CHAP. II. DES LOIS BT DBS RÈGLEUBA'TS DE POLICE, N

droit d'ouvrir et de fermer les cabarets, de permettre ou de défendre les réunions, tiennent bien par quelques points à la police locale, mais se rattachent plus étroitement à la police générale de l'Etat. La Cour de cassation a reconnu, à l'occasion de ces objets, a que les pouvoirs généraux de police et de sûreté que l'autorité municipale tient de la loi du lG-24 août 17*J0 ne sauraient s'étendre aux matières qui font l'objet de lois spéciales ou de règlements généraux ' i> . Ainsi, on ne peut voir ici aucun envahissement de la police proprement dite du pouvoir municipal ; il s'agit d'une matière différente qui se rattache à l'administration générale, il s'agit du pouvoir administratif et non pas du pouvoir réglementaire de police.

2483. Maintenant, en dehors des lieux oh la loi a substitué les préfets à l'autorité municipale, en dehors des cas où ils ont reçu une délégation spéciale, ces fonctionnaires peuvent-ils exercer le pouvoir réglementaire? peuvent-ils l'exercer notamment dans les matières attribuées à la vigilance et à l'autorité deX maires?

En principe, ce pouvoir ne leur appartient pas. L'article 35 de la loi du 19-22 juillet 1791 et l'article 11 de la loi du 18 juillet 1837 n'ont délégué qu'à l'autorité municipale le droit de prendre des arrêtés de police sur les matières désignées par l'article 3, titre I, de la loi du 16-24 août 1790; or toute délégation de pouvoir est essentiellement restrictive, puisqu'elle constitue une exception en plaçant l'autorité en dehors de ses règles normales. Si la loi a limité la délégation du pouvoir réglementaire aux officiers municipaux, c'est qu'étant plus rapprochés des citoyens, ils connaissent seuls leurs besoins, qu'ils peuvent seuls appiécier la situation de leur commune, qu'ils sont déjà investis d'un pouvoir de protection qui les rend plus compétents pour prendre les mesures de précaution et de surveillance qui constituent la police. Les préfets, placés plus loin et plus haut, n'ont ni les mêmes notions, ni la même aptitude : le même pouvoir, s'ils en étaient investis, changerait de caractère entre leurs mains; tutélaire et paternel, il deviendrait exigeant et tracassicr. Voilà les motifs de la délégation restreinte faite par la loi ; voilà pourquoi l'article 1 1 de la loi du 18 juillet 1837 n'a donné aux préfets que le seul

I Cass. 23 noi. 1833 (Boit., o’ 357 }.

Liv. VI. onoAxis.vrioN dks rniini.NiUi.v de pouce.

ilroil « d’annuler les arrêts on d’en suspendre l’exécution t> . Ils n’en ont pas l’initiatiee ; leur pouvoir n’est pas réfjleinentaire, ce n’est qu’un contrôle, un droit de réformation et de redrcssemciil ; ils veillent à ce que l’autorité municipale ne commette aucun excès, à ce que ses mesures de police soient strictement renfermées dans les limites de la délégation qu’elle a reçue, à ce qu’elles soient l’accomplissement de la mission qui lui a été donnée. C’est sous leur surveillance que le pouvoir réglementaire s’exerce, mais les inaii'cs seuls en ont l’exercice.

Cette distinction a été nettement posée par la jurisprudence. Nous ne citerons qu’un arrêt ainsi conçu ; « Kn ce qui touclie. l’arrêté du préfet d'Kiirc-ct-Loir, du 5 mai 1852, qui défend de couvrir aucun luitiment en matières conibusiililes dans l’étendue de la commune de Luisart ; — attendu que la loi du 18 Juillet 1837 ne confère qu’au maire, par son article 1 1 , le pouvoir de prendre des arrêtés à l’effet d’ordonner des mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance cl à son autorité; que si le préfet a le droit, aux termes du même article, soit d’annuler ces arrêtés, soit d’en suspendre l’exécution, il ne lui appartient pas d’en prendre l’initiative et d’ordonner des mesures qui ne doivent émaner que du pouvoir municipal; que si l’article 15 de la même loi dispose que, dans le cas où un maire négligerait ou refuserait de faire un des actes qui lui sont prescrits par lu loi, le préfet, apres l’cn avoir requis, peut y procéder d’oflice par luimême, ce droit du préfet n’est applicable qu’aux actes administratifs et ne peut s’étendre aux actes du pouvoir réglementaire; que dès lors l’arrêté du 5 mai 1852, pris par le préfet d’Iiurcct-Loir, pour la commune de Luisart, pour suppléer un arrêté pris par le maire de celle commune, a été prescrit en contravention aux articles 11 et 15 de la loi précitée, cl (|u’il n’y avait pas lieu par conséquent d’en invoquer l’application dans l’espèce : — la Cour rejette '. n

2484. Voilà le principe; il faut maintenant rccbcrcbcr s’il comporte quelque exception. Sous l'empire des lois des 16-24 août 17t)0 et lü-22 juillet 1791, la Cour de cassation avait admis que les préfets, investis d’un droit de. surveillance sur les arrêtés de

' Ciss. Î3 «cpl. 1853 (Biill., n" A8Î) ; ri coiif. cass. 25 noi . IS.59 (ii" 200); 23 dcc. 1859 (ni 288 b’t).

C'JAP. II. DES I.OIS ET DES llÈGLEMENTS DE POLICE, 2 i8-4. 11

l’autorilé municipale, avaient par là même le droit de prendre des arrêtés de même nature sur les mêmes objets. Les arrêts qui avaient consacré celte exorbitante conclusion portent simplement a que les fonctions municipales sont, d’après la loi du 28 pluviôse an VIII, remplies aujourd'hui par les maires sous l’autorité des préfets, leurs supérieurs dans l’ordre de la biérarebie administrative; que les préfets, investis du droit d'approuver ou de réformer les règlements des maires sur les objets de police administrative, ont essentiellement le pouvoir de prescrire directement des règles sur les mêmes objets' n. Les textes un peu confus de la législation avaient favorisé cette interprétation , qui avait trouvé une sorte de sanction dans le n* 15, ajouté par la loi du 28 avril 1832 à l'article 471 du Code pénal; ce paragraphe semble assimiler, en effet, aux règlements municipaux les règlements légalement faits par l’autorité administrative. Cependant cette doctrine avait été dès lors fortement contestée; il était peu logique de conclure du contrôle et de la surveillance à l'initiative ; c’était une évidente confusion de deux attributions distinctes. Ensuite le n° 15 de l’article 471 ne faisait qu'apporter une sanction à des règlements légalement faits; il supposait, dans quelques cas prévus par les lois, le droit antérieur de faire des règlements, mais il n’attribuait nullement le droit nouveau et général de faire ces règlements dans des cas jusque-là non prévus.

Cette confusion fut proscrite par l’article 1 1 de la loi du 18 juillet 1837, qui, en présence de cette jurisprudence, et lorsque les préfets étaient par son application journalière en possession du pouvoir réglementaire, n'attribua formellement et explicitement qu’au maire seul le droit d’ordonner les mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité, et qui restreignit en même temps l’autorité des préfets au seul droit d’annuler ces mesures ou d’en suspendre l'exécution. La jurisprudence dut nécessairement se modifier sous l’empire de ce nouveau texte dont la clarté ne semblait laisser aucune prise aux prétentions des préfets. La Cour de cassation distingua en conséquence les arrêtés préfectoraux pris avant ou après la loi du 18 juillet 1837 et ne reconnut force obligatoire qu’aux premiers. Ainsi, dans une espèce oü le préfet du Nord avait pris, le 26 jan-

> Cnss. 7 fdvr. ISSi (J. P., lom. XVIII, p. 43.3); « mars 182V (J. P., lom. XVIII, p. .'504, de.).

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vier 1821, un arrête de police en matière de petite voirie, elle a jugé “que, si l’article 11 de la loi du 18 juillet 1837 n'a confié qu'au maire le droit d'ordonner dans chaque commune les mesures locales sur les objets conGés ii son autorité, cette disposition ne peut être appliquée à un arrêté antérieur à sa promulgation ' i> .

2485. Xéaninoins, quelqué clairs que soient les termes de la loi, quelque explicite et limitée que soit la délégation qu'elle a faite, l'exception que la jurisprudence avait admise avant la loi du 18 juillet 1837 n'a pas tardé à se glisser de nouveau à travers les textes de cette loi et à essayer de mettre é profit, comme elle avait fuit autrefois, quelques mots ambigus ou mal définis. Elle oe s’est point présentée pour une seule commune ; elle eût été aussitôt repoussée, mais pour une agglomération de communes ou pour un département entier; elle n'a point cherché à s'établir à l’occasion de mesures locales de police, elle n’aurait eu aucun prétexte, mais à l’occasion de mesures de sûreté générale ou qui semblaient intéresser cette sûreté. Il faut examiner les arguments allégués à l'appui de celte nouvelle interprétation.

Un premier motif est clairement formulé dans un arrêt portant : tt qu'il appartient au roi de faire les réglements et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois; qu’il peut dés lors, par des actes généraux ou spéciaux de son autorité souveraine, ordonner toutes les mesures de sûreté générale qui se trouvent énoncées dans l'article 3, titre \l, de la loi du lG-24 août 1790; que les préfets, qui sont les mandataires de la puissance royale, ont doue le même droit chacun dans sa circonscription administrative; d'où il suit que les arrêtés qu'ils prennent à cet égard sont pleinement légaux cl obligatoires* ». L'argumentation, on le voit, se réduit à ces termes : le pouvoir exécutif a le droit do faire des réglements pour l'exécution des lois; or les préfets sont les mandataires du pouvoir exécutif; donc ils ont le droit de faire des réglements de police. 11 est aisé de démontrer le vice de ce raisonnement.

Le pouvoir exécutif a, en effet, suivant l’article 6 de la constitution du 14 janvier 1852, comme il l'avait sous les constitutions

■ Cass. 4 janv. 185.5 (Bull., n° 3).

2 Cass. 12 sept. 1845 (Bull., n» 33C).