CHAPITRE QUATRIÈME

120*2. prëfct« «onC des droits des officiers de police jodicitire.

1203. Origioe et notifs de rArlicle 10.

1204. Discussion de cet article au conseil d’État. Première ddlibdratioB en l'eii Xllf.

1205. Deuxième délibération en 1H08.

1*206. Analyse et résumé de cette disenssion.

1207. Les préfets ont les attributions de la police judiciaire et n'ont pas d'anireg pouvoirs.

1208. Ce U est qu au cas de flamant délit qu ils peuvent procéder aua actes préliminaires

de l'instruction.

1209. Examen du texte de Tarficle 10.

1210. Application de cet article. Conséquences du principe ^ueles préfets n’on! d'autres

pouvoirs que ceux de 1a police judiciaire.

1211. Rapports des préfets et de l'autorité judiciaire dans l'application de cet article.

1212. L'attribution conférée aux préfets leur est personnelle.

1213. Appréciation critiqne de l'article 10 et des droits qu’il confère aux préfets.

1214. Xoovelle jurisprudence sur ce point.

1215. Observations sur cette jurispradeace.

1202. Les préfets ne sont point ofticiers de police judiciaire ; ils ne sont, en conséquence, placés à ce litre ni sous l'autorité des cours d’appel , ni sous la surveillance du procureur général. Mais ils sont investis, accidentellement et dans un intérêt de haute police , des mêmes droits que ces officiers.

L’article 10 du Code d’instruction criminelle, qui a établi cette attribqlion extraordinaire, est ainsi conçu : s Les préfets des départements et le préfet de police s Paris pourront faire personnellement, ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne , de faire tous les actes nécessaires à l’efifet de constater les crimes, délits et contraventions, et d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir, conformément à l’article B ci-dessus. »

Il est nécessaire d’étudier avec soin l’esprit et les termes d’une disposition qui peut présenter dans son application quelques périls é la justice , et dopt le sens et la portée sont d’ailleurs contestés.

1203. Cette disposition fut une pensée de Napoléon. Soit qu’il craignît l’indépendance d’une magistrature mutilée cependant et presque détruite par l’Assemblée constituante, en expiation de la puis.sance des parlements , soit qu’il pensât plutôt que les corps judiciaires, faibles et disséminés à celte époque ^ n’avaient pas une énergie suffisante pour maintenir l’empire de la loij il voulut, sans s’inquiéter de la régie qui divise les pouvoirs, que la police administrative concourût activement à des actes qui n’appartiennent qu’à la justice. Cette pensée toutefois, qui se produisit d’abord dans des termes très-absolus et qui fut inspirée sans doute par l’état du pays à cette époque, fut ensuite restreinte et modifiée par les discussions du consei} d’Etat et par les termes mômes de la loi qui l’a exprimée. Il importe de suivre et de constater ces modifications.

1204. La question s’éleva pour la première fois dans la séance du conseil d'Etat du 27 frimaire an ^IIL La section chargée de préparer un projet de Code criminel proposait de régler les attributions des inagistrats du ministère public que la loi du 7 pluviôse an IX avait désignés sous le nom de magistrats de sûpeté. L’empereur dit : u Qu'il remarquait dans ce magistrat un caractère, mixte; car, d’un côté, il est l’Iiompiede la justice; de l’autre, il

est celui de la police, et il se trouve agir dans l'une et l'autre qualité. C’est en cela qu'il diffère du juge instructeur, qui, n’étant que l’homme de la justice, procède avec plus de régularité, ne voit que l’affaire portée devant lui , n’y cherche point l’occasion d’arriver à des faits étrangers dont la connaissance est utile à la police, et opère avec une entière indépendance. Cependant sous qui placera-t-on le magistrat de sûreté? Si l’on avait de grands corps judiciaires qui fussent investis d’un grand pouvoir, point de doute qu’on ne dût leur subordonner entièrement ces officiers ; mais un tribunal composé de trois juges, qui n’a de force que par l’appui que le gouvernement lui prèle, n’offre point une galiinlie suffisante. Il est donc nécessaire, puisque les magistrats de aûreté appartiennent à la police, qu’ils soient aussi dans les mains du préfet. S’ils étaient entièrement dans celles du procureur général, si le préfet ne pouvait agir que par les tribunaux , il ne userait plus instruit de tout ce qui se passe. Maintenant il organise l’espionnage, déjoue les brigands, les fait arrêter, les livre à la justice. Il a besoin pour toutes ces choses des magistrats de sûreté. Par qui le gouvernement doit-il maintenir la tranquillité? Sera-ce parle procureur général? alors le magistrat de sûreté a la haute police. Sera-ce par le préfet? alors il faut combiner les rapports de subordination des magistrats de sûreté avec lui de manière qu’il puisse marcher '. » Ces idées parurent étonner quelque peu les membres du conseil. M. Cambacérès répondit : a II est bon que le préfet s’immisce dans les affaires qui intéressent directement la tranquillité générale; mais il est bon aussi qu’il demeure étranger aux délits qui n’ont qu’un rapport trèséloigné et très-indirect avec l’ordre public , et que ces sortes d’affaires soient entièrement abandonnées aux magistrats de sûreté, qui, à cet égard, ne seraient subordonnés qu’au procureur impérial. Sans cette distinction, les préfets s’empareront de tout. On n’a pas à craindre que dans les affaires d’intérét général les magistrats ne fassent point leur devoir, n Le ministre de la justice ajoute : a Qu’il serait difficile de tracer entre l’administration et la justice une ligne de démarcation assez exacte pour prévenir tout conflit entre elles relativement à la police. » Mais l’empereur insiste et dit : « Qu’on pourrait tout concilier en plaçant le magistrat de sûreté sous le procureur général pour les * Locré, tom. X\IV, p. 556 cl 557.

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cnap. IV. DROITS et attributions des préfets, N' 1204. 117

nfiTaires ordinaires, et en lui ordonnant de communiqnerau préfet celles qui intéressent la sûreté générale '. i>

A la séance suivante , M. Bigot-Préameneu rendit compte de la délibération de la section : v En point de droit, elle a considéré que la loi donne au préfet la police administrative, qui est parfaitement définie, parfaitement distinguée de la police judiciaire par le Code du 3 brumaire an IV. Il est vrai que la haute police , appartient au gouvernement; c’est en vertu de celte attribution que le gouvernement a le droit d’ordonner des arrestations par mesure de sûreté générale et qu’il exerce ce pouvoir par les préfets; mais les individus ainsi arrêtés doivent être traduits à la haute cour. Ainsi, sous aucun rapport, le préfet ne peut s’immiscer dans l’administration de la justice. La section est d’avis qu’il faut les renfermer dans ces bornes et ne leur donner au delà aucun pouvoir, même limité, de peur qu’ils n’étendent leur autorité plus loin... Les magistrats de sûreté ne dépendent que de la justice, puisqu’ils sont substituts de la partie publique et officiers de police judiciaire. I.a section pense qu’il ne faut pas dénaturer leur caractère en les plaçant, de quelque manière que ce soit , sous la dépendance des préfets. Ils n’en seront pas moins à la disposition de l’autorité supérieure. Puisque la loi autorise même les particuliers à leur faire des dénonciations, à plus forte raison en est-il ainsi du gouvernement, n Ce rapport, qui se bornait à rappeler le principe de la matière, donna lieu à plusieurs objections. M. Cambacérès fit remarquer que la section n’avait pas rempli sa mission ; a que Sa Majesté ayant ordonné de présenter un projet sur ce point, elle devait exécuter cet ordre. » M. Réal dit : a Qu’il faut un régulateur qui porte ses regards partout; qui partout prévienne le mal , saisisse à la fois tous les coupables, toutes les preuves et les mette sous la main de la justiec. Les magistrats de sûreté conviennent eux-mêmes que, sans ce secours, ils ne pourraient agir; il n’est plus possible comme autrefois de tout faire par la justice, parce que la justice et la police ne sont plus réunies. La justice doit cire indépendante dans ses jugements; mais, pour la poursuite, elle a besoin d’être étayée par la police. Il y a donc quelque chose à faire; il faut empêcher que le préfet ne se mêle de tout, mais il faut aussi qu’il puisse obtenir les renseignements dont il a besoin dans les affaires qui * Procès-verbal de la séance du 27 frim. au XIII.

iritérpssent la sûreté publique. » M. Bérenger ajoutait : u Dans l’état des choses, le procureur général n'est pas assez considérable pour qu’on puisse lui transférer l'autorité de police qui est confiée aux préfets. Si l'on veut que ces derniers défèrent les coupables à la justice, il faut qu'ils puissent requérir les magistrats de sûreté de constater les délits et de les poursuivre. Il ne s’agit point d’autoriser le préfet à arrêter les poursuites dans les affaires particulières ^ dans celles où il y a un plaignant : en général, le préfet doit être nul toutes les fois qu’il y a plainte, et, à cet égard , on ne doit pas même lui perméttre de correspondre avec les magistrats de sûreté; mais lorsqu’il y a dénonciation de brigandages ou d’autres désordres, pourquoi le préfet; sur qui repose le lien de la sûreté publique, n’aurait-il pas toute l'influence nécessaire à ses Aanctions? » Enfin M. CambacéPès dit : « Les principes qui régissent la France depuis 1789 s’opposent à ce que l’administration et la justice soient réunies dans la même main. Mais comment trouver la ligne de démarcation? comment poser d’une main sûre les bornes de l’autorité du préfet? Cela n’est point aussi difBcile qu’on le pense : il ne faut que bieh classer les délits d’après leur nature. La police doit avoir la connaissance de ceUs qui intéressent la sûreté générale, et cette législation se.rait bonne qui, dans ces cas, constituerait le préfet régulateur, à la charge de rendre compte au ministre. Une semblable disposition ne déshonorerait point le Code; n’alarmerait pas les esprits; elle t'assurerait, au contraire, en proclamant le pouvoir exclusif de la justice pout tous les délits qui blessent directement l’intérêt des particuliers. « Il concluait en ces termes : a II serait assurément à désirer que le magistrat de sûreté ne fût qu’un officier judiciaire, et que la justice ne fût, dans aucune de ses branches, subordonnée à la police. Mais on ne peut sê dissimuler qu’il existe une correspondance entre les préfets et les magistrats de sûreté : dès lors il est nécessaire que le Code la régularise, afln d'empêcher qu’il n’y ait ou èofus déplacé d'un côté, ou domination de l’autre, n D’après ces observations, le conseil arrêta qu’on inscrirait dans le Code des dispositions pour régler les rapports entre les magistrats de sûreté et les préfets, considérés comme agents de haute police '. »

Il résulte de cette première délibération que c’est surtout en 1 Procès-verbat de la séance du 29 frim. an XIII.

vue de la faiblesse du pouvoir judiciaire et de l'insuffisance de ses moyens d’action que le gouvernement veut lui donner le concours et l’appui de l’administration ; qu’il ne s’agit toutefois que d’établjr des communications régulières entre les préfets et les magistrats du ministère public et de fixer l’objet et les limites de ces communications; qu’elles ne doivent avoir lieu qu’au sujet des affaires qui intéressent la sûreté générale et qu’elles ne doivent avoir pour objet que de dénoncer à la justice les faits qu’elle doit poursuivre et de lui transmettre les documents et les renseignements qui peuvent éclairer sa marche.

1205. Cette délibération ne fut reprise, avec la discussion du projet de Code, qu’à la séance du 31 mai 1808. Les rédacteurs du projet s’étaient bornés, pour réaliser le vœu du conseil, à inscrire parmi les officiers de police judiciaire, u le préfet de police de Paris et les préfets, pour les crimes qui intéressent la sûreté intérieure et extérieure de l'État ' M. Berlier dit : u que l’attribution dont il s’agit avait été longuement discutée dans la séance du 27 frimaire an XIII, et qu’alors elle parut entrer dans les vues de l’empereur et de son conseil; mais qu’il convient de remarquer qu’à cette époque on craignait que des cours faiblement constituées n’eussent pas toute l’énergie nécessaire pour la répression des crimes d’État; et qu’aujourd’liui , qu’on est placé dans un autre système et qu’on aura des cours impériales fortement organisées ) il peut convenir d’éviter aux principales autorités judiciaires et administratives des points de contact dont les résultats serviraient mal la chose publique. > M. Cambacérès pense qu’il serait utile de renvoyer la disposition à un plus mûr examen’.

Elle fut représentée à la séance du 26 août 1808. M. Treilhard dit : tt 11 ne s’est élevé de difficultés sérieuses que sur la question de savoir si la police judiciaire serait exercée par les préfets , pour les crimes qui intéressent la sûreté de l’État. La section à pensé que le préfet de police et les préfets des départements ne devaient être officiers de police judiciaire que pour les crimes qui intéressent la sûreté de l’État. Si on les renferme dans ces limites, il est très-utile qu’ils puissent lancer des mandats; car

* l.ocré , loin. XXV, p. 102.

Locré, p. 121.

dans de semblables circonstances on ne saurait marcher avec trop de rapidité, et cependant il faudrait s’attendre à des lenteurs, si le préfet était obligé de s’adresser au juge d'instruction, qui trèssouvent même ne sera pas sur les lieux. On objecte que les cours impériales seront assez fortement organisées pour qu’on se repose sur elles de la répression de. tous les crimes, quels qu’ils soient. Ce n’est pas là une raison pour se priver du secours des préfets ; mais n’est-cc pas aifaiblir le pouvoir et par suite la responsabilité que de le diviser entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative? On ne divise pas le pouvoir, on ne provoque pas de rivalité. Le préfet n’agit que dans des occasions qui sont très-rares. Son action ne contrarie point celle de la justice, lorsque ayant, par exemple, surpris des conjurés, il dresse procès-verbal, interroge, entend les témoins et livre les prévenus aux tribunaux, n M. Pelet, M. Cambacérès, M. Defermon, firent remarquer qu’en donnant aux préfets le titre d’officiers de police judiciaire, on les plaçait sous la surveillance du procureur général ; que cette position afiaiblirait leur autorité et ferait renaître les froissements qui existaient autrefois entre les cours souveraines et les intendants. M. Treilhard répondit : a Qu’il ne peut pas s’élever de rivalité, puisque le préfet n’est qu’accidentellement officier de police judiciaire; on ne peut pas lui refuser le droit qu’on accorde au juge de paix de constater les faits et de mettre les prévenus sous la main de la justice. Si on le réduit à provoquer l’action de la justice, les traces du crime seront effacées avant que la justice se soit mise en mouvement. Par exemple, un préfet est instruit qu’il se tient actuellement une assemblée de conjurés; il s’y transporte à l’instant même, et saisit tout à la fois et les hommes et les pièces de conviction. Tout aurait disparu, s’il lui avait fallu s’adresser au ministère public. » Plus loin, M. Treilhard ajoutait CCS paroles : u Ce qui touche la section avant tout, c’est l’intérêt de ne pas laisser dépérir les preuves : dans cette vue, elle appelle le préfet à les recueillir, et comme alors il remplit les fonctions d’officier judiciaire, on a cru devoir lui en donner la qualité. Sans doute il est possible de la lui ôter, mais ce changement ne parait ni nécessaire ni avantageux. On craint qu’il ne tourmente les particuliers : pourquoi les tourmenterait-il plus que les maires et les juges de paix? Op dit qu’il peut s’adresser au procureur impérial : il peut se rencontrer des circonstances où le préfet ne

doive conBer son secret à personne avant d’avoir pris ses mesures. On objecte qu'il sera sous la surveillance du procureur général : qu'importe dès qu’il n’y est pas indéfiniment assujetti et que celte surveillance ne s’exerce que dans des cas très-limités? Cependant on peut retrancher les préfets de la nomenclature des officiers de police judiciaire, pourvu que par d’autres articles on leur en donne les fonctions. » L’empereur se rangea nettement à cette dernière proposition : « Sa Majesté dit que le préfet, comme chargé de la police administrative, veille sur les malfaiteurs, évente leurs projets, fait saisir les pièces de conviction et s’empare des coupables. 11 semblerait donc utile qu’il pût aussi interroger sur-lechamp et constater les traces de tout crime quelconque... La section lui donne la police judiciaire pour les cas qui intéressent la sûreté publique, parce qu’elle sait qu’il a tous les moyens de la bien exercer : pourquoi l’empêcher de diriger ces mêmes moyens contre les autres crimes? C’est apparemment parce qu’un ne veut pas le subordonner au procureur général. Mais cette subordination existerait déjà pour les afiaires de sûreté publique; car si , comme la section en convient , il y a concurrence entre le préfet et les officiers de police judiciaire, le procureur général est toujours le magistrat supérieur. On peut tout concilier en autorisant le préfet à rédiger des procès-verbaux, à instruire, à envoyer ses actes au procureur général , et en laissant an procureur général l’alternative ou de les recommencer ou de leur donner le caractère d’actes judiciaires, lorsqu’il les trouvera suffisants. Par là, on éviterait l’inconvénient de refaire sans nécessité la procédure, sans toutefois subordonner le préfet an procureur général. Cet officier n’aurait point d’ordres à donner au préfet; il pourrait opérer par scs agents, et néanmoins les actes du préfet seraient plus que de simples renseignements, n M. Cambacérès déclara, aussitôt après ces observations, qu’il fallait retrancher le préfet de la nomenclature des officiers de police judiciaire et se borner à établir, par des dispositions particulières, les règles que Sa Majesté venait de poser '. Telle est la source de l’article 10.

Pour compléter les documents qui se rapportent à cet article , il faut rapporter encore les paroles suivantes de M. Treilhard , dans l’exposé des motifs du Code : a 11 n’est pas difficile de se

■ Procès-verbal de la séance du 26 août 1806.

UV. ni. DE LA POUCE JUDICIAIRE.

convaincre qu’il peut être infiniment urgent de saisir le coupable elles instruments du crime, et qu'un instant perdu serait souvent irréparable ; il a donc paru très~utile de donner ce droit aux préfets, qui , par des voies administratives , obtiennent quelquefois des lumières dont le fruit pourrait s'évanouir par le retard d’un recours à l’officier de police judiciaire. C’est ainsi qu'on légalise des actes de leur part qui, jusqu’à ce jour, n’étaient considérés que comme de simples renseignements, ne faisaient réellement pas une partie essentielle de la procédure. L’inconvénient en avait été vivement senti dans plusieurs occasions; la société en sollicilait le remède et la défense des accusés n’en peut jamais être eit aucune manière altérée 'i

1206. Maintenant de toutes ces explications, de toutes ces discussions, essayons de faire sortir le véritable sens de l'art. 10.

La première pensée de l'empereur avait été de placer les magistrats de sûreté sous l'autorité des préfets, relativement à la poursuite des crimes et délits politiques, afin qu'ils en reçussent non-seulement des documents et des renseignements sur ces afiaires, mais une direction sur la inarebe qu'ils devaient suivre. Cette pensée fut promptement modifiée par la discussion, et le conseil d'Etat se borna à décider que les préfets et les magistrats de sûreté communiqueraient entre eux relativement aux affaires de sûreté générale, et le Code réglerait l’objet et le mode de ces communications. Tel fut le seul résultat des séances du conseil d'Etat des 27 et 29 frimaire an Xlil.

Cette première délibération n’eut d'ailleurs aucune suite. La section, loin de déférer au voeu du conseil, lorsqu’elle représenta, quatre années après, la question à son examen, lui soumit une proposition évidemment contraire à cette délibération. En effet, le conseil avait entendu subordonner sous quelques rapports l'officier du ministère public au préfet, et la section subordonnait le préfet au procureur général; le conseil avait voulu que l'officier du ministère public rendit compte au préfet de certaines affaires et prit ses instructions, et la section se bornait à donner au préfet la qualité d’officier de police judiciaire, en cas de crimes intéressant la sûreté intérieure et extérieure de l’État , et à le ranger parmi les officiers auxiliaires du procureur impérial. C’était donc

• Locré, tom. XXV, p. 238.

là une disposition toute nouvelle. Cette innovation était justifiée, Il faut le dire, par la nouvelle organisation judiciaire, par la constitution des cours èt les développements du ministère jmblic. Il importe donc de dégager la question de toutes les discussions des deux séances de l’an XtlI. Ces discussions, Ititerveilues dans d’autres circonstànces, avàieht envisagé cette question à un point de vue qui n’existait plus en 1 808 , elles n’eurent aucune influence sur la délibération qui fut prise à cette dernière époque. Elles ne firent que poser le problènle; elles ne servirent point à le résoudre.

La solution de la section du conseil d’Etat fut de donner aux préfets la double qualité d’officier de police judiciaire et d’auxiliaire du procureur impérial pour les crimes qui intéressent là sûreté intérieure et extérieure de l’État. Or, sous quel rapport cette solution fut-elle débattue dans l’assemblée du 26 août 1808? Toutes les objections se résument en uné seule : la crainte d’amoindrir l’autorité des préfets eh les soumettant cohimc officiers de police judiciaire à la suprématie du procureur général. Nul ne demande pour eux d’autres pouvoirs que ceux que leur conférerait cette qualité; nul n’élèVe la prétention d’étendre leurs attributions ail delà des attributions de la police judiciaire : les fonctions sont hors du débat. On n’êst préoccupé que de la pensée de placer les préfets en deboés de la surveillance de la magistrature. Vainement M. Trellliard répond que le préfet ne sera qu’accideiitellement Officier de police judiciaire; oh insiste, et il consent alors à ce qu’on refranche les préfets de la nomenclature des officiers de police judiciaire , pourvu qu'on leur en donne les fonctions. Ce fut là la solution que l’empereur adopta définitivehaent. Il résulte, en effet, des paroles qu’il prononça et que nous avons rapportées, qu’il propose, pour concilier les deux opinions débattues devant lui, de donner d'une part aux préfets les fonctions de la police judiciaire, et de ne pas leur donner cependant le litre d’officier de police pour ne pas les subordonner au procureur général. C’est pour exprimer celte décision que l’article fut renvoyé encore une fois à la section.

Or, cette fois, la section remplit fidèlement sa mission. En effet, que porte l’article 10, rédigé à la suite de cette délibération? 11 donne aux préfets le pouvoir de « faire tous actes nécessaires à l’effet dé constater les crimes, délits et contraventions et

d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir n . Or, ce pouvoir, ainsi que cela résulte de ces termes mêmes, c’est la police judiciaire elle-même, ce sont les fonctions qu’elle donne; et pour qu’aucun doute ne pût subsister à cet égard , l’article ajoute : “ conformément à l’article 8 ci-dessus; « et l’article 8 déCnit les attributions générales de la police judiciaire. Le législateur, en retirant le titre d’officier de police judiciaire, que le projet avait donné aux préfets , leur a donc en définitive délégué les fonctions que ce titre leur attribuait.

1207. Et la loi n’a pas voulu leur conférer d’autres attributions que celles-là. Comment, en effet, leur attribuer des droits plus étendus? Sur quel texte les appuierait-on? Tous leurs pouvoirs dérivent de l’article 10. Or il résulte, d’abord, comme on vient de le voir, du rapprochement des termes de cet article avec ceux de l’article 8, que la loi n’a eu en vue que les pouvoirs de la police judiciaire, et si ces expressions sont vagues, elles reçoivent une limite précise de ces mots conformément à l’article 8, qui indiquent qu’elle a resserré les pouvoirs qu’elle accordait dans le cercle de la police judiciaire. On a vu que M. Treilhard , le rédacteur principal du Code, avait lui-même proposé cette limite : a On peut retrancher les préfets de la nomenclature des officiers de police judiciaire, pourvu qu’on leur en donne les fonctions. » C’est là toute la pensée de l’article 10. On peut objecter que les termes de cet article sont indéfinis, qu’ils semblent créer un droit général de constatation , et étendre ce droit à tous les actes de l’information et à toutes les infractions. Mais on ne doit pas perdre de vue que ce pouvoir est restreint aux actes de police judiciaire par les mots qui terminent l’article. Et si l’on ne s’arrêtait pas à cette limite, quels seraient donc les droits des préfets? Le droit de constater, s’il n’est pas restreint par les distinctions que la loi a posées , peut comprendre tous les actes qui tendent à rassembler les preuves des faits, l’interrogatoire des inculpés, l’audition des témoins, la visite des lieux, la recherche des indices dans le domicile des citoyens, les procès-verbaux d’expertise et de vérification. Faut-il admettre que les préfets puissent procéder à tous ces actes dans toutes les affaires, que le fait soit qualifié crime ou délit p.!!' la loi, que le crime soit flagrant ou non flagrant? Mais alors ce seraient les pouvoirs du juge lui-même qui

passeraient dans les mains des préfets, c'est l'instruction tout entière qui leur appartiendrai!. Or trouve-t-on un seul mot, soit dans la loi, soit dans les discussions qui l'ont préparée, qui justifie, qui prévoit même cette confusion de pouvoirs, ce renversement des règles du Code? Loin de là : tous les motifs allégués à l'appui de l'attribution faite aux préfets démontrent qu'elle n'a eu pour but que de les mettre à même de saisir sur-le-cbamp les preuves des faits qu'ils ont découverts par la voie de la police administrative, sans traverser les lenteurs d'une réquisition aux officiers de police judiciaire. Or les pouvoirs delà police judiciaire suffisaient, et la commission du conseil d'État l'a formellement reconnu, pour accomplir, dans toutes les circonstances, cette mission accidentelle et provisoire.

1208. A la vérité, l'article 10 n'a pas distingué entre les faits flagrants et non flagrants. Mais toute la délibération du conseil d'Etat dépose ici de l’intention du législateur. M. Treilbard disait : « Le préfet n’agit que {lans des occasions très-rares, lorsque, ayant, par exemple, surpris des conjurés, il dresse procès-verbal, interroge, entend les témoins, et livre les prévenus aux tribunaux. » 11 reprenait encore plus loin ce même exemple, comme si ce fût le seul oîi l’iutervention du préfet lui parût nécessaire : a Un préfet est instruit qu’il se tient actuellement une assemblée de conjurés : il s'y transporte à l’instant même et saisit tout à la fois et les hommes et les pièces de conviction. » C’est là la principale considération qui a motivé l’article 10. On a craint que le préfet ne fût désarmé en face d’un complot dont la police remettrait les fils dans sa main; on a craint la lenteur d’un recours à la justice quand les conjurés sont réunis et qu'ils peuvent être surpris en flagrant délit. C’est donc le flagrant délit seul que la loi a déféré au préfet. Et en effet, quand le délit n'est pas flagrant, il n’y a plus d’urgence ; alors pourquoi déroger aux règles de compétence et mettre de côté les garanties légales? Et puis, il faut remarquer que, dans la théorie du Code, le droit de constater les crimes et les délits n’a que deux degrés, la police judiciaire et l’instruction, le droit des officiers de police et celui du juge; il n’y a point et il ne peut y avoir de pouvoir intermédiaire; car ce pouvoir empiéterait nécessairement sur les attributions du juge; or, ce n’est qu’au cas de flagrant délit qu’il peut être pro-

cédé aux actes préliiuinaires de l'instruction par d'autres officiers que par le juge, et pour étendre l'attribution exceptionnelle de ces officiers il faudrait une délégation, non pas vague et confuse, ■ mais précise, explicite, et spéciale de la loi.

1209. Le texte de l’article 10 fournit uq dernier argument, I) porte que les préfets pourront faire personnellemetfl pu reçpuèr^r les officiers de Ip police judiciaire, chacun ep ce qui le concerne, de faire tous actes nécessaires , etc. Les préfefs peuvent donc, comme le procureiir impérial, dans ['article 52, et le juge d'instruction, dans l'article 84, déléguer les officiers de police judiciaire; mais le procureqr impérial et Ip juge d'inslruptiop ne leur délèguent, aux termes de ces articles, que certains actes de leur compétence ; les préfets au contraire peuvent leur déléguer tous leurs pouvoirs; la loi ne fait ancune restriction : u Ijs pqurront faire personnellement ou reqpérir les officiers dp pplicp judjr ciaire de faire tout acte uéçessqire à i effet de çqustpter. /c? crimes, délits, etc. » Les pouvpirs qu'jls expreept persopppl)ement ou ceux qu’ils délèguent sopf dpnp jps mômes. Qr [es offir ciers de police judiciaire peuvent-ils, mêm® munis dp ppite délér gation^ exercer d'autres droits que ceux qui leur sopt attrjbnés par la loi, pour l'exercice de jeups fonptipns babitue||es? Il es[ évident qu'ils tiennent leur compétence de Ip )pi, qu’ils ne ppur vent en aucuq cas en transgresser les limite^ et qup nulle délégation, quels gu’en soient les termes, DP ppqt leur nj

d'autres pouvoirs, ni une aptre poippét®P®® • >1^ DP ppuvpnt fifér cuter la commission qui leur est donnée qn’autanf qu’pllp pentpe dans la sphère de leurs attributiqns pespeptives et que la Ipi leup donne le pouvoir de procéder à cette expeutjon. I)e là que fautr|| conclure? C'est que si les officieps de police délégués par |p préfet ne peuvent procéder qu’é des actes de police judiciaire, le préfet lui-méme, qui n’a que les pouvoirs qu’il peut déléguer, n’exerce en définitive d’autres pouvoirs que ceu^ de police judiciaire.

Faut-il aller plus loin? Faut-il sputenir, comme la section du conseil d’Ktat l’avait déclaré, que l’attribution cpéée par l’avr ticle 10 ne doit s'appliquer qu’aux crimes contre la sùpeté de l’Ktat? Faut-il dire encore, pomme le fait 4L Iflangin, qqp cet|e attribution ne doit s’exercer qu’à l'égard des faits que les préfets

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ont découverts par la voie de la police administrative'? Xous croyons que telle a été, sous ce double rapport, la pensée de la loi, et que les préfets doivent en général, dans la pratique, circonscrire leur action aux faits politiques qu’ils ont découverts, par suite de la surveillance qu'ils exercent. Toutes les discussions que nous avons rapportées posent sans cesse cette limite. Mais le législateur ne l'a point inscrite dans la loi ; elle ne distingue point si les faits que le préfet peut constater seront politiques ou communs, s’il en aura eu connaissance par la voie de la police administrative ou par toute autre voie. Il est donc impossible de restreindre son pouvoir sons ce rapport ; on ne peut que rappeler les cas où la loi a principalement voulu qu'il l'exerçât.

1210. Nous posons donc en principe que les préfets ne peuvent exercer que les pouvoirs que les offipiers de police judiciaire exercent eux-mémes. l/application de ce principe va sudîre maintenant pour résoudre toutes les difficultés que l'article IP a soulevées.

Il en résulte, en premier lieu, que ce n’est que d^ns le cas de flagrant délit que les préfets peuvent procéder à dps actes d’jnT formation ou décerner des mandats d'amener. Leprs pouvoirs, en effet, sont ceux des officiers auxiliaires du procureur impérial; ils sont définis par l’articfe 49 du Code [d’ipstruction criminelle, Ils ne peuvent faire que les actes qui sont de la compétence de ces officiers, ils ne peuvent procéder que daps les eps pu ceuv-pi procèdent eux-mémes. Ils doivent, en outre, se conformer les actes de cette procédure aux formes prescrites par le Cpde; car ils agissent, comme les auxiliaires, en verlq d’une délégation de la justice, ils doivent donc observer ses réglps et scs prescriptions.

11 résulte, en second lieu, du même principe que, hors |cs cas de flagrant délit, les préfets n'ont plus d’autre mission, lorsqu'ils découvrent un cr|me ou un délit dans l'exercice de leurs fonc; lions, que d’en donner avis ru miO'stére public et de lui Iransmcllre tous les renseignements, actes et procès-verbaux qui y sont relatifs. Ce devoir leur est imposé par les articles 29 et 53 du Code.

Un troisième corollaire est que, si la justice est déjà saisie,

même au cas de flagrant délit, le préfet doit s'abstenir. En effet, la police judiciaire prépare et précède l’action de la justice, mais elle cesse ses actes aussitôt que la justice, dont elle émane, agit elle-même. La mission du préfet n'a pour but , comme celle des auxiliaires, que de suppléer le procureur impérial et le juge d’instruction à l'égard des faits que ceux-ci ignorent et qu'il a découverts. Dès qu’ils les connaissent et qu’ils sont saisis, son intervention n'a plus de motif et n’aurait plus d'objet. Il est également évident, par la même raison, qu'il ne peut s’élever aucune concurrence entre ces magistrats et le préfet : leur compétence absorbe tous les pouvoirs auxiliaires des officiers de police; le préfet ne peut donc non-seulement les écarter, mais continuer d’informer, s’ils se présentent pour procéder eux-mêmes'.

1211. Enfin, le procureur impérial, lorsque le préfet lui transmet ses procès-verbaux et les pièces de son information, doit agir comme il le ferait si ces pièces lui étaient adressées par l’un de ses auxiliaires ; c’est-à-dire qu’il doit examiner le caractère des faits dénoncés et prendre les réquisitions qu’il juge convenables. L’article 10 porte que les préfets pourront requérir les officiers de police judiciaire, et de cette expression l’on a conclu qu’ils ont le droit de mettre l’action publique en mouvement*. Nous croyons que c’est là une grave erreur. Nous avons déjà fait remarquer que la police judiciaire et l’action publique ont deux objets entièrement distincts : la première recherche les délits et recueille les indices et les preuves ; l’autre apprécie le caractère des faits et, d’après les charges recueillies, saisit, s’il y a lieu, le juge. (Voy. n" 480.) Or, le préfet ne peut faire personnellement ou ne peut requérir les officiers de police judiciaire de faire que des actes de police judiciaire; il ne peut donc mettre l’action publique en mouvement; il peut requérir qu’un fait soit constaté, il ne peut requérir qu’il soit poursuivi; il exerce les fonctions de la police judiciaire , il n’exerce pas celles du ministère public. La loi n’a délégué qu’aux cours d’appel, aux membres du ministère public et aux parties lésées, lorsqu’elles se constituent parties civiles, le droit de mettre l’action publique en mouvement. (Voy. n"* 523 et 527.)

' Coof. U. Mangin, n. 63, p, 150.

* M. Mangin, n. 65, p. 151.

ClIâP. IV. DROITS ET ATTRIBUTIONS DES PRÉFETS, N" 1212. 129

Le législateur a prévu le cas ou la dénonciation faite par le préfet pourrait provoquer de la part du ministère public ou du juge d’instruction de nouveaux renseignements, et il a réglé les rapports des deux autorités. L’article 3 du decret du 4 mai 1812 porte : «. Dans les affaires ou nos préfets auront agi en vertu de l’article 10 du Code d’instruction criminelle, si le bien de la justice exige qu’il leur soit demandé de nouveaux renseignements, les ofBciers chargés de l’instruction leur demanderont ces renseignements par écrit, et nos préfets seront tenus de les donner dans la même forme. «

1212. Il nous reste à faire observer que l’attribution que l’article 10 confère aux préfets leur est personnelle, en ce sens que seuls ils peuvent l’exercer, tant qu’ils remplissent activement leurs fonctions, et ce n’est qu’en cas d’absence ou d’empêchement qu’elle passe, avec l’administration du département, entre les mains des fonctionnaires délégués pour les remplacer. Cela résulte du texte même de la loi. Cette attribution consiste soit à faire personnellement les actes de police judiciaire, soit à requérir un officier de police de procéder à ces actes : le préfet seul, ou celui qui remplit les fonctions du préfet , peut faire ces actes ou ces réquisitions; et, s’il agit personnellement, il ne peut procéder que par lui-même ou par des officiers de police judiciaire compétents à tous les actes de celle information sommaire.

1213. Maintenant, et après avoir tracé le cercle dans lequel l’article 10 doit se mouvoir, après avoir posé les limites que son texte et les règles générales du droit indiquent et qui peuvent en affaiblir le danger, nous n’hésiterons pas à dire que, dans notre opinion, cette disposition, même renfermée dans ces termes, devrait disparaître de notre Code. Elle est née dans des circonstances qui l’expliquent sans la justifier. A l’époque où le législateur s’occupait de réédifier la justice, le pouvoir judiciaire était faible, elle gouvernement nouveau, sorti du sein d’une révolution et à peine assis, soupçonnant partout des conjurations et des complots , et pensant ne pas trouver un appui assez fort et assez actif dans un ministère public encore mal constitué, lui assurait le concours des préfets. Ce motif n’existe plus. Notre justice criminelle est assez fortement organisée pour que scs propres agents

suffisent à son action. Dans tous les lieux où réside un préfet, la loi a placé un procureur impérial qui peut agir aussi promptement que l’exigent les circonstances. Averti par le préfet, ce magistrat peut faire aussitôt, et avec plus d’autorité, parce qu’il est le rejirésentant de la justice, tous les actes que peut cominaiuler l’intèrét public. Mais, en supposant même que l’intervention administrative pût, dans quelques cas très-rares, avoir quelque utilité, cette considération serait tout à fuit secondaire en face des inconvénients qui peuvent en surgir. Que devient l'indépendance de la ju.stice, que deviennent les garanties que la loi a voulu accorder à la liberté individuelle, à l’inviolabilité du domicile, lorsqu’un préfet peut faire personnellement des actes de police judiciaire, dresser des procès-verbaux, décerner des ordres d’arrestation, procéder à des visites domiciliaires? En principe, le juge seul a le droit do faire ces actes, car seul il réunit les conditions d’impartialité qui rassurent tous les intérêts. La loi, à la vérité, et par une exception trop étendue peut-être, a con6é une portion de ces pouvoirs au procureur impérial et à ses auxiliaires, dans les cas de flagrant délit. Mais le procureur impérial est un magistrat de l’ordre judiciaire, il agit au nom de la justice, il en connaît les règles, les termes, les traditions, il doit avoir, comme tous les fonctionnaires de l’ordre judiciaire, le culte de la loi qui les rend inaccessibles aux onirainemenis de 1a politique; et quant à ses auxiliaires, ils ne sont que les agents de la justice, ils agissent par scs ordres et sous sa surveillance, ils ne procèdent qu’à son défaut et pour le suppléer. Le préfet, agent révocable du pouvoir exécutif, ne se rattache par aucun lien à la justice, il n’est point soumis à son autorité, il est complètement étranger à ses règles, et cependant il exerce des fonctions judiciaires, il dispose au moins temporairement de la liberté et de l’honneur des citoyens, et n’encourt, à raison de ces actes purement judiciaires, aucune responsabilité. N’est-il pas à craindre que ce pouvoir exorbitant, surtout dans ica temps d'agitation politique, ne devienne, entre les mains des préfets, comme le dit M. Mangin, tt un moyen d’oppression contre les personnes dont ils soupçonnent les opinions, les liaisons, les démarebes? » Et même, dans les temps les plus calmes, n’est-il pas déplorable, n’est-il pas contraire aiix principes qui régissent les institutions judiciaires, que la Justice reçoive son impulsion de l’administratiou, que

celle-ci se mêle à ses actes, qu’elle usurpe une partie de ses attributions, qu'elle se substitue à sa place? M'est-ce pas là la plus élranjje confusion des pouvoirs? Et cette confusion devrait-elle exister quand il s’agit de l’exercice des droits les plus graves de l’action judiciaire? Le préfet pst naturellement rangé dans la classe des fonctionnaires qui, aux termes de l’article 29 du Code d’instruction criminelle, doivent communiquer siir-le-cliainp au procureur impérial les renseignements qu’ils recueillent, dans l'exercice de leurs fonctions, sur les crimes et les délits; mais leur intervention doit se borner à ces avis et à ces communications; toute extension n’est qu’une déviation des principes essentiels do la jestice.

1214. Depuis que les observations qui précèdent ont été écrites, une nouvelle jurisprudence s’est formée pour l’interprétation de l’artiole lü. Cette jurisprudence étant contraire à la solution que nous avons proposée, nous devons, pour no pas égarer la pratique, en faire connaître les termes.

Dans une première espèce, la question s’est élevée de savoir s’il appartient nu préfet de police à Paris, agissant en vertu des dispositions de l'article 10, de faire saisir dans les bureaux de la poste des lettres-missives , comme éléments d’une information judiciaire en matière criminelle. La chambre criminelle de la Cour de cassation a prononcé l’annulation d’un arrêt qui avait reconnu ce droit i 4 Attendu que, si des considérations d’ordre public et d’jntérét social autorisent la justice , dans des cas graves, à ne point se laisser arrêter dans ses investigations par l’application du principe de l'inviolabilité du secret des lettres, et s’il lui est permis de faire saisir, même dans les bureaux de la poste, et ouvrir les lettres et paquets qui peuvent contenir des papiers et effets utiles à la manifestation de la vérité, un tel pouvoir n’appartient qu’au juge d’instruction , à qui l’article (18 attribue un droit général de perquisition en tous lieux, et n’a été conféré au préfet de police par aucune disposition législative ; d’où il suit, qu’en jugeant dans la cause que les perquisitions faites dans les bureaux de l’administration des postes, en vertu de mandats du préfet de police, étaient régulières et en se fondant sur les résultats des saisies qui ont été ainsi opérées, pour déclarer la culpabilité des demandeurs et prononcer leur con-

damnation, l'arrêt attaqué a violé les articles 10, 88 et 154 du Code d’instruction criminelle '. »

L’aflaire apnt été renvoyée devant la cour impériale de Rouen et cette cour ayant adopté un avis opposé, les chambres réunies de la Cour de cassation, appelées à vider ce conflit, ont déclaré ; « que l'article 10 a expressément chargé les préfets des départements et le prcfet de police à Paris de constater les crimes, délits et contraventions et d'en livrer les auteurs aux tribunaux ; qu'aux termes de l'article 8, auquel se réfère l’article 10, le préfet de police, dont il s’agit spécialement dans l’espèce, doit rechercher ces crimes, délits et contraventions et en rassembler les preuves; que ce droit embrasse le cercle de la police judiciaire tel qu’il est tracé par l'article 8, et qu’il a pour conséquence nécessaire le droit de faire , tant au domicile du prévenu que partout ailleurs, les perquisitions et saisies indispensables pour la manifestation de la vérité; qu’on objecte vainement que la recherche des pièces pouvant servir à conviction ne saurait être pratiquée au domicile des tiers ou dans un dépôt public que par le juge d'instruction, qui en trouve la mission dans l'article 88 ; que si cette recherche, qui est évidemment un moyen de constater les crimes, délits et contraventions, a été mise dans les attributions du juge d'instruction par l’article 88, elle appartient égale» ment aux préfets, en vertu des articles 8 et 10 combinés; qu’il résulte de ces derniers textes que tout acte d'instruction tendant à constater les crimes, délits et contraventions est dans le domaine du préfet de police; que c'est vainement encore qu’on prétend établir une séparation entre la police judiciaire, qu’on convient appartenir au préfet de police, et l'instruction, qu’on soutient n’appartenir qu’au juge d'instruction; que cette distinction n’est pas fondée; qu'il n’est pas possible de concevoir que la police judiciaire s’exerce sans instruction, de même qu'il ii’est pas possible de concevoir que tout fonctionnaire ou magistrat qui prend part à l'instruction ne soit pas officier de police judiciaire; que c’est ce qui est démontré 1* par la définition de la police judiciaire que donne l’article 8; 2° par l’article i) qui classe les juges d’instruction parmi les officiers de police judiciaire; 3° par la division du livre 1“ du Code qui place le chapitre de l'instruction sous la rubrique de la police judiciaire; qu’eu autorisant le préfet ‘ Cass. 23 juillet 1853 (Bull., n° 369).

Ciur. IV. DROITS ET ATTRIBUTIO.\S DES PRÉFETS, N' 1215. 133

de police à rechercher en quelque lieu que ce soit la preuve des infractions et les pièces pouvant servir à conviction, la loi n’a fait aucune exception à l’égard des lettres déposées à la poste et présumées constituer soit l'instrument ou la preuve, soit le corps du délit... '. i>

La chambre criminelle, réformant sa première jurisprudence, a rendu depuis cet arrêt deux arrêts conformes, dans l’im desquels on lit : a Sur le premier moyen pris d’un excès de pouvoir et de la violation et fausse application des articles 8, 10, 87 et 88 : 1" en ce que le préfet de policq n’avait pas le droit de faire procéder à des saisies de papiers chez le prévenu hors le cas de flagrant délit; 2° qu’au moins il n’avait pas le droit de faire procéder aux mêmes actes chez des tiers : — Attendu que l’article 10 a expressément chargé le préfet de police de faire tous les actes nécessaires à l'efiet de constater les crimes, délits et contraventions et d’en livrer les auteurs aux tribunaux; qu'aux termes de l’article 8, auquel se réfère l’article 10, le préfet de police doit rechercher les crimes, délits et contraventions et en rassembler les preuves ; que ce droit embrasse le cercle de la police judiciaire tel qu’il est tracé par l’article 8, et qu’il a pour conséquence nécessaire le droit de faire les perquisitions et les saisies indispensables pour la manifestation de la vérité ; qu’en effet, d’une part, l'article 10 portant que les préfets de police pourront faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire de faire, chacun en ce qui le concerne, les actes nécessaires à la constatation des crimes et délits, et de l’autre, l’article 9 plaçant le juge d’instruction au nombre des officiers de police judiciaire, il en résulte forcément que le préfet de police est investi de toutes les attributions de ce dernier magistrat quant à l’exercice de la police judiciaire, et notamment de celle de faire personnellement ou de faire faire, même chez des tiers et hors le cas de flagrant' délit, les perquisitions auxquelles le juge d’instruction est autorisé à procéder, aux termes des articles 87 et 88* n

1215. Celle jurisprudence supprime la ligne qui sépare la police judiciaire ci l'instruction; elle les confond l'une et l’autre; clic déclare <1 que c’est vainement qu’on prétend établir une

’ Cass., ch. réun., 21 nov. 1853 (Bull., n> 551).

2 Cass. 16 août 1862 (Bull., n» 212); 19 janr. 1866 (Sir., 66, 1, 87).

séparation entre la police judiciaire, qu’on convient appartenir au préfet dé police, et l’instruction, qu’on soutient n’appartenir qu’au juge d’instruction; que cette distinction n’est pas Fondée ». Cette proposition est-elle exacte?

La police judiciaire et l’instruction nous ont paru constituer deux pliases distinctes de la procédure et cette distinction, qui est conforme à la nature des choses, nous a semblé conforme à la loi. Qu’est-ce que la police judiciaire? C’est la recherche des éléments de l’instruction, c’est l’investigation sommaire qui précède l’action du juge et qui la prépare. Le juge d’instruction ne peut connaître par lui-méme les faits qui surviennent : les officiers de police judiciaire sont ses organes; ils voient, ils entendent pour lui, et lui transmettent ce qu’ils ont vu et entendu; ils recueillent les renseignements qui lui sont nécessaires. Et c’est après qu’il a été saisi de ces dénonciations et de ces procèsverbaux qi\|il commence rinstriiction. Qu’est-ce que l’instruction? C’est l’examen des indices que la police judiciaire a rassemblés, c’est l’ensemble des mesures qui doivent garantir la conservation des preuves et la représentation de l’inculpéi Ainsi la police judiciaire recherche et dénonce, l’insfruction examine , apprécie -et prend les mesures de sûreté provisoires; la police judiciaire rassemble les éléments de l’instruction, celle-ci les éléments du jugement. Telle est la distinction qn’indique la nature des choses.

Et c’est aussi celle qui est établie par la loi. En effet, quelles sont les attributions de lu police judiciaire? Elles sont clairement définies par notre Code. Aux termes des articles 11 et 48, lés officiers de police judiciaire reçoivent les rapports, dénonciations et plaintes relatifs aux crimes, délits et contraventions; ils dressent les procès-verbaux des contraventions , les rapports des crimes et des délits, et ils renvoient ces actes au procureur impérial, qui les transmet au juge d’instruction avec ses réquisitions. Dans les cas de flagrant délit seulement, ces attributions s’étendent ; aux termes des articles 32 et suivants, 49 et suivants, ils se transportent sur les lieux, dressent les procès-verbaux à l’effet de constater le corps du délit et l’état des lieux, reçoivent les déclarations des personnes présentes, font des perquisitions au domicile de l’inculpé, saisissent les effets ou papiers qui peuvent servir à conviction ou à décharge et peuvent même décerner

contre lui iin mandat d'amener. Tou» ce» actes, que l'urgence leur a fait attribuer, sont immédiatement remis au juge d'instruction. La ligne qui sépare les deux fonctions est donc nettement tracée.

On prétend l'etTaccr en affirmant qu’il n'est paS possible de concevoir que la police judiciaire s’exerce sans instruction, de même qu’il n’est pas possible de concevoir que tout fonctionnaire ou magistrat qui prend part à l’instruction ne soit pas officier de police judiciaire. Ces deux propositions ne sont point identiques. Le juge d’instruction est et devait être officier de police judiciaire; pourquoi cela? Parce que qui peut le plus peut le moins. Il eût été étrange que le juge, dont tes officiers de police judiciaire sont les instruments, ne pût lui-mème remplir leurs fonctions et qu’il eût besoin de leur intermédiaire, lorsqu’il se trouve sur les lieux , pour recevoir les plaintes , dresser les procès-verbaux et recevoir les déclarations des témoins. Il remplit donc les deux fonctions ; il est, lorsqu’il y a lieu , officier de police judiciaire, mais il est seul chargé de l’insfruction. La loi, en efifet, tandis qu’elle étendait la police judiciaire au juge, se garde bien d’étendre l’instruction aux officiers de police. Aucun de ses textes n’ouvre et n’entr’ouvre même la barrière qui s’élève entre les deux attributions. Que l’on dise que la police judiciaire procède, aU cas de flagrant délit, à une information sommaire, à une sorte d’instruction préparatoire, cela peut être vrai; mais cette enquête faite sur les lieux n’est pas l’iustruction , elle recueille, elle n’examine pas, elle ne constate même pas , et tous ses procès-verbaux ne sont que des renseignements. Nous en trouvons la preuve dans l’article 60 : « Lorsque le flagrant délit aura déjà été constaté et que le procureur impérial transmettra les actes et pièces au juge d’instruction, celui-ci sera tenu de faire sans délai l’examen de la procédure. Il peut refaire les actes on ceux des actes qui ne lui paraîtraient pas complets. » Donc les actes de la police judiciaire ne deviennent actes do l’instruction que lorsque le jUge les a refaits ou adoptés. Ils n'ont d’autorité que celle que leur donne le juge. Ils ne 'pénètrent dans l’instruction que lorsque le juge les fait siens.

On s’appuie cependant pour confondre ces deux enquêtes sur deux textes : la rubrique du livre 1" du Code et la définition do la police judiciaire donnée par l'article 8. Le livre I*', qui con-

UV. m. DE LA rOLICE JUDICIAIRE.

lient toutes les attributions relatives à l'instruction, est, en eflict, intitulé De la Police judiciaire, et l’article 8 déclare que « la police judiciaire reciicrcbe les crimes, les délits et les contraven' tions, en rassemble les preuves et en livre les auteurs aux tribunaux cliargés de les punir ». De là l’on croit pouvoir conclure que l’inslruction n’est qu’une partie de la police judiciaire , et que celle-ci renrerme toutes les attributions de l’instruction. Cette conclusion ne semble pas exacte. 11 faut, pour interpréter sainement une loi , se rendre compte de l’esprit qui anime ses textes. Motre Code, dont le projet fut si profondément modiGé dans les délibérations du conseil d’Etat, avait reproduit, dans sa première rédaction , la division et les déGnitions des lois antérieures. M. Oudart disait, dans le premier exposé : «La loi du 7 pluviôse an IX a fortement organisé la police judiciaire; nous n’y avons apporté aucun cbangement remarquable. La rédaction du Code du 3 brumaire an IV est claire, méthodique et correcte; nous ne nous en sommes écartés que quand il nous a fallu exprimer des vues nouvelles '. » L’exposé des motifs fait au Corps législatif répète : <x On a puisé dans ces Codes intermédiaires la distinction qui forme le partage des deux livres*. «Nous trouvons, en effet, dans le Code du 3 brumaire an IV la même division de la police et de la justice, et dans l’article 20 de ce Code la déGnilion textuelle qui forme aujourd’hui l’article 8 de notre Code. Mais il se trouve que cette division et celle déGnition, qui étaient exactes dans le Code du 3 brumaire an IV, dans la loi du 7 pluviôse an IX, et qu’on peut rencontrer en germe dans la loi du 16 septembre 179! , ont cessé de l’élre aujourd’hui, parce que la police judiciaire n’a plus les mêmes attributions, parce qu’elle a répudié les actes d’instruction qui avaient été attribués d’abord aux juges de paix, ensuite aux magistrats de sûreté. La police judiciaire enveloppait toute l’inslruclion parce qu’elle était placée, en grande partie du moins, dans les mêmes mains que l’inslruclion. Nous rappellerons plus loin les curieuses discussions qui, en revenant aux règles de l’ordonnance de 1670, ont fortiGé l’instruction en la plaçant exclusivement dans les mains du juge, u Les fonctions des ofGciers de police judiciaire, disait le conseil d’Etat, appartiennent plus à la police qu’à la justice; elles ne conduisent qu’à

* Locrc , lom. XXV, n. 28.

Locré, loin. WV, p. 25.

CHiP. IV. DROITS ET ATTRIBUTIONS DES PRÉFETS, N” 1215. 137

donner des indices '... mais notre intention est de donner exclusivement la justice aux juges* » . Notre Code, en recueillant cette idée nouvelle, n’a peut-être pas suffisamment efiacé sa première empreinte; mais ses textes expliquent celte inadvertance. Il est clair que la police judiciaire ne rassemble que des indices et non des preuves; il est clair qu'elle ne livre pas les prévenus aux tribunaux chargés de les punir : il n’y a que l'instruction qui rassemble les preuves et livre les prévenus aux tribunaux répressifs. Aussi le Code , mettant de côté cette définition inexacte, en donne aussitôt une autre toute différente dans les articles qui expliquent les fonctions de la police judiciaire. La même observation s’applique à la rubrique du livre I” empruntée au Code du 3 brumaire an IV, et maintenue même après les restrictions imposées à la police. Il y a même lieu de remarquer sur ce dernier point que notre Code, en donnant la mêmè rubrique au livre entier et au premier chapitre de ce livre, a évidemment assigné aux mots : de la police judiciaire , deux acceptions différentes, puisque le livre renferme la police et l’instruction et que le chapitre est restreint à la police proprement dite. 11 ne faut donc attacher aucune importance à ces détails.

Cela dit, revenons à l’article 10. La jurisprudènee, en constatant la référence de cet article avec l’article 8, en a induit que le droit du préfet embrasse tout le cercle de la police judiciaire, dans lequel elle fait entrer tous les actes du juge d’instruction. L’arrêt des chambres réunies déclare « qu'il résulte des articles 8 et 10 combinés que tout acte d'instruction tendant à constater les crimes, délits et contraventions est dans le domaine du préfet » . D’où il suit que ce fonctionnaire peut faire des perquisitions et saisies au domicile des tiers, bien que l'article 88 n’ait conféré ce droit qu’au seul juge d’instruction. Nous avons déjà répondu à ce raisonnement. Nous avons démontré , en rapportant le texte des procès-verbaux du conseil d'Etat, que les seuls pouvoirs que le législateur ait voulu attribuer aux préfets sont ceux de la police judiciaire, et que le seul motif qui a fait placer l’attribution qui les concerne dans l’article 10, au lieu de la confondre dans l’article 9 avec les autres officiers de police judiciaire, a été le désir de ne pas les subordonner au procureur

1 Locré, lom. XXV, p. 149.

* Locré, lom. XXV, p. 151 et 148,

général. Nous venons d'établir d’ailleurs que la police judiciaire définie par l'article 8 ne s’étend pas aux actes de l’instruction. Examinons maintenant de plus prés le texte de l’article 10.

Cet article confère aux préfets la faculté « de faire tous actes nécessaires à l’efTct de constater les crimes, délits et contraventions et d’en livrer les auteurs aux tribunaux cbargés de les punir, conformément à l’article 8 ci-dessus t> . Il faut accepter cet article dans toute sa teneur, avec toutes scs conséquences, ou il faut apporter une limite quelconque dans son application. Si vous le prenez dans son sens absolu, il s’ensuit, comme le déclare l’arrôt, que les préfets pourront faire tous les actes qui ont pour objet de constater les délits et les crimes, par conséquent tous les actes de l’instruction que la loi n’a attriluiés qu’au juge; et il ne faut pas s’arrêter seulement aux perquisitions et aux saisies chez les tiers. Le livre I", intitulé De la Policé judifcittire J contient tous les actes qui constituent l’instruction, l’audition des témoins, les commissions rogatoires, la délivrance des mandats de dépôt et d’arrôt, la mise en liberté provisoire, les ordonnances de mise en liberté ou de mise en prévention. Il est évident que le même raisonnement, qui autorise les préfets à faire un de ces actes, Conduit à les leur attribuer tous. Puisqu’ils peuvent procéder à des perquisitions chez les tiers, quand la loi réserve ce droit au juge, pourquoi ne pourraient-ils pas entendre les témoins et décerner les mandats? Puisqu'ils peuvent fhire tous les actes nécessaires pour livrer les prévenus aux tribunaux cliargés de les punir, pourquoi ne rendraient-ils pas des ordonnances pour saisir ces tribunaux? Les préfets seront donc transformés on juges d’instruction et en rempliront toutes les fonctions.

Que si l’on ne prétend pas aller aussi loin, et nous croyons que tel est l’esprit de la jurisprudence, il faut poser iltie limite : quels sont les actes que les préfets pourront faire, quels sont ceux qu’ils devront laisser au juge? Or, il est impossible de trouver une autre limite que celle qui sépare la police judiciaire et l’instruction. C’est celle que la loi clle-méme a posée. En établir une autre, se borner, par exemple, à placer dans les mains des préfets les perquisitions et Saisies au domicile des tiers, n’est-ce pas substituer à la distinction légale une distinction arliitraire et enlever à ces actes le caractère que l’article 88 leur a donné? Ce qui écarte toute interprétation de cette nature, ce qui explique

clairement le sens restreint de l'article 10, ce sont ses ternies mêmes. Nous avons déjà remarqué (n° 1209) que les préfets, d’après le texte formel de cet article, peuvent « faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous les actes... » Ainsi, il n’est pas douteux qu’ils peuvent déléguer tous les actes qu’ils peuvent faire personnellement. Mais à qui peuvent-ils les déléguer? Aux officiers de police judiciaire. Et cette délégation peut-elle excéder les pouvoirs de la police judiciaire ? Non, car ils les requièrent d’agir « chacun en ce qui le concerne » , c’est-à-dire dans la mesure de sa compétence. 11 suit de là évidemment que les pouvoirs des préfets ne sont autres que ceux de la police judiciaire, puisque les officiers auxquels ils les délèguent ne peuvent en exercer d’autres.

Nous ne pousserons pas plus loin ces observations. La séparation de la police judiciaire et de l'instruction est un principe de notre Code et ce principe est une des garanties de la liberté civile, puisqu'il en résulte que le juge d'instruction a seul le droit de procéder aux actes de l'inslrucfiort. Ce principe a-t-il Ulie exception dans l'article 10? cet ârticle ft-t-il transféré aux préfets une faculté de procéder à l’instruction? Née en l’ah Xlll du sentiment de la faiblesse du 'pouvoir judiciaire à celle époque, cette disposition , déjà jugée inutile en 1808 par le conseil d’Etat, quand les cours impériales avaient été constituées (voy. n" 1205), n’a été conservée que comme une précaution réservée aux cas extraordinaires et urgents. C’est là son caractère propre, c’est là le sens qui doit être maintenu à la loi. Il n’y a plus à craindre ni les empiétements du pouvoir judiciaire, comme en 1789, ni ses faiblesses, comme en l’an Xllf. On doit lui conserver toutes scs attributions.