H8 LIY. 11. DE L* ACTION PUBLIQUE ET DE L* ACTION CIVILE

il acquérait là tiominatîon des juges critttiftels et conservait celle des commissaires du pouvoir exécutif, notiobstaut la nouvelle extension de leurs fonctions (1); il exerçait, par l'Intermédiaire de ces derniers agents, une véritable surveillance sur les officiers de police judiciaire ; enfin , il leur déléguait lui-même un droit qui , depuis 1791 , avait été directement délégué par le peuple , le droit de porter et de soutenir les accusations devant le jury. Il est visible que l'action publique en tnatîère criminelle tend à suivre les règles déjà tt'àcîées par le Code du 3 brumaire an & à l'égard des tribunaux de police et correctionnels , et à se placer tout entière , sauf la part des parties lésées, etitre les mains de Tagent du gouvernement.

la loi du 7 pluviôse an 9 fut un acte , en quelque sorte violent , dans cette voie de réaction ; car elle dépassa les limites que le gouvernement devait se proposer.* L* exposé des motifs commence par déclafér qu'il ne s*agit que de régulariser l'édifice élevé sur les bases posées par l'assemblée constituante , mais le législateur attaque aussitôt ces bases elles-îïiemes. Après avoir constaté les vices de la lot du S brumaii'e an 4 , il pose nettement l'idée principale du projet : « Cette idée, disait l'orateur du gouvernement , est de distinguer la poursuite d^avecle jugement, de confier tout ce qui tient à Tune à l'un des agents du gouvernement, et tout ce qui tiefit à l'autre à des hommes qui en

({] Art. W de ^a toi 3u 2î fnmaite an 8.

eiA?« II. CARACT. GinàtL. Dl l'ACT. PVhU ET M L^ACT. Ctf ., { 103. 119

soient indépendants. Nous croyons cette distinction fondée sur la nature des choses et les principes les plus purs de la liberté. Le gouvernement , étant spécialement chargé dp veiller au maintien de l'ordre public i doit étrft investi de tout le pouvoir nécessaire pour rechercher et faire punir tes délits qui le troublent. C'est donc à des agents choisis par lui et soumis uniquement h son impulsion que l'exercice de ce pouvoir doit ôtre tionfié» Mais là doit s' arrêter l'action du gouvernement. Tout ce qui est décision, soit en question de fait, soit en question de droit, doit être placé hors de son influence ^ et laissé & des hommes que l'on puisse regarder comme indépendants. Cette distinction n'existe pas ou plutôt elle est très incomplète dand le système actuel. En effet, la poursuite des délits y est confiée aux juges de paix et aux directeurs du jur^, qui sont également indépendants du gouvemettient* Mais le défaut le plus sensible de ce système , c'est qu'au premier comme au deuxième degré de l'instruction , le même homme est tout i 11 fois chargé de poursuivre et de décider, de présenter les preuves et de les constater, c'est qu'en an mot il réunit deux caractères que toute bonne légtèlation a regardés comme incompatibles dans la même personne , celui de partie et celui de juge. Le projet remédie à ce défaut essentiel. En con« fiant à un agent du gouvernement la recherche et; la poursuite des délits , il constitue une véritable partie publique qûi^ élevée aa-dosetia dotoutos

i20 ' UT. 11. ȕ l'action PtBUQUE ET DE l' ACTION CIVILE,

les influences et de toutes les considérations locales, peut déployer tout le zèle et toute l'activité que demandent ses fonctions. Il constitue de même un véritable juge qui, placé entre la partie publique et le prévenu, peut mieux apprécier la poursuite de Tune et la défense de l'autre , et se décider avec la modération et Timpartialité qui doivent toujours caractériser le juge. »

Deux nouvelles règles ressortent de cet exposé. Le législateur pose d'abord en principe que le droit de poursuite et le droit d'accusation doivent être placés entre les mains du pouvoir exécutif, et par conséquent qu'il appartient à ce pouvoir de les déléguer à ses agents. C'est le renversement de la doctrine proclamée par l'assemblée constituante : la délégation, au lieu d'émaner du peuple, émane du gouvernement. L'action publique ne cesse ' pas sans doute de prendre sa source dans l'intérêt général , dans le droit populaire , mais elle est placée dans les mains du pouvoir exécutif, comme l'une des branches de l'administration publique. Peut-être l'exposé des motifs eût-il dû développer le nouveau principe que le projet apportait; peutêtre eût-il dû indiquer du moins qu'il ne faisait que reprendre à notre ancien droit la constitution et l'unité du ministère public; il se borne à déclarer que ces nouvelles dispositions ne sont qu'une conséquence de l'obligation imposée au gouvernement de veiller au maintien de l'ordre public; et le rapporteur de la commission du corpis légis-^

CBAP.YI. GABACT. GÉNÉR. DE l\ct. PUBL. ET I»E l\OT. GIV.^ § i03. 131

latif, se référant à cette démonstration un peu succincte, ajoute : iLe pouvoir poursuivant, qui rassemble tous les renseignements , qui fait toutes les réquisitions, et qui, par conséquent, sera par la loi constitué partie publique, doit être, par la nature de ses fonctions, un agent du gouvernement. L'exposé des motifs contient la preuve de cette vérité. Ainsi le veut l'intérêt de la chose publique. » Ueiposé des motifs s'appuie , en second lieu , sur l'inconvénient qui résultait pour la justice de la réunlbn dans les mêmes mains du droit de poursuite et du droit de procéder à l'information. « Outre que cette réunion , disait l'orateur du gouvernement, blesse toutes les convenances morales , elle ne présente qu'une garantie insuffisante et contre le coupable et en faveur de l'innocent. En effet , dès que , dans cette matière , tout dépend d'un seul homme, que lui seul a droit de poursuivre, de rassembler les preuves, d'en apprécier le mérite et de statuer sur le sort du prévenu , il est clair qu'il est en son pouvoir de lui nuire ou de le favoriser autant qu'il le veut , et que la première instruction , les premiers jugements , tonjours si décisifs dans ce genre d'affaires, peuvent n'être souvent que le résultat de son caractère et de ses passions. » C'est là , suivant le législateur, le principal motif qui fait retirer aux juges de paix la poursuite et l'instruction. Ce motif est-il sincère? Il est évident du moins qu'il est insuffisant, car il ne prouve qu'une chose , c'est qu'il était né-

i22 Lit. II. DE L* ACTION PCJBLIOUE ET DE L* ACTION CHIUt.

cessairé de diviser les deux fonctions ; il ne prouve pas qu'il fallait les enlever l'une et l'autre aux juges de paix; il n'attaque que leur réunion; il suppose donc que le projet laisse la poursuite ou l'instruction à ces magistrats. M. Thiessé, rapporteur de la commission du corps législatif, exprime la véritable pensée de la loi lorsqu'il dit : « Les juges de paix ont, jusqu'à présent, réuni dans leurs attributions trois opérations distinctes, savoir : la recherche, la poursuite et l'inâtruction. Soit qUe la sévérité des fonctions criminelles ne s'allie pas naturellement au ministère pacificateur dont ils sont principalement chargés, soit que leur isolement au milieu d'un petit canton ne leur permette pas de suivre au delà de ce canton les ramifications qui leur échappent, soit enfin qu'indépendants du gouvernement et sans direction commune, ils ne recherchent ou dissimulent les délits que sous l'influence des passions qui depuis dix années nous agitent , toujours èst-il vrai de dire qu'on ne trouve maintenant dans la police de sûreté ^ ni- cet ensemble de mouvemfent^ ni cette unité d'action, sans lesquels on espérerait vainement le retour du calme et de la tranquillitéi » Le but de la loi était donc de supprimer cette première juridiction du juge de paix, à raison de son impuissance plutôt qu'à raison de la violation du principe qui veut la division du droit de poursuite et du droit d'instruction , à raison de son indépendance de l'action gouvernements plutôt qu'à raison des iofluences padslonuées

CHAP. II. CARACT. céfléft. I»E l'aCT. WIBL. ET DE l'acT. CIT., § 103. 12

auxquelles elle pouvait obéir. La seule pensée du législateur était de placer râction publique entre les mains du gouvernement pour lui imprimer une impulsion plus puissante. M, Thîessé énonce, dans son rapport, quelqtues réserves en faveur du droit des juges de poursuivre d'office, et du droit des parties de concourir à la poursuite, t Quoiqu'il soit vrai, dît-il, que le gouvernement, spécialement chargé de veiller au maintien de Tordre public, doit être investi de tout le pouvoir nécessaire pour rechercher et faire punir les délits qui le troublent, il est vrai aussi qu'il faut donner à ses agents des concurrents pour ne pas exposer quelquefois la plainte à être repoussée. Le droit de précaution, dans nos anciennes lois, la poursuite d'office, quand la partie publique n'agissait pas , étaient des privilèges qui avaient pour objet de suppléer le silence ou la dissimulation des officiers spécialement chargés de la vindicte publique. • Mais l'oratear croit que cet antique pouvoir est suffisamment téptésenté par le droit laissé aux joges dé paix , concurremment avec l«s autres officiers de police judiciaire , de recevoir les dénonciations et les plaintes et de les transmettre au magistrat de sûreté. Quant aux parties, il lui parait suffisant qu'elles conservent le droit de concourir i l'acte d'accusation : • L'article 20 du projet , porte le rapport, donne la rédaction de Facte d'accusation aux substituts; cet acte est , par sa ûatufre, dans les attribtttioûs de la partie qui pour-

424 UV. II. DE L^ACTION l'UKLIQUE ET DE L^AGriON CITILE.

suit. Votre commission, en reconnaissant ce principe, a pensé que cet article, qui substituait l'agent du gouvernement au directeur du jury dans la rédaction de cet acte, mettait un homme public à la place d'un autre homme public pour la validité commune ; mais que cette disposition n'apportait aucun changement au droit naturel qui appartient à tout homme de poursuivre personnellement la réparation du tort qui lui a été fait. La loi de 1791 , et celle du3 brumaire au 4, permettent aux parties plaignantes de rédiger à part leur acte d'accusation, quand elles ne s'accordent pas avec la partie publique; mais c'est surtout en matière de faux, de banqueroute frauduleuse , de vols de commis ou d'associés, que l'exercice de ce droit ne peut sans péril passer en des mains étrangères. Ainsi le projet n'ayant à cet égard aucunes dispositions prohibitives , le droit naturel et positif consacré jusqu'à présent par nos lois demeure dans toute sa force.» Le système de la loi du 7 pluviôse an 9 était fort simple. Le commissaire du gouvernement, faisant les fonctions d'accusateur public près le tribunal criminel , était dans chaque département le chef de la poursuite et de l'accusation ; mais il avait près de chaque tribunal d'arrondissement un substitut, qui fut appelé magistrat de sûreté , et qui était chargé de rechercher et de poursuivre tous les délits qui pouvaient se commettre j dans l'arrondissement. Les substituts , placés sous U direction de l'accu^teur public, nommés et

dUP. II. 6A1IA0T. ciniK, DB l'aCT, KbL. ET DB lW/ciT., } i03. i2S

révocables par le gouverDement dont ils étaient les agents, avaient le droit de recherche et le droit de poursuite. Quanta Finstruction , elle était placée dans les attributions du directeur du jury. « Il résulte de cette idée fondamentale du projet, portait le rapport du corps législatif, que, dans chaque arrondissement, un agent du gouvernement placé près le tribunal , recevra toutes les plaintes , toutes les dénonciations qui ont pour objet la répression d'un délit; que d'office, et sans attendre aucune réquisition, il se procurera tous les renseignements préparatoires, pour se mettre en état d'en poursuivre les auteurs auprès du directeur du jury. Telles sont les attributions de la recherche. Quant à la poursuite , on la définit en deux mots quand on dit que c'est par elle que l'agent du gouver- Dement se constitue véritablement partie publique* On sait que le droit d'une partie est de demander ou de requérir, mais que jamais elle ne constate son pouvoir , que jamais elle n'en juge la valeur, que jamais enfin elle ne peut porter aucune décision soit préliminaire , soit définitive. C'est au magistrat qu'il appartient d'atteindre , comme juge , celui que la pariie poursuit. »

Mais cette distinction entre la recherche, la poursuite et l'instruction était-elle fidèlement appliquée pour la loi? Le substitut du commissaire du gouvernement, dans chaque arrondissement, n'exerçait-il que le, droit de recherche et de poursuite ? Ce magistrat était réellement subrogé au juge

126 LW. II. DE lVcTION PUBLIQttE ET DE l' ACTION CITHJE.

de paix pour le complément des pr^iftières opérations judiciaires , ainsi que le reconnaît une circulaire du ministre de la justice du 21 flpré^ a» 9. « En générait porte cette circulaire » ces nouveaux magistrats sont autorisés à faire tous les actes qui peuvent procurer la recherche et I4 poursuite des délits , de quelque natijre que soient ces actes; ils peuvent recevoir des déclaratipns , feire ssSsir en flagrant (iélit, et, s'ils le jijgemt ijécessaire, fcire des visites et des perquisitions , interrpger , enjteadre des témoins, dresser des procès-verbaux pour constater le corps du délit- » L'art. 7 de la Jioi leur conférait en outre le pouvoir de décerner contre le prévenu un mandat de dépôt Or, il egft évident que ce sont là des actes d'iustruction et non pas seulement des actes de poursuite: la poursuite provoque l'informatipu , mais ue l'accomplit pas ; elle requiert le juge d'y procéder, mais elle attend son interveniion. Or, l'audition des témoins, l'iuterrogatoire du prévenu et son arrestation, n'estce pas l'information tout eutière? Le magistrat de sûreté cumulait donc la double fonction de magistrat instructeur, chargé de procéder à la première information, et de partie publique, chargé de prendra des réquisitions auprès du directeur du jury ; il réunissait les attributions du juge et celles du ministère public. Ainsi la loi qui abolissait la juridiction du juge de paix, parce qu'elle renfermait deux fonctious incompatibles, replaçait ces deux fonctions daus les mains du xuagistrat de