LIV. VI. ORf.AMSATIO.V UKS i H1BÜ.\.\I)\ DK rOLlCE

2451. Nuus arrivons à la lé<(isla(iuii qui nous riqjil aujourd'hui. Nous ne voulons, dans ce premier diapilrc, qu'indiquer les principes de celle législation et les bases générales de l'organisation de la police : les détails et les formes d'application prcndronl place dans les chapitres suivants. L'institution du pouvoir réglenienlairc fera l'objet du cbapiire ii.

La théorie formulée par rAsseinbléc constituante, modifiée néanmoins en plusieurs points que nous indiquerons tout à l'heure, n'a pas, en général, cessé de régir celle matière.

Celle théorie, en effet, peut se résumer dans les trois principes suivants : l'indication réservée à la loi et faite par elle des matières qui forment le domaine de la police, la fixation également élahlie par la loi des peines applicables aux contraventions, enfin rinstiliilion d'une juridiction spéciale pour la poursuite et le jugement de ces contraventions. Nous avons vu ces principes fondamentaux écrits dans l'article 50 du décret du 1 4 décembre 1780, dans les articles .1 et p, titre XI, de la loi du lG-24 août 1700, et dans l'article 40, litre I", de la loi du 10 22 juillet 1791. .Nous allons les retrouver, bien que sous une autre formule, dans notre législation actuelle.

La définition des matières de police a été faite par l'article 3 du titre II de la loi du lG-24 août 1700 '. Aux termes de l'article -4G de la loi du 10-22 juillet 1701, les corps municipaux ne pouvaient prendre des arrêtés et ordonner des mesures locales que sur les matières énumérées par celle loi. L'article 11 de la loi du 18 juillet 1837, qui a maintenu dans la main des maires la mémo attribution, s'est enlicrcmciit référée à la même loi. C'est donc encore à la loi du lG-24 août 1700 qu'il faut demander l'indication du domaine de la police, indication un peu vague peutêtre, mais qui embrasse d'une manière assez complète tous scs éléments, et marque dès Icrs les limites où elle s’arrête. La doctrine de l'Assemblée constituante a donc été maintenue sur ce point.

Mais celte énumération, il importe de le remarquer, ne comprend que les matières qui sont spécialement déléguées à l'aiitorilé et à la surveillance de l'aulorité municipale : elle ne comprend ni les contraventions qui sont prévues par le 3' livre du Code pénal, ni les conlravcntions qui sont |)iévucs par le Code

’ Voy. )»u|irà p. 21.

' CHAP. I. DE l’IKSTITUTIOX DES TtllBL'XAÜX DE POUCE, \° 2 155. 29

nirnl, ni enfin celles qui funt l’olijct de plusieurs lois spéciales dont il sera parlé plus loin. Il ne faut donc pas la considérer comme limitative, mais simplement comme indicative du caractère et de la mesure des faits qui sont, en général, compris dans la classe des infractions de police.

2i55. Les peines applicables à toutes les infractions sont établies par la loi : en déléguant le pouvoir réglementaire, le législateur n’a pas voulu déléguer le pouvoir pénal, il n'a pas voulu que la matière de la police restât en proie aux peines arbitraires, lorsqu’il les bannissait avec tant de soin des matières plus élevées. De là l’article 5 du titre XI de la loi du 16-24 août 1790, qui porte que toutes les contraventions de police ne pourront être punies que d’une peine pécuniaire ou d’un emprisonnement de trois à huit jours. L’article 222 de la constitution du 5 fructidor an III et l’article 150 du Code du 3 brumaire an IV limitèrent l’amende à la valeur de trois journées de travail et l’emprisonnement à la durée de trois jours. Le Code pénal, après avoir porté à l’égard des contraventions qu’il a édictées des peines dont le maximum est 15 francs d’amende et cinq jours d’emprisonnement, abaisse ces peines à un degré inférieur à l'égard des contraventions qui sont édictées, non par la loi, mais par les règlements de l’autorité municipale ou admini.stralive. L’article 471 porte : tt Seront punis d'amende depuis un franc jusqu’à cinq francs exclusivement... 15° ceux qui auront contrevenu aux règlements légalement faife par l’autorité administrative, et ceux qui ne se seront pas conformés aux règlements ou arrêtés publiés par l’autorité municipale, en vertu des articles 3 et 4, litre .XI, de la loi du 16-24 août 1790, et de l’article 46, titre l*', de la loi du 19-22 juillet 1791. » L’article 474 ajoute que « la peine d’emprisonnement contre toutes les personnes mentionnées en l’article 471 aura toujours lieu, en cas de récidive, pour trois jours au plus s. .4insi tous les règlements de police, de quelque source qu’ils émanent, même les anciens règlements, puisent dans cette disposition générale la sanction qui leur est nécessaire. Ainsi, la loi n’a conféré à aucune autorité le droit de porter une peine, et, quelle que soit la gravité jles contraventions prévues par les règlements, elles ne peuvent être punies que conformément à la loi. Ici encore le principe salutaire posé paç l’Assemblée constituante

a été maintenu dans toute sa force : le taux des pénalités a seul varié.

2 '1.56. Le principe de l'institution d'une juridiction spéciale pour le jujjcmciit dos contraventions de police n’a été l'objet dans notre législation nouvelle d’aucune contradiction; mais il n’en a pas été ainsi de l'organisation de cette juridiction. Xoiis avons vu que l'Assemblée constituante avait institué un tribunal de police dans chaque commune en en puisant les éléments dans le corps municipal ; que la constitution du 5 fructidor an III avait transporté cette juridiction aux juges de paix; que le Code du 3 brumaire an IV avait adjoint nu juge de paix deux de ses assesseurs que la loi du 2‘J ventôse an I.\ supprima. Le projet du Code |)énal reproduisait à peu près ce système dans une disposition ainsi conçue : « Il y aura un tribunal de police par chaque justice de paix. Le tribunal sera composé do juge de paix, de ses suppléants, et de deux habitants du canton , nommés pour trois ans par Sa Majesté, sur la présentation du grand juge, d'après une liste triple qui sera formée pour chaque canton par le procureur impérial. Les membres du tribunal de police pourront juger au nombre de trois. »

Cette première rédaction fut attaquée dans le sein du conseil d’Etat, à la séance du 23 juin 1808, à raison des deux assesseurs qu’elle appelait dans tous les cas pour former le tribunal. M. Cambacérès dit « que l’adjonction de deux habitants du canton est une innovation qui mérite d'être pesée. L’idée de renforcer le tribunal de police est très-sage; mais l'embarras sera de trouver des personnes pour remplir les fonctions d'adjoints. Elles ne conviennent pas à tout le monde, et cependant il serait à désirer qu’on ne les confiât qu’aux citoyens les plus considérables du canton. Le mode qu’on propose surchargerait le ministre d’un travail immense et que néanmoins le refus des candidats rendrait souvent inutile. Il vaudrait mieux décider que les adjoints seront pris dans le conseil municipal. » M. Treilbard répliqua a que la section a cru utile d'adjoindre au tribunal deux propriétaires qui aient intérêt à ce que la police soit exactement faite. Il est presque impossible qu’on ne trouve pa.s dans tout le canton deux personnes qui veuillent se charger de ce ministère. » M. Rcgnaiid dit « que le système est défectueux en ce qu’il donne la même

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organisation aux tribunaux de police des campagnes qu'à ceux des villes. Dans les cantons ruraux, on peut laisser le juge de paix prononcer seul, n M. Berlier dit » qu'il lui semble nécessaire de décider avant tout si les jugements de police devront être rendus par trois juges; car s’il en est ainsi, il est bien évident que le juge de paix et scs deux suppléants ne suffiront point et i|u'il faudra leur adjoindre d’autres personnes, sous quelque dénomination que ee soit. Au fond et en théorie, on peut contester qu’il y ait de l’avantage à être jugé par plusieurs plutôt que par un seul; cependant il faut voir comment cette disposition pourra être exécutée dans les campagnes. Il y a peu d'années encore, le juge de paix avait en chaque commune des assesseurs qui, d’après leur titre, l’assistaient en effet et jugeaient avec lui; cet ordre de choses a été changé: ce grand nombre d'assesseurs a, dans la nouvelle organisation, fait place à deux suppléants pris sur tout le canton, et ces suppléanis ne concourent point aux jugements avec le juge de paix, mais l’un d’eux le remplace en cas d’empêchement : voila l’état présent; et si l’on y a été ramené par la difficulté de trouver dans le plus grand nombre des cantons champêtres assez de gens instruits, n’est-ce pas introduire dans celte jiartie une difficulté de plus que d’augmenter le nombre des personnes appelées à juger? n M. le grand juge ministre de la justice répondit a que dans les campagnes les prévontions locales ont trop d'empire pour qu’il ne soit pas dangereux de permettre à un juge de paix de prononcer seul l’emprisonnement. d’un citoyen. Il y a moins d'inconvénient à le constituer seul juge dans les autres cas. » Le conseil arrêta : 1” que la juridiction de police recevrait une organisation différente, suivant les localités; 2“ que dans les cantons ruraux le juge de paix prononcerait seul ; 3° que dans les villes il prononcerait assisté d’autres officiers.

Une nouvelle rédaction fut la suite de cette délibération. Ce second projet portait : « Dans les communes dans lesquelles il n’y a qu’un juge de paix, il formera seul le tribunal de police du canton. Dans les communes divisées en deux justices de paix, chaque juge de paix tiendra le tribunal pendant six mois de l’année. Dans les villes dans lesquelles il y a trois juges de paix au plus, le tribunal de police sera composé de trois juges de paix. Le plus ancien d’âge présidera. « L’examen de cette proposition fut porté à la séance du IG septembre 1808, présidée

par l’Emppreiir. M. Treilhard fit observer k que le projet était conforme à ce qui avait été arrêté, mais qu’on ne pouvait se dissimuler qu’en n’instituant qu’un tribunal de simple police par canton on laissait la police municipale des campa'pies dans un grand état de faiblesse u . L’Empereur reprit cette observation, et dit « qu’il est indispensable de donner aux maires le pouvoir de réprimer les délits, tels, par exemple, que les délits champêtres, et de ne pas envoyer la partie lésée cberclier au loin un juge de paix. Quand des événements imprévus obligent le maire à faire un réglement, il faut qu’il puisse en punir les infractions. Cette police est tellement nécessaire au soutien de la loi, qu’elle s’exercera toujours; mais elle s’exercera arbitrairement si le Code ne l’organise point. Au reste, il ne s’agit de faire juger par la municipalité que les petits délits qui troublent la tranquillité des citoyens; les affaires graves doivent être portées devant les tribunaux. Ce système n’est pas nouveau : c'était celui de rAsscniblée constituante. ' M. Cambacérès demande « que du moins on puisse SC pourvoir contre les décisions de la municipalité. Ce recours existait autrefois, et il est nécessaire pour empêcher que le condamné ne soit écrasé par des dommages-intérêts. « M. Treilhard dit a que la commission avait tellement été frappée des considérations que Sa Majesté vient de présenter, qu’elle voulait placer partout un juge de police ». M. Pelet (de la Lozère) dit qu'en effet , « si les parties sont obligées de se transporter au loin pour obtenir justice, elles aimeront mieux souffrir en silence le tort qu’elles auront éprouvé. C’est ce qui arrive depuis la réduction des juges de paix. Il n’y a plus de police rurale, parce qu’on ne trouve plus d’autorité sur les lieux. On ne peut donc se dispenser de donner une petite juridiction aux municipalités, comme par exemple le pouvoir de connaître des délits qui ne sont punis que d’une amende de trois francs et d’un emprisonnement de trois jours. « M. Berlier combattit cette proposition; il dit uque, si l'on porte ses regards sur l’état passé et présent de la législation, loin qu’il y ait rien à conclure en faveur des municipalités de la compétence qui leur avait été un moment attribuée jiour le jugement des faits de police, tout ce qu’on peut apercevoir dans cette attribution passagère et provisoire est l’ouvrage de la nécessité. La justice de paix n’était pas encore organisée, et il fallait bien se seiniir des instruments qu’on avait; mais dès 17U1, c’est-

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cniip. I. DE l’institution des tribdnadx de police, n“ 2456. 33

à-dire dès qu’on l’a pu, on leur a retiré une attribution qui périclitait dans leurs mains. Ainsi l’expérience est déjà contre les municipaux, dont la capacité, surtout dans les campagnes, est généralement très-inférieure à celle des juges de paix. On a dit qu’il ne pouvait exister de police sans l’intervention des municipalités : oui, sans doute, aussi faut-il que les maires et adjoints soient officiers de police, et puissent faire cesser ou poursuivre les délits de simple police comme ceux d’un ordre supérieur. Mais doivent-ils en être les juges? toute la question est là. Or, il semble que les juges de paix, plus instruits et moins accessibles aux petites passions, conviennent mieux pour rendre le jugement. On a d’ailleurs exagéré les obstacles naissant des distances ; car, même dans la circonscription actuelle, il est rare que le justiciable le plus éloigné ait plus d’un myriamètre à parcourir pour trouver un juge. Au reste, on ne nie point qu’il y eût un grand avantage à laisser le jugement aux municipaux, si l’on pouvait espérer qu’ils jugeassent bien; mais le peut-on? C’est la matière qui manque, et il faut voir les hommes tels qu’ils sont. » L’Empereur répliqua u qu’à la vérité il peut sembler fâcheux de donner le droit de juger à des maires ignorants; mais ici tout est relatif: dans les lieux où les maires seraient moins instruits, ils n’auront à prononcer que sur des faits très-simples et desquels tout le monde peut juger; dans les petites villes, dans les bourgs considérables, où les délits sont plus compliqués, les maires sont aussi plus instruits >> . M. Cambacérès dit « qu’alors il ne reste plus qu’à indiquer parmi les délits ceux qui seront de la compétence des maires. Mais donnera-t-on la même juridiction aux maires des campagnes qu’aux maires des villes? » L’Empereur dit « que, dans son système, tous les maires doivent connaître des petits délits, sauf l’appel aux juges de paix. Les délits de police plus considérables seraient déférés à ces derniers juges, sauf l’appel aux tribunaux. Qu’on classe les délits d’après ees vues. * Le projet fut en conséquence renvoyé à une nouvelle rédaction.

Le troisième projet, qui établit à peu près le système qui a été définitivement adopté par le Code, fut apporté à la séance du 27 septembre 1808. M. Cambacérès fit observer que, dans son ensemble, ce projet s’écartait des idées de l’Empereur : « Sa Majesté a entendu que la juridiction des maires serait réduite aux petits délits de police, et qu’en conséquence, pour la fixer, on VI. 3

classerait les délits par leur nature. Avec la rédaction qui est proposée, les maires connaîtraient de beaucoup d'affaires qui ne doivent pas leur être soumises. D'un autre côté, les maires des grandes villes n'auraient pas de juridiction, puisqu'ils se trouvent toujours placés auprès des juges de pais, tandis que ceux des petites localités en auraient une. Il faudràit, du moins dans les villes, établir la concurrence entre les maires et les juges de paix. » M. Berlier répondit a que, si la matière comportait une * division telle qu'en matière de police simple le juge de paix eût son lot composé des faits les plus importants, et les maires le leur composé des moindres délits, un tel système, qui pourtant ne pourvoirait pas à tout, aurait quelque chose de séduisant; mais si l'on parcourt le projet de Code pénal, qui divise les délits de police en trois classes, on trouvera sans doute que le principal motif de l’attribution faite aux maires, le besoin de pourvoir promptement à ce que requiert la police, s'applique aussi bien aux délits de troisième classe qu'à ceux de la première : il a donc fallu un autre plan qui fît la part du juge de paix et celle des maires, non d’après une classification des contraventions de police, mais d'après d'autres circonstances tirées du lieu ou la contravention a été commise, du point de fait, si elle était flagrante ou non, du montant des demandes en dommages-intérêts, etc. , et en observant de ne laisser aux maires que ce qu’exige la nécessité, n Ce dernier système fut définitivement adopté par le conseil d'Etat.

11 fut néanmoins assez vivement critiqué par la commission de législation du Corps législatif. Cette commission émit l’avis que la juridiction des maires ne devait point être admise et qu’elle n'est qu’une espèce de superfétation dans l'ordre judiciaire. Voici scs principaux motifs : » Il a paru que, dans les vrais principes d'ordre public, les fonctions administratives doivent être séparées des fonctions judiciaires, à moins qu'il n’y ait une nécessité indispensable. Si cela est vrai dans les plus hauts degrés de l’administralion, il en est de même dans les degrés inférieurs. L’unité de juridiction dans chaque ressort et pour chaque juge on tribunal a toujours été importante. Simplification de la distribution de la justice, absence de conflit de juridiction ; tels sont les avantages précieux de cette unité, et la considération du magistrat augmente sans que celle de l'administrateur s’affaiblisse. Ensuite, une attri-

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butioD de juridiction aux membres des municipalités nuira souvent aux moyens administratifs. Dans les villes d'une faible population et surtout dans les campagnes, de petites passions entreront dans la distribution de cette Justice de police : de là des animosités et des haines qui rendront l'administration moins honorable et moins salutaire. Dira-t-on qu’il ne s'agit que d’objets modiques? mais il y a toujours une importance aux objets de cette juridiction qui tiennent presque toujours à un amour-propre qui fait grossir ces objets. D'ailleurs, il est à craindre qu'on ne voie presque toujours cette juridiction avilie par l'impossibilité de l'organiser d’une manière digne. D'après la division du territoire en un nombre prodigieux do communes, on doit prévoir que, sur plusieurs points du territoire, il y aura des membres des municipalités incapables ou insouciants. > Nonobstant ces observations, le conseil d'Etat maintint l’attribution des maires : les motifs qui le Grent persister à soutenir cette institution sont énoncés dans l’exposé de M. Treilhard.

« La législation actuelle, porte cet exposé, investit le juge de paix seul de la connaissance des faits de police simple. Ce dernier état n’a pas excité de réclamations, et rien n'a dû engager à priver les juges de paix de leur juridiction en matière de police. Cependant on a pensé, qu'il serait utile de faire participer les maires au droit de prononcer sur une partie des contraventions de police. L'Assemblée constituante avait imposé aux municipalités une obligation au-dessus de leurs forces, do moins dans un trèsgrand nombre de communes, lorsqu’elle leur avait délégué toute la compétence en cette matière ; mais en l'an IX on tomba dans une autre extrémité, en ne leur laissant pas la portion de cette compétence qu'elles auraient pu exercer utilement, et en attribuant aux juges de paix seuls la connaissance entière de toutes les affaires de police. Nous devons aujourd'hui proGter de l'expérience du passé : en assurant anx juges de paix la connaissance exclusive de celles de ces affaires qui peuvent demander des hommes plus exercés, pourquoi ne laisserions-nous pas aux maires le droit de connaître des contraventions qui sont 'plus à leur portée, qu’ils réprimeront plus tôt et tout aussi bien qne les juges de paix? C’est dans cet esprit que nous proposons de donner aux maires la connaissance des contraventions commises dans leurs communes par des personnes prises en Gagrant délit

OU par des personnes qui résident dans la commune ou qui y sont présentes, et lorsque les témoins y seront aussi résidants ou présents. »

2457. Cette disposition est une sorte de transaction que le législateur a faite entre les deux systèmes qu’il avait devant les yeux et que la législation venait d’éprouver successivement. Au lieu d’opter entre le tribunal de police municipale, créé par l’Assemblée constituante, et le tribunal de police du juge de paix, créé par la Convention, il les a maintenus l’un et l’autre comme doux institutions parallèles qu’il a voulu faire concourir au même but. L’organisation et les attributions de ces deux juridictions sont soumises aux mêmes règles et diffèrent cependant sous un double rapport. Elles sont soumises aux mêmes règles, car elles sont l’une et l’autre tenues par un seul juge, elles procèdent avec le concours d’un ministère public, elles suivent les mêmes formes et ne connaissent toutes deux que des matières de police. Mais elles diffèrent d’abord en ce qui touche la composition : l’une est présidée par le juge de paix, l’autre par le maire (art. 139 et 166 du Code d’instruct. crim.); dans l’une les fonctions du ministère public sont remplies par le commissaire de police, et à son défaut, par le maire ou l’adjoint (art. 144); dan» l’autre, par l’adjoint, ou à son défaut, par un membre du conseil municipal (art. 167). Elles diffèrent en second lieu par leurs attributions, quoiqu’elles soient renfermées dans un cercle commun. L’article 138 porte que K la connaissance des contraventions de police est attribuée au juge de paix et au maire, suivant les règles et les distinctions qui seront ci-après établies » . Ces règles et ces distinctions portent sur la compétence ratione loci, personœ et viateriæ. Sous le premier rapport, le tribunal de police du juge de paix connaît seul des contraventions commises dans l'étendue de la commune chef-lieu du canton (art. 139, n° 1). Sous le deuxième rapport, il connaît des contraventions dans les autres communes du canton, lorsque, hors le cas.où les coupables ont été pris en flagrant délit , les contraventions ont été commises par des personnes non domiciliées ou non présentes dans la commune, ou lorsque les témoins qui doivent déposer n’y sont pas résidants ou présents (art. 139, n' 2). Enfin, sous le troisième rapport, il connaît exclusivement : 1“ des contraventions .’i raison desquelles la partie

CllAP. 1. DË l'institution ÜES TaiBUNlUX DE POLICE, N’ 2458. 37

qui réclame conclut pour ses dommages-intérêts à une somme indéterminée ou à une somme excédant 15 francs; 2° des contraventions forestières poursuivies à la requête de.s particuliers; 3" des injures verbales; 4“ des aftiches, annonces, ventes, distributions ou débits d'ouvrages écrits ou gravures contraires aux mœurs ; 5° de l'action contre les gens qui font le métier de deviner et pronostiquer, ou d'expliquer les songes (art. 13D). ËnGn, aux termes de l'article 140, « les Juges de paix connaissent aussi, niais concurremment avec les maires, de toutes autres contraventions commises dans leur arrondissement «. D'où il suit que les parties ont l'option entre l'uiic et l'autre juridiction et peuvent porter leur action dans tous les cas devant le tribunal de police du canton au lieu de la porter devant lo tribunal de police de la commune.

2458. Après avoir exposé le système général de notre législation sur la matière de la police, il n'est pas inutile d'examiner, à un point de vue général, si ce système réalise la véritable tliéorie de cette matière, s'il satisfait toutes scs exigences et tous ses besoins. Ces observations, loin de nous écarter de notre sujet, qui est l'explication du Code, s'y lient étroitement, puisqu'elles n'ont d'autre objet que l'étude plus attentive de scs règles.

Nous avons vu que les dispositions du Code et des lois qui le complètent à cet égard se résument dans les quatre points suivants : 1° la délimitation du terrain de la police, c’est-à-dire l’indication des matières qui la composent et forment son domaine; 2° la fixation d'une pénalité générale applicable à toutes les contraventions; 3* l'institution d'une juridiction spéciale; 4° enfin l’établissement d’un pouvoir réglementaire. Nous renvoyons au chapitre suivant nos observations sur ce dernier point, afin de ne pas scinder une des parties les plus importantes de cette matière. Notre examen se borne ici à la définition de la police , à sa pénalité, à sa juridiction.

2459. 11 n'est pas aisé de tracer d'une manière exacte le cercle des matières qui appartiennent à la police. La loi l’a essayé en ce qui touche la police municipale proprement dite et n'a pas réussi complètement. Tel a été l'objet de l'article 3 du titre XI de la loi du lü-24 août 1700.

Cette disposition énumère les différents objets « qui sont con-

fiés à la vigilance et à l’autorité des corps municipaux ». Il ne s’agit donc pas de toute la matière de la police , mais seulement de celle qui est abandonnée à la réglementation de l’autorité municipale et qui a surtout pour objet, suivant la définition de l’article ôO de la loi du 14 décembre 1789, • la propreté, la salubrité, la sûreté et la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ». Ainsi circonscrite, l’énumcration légale, sans être ni assez complète, ni très-précise, donne cependant une idée trèsexacte des matières qu’elle veut définir. Nous ne relèverons pas quelques expressions qui tiennent à la législation sous laquelle cette disposition a été rédigée et qui ne sont plus en harmonie avec la législation actuelle. Ce qui peut être l’objet d’une critique plus fondée, ce sont les termes trop vagues employés par la loi, leur sens indéterminé, leur portée quelquefois trop étendue. Il ne faut pas perdre de vue que la police touche par des points nombreux aux droits de la propriété, à la liberté de l’industrie et du commerce, à la liberté individuelle. C’est donc le devoir du législateur de marquer avec précision la limite où elle doit s’arrêter et qu’elle ne peut franchir sans excès de pouvoir. Cette limite estelle aujourd’hui fixée? La trouve-t-on dans les textes flexibles de la loi? La loi n’a fait qu'indiquer les matières dont la police doit s’occuper, elle ne les a ni spécifiées ni définies ; on aperçoit le caractère général de ces matières; on ne peut apercevoir le point où elles cessent d’appartenir à la police, et où elles se confondent avec la matière correctionnelle. De là les envahissements perpétuels de l’autorité municipale et ses entreprises sur les droits des citoyens. Protégée par des textes ambigus qui lui ouvrent des attributions sans les régler, elle crée des entraves, elle établit des monopoles, elle empiète sur les confins de son domaine, elle étend ses règlements sur des choses qui ne rélèvent pas de son autorité. La Cour de cassation, par sa sagesse et sa fermeté, a fait tomber bien des mesures arbitraires et vexaloires; elle n’a pu les faire disparaître toutes, parce qu'elles trouvent trop souvent un abri dans les termes vagues et indéterminés de la définition légale. 11 est à regretter que la loi du 18 juillet 1837, au lieu de se référer simplement à la loi du 16-24 août 1790, n’ait pas repris son texte pour l’examiner et le refondre. C’est une omission que le législateur sera quelque jour appelé à réparer.

Mais s’il nous parait que l’article 3 du titre XI de la loi du

CHAP. I. DE L'iNSTITDTION DES TBIBDNADX DE POUCE, N* 2459. 39

16-24 août 1790 aurait dû limiter avec plut de soin les objets dont il contient l'inumération, c'est uniquement parce qu'il importe que les pouvoirs de la police soient nettement définis et prudemment circonscrits; car ces limites, qui nous semblent devoir être imposées a l'attribution municipale, nous no prétendons nullement les imposer à la matière de la police elle-m4me. En considérant cette matière, non plus au point de vue des droits du pouvoir réglementaire, mais au ppint de vue du caractère et de la répression des faits, loin de restreindre les infractions qui rentrent dans son domaine, il semble qu'on pourrait beaucoup les étendre. Notre Code ne s'est pas sans doute borné à ranger parmi les matières* do police les objets que la loi du 16-24 août 1790 a livrés à la réglementation de l'autorité municipale; l'article 137 porte : a Sont considérés comme contraventions do police les faits qui, d'après les dispositions du 4* livre du Code pénal, peuvent donner lieu soit à quinze francs d'amende ou audessous, soit à cinq jours d'emprisonnement ou au-dessous. « .Ainsi, la matière do la police embrasse, outre les règlements faits sur les objets examinés par la loi du 16-24 août 1790, toutes les contraventions qui font le sujet du 4* livre du Code pénal ; elle comprend encore quelques autres infractions que plusieurs lois, qui seront rappelées plus loin, ont rangées dans la classe des contraventions de police.

Mais le cercle de ces contraventions aurait pu s'élargir encore. L'article 5 du titre XI de la loi du 16-24 août 1790 étendait jusqu’à huit jours l’emprisonnement que les tribunaux de police pouvaient prononcer et portait une amende indéterminée qui s'élevait dans quelques cas, aux termes de la loi du 19-22 juillet 1791, jusqu'à 50, 100, 200 et 500 francs. Telle fut l’institution première de cette juridiction. Lorsqu’elle fut transférée entre les mains du juge de paix, c’est-à-dire d’un juge unique, le législateur éprouva sans doute un sentiment de déCance qui le porta à l’amoindrir. L’article 153 du Code du 3 brumaire an IV réduisit les peines de police à un emprisonnement de trois jours et à une amende de la valeur de trois journées de travail; et notre Code, sous l’influence de cette dernière loi , ne crut pas pouvoir élever ces peines au delà de cinq jours d’emprisonnement et de quinze francs d'amende. Il est évident que le législateur a dévié de la pensée de l'Assemblée constituante : elle avait voulu instituer une

40 UV. VI. OBG.1MSAT10N DES TaiBV.VAUX DE POLICE.

juridiction municipale pour juyer tous les petits faits qui intéressent la viabilité, la salubrité et la tranquillité de la cité, et la puissance pénale qu’elle lui avait conférée était en rapport avec cette attribution. Les Codes de l'an IV et de 1808, au lieu d'entrer dans la même voie, n'ont édifié qu'une juridiction restreinte, qui «bien encore pour objet la viabilité et la salubrité de la cité, mais qui ne touche plus à sa tranquillité. Les faits prévus par le n° 2 de l’article 3 du titre XI de la loi du 16-24 août 1700 ont été transférés à la police correctionnelle.

11 nous semble que les limites actuellement apportées à la juridiction de la police ont été trop étroitement mesurées. Les lois du 25 mai 1838, 20 mai 1854 cl 2 mai 1855'Ont considérablement étendu les attributions des ju,qes de paix comme juges civils; elles ont matnlenu leurs anciennes attributions comme juges de police. Pourquoi cette différence lorsque le tribunal de police, par l'adjonction d'un officier du ministère public, présente des garanties plus puissantes encore que le tribunal de police? Il est vrai que les jugements en matière pénale, quelque minimes que soient les faits qui en sont l'objet, exigent des conditions spéciales d'aptitude; mais ces conditions nous paraissent exister dans les tribunaux de police tenus par le juge de paix, magistrat judiciaire dont les décisions sont d’ailleurs sujettes à l'appel. Ne serait-il pas utile d'expédier sur-le-champ et sans frais toutes les affaires qui n'ont pas assez d'importance pour être attribuées à des juges plus élevés cl plus éloignés? N'est-il pas préférable de juger sur lieu, sans transport de pièces et de témoins, avec une connaissance plus exacte des circonstances, toutes les infractions qui peuvent sans péril être laissées à celte juridiction locale? Il est une classe de contraventions que la jurisprudence a qualifiées de correctionnelles, qui, pour une grande part au moins, pourraient revenir à la juridiction dont leur pénalité les a détachées; il en est ainsi de tous les dommages causés sans intention criminelle aux propriétés, des plus petites fraudes commises dans la vente des denrées alimentaires, des coups et rixes quand aucune circonstance ne les aggrave. La matière de la police se trouve réellement aujourd’hui scindée en deux parties, et les tribunaux de police, circonscrits par la pénalité dont iis disposent, ne sont investis que de la plus humble de ces deux parts. Il nous parait qu’il pourrait exister de grands avantages, en doublant les

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peines qu’ils peuvent appliquer, à leur attribuer toutes les infractions légères qui trouveraient une répression sufGsante et plus assurée dans ces pénalités, et qui, par leur caractère et leur minime importance, appartiennent en réalité à la classe des contraventions.

2460. La disposition de la loi qui fixe le taux général des peines de police et la quotité spécialement applicable aux infractions aux arrêtés administratifs et municipaux doit rencontrer un complet assentiment. Cette régie a été puisée dans l’étude des faits antérieurs, dans l’expérience des siècles passés. On a vu que les peines de police n’étaient point, sauf quelques exceptions, fixées d’une manière précise : chaque règlement des autorités locales déterminait la peine des infractions à ses dispositions, ou à son défaut, c’était le juge lui-méme qui la graduait. Il en était résulté que les pénalités variaient arbitrairement au gré des juridictions et suivant les lieux. L’Assemblée constituante apportai cet état de choses le remède le plus efficace. Elle a séparé le pouvoir de prendre des mesures locales de police et la sanction de ces mesures; le droit de faire des règlements, dans les cas prévus par la loi, a été délégué aux autorités des lieux, parce que ces règlements ont pour objet des faits temporaires qui surgissent instantanément; mais la sanction pénale de ces mesures n’est l’objet d’aucune délégation. 11 ne peut appartenir qu’au pouvoir social d’apprécier la quotité de répression qu’exigent les infractions de telle ou telle nature. Les peines, en effet, quelque minimes qu’elles soient, par cela seul qu’elles sont des moyens do coercition, quelles restreignent les droits des citoyens, qu’elles leur infligent une privation quelconque, ne peuvent être fixées que par l’autorité centrale qui est chargée d’apprécier les conditions de l’ordre, de déterminer celles qui sont à la fois légitimes et nécessaires et de peser la nature et la mesure des moyens employés pour l’assurer. La loi , en arrêtant le taux des peines de police et en établissant à l’avance la sanction générale de tous ' les arrêtés de police, n’a donc fait que ce qu’il lui appartenait de faire, et elle l’a fait avec prévoyance et avec équité. C’est là un progrès notable de la législation , un principe tutélaire que l’article 5 du titre XI de la loi du 16-24 août 1790 a consacré et que notre Code a eu raison de maintenir.

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Peut-être ce taux a-t-il été fixé, ainsi qu’on le faisait remarquer tout à l'heure, avec une trop grande défiance de la juridiction de police. Assurément il est en général dans une exacte proportion avec les contraventions légères que cette juridiction est chargée de réprimer : les omissions, les négligences, les petites infractions prévues par les lois et les réglements de police trouvent une répression suffisante dans la pénalité qui peut s'élever à cinq jours d'emprisonnement et quinxe franes d’amende. Alais si, comme il nous semblerait utile de le faire, on agrandissait la compétence de ce tribunal, si on restituait à la matière de la police tous les objets qui rentrent dans sa mission naturelle, dans ses fonctions normales, ces pénalités devraient nécessairement s’accroître, et il nous parait qu’il n’y aurait aucun inconvénient à ce qu’elles fussent à peu près doublées.

2461. Le dernier point que noos ayons à examiner ici est la constitution des tribunaux de police.

Un premier principe, qui mérite une pleine adhésion, est l’institution d’un juge unique. En matière de police, la simplicité des faits commande celle de la juridiction ; il faut une expédition rapide & des affaires plus nombreuses que compliquées qui n’exigent aucune instruction préalable et qui n’appellent pour la plupart aucune discussion ; il faut donc un seul juge qui puisse les expédier sans être retardé par des délibérations, qui fonde luiméme sa jurisprudence et la suive d’une manière invariable. Ce juge suffit à la décision de questions qui, quoique quelquefois délicates, sont en général simples et faciles. Dans des matières plus importantes, la juridiction unitaire, souvent proposée et en faveur de laquelle des arguments sérieux ont été allégués, peut soulever de fortes objections; dans les matières de police, ces objections s’affaiblissent et s’effacent; le jugement de ces matières n’exige point le concours et les lumières de plusieurs magistrats, et la responsabilité personnelle d'un seul est une garantie suffisante d’une saine distribution de la justice.

La question de l’unité du juge résolue, la seule difficulté était de savoir lequel, du juge de paix ou du maire, était le plus apte à en remplir les fonctions ; car le tribunal de police ne peut être présidé que par un officier municipal ou par un officier judiciaire.

Le maire ne nous parait point réunir les qualités qui font le

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juge. D'abord, peut-il joindre au pouvoir réglementaire dont il est investi le pouvoir juridictionnel? lorsqu’il prend des arrêtés de police, peut-il condamner les infractions à ces arrêtés? doit-il cumuler les attributions du législateur et celle du juge? \'est-ce pas organiser, dans un cercle étroit à la vérité et à l’égard d’intérêts minimes, un véritable despotisme, puisque le même magistrat se trouve partie dans la poursuite des règlements qu'il a faits et appréciateur de la désobéissance apportée à scs propres ordres? Ensuite, il est évident que cet officier municipal ne possède aucune notion juridique ; qu’il ne connaît ni les règles légales, ni les formes judiciaires. Or, quelque restreinte que soit la compétence d’une juridiction, il faut pour l’eicrcer des études préliminaires, il faut quelque habitude de pratique; car la justice à tous les degrés doit avoir le caractère et les apparences de la justice. Il y a lieu de remarquer encore que le juge de police étant isolé, et ne trouvant autour de lui aucun appui pour l’aider dans les difficultés qu’il peut rencontrer, doit nécessairement puiser en lui seul la solution de ers difficultés; l’unité du juge en aggrave la fonction, et la responsabilité n’est une garantie que lorsqu’elle s’allie à la capacité. Enfin le maire est trop près de ses justiciables, ses relations avec eus sont trop journalières et trop intimes, pour qu’il puisse administrer la justice avec indépendance et fermeté. Si cette situation le met à même de pourvoir mieux que personne à tous les besoins de la commune par les arrêtés et les mesures locales, elle s’oppose en même temps à ce qu’il. puisse participer au jugement des contrevenants; cor l’administrateur, pour régler les intérêts des citoyens, doit vivre au milieu d’eux ; mais le juge, pour statuer sur leurs droits, doit demeurer dans une sphère distincte et supérieure.

L’institution des tribunaux do police des officiers municipaux, déjà essayée par l’Assemblée constituante, et qui n’avait pu régulièrement s’organiser à cette époque, nous parait donc vicieuse et pleine d’inconvénients. Quels sont les motifs mis en avant pour la rétablir? C’est surtout de placer une juridiction à la portée des justiciables, c’est de fournir le moyen le plus facile de faire juger avec promptitude et sûreté les petites contraventions. Ces motifs n’ont plus la même gravité depuis que les voies de communication se sont multipliées et que la facilité des transports a diminué les distances. Une mesure prise par plusieurs

juges de police et qui consiste à se transporter successivement ' dans les principaux centres de leur canton pour y juger les affaires de police répond d'ailleurs complètement à cette objection. En6n, ce qui démonire l’inutilité de cette juridiction, c'est qu’elle ne s’est jamais organisée, et que ce n’est que dans quel- | ques localités qu'elle a tenté de se constituer, pour disparaître ^ bientôt. ■ I

Le véritable juge de police est le juge de paix : la loi, qui , s’était bornée d’abord à lui conGer la police judiciaire, a été naturellement amenée à lui déférer le jugement des contraventions de police. Scs occupations habituelles , son caractère judiciaire , les notions de droit et de pratique qu’il possède, le désignaient à ces fonctions. Scs attributions civiles s’allient même avec ses attributions de police et lui fournissent les connaissances qui lui sont nécessaires pour apprécier des faits qui, souvent mixtes, recèlent fréquemment un intérêt civil parmi les éléments constitutifs des contraventions. Scs habitudes conciliatrices ne sont pas même un obstacle ; car le jugement des faits de police n’exige pas une excessive sévérité; il suppose seulement une équitable et sage fermeté et l’étude attentive des règles de la matière.

24G2. Un point qui peut laisser quelques doutes dans la constitution des tribunaux de police est la composition du ministère public. Le ministère public, tel qu’il est constitué par les articles 144 et 1G7 du Code d’instruction criminelle, est-il sufGsant pour éclairer le tribunal de police, pour lui imprimer une impulsion à la fois ferme et mesurée ? Les commissaires de police , les maires et leurs adjoints ont-ils toute l’aptitude nécessaire à ces fonctions ? Sans doute , il était difGcile de rencontrer dans tous les cantons un fonctionnaire qui fût capable de remplir cette charge accessoire; mais u’aurait-on pas pu la déléguer à l’un des suppléants de la justice de paix, qui eût participé au même caractère judiciaire que le juge, et dans lequel le choix eût permis de chercher les qualités indispensables aux attributions du ministère public? Au reste, le décret du 28 mars 1832, qui place des commissaires de police dans tous les cantons , peut remédier en grande partie aux inconvénients que nous signalons; car, d’une part , il substitue un fonctionnaire permanent et dont le service est soumis à un contrôle vigilant aux ofGciers municipaux, dont

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la négligence ou l’inertie écliappcnt à toute surveillance ; et , d’une autre part, il serait facile d'exiger des commissaires de police les connaissances indispensables pour l’accomplissement de cette partie de leurs fonctions.

2463. Nous ferons encore une observation. La constitution du 5 fructidor an III, dans son article 233, et le Code du 3 brumaire an IV, dans son article 153, déclaraient en dernier ressort tous les jugements des tribunaux de police et n’ouvraient contre eux que la voie du recours en cassation. L’article 472 du Code d’instruction criminelle, tout en modifiant ces deux textes, en a subi l'influence ; il n'admet l'appel en matière de police que lorsque les Jugements prononcent un emprisonnement, ou lorsque les amendes, restitutions et autres réparations civiles excèdent la somme de cinq francs. Ainsi notre Code a laissé subsister la loi antérieure en ce qui concerne le ministère public et la partie civile. Pourquoi cette restriction à la règle générale des deux degrés de juridiction? Elle n’existait pas dans le projet du Code. On lit, en effet, dans ce projet cette disposition générale : a Les jugements rendus en matière de police pourront être attaqués par la voie de l’appel'. « A la séance du conseil d’Etat du 4 octobre 1808, M. Corvetto émit le vœu que les jugements de police ne fussent pas sujets à l’appel , attendu que « les frais du recours excéderaient l’intérêt de l’affaire ». M. Cambacérès répondit u que quinze francs sont une somme considérable pour la classe indigente des villes et pour la plus grande partie des habitants des campagnes; que cependant on peut permettre aux tribunaux de police de juger sans appel les affaires dont l'intérêt n’excède pas cinq francs». Cet amendement, adopté par le conseil*, fut la source de l’article 172. M. Treilliard se borna à dire dans son exposé des motifs, pour justifier cette restriction, que le droit d’appeler, dans l'hypothèse proposée, «■ serait un présent funeste aux parties » . Peut-être cette assertion aurait-elle nécessité quelque développement.

Il nous semble, en effet, que le législateur n’a aperçu qu’une seule face de la question. Si la règle des deux degrés de juridiction est funeste aux parties, parce qu'elle les provoque è des frais

' Locré, lom. XXV, p. 3ÎÎ.

2 Ibid., p. 333.

4C I.fV. VI. ORGANISATION DES TRIBDNAÜX DE POUCE.

ruineux et parce qu'elle prolonge de petits procès, il faut, comme le proposait M. Corvetto, la supprimer entièrement en matière de police ; car, dans toute cette matière, la minimiié des intérêts et la cliargc des frais de recours pourraient être également invoquées. Mais si cette règle a pour but, au contraire, de venir en aide aux parties en leur assurant des moyens plus efGcaces de faire valoir leurs droits , par quel motif y déroger à l'égard des petites contraventions de police? Les intérêts , pour être plus petits, ne doivent-ils pas être également protégés? \'e peut-il pas s'y rattacher des motifs de considération personnnelle ou de droit acquis qui sont plus précieux que les intérêts pécuniaires ? N'est-ce pas ouvrir au juge une voie d'échapper à l'appel en donnant à sa condamnation un taux qui la rend irrévocable ? Et si le juge ne prononce aucune condamnation , s'il renvoie le prévenu purement et simplement des 6ns de la plainte, le ministère public ou le plaignant est désarmé ; quelque justes que soient ses griefs, quelque dénuée de fondement que soit la sentence , il y a chose jugée contre sa plainte , il ne peut la {>orter devant un autre juge. N'est-ce pas là, dans le système de notre Code, accorder à une juridiction inférieure un pouvoir trop dénué de contrôle et aux parties une protection insuffisante? Il est vrai qu'elles ont le recours en cassation ; mais on ne peut changer le caractère de ce recours et en faire un degré de juridiction lorsqu'il ne constitue qu’une voie extraordinaire ouverte contre les jugements entaches d'illégalité; ensuite, le pourvoi n’eat-il pas trop dispendieux pour que dans une matière aussi minime les parties lésées puissent l’employer?

Telles sont les principales observations que nous a suggérées l'examen de la théorie de notre Code, relativement à la poursuite des contraventions de police. Nous omettons ici quelques questions secondaires qui se rattachent à d’autres points et surtout aux formes de la procédure ; nous les reprendrons en expliquant ces formes. Nous avons voulu seulement ici faire ressortir en l’examinant la pensée générale de la loi et les principes qu'elle a pour but d'appliquer. Nous allons maintenant suivre ces principes dans leur application.