Timbre et enregistrement. — Renyoi

941. Lorsque les travaux intéressent plusieurs communes , l'enquête qui doit précéder le déclaration d'utilité publique a lieu conformément aux art. 9 et 10 de l'ordonnance du 18 fév. 1834^ et les formalités diffèrent selott que les travaux s'exécutent dans un seul arrondissement ou dans plusieurs. Voir cbap. I", sect. 2 (Ord. 23 août 1835, art. 6; Ann. ponts et ckauss.y 1834, p. 120, et 1835, p. 360).

942. Quand les travaux doivent avoir lien dans l'intérêt exclusif d'une commune, les formalités prescrites par l'ordonnance du 18 fév. 1834 seraient, les unes sans objet, les autres insuffisantes. En conséquence, l'ordonnance du 23 août 1835 a établi des formalités spéciales.

L'enquête s'ouvre sur un projet où Ton fait connaître le but de l'entreprise, le tracé des travaux, les dispositions principales des ouvrages et l'appréciation sommaire des dépenses (art. 2). Ce projet est déposé à la mairie pendant quinze jours, pour que chaque habitant puisse en prendre connaissance. A l'expiration de ce délai, un commissaire, désigné par le préfet, reçoit à la mairie, pendant trois jours consécutifs, les déclarations des habitants sur l'utilité publique des travaux projetés. Les délais cidessus indiqués pour le dépôt des pièces à la mairie, ainsi que pour la durée de l'enquête, pourront être prolongés par le préfet, lorsque les circonstances paraîtront rendre cette prolongation nécessaire (art. 3). Dans tous les cas, les délais ne courent qu à dater de l'avertissement donné par voie de publication et d'affiches, et il est justffié de l'accomplissement de ces formalités par un certificat du maire (Ibid.), Le registre destiné à recevoir les déclarations des habitants est clos et signé par le commissaire, qui le transmet immédiatement au maire, avec

83i GHAP. XV. — EXPR0FEIATI0N8

son avis motivé et tes antres pièces de rinstrnotîon qni anront servi de base à Tenquéte (art. 4).

943. Si aucune réclamation ne s'est élevée, il est inutile d'appeler le conseil municipal à délibérer de nouveau sur un projet qu'il a déjà approuvé; mais si le registre d'enquête contient des déclarations contraires à l'adoption du projet, ou si l'avis du commissaire lui est opposé, le conseiT municipal est a||»elé à examiner les réclamations^ à émettre son avis, par une délibération motivée, dont le procès-verbal est joint aux pièces. Dans tous les cas, le maire adresse immédiatement les pièces au sous-préfet, et celui-ci au préfet^ avec son avis motivé {Ibid.),

944. Le préfet, dans les cas prévus par les règlements, prend l'avis des cbambres de commerce et des chambres consultatives des arts et manufactures, dans les lieux où il en est établi, et transmet le tout, avec son avis motivé, au ministre de Tintérieur, sur le rapport duquel il est statué par un décret impérial, sur la question d'utilité publique des travaux.

945. La désignation des propriétés dont Tacquisition est nécessaire se fait à peu près de la manière indiquée n^ 87 et suiv. Cependant l'art, iâ de la loi du 3 mai porte : « Les dispositions « des art. 8, 9 et 19 ne sont point applicables au cas où l'expro- (( priation serait demandée par une commune, et dans dtt intë- « rêt purement communal, non plus qu'aux travaux de redres* (( sèment des chemins vicinaux.-— Dans ce cas, le procès*verbal « prescrit par l'art. 7 est transmis, avec l'avis du conseil muni- « cipal, par le maire au sous-préfet, qui l'adressera au préfet et avec ses observations. -^Le préfet, en conseil de préfecture, <( sur le vu de ce procès-verbal, et sauf l'approbation de l'adff ministration supérieure, prononcera comme il est dit à l'ar* t( ticle précédent. » Ainsi, les formalités indiquées au chap. 1% et relatives au plan parcellaire^ à sa publication et aux réclamations des parties intéressées, doivent être remplies ; mais ces réclamations ne sont point transmises à la commission spéciale indiquée par l*art. 8 de la loi db 3 mai (n"* 142). A l'expiration du délai de huitaine (art. 5), le procès-verbal d'enquête est soumis par le maire au conseil municipal, qui examine les tédamations et y fait droit en proposant de modifier le projet {«i* mitif, ou les repousse en insistant pour l'adoption de ce projet. Le procès-verbal d'enquête et l'avis du conseil municipal sont ensuite transmis par le maire an sous-préfet, qui l'adresse au préfet avec ses observations. Le préfet, en conseil de préfecture, sur le vu du procès-verbal, et sauf l'approbation de l'adminis-

DEMÂNDiES PÀA DES COMMtJNBS. 235

tration supérieure {û? 948)^ détermine, par un arrêté motivé, les propriétés qui doivent être cédées, et indique l'époque à laqaeàe il est nécessaire d'en prendre possession.

La Cour de cassation a ainsi interprété cet art. 12, en déclarant que, si, pour les travaux d*un intérêt purement communal, cet article dispensait de convoquer une commission d'examen dans les formes prescrites par les art. 8, 9 et 10 de la même loi, il ne dispensait pas de Tobservation des art. 5, 6 et 7 de cette loi, et notanmient du dépôt du plan parcellaire è la mairie de la conunune où sont situées les propriétés qu'il s'agit d'exproprier (1).

C'est le maire qui doit certifier le dépôt du plan, ainsi que les publications et affiches, comme pour les autres travaux; la loi n'a conféré â aucune autre personne, qu'à cet officier public, le droit de délivrer ces certificats (2)«

946. n faut remarquer que l'exception établie par l'art. 12 de la loi ne s'applique qu'aux expropriations demandées joar une commune et dans un intérêt purement communal. Ainsi, l'exception n'est pas établie pour tous les travaux communaux; il faut, en outre, que ces travaux soient d'un intérêt purement communal^ c'est-à-^re qu'aucune autre partie de l'Empire que cette commune ne soit directement intéressée à l'exécution de ces travaux; de sorte que, si, l'exécution des travaux intéresse d'autres communes, et surtout si ces travaux doivent passer sur leurs territoires, les babitants de ces communes ayant intérêt à être entendus, la commission spéciale devient un intermédiaire indispensable. Le sens et le but d^ l'exception ont été ainsi indiqués par M. Cbasles, sur les observations diquel la Chambre des députés a adopté l'amendement qui, après quelques modificatio&s, est devenu l'art. 12 de la loi. a La loi que nous discutons, disait41, donnera lieu à des projets d'acquisition d'un inlérêt purement communal, II me semble que, dans ce cas, où Vutiliié publique est restreinte à une localité, oit les seuls intérêts hcimx sont en présence d'intérêts individuels, il n'y a pas lieu de prescrire des formalités aussi solennelles et surtout aussi sérieuses que s'il s'agissait... » — Voix nombreuses : « Il n'y a pas d'opposition. — La commission, par un des ces membre, déclare adhérer à cet amendement » [Monit^ 5 fév. 1833, p. 295).

0) Cass., t fév. 4836 (S.36.4.337; 1 (2) Cass.. U août 4844 (S.44.4.670; BaU.36.4.8&). I Dall.44.4.3%7).

236 CHAP. XV, — EXPROPRIATIOKS

On voit qu'il a été bien expliqué que Texception ne s'appliquait qu'aux cas où les seiJs intérêts locaux étaient en présence, et c'est ce que Ton a voulu rendre par ces mots : dans itn intérêt purement communal^ et que l'on eût mieux exprimé peut-être par ceux-ci : et qui n intéressent directement que cette commune.

Pour se procurer le volume d'eau dont ses habitants avaient besoin, une ville voulait changer la direction de la rigole qui lui amenait ces eaux, et la faire passer sur d'autres communes que celles où elle était précédemment établie. Ce changement devait s'exécuter aux frais de la ville et dans son seul intérêt; mais cette innovation intéressait toutes les communes sur lesquelles les travaux devaient avoir lieu, et même celles sur lesquelles passait l'ancienne rigole. L'administration a donc dû ordonner, et a en effet ordonné, que les formalités des' art. 8, 9 et 10 de la loi seraient remplies. Nous croyons qu'il en doil être de môme toutes les fois que les travaux projetés par la commune ne doivent pas s'exécuter uniquement sur son territoire, et même toutes les fois que ces travaux doivent se faire sentir sur d'autres communes. Mais nous ne pensons pas, comme Ta dit un commentateur, qu'un pont exécuté par une commune, à ses frais et sur son territoire, ne puisse pas être considéré comme un travail d'intérêt purement communal. Les autres communes n'y sont intéressées qu'indirectement.

[Il en est autrement d'une expropriation qui, poursuivie, il est vrai, dans l'intérêt exclusif d'une commune, affecte cependant le territoire d'une conunune voisine, si cette dernière surtout s'oppose à l'expropriation; il y a alors deux communes intéressées; et la réunion d'une commission spéciale, conformément à l'art, ^de la loi, devient nécessaire (1). ]

947. L'exception proposée pour les travaux communaux n'avait pas été en i833 complètement approuvée par la commission de la Chambre des pairs : a Fidèle au principe d'assurer à la propriété toutes les garanties qu'elle a un droit légitime de réclamer, nous ne nous sommes point expliqué, luisait H. de Vaines, son raporteur, pourquoi on les refuserait toutes au propriétaire menacé d'expropriation par suite des travaux communaux... ; à la commission ordinaire nous vous proposons d'en substituer une composée de quatre propriétaires pris hors du conseil municipal, et présidée par le sous-préfet, remplissant

(4) Cass., 43 mars 4848 (S. 48.4.379; DalK 48.5.484).

DEMilMinEES PAR DES COMMUNES. 23T

en petit les obligations imposées à l'antre commission, et don- Bant nn avis motivé, sur lequel le préfet statue en dernier ressort » (Manit, 21 avril 1833). ^

0 £n instituant une commission de cette nature, fit observer M. le comte d'Argout^ ministre de Tintérieur, vous instituez un corps en dehors du conseil municipal^ et par conséquent opposé aa conseil municipal ; de sorte que Tadministration supérieure sera fort embarrassée pour choisir entre l'avis du conseil municipal et celui de la commission » (Monit.^l mai 1833, p. 1268). « D sera souvent impossible à un préfet, ajouta M. le comte Mole, de trouver dans certaines communes quatre hommes capables hors du conseil municipal » (/dû/.).—» Comment d'ailleurs appeler, dit M. le duc Decazes, du conseil municipal, c'est-àdire de douze membres élus du peuple, à une commission de quatre membres élus du préfet? » {Ibid.). — « On parle, répondit M. le comte Portalis, de la difficulté d'exécution dans les commîmes rurales ; mais, dans les grandes villes, la question s'agrandit; et remarquez combien peu de garanties vous donnez à la propriété! » (Ibid.), — « Veuillez examiner, répliqua M. Legrand, commissaire du roi, si réellement un aussi grand appareil est nécessaire pour des travaux communaux^ qui sont généralement d'une faible importance, et dont l'emplacement peut être si facUement connu à l'avance... H n'est certainement pas \m seul propriétaire qui, si sa propriété doit être atteinte, n'ait pu se mettre en mesure de présenter ses observations... Un accès suffisant n'est-il pas donné à toutes les féclamations? et si elles sont justes, raisonnables, légitimes, peut-on présumer que l'autorité supérieure n'y aura pas égard?... Enfin, si vous pensez que les résultats de l'enquête doivent absolument être soomis à un contrôle quelconque, avant de l'être à la décision da préfet, déférez ce contrôle au conseil de préfecture » {Monit.j 8 mai, p. 1278). M. le comte Portalis, appuyé par M. le baron Moonier, proposa en outre que le procès-verbal d^enquéte fût soumis au conseil municipal, et ces deux propositions furent adoptées (làid. p. 1279).

« Q avait paru, a dit M. Thiers, ministre du commerce, en reportant le projet à la Chambre des députés, que pour les travaux communaux, l'appareil de la commission n'était pas indispensable; mais on a fait remarquer qu'on ne pouvait pas se dispenser d'entendre le conseil municipal sur les pièces de l'enqnéte, surtout s'il s'était élevé des réclamations contre le projet que ce conseil avait déjà adopté; que, de plus, dans ce même

aat CBAP. XY. — EXFBOPaiATIOlVS

e«8 de rëetomatîoDS, il était bon que le préfet ne fût pas appelé à statuer seul, et qu'il s'entourftt des lumières des 'eoaseiUers que lui donne notre système d'administration, H est superflu de fiiire remarquer que le conseil de préfecture n'intenrient pas ici comme tribunal administratif, mais qu'il est chargé seulement de donner au préfet, qui le préside et qui statue, l'assistance de ses lumières » {Manit^ 22 mai, p. 4438).

048. L'art. 12 de la. loi du 7 juillet 1853 portait, comme l'aitiele correspondant de la loi du 3 mai i841, que, pour les tra* Taux communaux, le préfet statuerait, iauffappirçbaUim de Têdmmiitratim supérieure. Plusieurs jurisconsultes avaient conclu de ces expressions que, toutes les fois qu'il y aurait des rëclation contre le plan parcellaire, l'arrêté du préfet devrait être approuvé par le ministre. Les auteurs du Code des numicipaliiéi croyaient même que l'on avait considéré cette approbation comme une nouvelle garantie donnée aux propriétaires; d'oà ils induisaient que l'approbation du ministre devait être de^ mandée dfxns tous les cas^ que l'on eût ou non proposé des changements au tracé primitif (p. 54).

Les dispositions de l'art. 12 ayant été appliquées en 1841 aux travaux d'ouverture et de redressement des chemins vicinaux, la question prenait un nouvel intérêt, puisqu'il s'agissait de décider si, pour ces travaux et pour les autres travaux d'intérêt conununal, le préfet devait soumettre tous ses arrêtés à l'approbation du ministre. M. Legrand^ commissaire du roi, rappela qu'à la Chambre des députés il avait été convenu que ces mots : sauf l'approbation de V administration supérieure^ ne devaient s'entendre que de l'approbation de l'administration supérieure dans les cas prévus par les lois et règlements (i/oniY., 24 avril 1841, p. ilOO).

M. Laplagne-Barris répondit : « Remarquez qu'il ne but pas beaucoup se préoccuper de ces opinions émises à la tribune sur le sens de tel article de la loi ; ces opinions, quelque respecta- Ides qu'elles soient, cèdent devant le texte lorsqu'un débat s'engage devant les tribunaux. Je n'hésite donc pas à penser qu'il y aura dérogation à la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux, par ces mots : sauf f approbation de t administration siupérieure^ qui s'appliquent à toutes les parties de la loi, et par conséquent aux chemms vicinaux » {Ibid.). H. le comte d'Argent, et U. le comte Janbert, ministre des travaux publies, firent observer que l'art. 12 avait toujours été exécuté da&s le sens que lui avait donné M. le commissaire du roi* M. le comte

DBMANBte PAR DBS COMMUNSS. 939

Dara, rapporteur, répondit : Les explications données par M. le ministre satisferont pent-étre nn joor les commentatenrSy mais eJles sont contradictoires ayec le texte de la loi » (/iûl.).

Ces débats, et cenx qni se sont élevés entre les commentateurs, prouvent que li^rédaction de cet art» 12 est fort obscure^ et a est probable qu'elle eût été modifiée si la Chambre n'avait su qa'k cette époque avancée de la session Tadoption d'un seul amendement aurait pour résultat d ajourner d'un an, et peutêtre plus, la publication d'une loi vivement désirée, U résulte cependant de cette discussion que tout le monde était d'accord sor ce point, qu'il ne fallait pas exiger l'approbation du ministre dans tous les cas ; mais quelques ndembres supposaient qu'on arriverait à ce résultat sans le vouloir; d'autres soutenaient qu'on ne pouvait tirer une pareille conséquence de la rédaction adoptée.

Aivourd'hui, pour établir la nécessité de l'approbation de rantorité supérieure relativement h tous les iirrôtéa pris en vertu de l'art^ 19, on fait remarquer que, si» d'après les lois et r^lements, certains travaux doivent être autorisés par le ministre et même par l'Empereur » cette autorisation intervient toujours antérieurement aux formalités établies par le titre II de la loi du 3 mai 1841, mais qu'il n'existe aucune loi, ordonnance ou règlement, portant que les arrêtés pris par le préfet, en vertu de l'art* 12 de cette loi, seront soumis au ministre dans certains cas, et ne le seront pas dans d'autres. On sgoute que, 811 n'y a aucun règlement qui spécifie les cas où le préfet devra eoumettre son arrêté à l'approbation du ministre, il en résultera que cette approbation ne sera jamais demandée, et que la diq^tion invoquée de l'art* 12 ne recevra jamais d'application, il fsaii exiger que l'approbation soit demandée dans tous les cas.

Ce raisonnement, qui nous avait d'abord séduit nous-méme, n'est réellement que spécieux. Il n'existe, à la vérité, aucune loi, ordonnance ou décret qui parle de l'approbation des arrêtés pris par le préfet en exécution de l'art. 12 ; mais on reconnaît que certains travaux communaux doivent être autorisés par l'Ëmperenr ou par le ministre. Or, quand, par suite de l'enquête, le conseil municipal est d'avis de modifier un projet qui a été approuvé par l'Empereur ou par le ministre; le préfet ne peut autoriser ce changement de sa seule autorité. C'est alors, mais en ce cas seulement, que son arrêté doit être approuvé par tautrnté supérieure. Si donc le conseil municipal est d'avis de main-

240 CHAP. XV. — EX?R(ffBUTIOirS

tenir le projet primitif, le préfet pourra prononcer ce maintien sans consulter Tantorité sapërîenrey soit qu'il s'agisse de travaux communaux ou de travaux plus étendus.

D'un arrêt de la Cour de cassation du il août 4841 (1) on a conclu que cette Cour avait pensé que, dans tous les cas, l'arrêté du préfet devait être approuvé par l'autorité supérieure. Nous ne croyons pas que Ton puisse tirer une pareille conséquence de cet arrêt, qui juge uniquement que, la loi ne déterminant point le délai dans lequel l'approbation de l'administration sapérieure doit intervenir, la procédure est suffisamment régulière, quand cette approbation a eu lieu antérieurement au jugement qui prononce l'expropriation.

949. Par exception à l'art. 49 de la loi du 18 juillet 4837, la commune n'a pas besoin d'être autorisée par le conseil de préfecture pour la poursuite en expropriation. L'autorisation d'exproprier que la commune a obtenue antérieurement entraîne implicitement l'autorisation de remplir toutes les formalités nécessaires pour réaliser cette expropriation ; et la loi du 3 mai 1841, qui a indiqué toutes les formalités relatives à Texpropriation, ne suppose pas que l'autorisation du conseil de préfecture puisse jamais être nécessaire. L'arrêté précité dé la Cour de cassation du 14 août 4844, admet cette opinion, mais les motifs qu'elle en donne sont que, pour toute expropriation, qu'elle soit poursuivie dans un intérêt communal ou dans l'intérêt de l'Etat, les art. 43 et 44 de la loi chargent^ dans tous les cas, le procureur impérial de requérir l'expropriation, de manière que, la commune n'étant pas partie au procès, l'on ne peut exiger qu'elle soit préalablement autorisée à ester en justice. M. Gand (p. 261) combat ces motifis, et fait observer que la commune est réellement partie au procès, puisque, s'il y avait lieu à un pourvoi en cassation, c'est par on contre le maire qu'il devrait être dirigé ; l'art. 20, § 2, de la loi est formel à cette égard.

La Gourde cassation elle-même a jugé, le 42 janvier 1842(2), que la notification du jugement d'expropriation obtenu dans l'intérêt d'une commune, et la signification des oflfres relatives à cette expropriation étaient valablement faites à la requête du maure de cette commune.

[Si la commune cependant a le droit de poursuivre, comme

(4) S.44.4.670;Dall.M.4.327.

(%) S.42.4.420;DaU.42.4.445.

DEKANBiSS PAR DBS COmUNBS.

nons le pensons^ snr les diligences de son maire, une expropriation qui rintéresse exclasivement , elle ne saurait intervenir dans le cours de la procédure et notamment devant la Cour de cassation, sans faire double emploi et entraîner des frais innliles, lorsque Texpropriation à été suivie jusque-là à la requête du préfet (1).]

950. Les pièces que le maire devra soumettre au tribunal pour obtenir le jugement d'expropriation sont : 1* l'ordonnance qui autorise les travaux; 2* le plan parcellaire; 3« le certificat du maire constatant la publication et l'affiche de l'avertissement relatif au dépôt de ce plan ; 4<» un exemplaire du journal dans lequel cet avertissement a été inséré; 5® le procès-verbal du maire concernant les réclamations des parties intéressées; 6* l'avis du conseil municipal; 7" l'arrêté par lequel le préfet» en consefl de préfecture, a déterminé définitivement les propriétés auxquelles Texproprialion est applicable. On y joint, s'il y a lieu, l'arrêté d'approbation pris par le ministre. La procé dure en expropriation s'accomplit ensuite en la forme ordinaire (2).

951. La purge des hypothèques s'opère conformément aux art. i6 et 17 de la loi du 3 mai 1841 (n«' 286 et saiv.).

L'ordonnance du roi du 18 avril 1842 permet aux maires de ne pas remplir les formalités hypothécaires, lorsqu'il s'agit d'acquisitions faites de gré à gré, et dont le prix n'excède pas 100 fr. (3), pourvu qu'ils y soient autorisés par délibérations des consefls municipaux^ approuvées par le préfet (art. 1^'). — Quant aux acquisitions faites en vertu de la loi du 3 mai 1841, et n'excédant pas 500 fr., ils peuvent (conformément au § 2 de Tart. 19 de cette loi), en vertu d^une semblable autoriscition, se dispenser de purger les hypothèques (art 2). La circulaire du ministre de l'intérieur du 30 avril 1842 dit que l'approbation

(4) Cass., 43 jaoT. 4837 (S.37.4.424).

9) [ Aux termes d'an arrtt de la Cour decaiBation, da M dov. 4857Jorsqa'une expropriation est poursuivie au profit d'ooecommuney la commune expropriante P«ot fiire prononcer la nullité de la décisiflo ^i fixe l'indemnité doe aux expro* priés, si le préfet a négligé de laire convoqoer la commune, en b personne de son maire, son représentant légal. La néces- ^ 4t cette eoBvocation existe aussi bien ^ l'égard de la partie expropriante que de

la partie expropriée, et la eireoostance que le préfet chargé de faire la eonrocatton est en même temps le représentant de Tadministration expropriante, dispense seule, dans la plupart des cas, de cette couTocation (ffox. irib.^ i déc 67 ; Dali. 58.4.82].]

(3) Une circulaire du ministre de l'intérieur du 47 déc 4837 (Derill. 38.4.463) prescrivait de toujours remplir les formalités de purge peur les acqoisitioDs foites par les communes.

an GHAP. Xtl. — DKPBRSE DBS DROITS DB TDIBRE,

des pféfets ne doit être accordée que dans les cas de besoin nrgent de la prise de possession, on d'inutilité ëvidente de la purge des hypothèques, parce que la loi nouvelle» en simplifiant les formes, a épargné la plus grande partie des frais, de sorte que la raison d'économie perd ici de sa force (M. Demilly, p, 85). Les receveurs municipaux peuvent donc acquitter les mandats délivrés par les maires pour le paiement des acquisitions, lorsque ces mandata indiquent la délibération du conseil mumcipal, approuvée par le préfet, qui autorise le maire à pe pas procéder à la purge des hypothèques (art. 3).

052. Relativement à la dispense des droits de timbre, enregistrement et transcription, voir ce que nous disons au chapitre suivant.