Mesures administratives qui suivent ces décisions

860. Les articles 65 à 74 de la loi du 3 mai 1841, que nous allons examiner dans ce chapitre, ne se trouvaient pas dans la loi du 7 juillet 1833, et constituent Tamélioration la plus importante qu'ait introduite la loi nouvelle. Dans le cours de la discnssioo qui a eu lieu devant les Chambres, beaucoup d'orateurs ont émis l'opinion que ces dispositions exceptionnelles auraient peu d'influence sur la prompte exécution des travaux publics. Nous avons dit dans nos précédentes éditions, n<* 900, et nous croyons que Texpérience a justifié cette opinion, que ces mesures peuvent être d'une grande utilité et qu'elles offrent bien plus d'avantages que les mesures exceptionnelles con||crées par la loi du 30 mars 1831 sur les travaux militaires urgents, surtout d'après le mode d'exécution de cette dernière loi qu'a adopté le ministère de la guerre.

Ces deux envois en possession dififèrent sous plusieurs rapports. La loi de 1831 veut que le tribunal fixe une indemnité qui, bien que provisionnelle, est cependant allouée définitivement aux propriétaires, et doit leur être payée, s'ils la réclament, après le délai nécesssaire à la purge des hypothèques.

POUR CAUSE D'URGBKCK. lt>9

D'après la loi de 1844, le tribunal a nniquement à fixer la somme que Tadministration devra consigner; cette somme n'est pas mise à la disposition des propriétaires, elle leur sert uniquement de garantie. La fixation faite par le tribunal ne doit avoir aucune influence sur le règlement àfajre par le jury, qui presque toujours n'allouera qu'une indemnité inférieure à la somme consignée, mais pourra cependant, en certains cas, accorder une somme plus considérable. D* après cela^ la fixation à faire par le tribunal pour les travaux civils ne doit pas être précédée de vérifications aussi scrupuleuses que s'il s'agissait de l'évaluation prescrite par la loi du 30 mars 1831 pour les travaux militaires. C'est pourquoi aussi la loi de 1841 permet d'assigner les indemnitaires à trois jours, sans avertissement antérieur. Parla même raison, ces derniers ne sont pas obligés d'indiquer le montant de Hndemnité qu'ils veulent définitivement obtenir (ils auraient rarement le temps de faire les calculs nécessaires pour cela), mais seulement le montant de la somme qu'ils désirent voir consigner pour assurer le paiement de leurs indemnités. A l'égard des travaux militaires, au contraire, l'évaluation à &ire par le tribunal est précédée de vérifications détaillées et contradictoires.

861. Pendant la discussion de cette partie du projet de loi, on a souvent désigné l'ensemble des mesures qui y sont mentionnées, sous la dénomination d'envoi en possession provisoire; mais cette expression ne se trouve pas dans la loi. Elle avait été employée dans l'art. 19 de la loi du 8 mars 1810, portant ^u'en cas d'urgence, le tribunal pourrait ordonner provisoirement la mise en possession de l'administration. On n'a pas reproduit cette locution, parce qu'elle manquait tout à fait d'exactitude. La possession qu'obtient l'adjoiinistrution n'est nullement provisoire; elle est définitive et tout aussi irrévocable que celle qui a lieu après la décision du jury. Il y a une fixation provisoire de indemnité, mais la prise de possession est définitive.

862. La nécessité de mesures exceptionnelles pour les cas d'urgence a été développée dans Texposé des motifs du projet de la loi présenté en 1840, par M. Dufaure, à la Chambre des

« Si le respect du droit de propriété force toujours le législateur à entourer la dépossession de formalités qui entraînent nécessairement des délais plus ou moins longs, il y a cependant des circonstances qui ne permettent pas d'attendre. Sans parler de^ intérêts généraux qui peuvent réclamer la prompte exécu-

170 CHAP. xn. — • Bmroi en kksbssior

tion d'un travail, rintérêt financier de l'Etat on de rmdtistrie privée souffire quelquefois d'un chômage forcé des capitaux destinés à l'entreprise. Il peut se faire, par exemple, que, sur un point du tracé, le Gouvernement ou les compagnies aient traité à Tamiable avec un asseï grand nombre de propriétaires^ et que la résistance malveillante d'un seul empôcbe de profiter du bénéfice de tous les traités passés, ou force de pajer à tout prix un consentement devenu nécessaire. Il est injuste que la cupidité particulière exploite ainsi le$ nécessités générales.

« Si donc il était possible, en maintenant an profit des propriétaires la garantie de toutes les formalités ordinaires pour le règlement définitif des indemnités, d'introduire cependant à côté de la procédure de 1833 une procédure sommaire, dont les résultats purement provisoires ne pourraient porter aucnne atteinte à Tinviolabilité de la propriété, n'auraib-on pas permis la célérité des travaux, sans violer le droit ni blesser l'intérêt légitime du propriétaire?

« On a pensé qu'un envoi en possession pouvait être orgaDise de manière à respecter tous les droits, en détruisant beancoop d'abus. D s'agissait seulement «de savoir si l'introduction de a principe dans la loi ne serait pas en contradiction avec Fart. 9 de la Charte, qui veut une indenmité préalable à toute expropriation, n a paru qu'en cas d'urgence la consignation préalalile concilierait sufi^mment les garanties constitutionneUes et les intérêts économiques. Ce n'est pas un cas rare, en droit ciTJ], que de voir la consignation substituée au paiement et considérée comme équivalente. Mais, de plus, quel est, en réalité, l'esprit et la volonté de la Charte, quand elle e^ige que l'indemnité précède la dépossession ? Elle veut d'abord assurer au propriétaire qu'il n'éprouvera ni lenteur ni difficulté à se faire indemniser ; elle veut ensuite qu'il ne reste pas un instant sans retenus. — Eh bien I la consignation atteint évidemment Tnne et l'autre fin que la Charte se propose. La somme consignée est BOUS la main du propriétaire; elle ne peut être remise qu'à lai; elle ne pourra lui être refusée dès que le règlement définitif du jury sera intervenu. De plus, au moyen d'un supplément de cqnsignatiof), destiné à assurer le paiement d'un intérêt à 5 pour cent, le propriétaire ne subit aucune interruption, aucune diiniqutipii dans ses revenus.

c( La loi du 30 mars (83i , relative à l'expropriation et à roccDpation teinporaire des propriétés privées nécessaires aux forti-

POUB CAU8B B'U&GElfCl.' i7l

ficatîotis, témoigne sufiSsaminent de la ecmstitationnalité d'une dëposseesion provisoire en certains oas. Peu importe qu'aucun iotérét ne puisse être mis en balance avec celui de la défense du royaume, car aucun intérêt^ quel qu'il fût, n'eût pu motiyer aae violation de la Charte.

« L'intérêt privé sera moins aveugle lorsqu'il saura qu'O y a un moyen de triompher provisoirement de ses exigences, et qu'on lui aura enlevé l'arme funeste de la résistance passive » {Mcnii., 20 fév. 1840, p. 333).

Dans la discussion qui eut lieu devant la Chambre des pairs, M« Legrand^ commissaire du roi, signala plusieurs circonstances dans lesquelles de graves inconvénients étaient résultés de ce que l'administration n'avait aucun moyen de pourvoir aux cas d'urgence :

« Un chemin de fer était terminé ; il allait être livré à la circnlatiofi : tout à coup une partie s'éboule, et voilà le publie privé d'une jouissance qui lui était annoncée et promise, tant qu'un nouveau tracé ne sera pas ouvert. Mais la résistance d*un particulier pouvait retarder de trois ou quatre mois la prise de possession des terrains, et, à l'époque de l'accident, trois ou quatre mois de retard équivalaient au retard d'une année, puisque ce laps de temps conduisait jusqu'à la fin de la campagne sans qu'on eût pu commencer les travaux. Bst-il juste que la résistance obstinée d'un propriétaire puisse faire ajourner la jouissance d'nne voie publique, et prive une compagnie de la compensation des sacrifices considérables qu'elle s'est imposés?

'« Nous avions à débarrasser un canal d'eaux surabondantes qu'il pouvait éventuellement recevoir, et que sa cuvette ne pouvait pas contenir. Le remède était simple : il s'agissait de construire un déversoir pour épancher les eaux superflues ; maia à la suite de ce déversoir il fallait construire une rigole pour conduire les eaux jusqu'au ruisseau le plus voisin. Un particulier nous a longtemps disputé l'occupation de son terrain; les délais se sont succédé sans qae la rigole ait pu être ouverte à temps; les eaux sont arrivées, le canal a été inondé, ses berges ont ëé détruites, une quantité considérable de prairies a été submeigée. Ainsi, de grands dommages publics et privés sont nés de l'obstination d'un particulier à ne pas céder une faible parceQe de terrain pour une somme qui représentait bien au delà de sa valeur.

s Dans un antre département, une route oomplétement teiv

m CHAP. Zn. — ENVOI BN POSSESSION

minée, sauf une très-courte lacnne, n'a pu être livrée à la circulation qu'après une latte de plusieurs mois avec un propriétaire qai ne voulait pas donner passage au travers d'un domaine qui lui appartenait. Il ne s'agissait cependant que d'une indemnité de 500 francs au plus.

« 6ur un canal, la communication entre trois villes importantes a été retardée plus d'une année par les chicanes, les procédures, les oppositions de toute espèce auxquelles l'administration a été exposée pour prendre possession d'une longueur de 95 mètres de terrain.

u Plus d'une fois, quand il s'est agi de creuser des tranchées et de faire des ouvrages d'art, nous avons été obligés de nous résigner à travailler sous l'eau, et à faire des épuisements trèsdispendieux, parce qu'on nous refusait, en temps utile^ la possession de terrains nécessaires à l'ouverture des rigoles d'écoulement. En vain avions-nous traité à Tamiable avec presque toas les propriétaires, la résistance d'un seul paralysait tous nos efforts, et imposait à l'Etat des sacrifices considérables. Cependant l'économie des fonds du Trésor est une grave considération, qui doit agir sur nos esprits et peser d'un grand poids dans la question qui s'agite » [Monit.y 25 avril 1841, p. 1108).

863. La commission de la Chambre des pairs ne fut cependant pas d'avis d'admettre les mesures exceptionnelles du projet présenté par les ministres; mais son opposition provenait surtout de ce que le système alors proposé n'offrait qu'une faible abréviation des délais, et pouvait cependant donner lieu à de graves inconvénients {Monit^ 11 avril 1840, p. 678). Cette opinion prévalut dans la Chambre, et, après une longue discussion, cette partie du projet fut rejetée (Voir le Moniteur des 10, 12 et 13 mai 1840).

Le projet de loi ayant été porté à la Chambre des dépitfés, renvoi en possession pour cause d'ni^ence y donna lieu aux mêmes objections, et la commission dut chercher s'il n'y aurait pas moyen d'organiser cette mesure de manière à éviter les inconvénients qui l'avaient fait repousser par la Chambre des pairs. Croyant être parvenue à une solution satisfaisante de cette difficulté, elle proposa à la Chambre les dix articles qui règlent aujourd'hui cette matière, et qui furent adoptés après quelques nouvelles améliorations (ilfontï., 20 juin 1840, 5, 6 §t 10 mars 1841).

864. M. Teste, ministre des travaux publics, reporta le projet ainsi modifié à la Chambre des pairs, et signala les différences

POUR CAUSE D'caGENGB. 173

qni existaient entre le projet primitif et celui sur leqnel il venait appeler de nouyean les méditations de la Chambre.

a Dans le système primitif, <£sait-il, Foccupation ea cas d'urgence s'appliquait à toutes les propriétés indistinctement, bâties ou non bâties. L'urgence était déclarée par un arrêté préfec* toral. Des experts pouvaient intervenir pour apprécier le montant de la consignation. Ce montant était arbitré définitivement par le président seul du tribunal

« On alléguait avec raison que l'occupation, en cas d'urgence, d'une propriété bâtie allait précisément faire disparaître les éléments principaux de règlement de l'indemnité, et que plus tard le jury manquerait de bases pour rendre un verdict équitable ; qu'un arrêté préfectoral ne paraissait pas suffisant pour nne déclaration aussi importante que celle que cet acte devait prononcer; que l'introduction deà experts renouveUerait les inconvénients qui avaient déjà conduit à modifier la loi de 1810; que le président du tribunal, chargé seul de statuer sur une matière aussi importante, chercherait presque toujours à soulager sa responsabilité par des informations et des expertises qui feraient perdre le seul bénéfice qu'on voulait obtenir^ le bénéfice dn temps. Toutes ces objections étaient fondées; mais nous pensons qu'elles disparaissent tout entières dans la nouvelle combinaison que la Chambre des députés a cru devoir adopter sur le rapport de sa commission, et à laquelle le Gouvernement s'est empressé d'adhérer.

« Le cas d'urgence ne s'applique plus qu'aux terrains non bâtis. L'urgence sera déclarée par une ordonnance royale, qui pourra intervenir à toute époque, mais qui ne recevra son exécution qu'après le jugement d'expropriation. Le tribunal tout entier est appelé à régler le montant de la consignation, sans recourir à des experts^ mais en comparant et en appréciant les ofires de l'administration et les demandes des propriétaires.

« Il nous semble que ces dispositions doivent rassurer les plos scrupuleux. L'urgence ne s'appliquant plus qu'aux terrains noa bâtis, il est évident que, quelles que soient les modifications que l'exécution des travaux apporte à ces terrains, il sera toujours Sicile d'en connaître et d'en fixer la valeur. Le cas d'urgence n'étant déclaré que par une ordonnance royale, cette déclaration ne peut plus être provoquée que dans des circonstances graves et véritablement exceptionnelles ; elle se trouve d'ailleurs placée sous la garantie de la responsabilité ministérielle, et l'on doit penser que, lorsqu'il s'agira de toucher à un

174 caiF. xn. — Bnm n

intérêt anssi importaiit qoe odoi de la propriété, im nDmstre dn roi n'engagera pas légèrement sa signature.

« Llntenrention des experts étant écartée, les délais reprochés à cette partie de la procédnre disparaissent ; et le tiilMmal tont entier, qni anra sons les yens les éléments reciieilfis à la fois par l'administration et par les propriétaires, qm pourra ainsi balancer les ottrts et les demandes, réunit assurément toutes les garanties désirables, surtout lorsqu'à ne s*agit que de fixer le gage à donner au propriétaire, et non de régler déBniti* yement l'indemnité, qui sera plus tara appréciée par le jury » (ifoniV., 27 mars 1841, p. 768).

865. La commission de la Chambre des pairs reconnut les améliorations apportées au projet primitif, et approuva les non- Telles mesures présentées, a Nous ne nous proposons pas, a dit H. le comte Dam dans son second rapport, de discuter devant TOUS si le principe de la prise de possession provisoire est constitutionnel ou non; si les traTaux civils peuvent, ou non, jouir du bénéfice d'une mesure exclusivement appliquée jusqu'à présent aux travaux militaires. Toutes ces questions ont déjà été débattues. Vous avez reconnu que le principe n'était pas contraire à l'esprit de la Charte, puisque l'effet du jugement était de convertir la propriété en un gage dans les mains du détenteur, auquel l'immeuble n'appartenait plus, qui n'avait plus de droits que sur le prix ; et que, dès lors, la consignation d'une somme égale ou supérieure au montant de sa créance lui assurait, sous une autre fonne, une garantie équivalente. Vous avez reconnu que les travaux civils avaient, eux aussi, leurs exigences; qu'il y avait des cas où l'application des formes ordinaires était trop lente, et où l'intérêt public souffirait de ces lenteurs. Vous avez repoussé, non pas le principe lui-même, mais le mode d'application, inejBGicace et dangereux, qui vous était soumis » {Mmit, 20 avril 1841, p. 1048). En résumé, la commission proposa l'adoption de cette partie du projet, tout en exprimant la crainte que les avantages que l'on espérait de la loi ne fussent, dans la pratique, à peu près illusoires {Ibid.y p. 1044).

866. Après avoir démontré les avantages qu'offraient, sous tous les rapports, les nouvelles dispositions soumises à Tappro* bation de la Chambre (n" 864 et 865), M. Legrand, commissaire du roi, s'attacha à combattre l'opinion de quelques orateurs qui supposaient que l'envoi en possession pour cause d'urgence ne ferait gagner qu'un temps peu appréciable.

POUE CADSB D'UBGENCX. 175

« SI TOQd voulez prendre la peîne^ a-t-il dit, de supputer les délais légaux des deux procédures, vous apercevrez une difiërenée très-sensible. Je ne pense pas qu'en suivant les règles ordinaires de la loi, et en partant même du jugement d'expro» priation, vous puissiez arriver à la prise de possession moyens' nant paiement préalable en moins de soixante-quinze jours , tandis que vingt jours suffisent amplement, d'après la nouvelle rédaction du titre Vil, pour arriver à eette prise de possession moyennant consignation préalable.

« Ainsi la consignation préalable substituée au paiement préa^ bbk (car c'est là tout le changement) peut faire gagner au moins cinqaante jours. Il est telle circonstance où Téconomie d'un délai de cinquante jours peut être d'une utilité capitale. Un retard de dnquaflte jours, c'est quelquefois la perte d'une campagne entière, c'est quelquefois l'ajournement à une année entière de la fin d'un travail qui allait procurer à la société et an Trésor d'immenses avantages ; c'est souvent l'unique moyen de soustraire un ouvrage important à une ruine imminente, et de prévenir des pertes considérables. De tels motifs sont graves! Ds peuvent bien justifier le recours à quelques mesures exceptionoelles qui ne recevront que de rares applications.

« D'abord il est facile de se convaincre qu'un délai de vingt jours est plus que sufiSsant pour compléter la prjpcédure exceptioDnelle du titre VII. Voyons quelle est la succession des formalités à remplir dans l'hypothèse de l'application des autres titres de la loi.

« Le jugement d'expropriation est rendu. «^ H faut d'abord en lever expédition. — Il faut le publier, l'insérer dans un journal, et le notifier aux propriétaires. — * Après cette notification^ itoit jours sont donnés aux propriétaires pour faire connaître les ayants droit et les personnes qui peuvent prendre part à l'indemnité. — n faut relever les qualités et les domiciles de ces diverses parties. — Vient ensuite la notification des offres de l'administration aux propriétaires et aux personnes qui sont intervenues, aux termes de l'art. 21.

« La loi place ici, pour l'acceptation des ofires, un délai de quinze jours |»our les personnes capables, et d'un mois pour les incapables. Le raisonnement que nous avons à faire doit nécessairement reposer sur le plus long délai, le délai d'un mois. — Si les oflfres ne sont pas acceptées, le préfet doit s'adresser à la Cour pour la formation du jury.

u Trois opérations se succèdent : Réquisitoire du procureur

176 CHAF. XU. — Envoi EN POSSESSION

général ; — Réunion de la Cour ; — Désignation du juiy. — II faut alors lever expédition de la décision de la Cour. — Transmission de cette décision au préfet par le procureur général; — Transmission par le préfet au sous-prefet; — Convocation des jurés et des parties (la loi exige que cette convocation soit faite au moins boit jours à l'avance, et que les citations fassent connaître les noms des jurés) ; — Réunion du jury; — Délibération du jury; — Rédaction du procès-verbal; — Expédition de la décision du jury ; — Notification de cette décision ; — Paiement de l'indemnité.

(( Si le particulier refuse de recevoir , on doit faire des offres réelles. -— Si les offres réelles ne sont pas acceptées, la somme est consignée ; — S'il y a des obstacles au versement des deniers, la consignation a lieu également. Ce n'est qu'après la succession de ces formalités que l'administration peut prendre possession des terrains.

a Evidemment, c'est faire un calcul faux que de se borner à supputer les délais légaux. Entre ces délais, viennent se placer plusieurs opérations judiciaires et administratives qui, elles aussi, exigent un temps moral pour s'accomplir. Pensez-vous, par exemple, que le jour où le jugement est rendu, le greffier en délivrera expédition? Non; plusieurs jours s'écoulent toujours avant qi^on puisse l'obtenir ; et, s'il s'agit de notifications administratives, peut-on admettre que les bureaux des préfectures et des sous-préfectures n'auront à traiter que cette catégorie d'affaires, et seront toujours prêts à la minute ? Et si des erreurs se glissent dans ces opérations, s'il faut, ce qui arrive malheureusement quelquefois, les recommencer, voyez dans quels retards préjudiciables on peut être jeté pour un cas d'urgence ! U faut cependant.prendre les choses et les hommes comme ils sont, et faire la part des imperfections inévitables dans les meilleures organisations.

(( Pour moi, j'ai fait un calcul que je crois aussi exact que le comporte la matière : je ne veux pas fatiguer la Chambre de détails trop minutieux, et je me bornerai à dire que je suis arrivé à l'établissement d'un laps de temps minimum de soixantequinze jours, et je déclare que, dans la pratique, ce délai a toujours été beaucoup plus long.

« Ainsi, il est incontestable que, dans des cas donnés, les mesures pour lesquelles nous réclamons vos suffrages pi^ocureront des avantages ceiiains, en permeltamt de prendre posses-

POUR CAUSE D'URGENOB. i77

non des terrains en temps ntile, sans léser d'aillenrs le moins dn monde les intérêts de la propriété.

a On a dit qu'on se servirait du nouveau titre comme d'an moyen d'intimidation; mais, quand l'effet de la loi serait de rendre la propriété un peu moins exigeante, ne croyez-vous pas que ce résultat serait désirable? Vous le savez parfaitement bien, l'expérience l'a mille fois prouvé, en matière d'indemnité, c'est bien plutôt l'intérêt public qui souffre que l'intérêt privé; on citerait peu de cas d'où l'intérêt privé ne soit pas sorti bien largement indemnisé, tandis qu'on pourrait rappeler en foule ceux où l'intérêt public a reçu de graves atteintes.

« Enfin, est-il bien moral que quelquefois la résistance d'un seul jette une sorte d'interdit sur une opération d'utilité publique ; que, lorsque tous ceux qui le précèdent ou qui le suivent sur la ligne des travaux ont accepté des prix réglés dans une . juste mesure, lui seul oppose un obstacle invincible, et spécule quelquefois sur l'intérêt que peut avoir l'administration à presser vivement l'exécution de l'entreprise I C'est ce que nous avons tu souvent» j'ai regret de le dire, dans l'état actuel de la légis* lation; c'est ce que nous ne verrons plus si vous nous donnez le moyen de vaincre cette résistance » {Mm. y 25 avril, 1841 , p. 1108).

867. L'art. 65 de la loi du 3 mai 1841 porte : « Lorsqu'il y u aura ui^ence de prendre possession des terrains non bfttis « qui seront soumis à l'expropriation, l'urgence sera spéciale- , '( ment déclarée par une ordonnance royale, n

Le législateur a reconnu que les circonstances qui pouvaient autoriser une déclaration d'argence étaient trop variées pour qu'il fût possible de les prévoir dans la loi. Mais la discussion a fourni cependant sur ce point des explications importantes à recaeinîr. Voici comment M. le comte Dam s'exprimait à cet égard dans son second rapport :

« Qu'entend-on par des cas d*urgence en matière de travaux publics? Ce ne sont pas les circonstances fortuites qui peuvent se présenter à la suite de certains fléaux , comme le débordement des rivières ou les progrès d'un incendie ; ce sont là des cas de force majeure, où la plus impérieuse des lois, la nécessité, autorise des mesures exceptionnelles. Le Rbône sort de son lit : pour préserver le pays de ses ravages, on veut construire une digue ; certes, on n'attendra pas l'accomplissement des formalités légales pour s'emparer des terrains sur lesquels cette digue devra reposer. Que les propriétaires y consentent ou