CHAP. IV. COUPKTENCE DES TEIBUNAUX DE POUCE, K

que par les tribunaux civils; qu'en effet une stipulation de cette nature ne rentre pas dans l'exercice du pouvoir réglementaire de police conCé par les lois du 16-24 août 1790 et 19-22 juillet 1791 à l'autorité municipale; qu'elle ne peut donc trouver une sanction dans l’article 471, n° 15, du Code pénal ' >.

Enfin il résulte de la même règle, à plus forte raison, que si le fait qui motive la poursuite n’a ni les caractères ni la qualiGcation d’une contravention, le tribunal de police ne peut statuer. La Cour de cassation a jugé en conséquence « que le tribunal de police ne pouvait pas être saisi par le plaignant Matelain d'une demande en condamnation contre Lécrivain , en payement d’une somme de 1 franc pour complément de la place occupée par ce dernier dans la voiture-messagerie dont Matelain était conducteur, puisque cette demande, purement civile, ne pouvait rentrer à aucun titre dans les pouvoirs du juge de police; qu'en prononçant, nonobstant cette condamnation, contre Lécrivain, le jugement attaqué a commis un excès de pouvoir et violé les règles de la compétence * -n .

§ IV. Rapports du tribunal de police avec la juridiction administrative.

2535. Nous avons déjà vu que l'Assemblée constituante avait posé le principe de la séparation de l'ordre judiciaire et de l’ordre administratif. (Voy. n" 871 et 872.)

Ce principe a été établi par plusieurs textes. L’article 7, section ni, de la loi du 22 décembre 1789, porte : « Elles (les administrations de département et de district) ne pourront être troublées dans l’exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire. » L’article 13, litre II, de la loi du 16-24 août 1790 dispose on termes plus généraux : o Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeurent toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine do forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs. » La constitution du 3-14 septembre 1791 (tit. III, ch. V, art. 3) répète: Les tribunaux ne peuvent entre-

prendre sur les fonctions administratives. » La loi du 16 fructidor an III déclare de nouveau que “ défenses itératives sont faites aux

• C»i8. Î4 janv. 185t (Bult., d“ 38) ; S man 1844 (n» 77).

^ Cou. 7 déc. 1834 (Bull., n° 33fi).

loO LIV. VI. OnCAMSATIOX DES THIBUNAUX DE POUCE.

iribunaiix de connaîiro des actes d’adminislrnlion de qiielijiic espace qu’ils soient n . Les articles 127 et suiv. du Code pénal apportent une sanction à celte prohibition.

Il résulte de ces textes une règle générale, c’est que les tribunaux ne peuvent connaître des actes administratifs, c’est qu’ils ne peuvent les apprécier ni les modifier, arrêter ni suspendre leur exécution ; ces actes sont placés en dehors de leurs attributions, en dehors de leur compétence; il ne leur appartient pas de les soumetire à leur critique, à leur censure. Toutefois, tout on maintenant à cetic régie toute sa force, il ne faut pas eu exagérer les conséquences: ce que la loi interdit, c’est l’empiétement du pouvoir judiciaire, c’est l’entreprise sur les fonctions administratives, c’est toute espèce d’acte qui apporte quelque entrave à l’indépendance de l’administration. Mais il ne faut pas inférer de là que les juges ne puissent examiner les actes, non pour les critiquer, mais pour reconnaître leur caractère et leur portée; non pour contester leurs dispositions, mais pour vérifier le droit par lequel ils existent, pour constater leur légalité.

Cette distinction, qui n’est que la conséquence rigoureuse des attributions du pouvoir judiciaire, a été plusieurs fois consacrée par la jurisprudence. L'n arrêt de la chambre des requêtes l’a posée dans les termes les plus nets en déclarant a que s’il importe à l’ordre public de maintenir le principe fondamental du droit actuel sur la distinction entre les fonctions judiciaires et les fonctions administratives, il n’est pas moins essentiel, dans l’intérêt de ce même ordre public, que les lois qui ont établi cette distinction soient sainement entendues; qu’à cet égard la législation se compose de l’article 13, titre II, de la loi du 16-2-4 août 1790 et du décret du 10 fructidor an III; que la seule conséquence qui résulte de ces lois est que les cours et tribunaux sont dans la double impuissance d’exercer les fonctions administratives et de soumettre les actes de l’administration à leur censure, en les infirmant, les modifiant, arrêtant ou suspendant leur exécution ; mais que, si un acte administratif attribue à quelqu’un la propriété d’un objet, les cours et tribunaux, juges exclusifs de toutes les questions qui dérivent du droit de propriété, doivent nécess.'iirement prendre connaissance de cet acte pour y appliquer les principes de la législation commune, sous la seule condition de n’y point porter atteinte, ainsi que le déclare littéralement le décret du 30 thermidor

CIIAP. IV. COMPÉTENCE DES TIUBUNilUX DE POUCE, N” 253ü. 157

an \n ' ; qu’on ne peut, sans abuser des termes des luis précitées et méconnaître le décret du 30 thermidor an XII, soutenir qu’il y ait nécessité pour les juges de renvoyer la cause devant l'administration aussitôt que l’une des parties prétend trouver des doutes et matière à interprétation dans l'acte administratif invoqué par l’autre; que ce serait en effet laisser à la discrétion d'un plaideur téméraire le droit de suspendre le cours de la justice, en élevant des doutes contre l’évidence cl soutenant <|u'il est nécessaire d'interpréter ce qui ne présenterait ni équivoque, ni obscurité; qu'au contraire, et par la nature des choses et par celle de leurs devoirs, les cours et tribunaux doivent examiner si ou non l’acte produit devant eux attribue les droits réclamés ; qu’ils doivent en cas de^ doute renvoyer à l'autorité administrative ; que si , au contraire, l’acte leur parait u’olfrir ni équivoque, ni obscurité, ni doute sur le fait qu'il déclare ou sur la propriété qu'il attribue, ils doivent, sauf le cas do conflit légalement élevé, retenir la cause et la juger', s

C'est d’après cette distinction fondamentale qu’il a été décidé à diverses reprises : 1° a qu'à côté du principe conslilutionncl qui défend aux tribunaux de s'immiscer dans les actes du pouvoir administratif, il en existe un autre qui leur ordonne aussi impérativement d'appliquer et d’exécuter ces actes lorsqu’ils émanent de ce pouvoir agissant dans le cercle de scs attributions ' « ; 2° que l'interprétation d'un acte administratif ne peut appartenir qu’à l'autorité administrative

2536. Mais ces deux règles ne doivent être appliquées qu'avec de certaines restrictions.

La première soulève une difficulté. Il est clair que l'acte administratif ne peut être appliqué par l'autorité judiciaire qu’aulant qu'il a été compéicmment rendu, c'est-à-dire qu'il a été pris par un pouvoir agissant dans le cercle de ses attributions. S'ensuit-il

' • Le ju;[cmeut des coolestatians résultant de l'exercice des droits duns lesquels les émigrés rayés ont été restitués appartient aux tribunaux, sous ta stule condition de ne porter aucune atteinte aux actes administratifs. > Décr. lU dierm. an XII.

* C.1SS., eli. rcq,, 13 niai 1824 (J. 1*., torn. XVIII, p. 70.Î).

^ (las.s. 8 déc. 1835, cli. rcqii. (J. I’., tom. XXVII, p. 771).

^ Oass. 4 août 1834, cli. civ. (J. P,, toni. XXVI, p. 836); 2j août 1859 (Uull., 11“ 216).

que le tribunal ait le droit d’examiner la compétence de ce pouvoir et de déclarer l’irrégularité de l’acte? K’est-ce pas là s’immiscer dans les actes administratifs et faire ce que la loi défend? \'e doit-il pas se borner, s’il reconnaît l’illégalité, à surseoir jusqu’à ce qu’elle ait été appréciée par l’administration elle-même? Il nous semble qu’il faut distinguer entre l'interprétation d’un acte compétemment rendu et l’application d’un acte émané d’un pouvoir incompétent. Le juge ne peut interpréter un acte légal, car il n’exerce pas le pouvoir administratif; mais comment ne pourrait-il pas déclarer l’illégalité de l’acte qu’il est ajipelé à appliquer? Est-ce que l’obligation d’en faire l’application n’emporte pus le droit d’examiner s’il doit être appliqué? Dans une espèce où un officier de santé était poursuivi pour exercice illégal de la médecine dans un département pù il n’avait pas été reçu , le prévenu, domicilié dans le Calvados, produisait une autorisation du préfet de ce département qui l’autorisait à se présenter devant le jury de Seinc-et-Oise. Cette autorisation , donnée en dehors de l’article 37 de l’arrêté du 20 prairial an XI, était évidemment illégale; mais l’autorité judiciaire avait-elle le droit de le déclarer? La Cour de cassation a jugé a que la juridiction correctionnelle était compétente pour apprécier l’exception résultant de l’autorisation administrative, puisque la loi n’a point délégué à l’autorité administrative le droit de déroger à la prohibition générale qu’elle a portée, et qu’il n’y aurait lieu de surseoir au jugement de l’exception que dans le cas où l’interprétation de l’acte pourrait autoriser cette dérogation' ». Dans une autre espèce, au contraire, où les habitants d’une commune, poursuivis pour délit de chasse, excipaient d’un ordre du préfet prescrivant une battue aux loups, mais pris en dehors de l’arrêté du 19 pluviôse an V et des règlements sur la loiiveterie, la Cour de cassation a déclaré u que si la convocation adressée aux habitants a eu lieu en debors des formes légales, l’obéissance de ces habitants n’aurait pu leur être imputée à délit qu’autant que le Juge de répression serait entré dans l’examen d’un acte administratif dont il ne lui appartenait pas d’apprécier la valeur ’ » . Mais il existe entre ces deux espèces cette différence que, dans la première, le préfet avait fait un acte tout à fait illégal, en dehors de scs attributions

' Cass. 2'» avril 1856 (Bull., n“ lo8).

Cass, lo févr. 1850 (Bull., n" 2).

CHAP. IV. COMPÉTENCR DES TR1BESI.ABX DE POUCE, N“ 2537. 159

et contraire à la loi, tandis que dans la seconde, l’acte, pris dans le cercle des attributions du préfet, était seulement irrégulier dans sa forme par l'omission des conditions mises par les rèjjlcments à sa publication.

2537. La seconde règle, celle qui défend l’interprétation des actes, admet des exceptions dans les cas suivants :

1* Lorsque l'acte administratif fait en vertu d’une délégation du pouvoir législatif participe de la nature des lois, car l’interprétation des lois appartient aux tribunaux '.

2“ Lorsque l’acte présente iin sens clair et précis; car s’il est vrai, en règle générale, que lorsque les parties ne sont pas d’accord sur le sens et la portée d’un acte administratif dont l’exécution est confiée aux tribunaux, ceux-ci doivent surseoir à prononcer juqu’à ce que l’autorité administrative l’ait expliqué, cette règle ne saurait recevoir d’application lorsqu'il s’agit de l’exécution d’un acte dont les dispositions sont claires et dont le sens et la portée ne présentent ni obscurité ni ambiguïté*, d

3* Lorsque l’acte est un contrat passé entre l’administration et des tiers; tels sont les baux et les adjudications. Plusieurs lois ou règlements ont, dans certaines matières , réservé l’interprétation de ces contrats à l’autorité administrative ; ainsi l’article 136 du décret du 17 mai 1809 sur les octrois, l’arrêté du 8 floréal an XII et l'ordonnance du 24 mars 1819 sur les bacs et passages, l’arrêté du 3 floréal an VIII et l’ordonnance du 18 juin 1823 sur les eaux minérales, attribuent aux conseils de |>réfecture les contestations relatives aux baux des octrois, des bacs et des eaux minérales. D’autres lois , nu contraire , délèguent aux tribunaux l’interprétation de certains baux administratifs. Ainsi, l’article 4 de la loi du 15 avril 1829, sur la pêche fluviale, porte que « les contestations entre l’administration et les adjudicataires, relatives à l’interprétation et à l'exécution des baux et adjudications , seront portées devant les tribunaux, n Et l’article 11, n° 5 , de la loi du 3 mai 1844, défère également à l’examen des tribunaux a les clauses et conditions des cahiers des charges des fermiers de la chasse, soit dans les bois soumis

' Cass. 8 fèvr. 1845 (Bull., n» 41).

^ Cass. 30 mars 1831, cli. rcq. (J. P., lom. XXIII, p. 1398); ch. crim., 17 dcc. 1841 (Bull., n» 362).

160 LIV. VI. OllGAMSATIOS DES TRIBUNAUX DE POLICE.

au régime forestier, soit sur les propriétés dont la chasse est louée au profit des communes ou établissements publics, n De CCS textes contraires que faut-il conclure ? Que , sauf les cas où la loi a formulé une réserve expresse, le droit d’interpréter les baux administratifs appartient ù l'autorité judiciaire , parce que tel est le principe du droit commun , parce que les contrats ne changent pas de nature lorsque radministration y figure comme partie, parce que la loi du 28 pluviôse an VIII ne les a point attribués à l'autorité administrative'. Il faut tenir avec |)Ius de certitude encore (|uc les baux des biens communaux qui tiennent à l'excrcicc des fonctions municipales relatives à la gestion des communes et qui participent plus du caractère des actes privés que de celui des actes administratifs , rentrent dans les règles ordinaires du droit civil dont l'application appartient aux tribunaux’. Nous verrons plus loin si cette application ne forme pas, devant la juridiction de police, l’objet d'une question préjudicielle.

En résumé, les tribunaux ne peuvent, en règle générale, s'immiscer dans les actes du pouvoir administratif; ils ne peuvent ni leur porter atteinte, ni les restreindre, ni même, en cas de doute ou d’obscurité, les interpréter; mais ils peuvent et doivent rechercher 1° quel est leur véritable sens, quand ce sens ne soulève aucune question sérieuse ; 2° s'ils émanent d'une autorité agissant dans le cercle de scs attributions ; 3° s’il y a lieu d’en ordonner l’application ou l’exécution.

Cette distinction va nous servir à déterminer la compétence des tribunaux de police dans les principales hypothèses où ils se trouvent en présence d’actes administratifs.

2538. La matière dans laquelle les rapports entre le tribunal de police et l’autorité administrative sont le plus fréquents est la matière de la voirie. Il est donc important de séparer avec soin, en premier lieu , les contraventions de grande voirie, qui

‘ Conf. Mf?rlin, Qucsl. de droit , v° Pouvoir judiciaire, §9, n. 3; Henrion de Pnnsey, Pouvoir munie., p. G.j; Corincnin, Qucsl. de droit adniin., v" Baux admin., toni. I, p. 401; l'oucart, lorii. II, p. .’ii9; David, d'‘ 4C7 et 497 ; Mangin, Act, publ., n. 179; Lcsrylliur, n. 1404.

'Cass. 24 sept. 182.5 (J. I’,, tom. XtX, p. 890): 2 janv. 1817 (loin. XIV', p. 2) : 10 j.inv. 1800 (tom. V, p. 128) ; 0 août 1829 (loin. XXII , p. 1338) : 22 niri! It:.52 (ndl , «" 128); 13 mai 1834 (n» 159).

CBâP. IV. COMPÊTEVCE DES TRIBDNAUX DE POUCE, N* 2538. 161

appartiennent à la juridiction administrative , et les contraventions de petite voirie, qui appartiennent à la juridiction de police.

La grande voirie comprend : 1° les grandes roules nationales et départementales ' ; 2* les canaux et fleuves et rivières navigables, avec leurs chemins de halage et de francs bords*; 3* les ports maritimes de commerce et travaux à la mer ’ ; 4' les chemins de fer, auxquels les lois et règlements de la grande voirie ont été déclarés applicables *.

Les contraventions de grande voirie sont, en général, indiquées par l’article 1" de la loi du 29 floréal an X, portant : a Les contraventions en matière de grande voirie, telles qu'anticipation , dépôts de fumier ou d’autres objets, et toutes espèces de détériorations commises sur les grandes routes, sur les arbres qui les bordent, sur les fossés, ouvrages d’art et matériaux destinés à leur entretien , sur les canaux , fleuves et rivières navigables , leurs chemins de halage, francs bords, fossés et ouvrages d’art , seront constatées, réprimées et poursuivies par voie administrative. n Ces contraventions sont donc , conformément à l’article 2 de celle loi et à l’article 114 du décret du IG décembre 1811, déférées aux conseils de préfecture, et cette attribution spéciale a été continuée pour des faits de même nature par l'article 11 de la loi du 15 juillet 1845, sur les chemins de fer, et par l’article 17 de la loi du 30 mai 1851 , sur la police du roulage. La Cour de cassation a d’ailleurs jugé ; « que la disposition de l’article 1” do la loi du 29 floréal an X est purement démonstrative ; qu’on ne saurait donc en conclure qu’elle n’attribue restrictivement à l’autorité administrative que la connaissance des faits qui y sont spécifiés ; qn'elle place dès lors dans la compétence exclusive et absolue des conseils de préfecture, en se référant virtuellement sur ce point à l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII , organique de ces conseils , toutes les contraventions qui peuvent être commises dans le domaine de la grande voirie ’. « Mais si l’énumération faite par la loi n’est qu'indicative, elle établit néanmoins de la manière la plus formelle le caractère spécial de ces contra-

* Loi 29 (lor. an X: decr. 16 déc. 1811.

2 Loi 29 6or. an X.

3 Docr. 10 avril 1812.

* Loi 15 juillet 1845, arl. 11.

î' Cass. 18 mars 1853 (Itull., n® 97): cl conf. 17 janv. 1845 (n“ 22).