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450 PAET. Ht UTRE II, TITU I* GBAP. IV.

On n'a donc point à rechercher ^imi les décisions rendues avant la Gn du procès quelles sont celles qui ont an caractère définitif, ni à distinguer les jugements préparatoires^ interlocutoires et ceux qui trandient en tout on en partie certaines questions du fond; il suffit, poor la validité des conflits, que les décisions intervenues n'aient pas définitivement terminé le procès , de manière à ce que rinstaooe soit encore pendante (1).

462. --* Mais si le procès étant teiminé par une décision judiciaire, il ne s'élève de contestation que sur V exécution de cette décision , ou sur son interpétation , les débats engagés de nouveau devant les mêmes juges ne font pas revivre l'instance qui a été terminée, et il ne peut pas y avoir lieu à élever un conflit (2).

463* -*« Une question vivement controversée est celle de savoir si lorsqu'un conflit a été élevé hors des délais et des conditions fixés par la loi, le tribanal ou la Cour peut apprécier la nullité du conflit, et passer outre à la décision de l'affaire.

Avant l'ordonnance de 1828, on regardait comme certaine l'crfiligation pour Tautorité judidaire de surseoir au jugement, dès que le conflit était élevé. Cet état de choses a-t-'il été* modifié par cette ordonnance ?

M. Dnvergier, dans une note sor l'art. 12 de l'oirionnance de 1828, admet que l'autorité judiciaire a le droit d'apprécier les nullités qui peuvent entacher un conflit , pour, dans le cas où elle reconnaîtrait l'eiîstence de ces nullités, passer outre au jugement de l'affaire.

(1) Dafour , Droit aiminUtruHf, t. a, n^ 786 et 797.

(2) Ordonnance, 5 décembre 1838.

DÉ LA lURIDIGTION CIVILE CONTBirTlECSB. 45t

M. Davergier se fonde d'abord sur Tesprit et le but de rordonnance de 1828 , qui a eu pour objet de faire cesser les abus de la législation antérieure, et d'empêcher les empiétations de Tautorité administrative à laquelle il ne saurait être permis d'entraver, par des conflits élevés bors des délais et des conditions de la loi , la marcbe de la justice ordinaire.

Il invoque surtout les dispositions de l'art. 12 de l'ordonnance de 1828, aux termes duquel il n'y a pour les tribunaux obligation de surseoir^^ qu'autant que l'arrêté de conflit a été déposé au greffe en temps utile. Or , dit-il, si un conflit élevé plus de quinze jours après l'envoi du jugement repoussant le déclinatoire , n'empêche pas le tribunal de passer outre au jugement de l'affaire , pourquoi n'en serait-il pas de même à l'égard des^ autres nullités du conflit ?

Il arrive donc à penser que le tribunal à qui sera communiqué un arrêté de conflit pourra passer outre, 1^. si le conflit est élevé en matière criminelle (1) ; 2^. s'il est élevé en matière correctionnelle hors des cas prévus par l'art. 2 ; 3®. s'il est élevé pour défaut d'autorisation ou faute d'accomplissement de formalités préalables devant l'administration (2) ; 4^. s'il est élevé hors des cas prévus par l'art. 4 ; 5^. s'il est élevé après l'expiration des délais fixés par les art. 8 et 1 1 ; 6^. enfin s'il est élevé sans l'observation des formes prescrites par l'art. 9.

Mais cet auteur , maintenant l'indépendance respective

(1) Art. l«r de rordonnance de 1828.

(2) Art. 3 , ordonnance de 1828.

452 FART, n, UTEB U, TmB I, CHAF. IT.

des aatorités jadidaîre et administrative , s'empresse de reconnaître qn'nn tribunal ne pourrait jamais apprécier on conflit, quant au fond: qa'il ne Ini serait pas permis de passer ontre en décidant que la matière n'est pas de la compétence administrative.

M. Victor Foucher , dans nn article inséré dans la Ee^ vue de législation (1) , soutient la même opinion.

Il fait d'abord remarquer que la doctrine con/ratre fait retomber dans les abus que l'ordonnance de 1828 a eu pour objet de faire cesser ; que les ordonnances de 1828 et de 1831 condamnent positivement un tel système , puisf|u'elles reconnaissent que, lorsque le conflit, même régulièrement formé et déposé n'a pas été réglé dans le délai de deux mois » les tribunaux doivent passer ouire.

Il ajoute : Ces ordonnances obligent tout autant les tribunaux ordinaires que les tribunaux administratifs ; leurs dispositions doivent être exécutées par les uns comme par les autres, et de ces dispositions il jésuite explicitement que l'autorité judiciaire ne doit s'arrêter que devant un conflit régulièrement formé.

S'il en est ainsi , les tribunaux doivent donc faire porter leur examen non sur le fond , mais sur la forme des conflits , non pour l'annuler ou le rejeter , mab seulement pour rechercher s'il est pris selon les formes prescrites, ou s'ils doivent le considérer comme non avenu, et, en conséquence, passer outre.

C'est , dit M. Foucher , ce qui ressort spécialement des termes dans lesquels est conçu l'art. 1 1 de l'ordon-

(1)T. l,p.Sl.

nance de 1828 , qui déclare que , faute de dépât du conflit dans la quinzaine , il ne pourra plus être élevé devant le tribunal saisi de TaiTairey ce qui fait supposer nécessairement que le tribunal a passé outre , puisqu'autrement le conflit , quoique tardivement élevé , aurait dû arrêter le tribunal , cas auquel il n'y aurait lieu è un nouveau conflit, encore moins formé et déposé dans le délai.

Ce ne serait qu'autant qu'à l'occasion des fins de non recevoir, les tribunaux s'immisceraient , de nouveau , dans l'examen de la question de compétence , qu'il y aurait empiétement répréhensible de pouvoir.

M. Foucher invoque à l'appui de son opinion deux arrêts de la Cour d'Angers , du 26 décembre 1832 , et de la Gourde Rennes , du l^'juin 1833.

Telle est également la doctrine professée par Foucard (1).

Cependant l'opinion contraire est soutenue par M. Du four (2).

Après avoir invoqué la jurisprudence antérieure à l'ordonnance de 1 828 f cet auteur fait remarquer que si l'on avait considéré comme abusif le sens delà législation antérieure, on s'en fût formellement exprimé dans cette ordonnancequi avait pour objet de faire disparaître quelques abus.

Il fait observer que les délais fort courts pour le jugement des conflits fait cesser la crainte de voir la justice entravée.

Enfin il ajoute : Le conflit, dès l'instant qu'il se ma-

(1) T. 3, no 340.

(2) Droit admitUêiraiif, t. 9 » »• Ml.

454 PABT. n, UVRE II, TITRE I, CHAP. JV.

nifeste par un acte positif pris dans Tordre des fonctioDS de l'agent dont il émane, établît une lutte^tre les deux autorités administrative et judiciaire. Qult^ Vagisse ensuite de décider jusqu'à quel point cette lutte s'est régulièrement engagée , ou bien d'y mettre fin en fixant le point débattu , Tintorvention d'un pouvoir distinct de chacune des deux autorités en opposition et supérieure è l'une et à l'autre , est également nécessaire. En admettant même que la raison de principe permît de distinguer, sous ce rapport , entre les questions de la forme et celles du fond, pour attribuer l'appréciation des premières è Tautorité juridique, elle trouverait dans cette attribution un moyen si facile de s'immiscer dans l'examen des secondes , et de se parer des atteintes qui lui paraîtraient injustes , qu'en fait l'équilibre serait détruit. On raisonne» sans cesse, comme si le droit de décider le conflit appartenait à l'autorité administrative , et devait favoriser ses envahissements. Mais c'est là une idée fausse. Ce droit ne repose qu'entre les mains du pomoir exécutifs c'est-àdire d'un pouvoir que Ton doit réputer impartial et animé du besoin de veiller à la pondération des autorités appelles à concourir à son exercice.

Il invoque enfin la jurisprudence (1).

Nous ne saurions admettre ce dernier système.

Examinons d'abord les arguments présentés par M. Dufour.

Le silence de l'ordonnance de 1828 serait approbatif du sens donné jusque-là à la législation antérieure.

( 1; OrdoDQaoces, 18 févrior 1839, ft5 avril 1840.

DE LA JURIDICTION CIVILE CONTENTIEUSE. i55

Mais cette ordonnaqce ne garde pas ie silence, au moins en ce qui concerne la tardivité du coi)flit déposié après la quinaA^e de l'envoi du jugement qui a rejeté le déclinatoire. Dans ce cas , dit Tart. 1 1 Je conflit ne pourrait plus être élevé devant le tribunal saisi de l'aflairç.

C'est donc que ce conflit tardivement déposé^ e(, à plus forte raison , s'il n'est élevé qu^ par qn arrêté postérieur à la quinzaine , ne détermine aucun sursis , et laisse le tribunal libre de rendre de suite jugement sur le |pnd de l'aiTaire. Si les parties n'appirilent pas de ce jugement, et si elles y acquiescent, il n'y a plus de conflit possible. C'est donc évidemment que le tribunal aura à juger de la tardivité du conflit , pour le considérer comme non avenu, et passer outre à la décision de la cause. Il n'y a là aucune intervention possible du Conseil d'état , et c'est l'ordonnance de 1828 qui le dit formellement.

C'est de cette disposition expresse que l'on argumente avec raison , en disant que si les tribunaux doivent ne pas s'arrêtera un conflit tardifs il n'y a certainement aucune raison pour qu'ils s'arrêtent davantage à un conflit exprèssèment défendu par la loi , comme , par exemple , à celui qui serait élevé en matière criminelle ^k celui qui serait fondé sur un simple défaut d'autorisation de plaider , à celui qui serait an^mVtir àtoui déclinatoire.

M. Dufour dit que la rapidité de la décision du Conseil d'état fait disparaître les inconvénients du sursis.

Mais cette observation n'est pas exacte ; car ce sursis de deux mois peut souvent causer un préjudice irré[>arable. Ainsi , par exem|rfe, il peut se faire qu'un négociant ne puisse trouver que dans une prompte condamnation à son prolit le moyen de ne pas tomber en faillite.

456 PABT. II, LnUE U, TITRB 1, CHAF. IV.

L'aatear dit encore qae toutes les fois qu'il y a iiir conflit élevé par le fonctionnaire public compétent , ù j a one lotte sur laquelle une autorité supérieare doit pro* noncer.

Mais il ne fallait pas dire seulement , toti/es les fois qu^il y a un conflit ileti; il fallait ajouter» ëlefé dans les conditions expressémeni exigées par 2a lot. Ce o'esl qu'à cette condition qu'un conflit peut engager une lulte légale:, et le principe fondamental de tonte législation est, au contraire , que tout ce qui est fait contrairement à l« loi ne peut produire aucun effet , n'a aucune eiîstence légale , doit être réputé non ayenu. Tel est évidemment le caractère et la position d'un conflit élevé en dehors de toutes les prescriptions de la loi.

Voyez jusqu'où vont les conséquences de cette argumentation : // suffit qu*un conflit soit élevé par un préfet^ pour qu^il doivéy avoir sursis , et nécessité d^une décision du Conseil d'état. Ainsi » un préfet élèvera un conflit devant une Cour d'assises , et la Cour d'assises sera obl^e de s'arrêter. Deux mois après , il est vrai, le Conseil d'état annulera l'arrêté du préfet, mais la justice criminelle n'en aura pas moins été interrompue, mais l'accusé n*en aura pas moins vu la détention préventive peser sur lai pendant tout l'intervalle d'une session aune autre, et cela en vertu d'un acte illégal. Ainsi, quoique, en définitive, l'illégalité de pareils conflits doive être nécessaire-ment proclamée , la loi qui n'admet aucun sorâs pareil en matière criminelle , aurait cependant laissé aax préfets le pouvoir, sinon de changer, du moins de suspendre le (•ours de la justice criminelle par des actes arbitraires expressément défendus par la loi*

Si M. Dufour recule devant de telles conséqueoces de son argumentation, il reconnaîtra , parcdajpème, que cette argumentation 9 qui n'aurait de force fiie par sa généralité, est complètement erronée. L'erreur , répétons-le , résulte de ce que , pour qu'un conflit ait effet suspensif, il ne suffit pas qu'il soit élevé par l'autorité compétente , il faut encore qu'il ne le soit pas contrairement aux prescriptions de la loi.

Que dire maintenant de la distinction fondée sur ce que la décision des conflits n'est confiée qu'au pouvoir executif?

D*abord cette distinction est sans influence sur la question , parce qu'i[ ne s'agit pas d'apprécier le caractère de l'autorité appelée à juger le conflit , mais seulement de fixer les cas où cette autorité doit statuer.

Mais est-il bien vrai que dans les rx)nflits élevés entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, nousayons réellement cette organisation hiérarchique, dont parle M. Dufour , et qu'il a certainement raison de signaler comme pouvant seule maintenir une juste et désirable pondération entre les deux pouvoirs ?

Nous l'avons déjà dit, en présentant le résumé de la législation sur les conflits , on avait exprimé la pensée de créer un tribunal administratif supérieur, composé de magistrats inamovibles , qui aurait été distinct de l'administration et des tribunaux , et auquel on eût confié la mission de maintenir dans leurs limites respectives les autorités administrative et judiciaire. Mais, il faut bien le reconnaître , telle n'est pas notre organisation actuelle en ce qui concerne le jugement des conflits d'attribution. Le Conseil d'état , section du contentieux , n'est qu'un

i58 FART, n, UVRB, H, TITII I, CHAP. IT.

tribunal administratif placé hiérarchiquement ao-dessv des conseils de préfecture. Sa position est précisément, à l'égard de ces conseils , ce qu'est celle des Cours rojaki relativement aux tribunaux de première instance. G'eil ainsi que le Conseil d'état , après avoir statué sur m conflit et avoir réglé , par exemple , la compétence administrative pour l'affaire dont il s'agît, sera appelé ensuite à juger la même affaire au fond , s'il y a appel de la décision rendue par le conseil de préfecture.

Il n'est donc pas exact de dire que le Conseil d'état» entièrement en dehors de l'organisation administrative contentieuse» et des tribunaux ordinaires , soit institué pour planer également au-dessus de ces deux autorités , comme régulateur hiérarchique de leur juridiction respective.

S'il est appelé à statuer sur les conflits , ce n'est pas comme conséquence nécessaire de sa supériorité hiérarchique sur les tribunaux civils , dont l'organisation diffère essentiellement de la sienne par le caractère même de leurs pouvoirs et de leurs jugements ; ce n'est qu'en verta d'une attribution exceptionnelle qui . par cela même , doit rester dans les limites étroites fixées par la lot.

Les règlements sur conflit , il est vrai , reçoivent k forme d'ordonnances royales; mais^ ainsi que le fait remarquer M. Foucher, dans l'article que nous avons déjà cité , la signature du roi n'est qu'une sorte à'exequor tur.

Nous croyons donc qu'en principe , l'opinion de MM. Duvergier, Foucard et Foucher, repose sur des arguments qui ne peuvent être combattus avec succ^. En adoptant cette opinion , nous nous référons à l'argu-

mentatioD qu'ils ont présentée et que nous avons analysée , ainsi qu'aux observations que nous avons opposées à M. Dufour.

Ajoutons que le conflit est la suspension du cours de la justice ; et que cette suspension , exorbitante du droit commun , a dû être soumise à des conditions rigoureuses, hors desquelles elle ne peut avoir lieu. En ne s'arrétant pas à un conflit irrégulier et illégal » les tribunaux jugent moins le conflit , ainsi qu'ils le feraient en l'appréciant au fond, qu'ils ne décident que, conformément aux injonctions de la loi , il ne leur est permis de surseoir à rendre justice, que dans les cas expressément fixés parle législateur, et qu'un conflit illégalement élevé ne fait pas naître l'obligation du sursis.

Cependant, ainsi que le dit M. Dufour, la jurisprudence du Conseil d'état vient à l'appui du système qu'il défend. C'est ainsi , par exemple, que dans un cas oii l'arrêté de conflit n'avait été précédé d'aucun déclinatoire élevé , il a été statué en ces termes ;

« Considérant qu'avant d'élever le conflit d'attribu- M tion , le préfet aurait dû proposer le décUnatoire, et h mettre ainsi la Cour d'Aix à portée de reconnaître , n s'il y avait lieu, son incompétence; que, souscerap- » port , le conflit est irrégulier ; considérant toutefois qu'il )» n'appartenait pas à ladite Cour de déclarer cette irréu gularité , et qu'il était de son devdr de surseoir à toutes » poursuites judiciaires , dès qu'il lui avait été donné X) communication d'un arrêté de conflit relatif à une af- » faire dont elle se trouvait saisie ;

» Est annulé l'arrêté de conflit ci-dessus visé ; seront » considérés comme non avenus l'arrêt de la Cour royale

» d*Aix et tous autres actes judiciaires qui en auront été » la suite (1). »

Sans doute , des décisions de cette nature ont une puissance qui prend sa source dans Tautorité même de bquelle elles émanent, puissance indépendante 4es motifs, dont les déductions plus ou moins logiques s'y troufeot consignées ; mais il n'en est pas moins vrai que » dans sa force légale , une décision ne peut déterminer la conrictiondu bien jugé que par l'appréciation des motifs qui l'ont dictée. Or, dans l'ordonnance précitée , comme dans toutes celles que le Conseil d'état a rendues sur des espèces analogues , la difficulté n'est jamais résolue que par l'énoncé de la question elle-même. En réalité, la question s'y trouve tranchée sans motifs à l'appui.

463 bis. — Dans tout ce que nous avons dit ci-dessus, il n'est question que du couRit positif .

Le conflit négatif est celui qui a lieu dans le cas où l'autorité judiciaire et l'autorité administrative se déclarent également incompétentes pour comô^l^ d'une affaire.

Voici comme M. de Cormenin , dans son rapport à la commission de 1828 , s'exprime en ce qui concerne les conflits négatifs; il est diflfieile d'indiquer en moins de mots et plus nettement les cas où ils se foment :

Le conflit négatif résulte de la déclaration respective faite par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire, que la même affaire n'est pas de leur compétence.

Il ne suffit pas que ces deux autorités , Tune adminis-

(1) OrdoDDaace du 23 a?ril 1840 (DaUoi, 40, 3, 03).

trative et l'autre judiciaire , se soient respectivement abstenues de prononcer sur une contestation , pour que le conflit négatif se soit effectué, et popr qu'il y ait lieu de procéder devant le Conseil d'état en règlement de juges.

Les parties ont plusieurs voies à suivre , si un tribunal se déclare incompétent; elles peuvent, au lieu d'aller devant l'administration , demander à l'autorité judiciaire, dans l'ordre hiérarchique , l'annulation de son jugement.

Pareillement, si les parties vont, sur le renvoi des tribunaux , devant le préfet , et que celui-ci se déclare à tort incompétent, elles peuvent, à leur choix, ou recourir au Conseil d'état , pour se voir régler déjuges ; ou se retirer élevant le ministre que la matière concerne, pour lui demander la réformation de l'acte de son subordonné.

Elles peuvent même , après cette double déclaration d'incompétence^ attaquer devant des juges supérieurs la sentence des juges inférieurs.

Il faut , de plus , que la question sur laquelle les tribunaux et Tad^^istration ont respectivement prononcé , soit bien la même.

Car il n'y aurait pas de conflit négatifs si les tribunaux renvoyaient devant l'autorité administrative d'autres questions que celles qui leur avaient été remises par ladite autorité.

La déclaration respective d'incompétence d'un tribunal et d'un préfet ne constitue pas non plus un conflit négatif, si la partie ne devait s'adresser que soit au conseil de préfecture , soit au ministre, soit au Conseil d'état.

Il en est de même si les tribunaux ne se sont dessaisis que conditionnellement et avec réserve ; et si les conseils de préfecture , préfets , ministres ou Conseil d'état ont ,

462 PAEf. n, LiTBB n, TmiB i, chap. iv.

sur le renvoi » décidé qae les actes administratib gardaient

b silence sur la difficulté proposée;

Oo s'ils ont donné une déclaration préalable sur le ^ns , le caractère et les effets d'on acte administratif.

Mais le conOit s'établit , si les tribnnaax persistent , après cette déclaration , à se dire incompétents.

Enfin lorsque les tr^unanx ont prononcé sur une qoesiioB lear incompétence absolue , et que le Conseil d*état a été saisi de cette question , soit directement par les parties f soit sur leur recours contre un arrêté des préfet , conseil de préfecture ou ministre , il effectue le conflit négatif, en déclarant l'incompétence de l'autorfté administrative , et il règle en même temps le conflit en annulant le jugement des tribunaux (1).

463 ter. — Ainsi , les dispositions de l'ordonnance du 1^ juin 1828 ne s'appliquent qu'aux conflits pasiiifs. Quant aux règlements de juges entre l'administration et les tribunaux y qualifiés conflits négatifs, la partie la plus diligente peut se pourvoir directement au Conseil d'état. Dans ce cas du conflit négatif , c'est-à-dire lorsque les deux autorités refusent de connaître d'une affaire , ce sont les parties qui demandent des juges ; et comme , le plus souvent , il arrive qu'elles ne sont pas d'accord , Tune prétendant devoir être jugée administrativement et l'autre par les tribunaux , il faut s'en tenir aux formes prescrites par le règlement du 22 juillet 1806 , relatif aux matières oontentieuses.

(I) Note de Yiclor Foucher, sor Carré , de ta Compétence^ t. 5, p. 132; TaiUandièr, Commentaire sur Vordonnanee de 1828, p. 51» n» 10.

Si cependant c'était le ministère public qai , dans Tintérêt de ITÈtat, provoquait le jugement d'un conflit n** gaiif^ il semble qu'il devrait être procédé comme lorsqu'il s'agit d'un conflit positif (1).

M. Victor Foucher ajoute , en note sur Carré :

Les nouvelles ordonnances me paraissent apporter quelques modifications à la marche que le ministère public doit suivre en cas de conflit négatif.

Sans doute 9 il ne peut saisir directement le Conseil d'état par citation ; mais tout en lui soumettant le règlement de juges par l'intermédiaire du garde des sceaux , il doit, s'il y a une partie en cause, la prévenir du conflit, afin qu'elle puisse lui adresser ses observations dans le délai de quinzaine , à compter du jour où le ministère public lui aura fait connaître son intention.

Devant le Conseil d'état la partie pourrait aussi faire valoir ses moyens, pour que ce fût l'une des deux juridictions plutôt que l'autre , qui fût déclarée compétente.

Aujourd'hui le conflit négatif, ainsi que le conflit j>ositif, entrent, tous deux , dans les matières contentieuses soumises au Conseil d'état; l'intervention des parties en cause , selon le mode réglé par les ordonnances , en devient la conséquence.

(1) Carré , de la Compiienc0t t. 5 , p. 132.

46i PART. II, UVRB U, TITIB I» CHAF. t.