CHAPITRE III
TORTS ET DOMMAGES QUI PEUVENT ÊTRE CAUSÉS AUX PROPRIÉTÉS POUR L'EXÉCUTION DES TRAVAUX PUBLICS.
Les travaux publics fécondent le sol ; ils sont une condition essentielle de la vitalité nationale, et nous avons vu quelle force résulte, pour faciliter leur exécution, du droit exceptionnel que nous venons d'exposer. Mais il ne suffit pas de mettre à la disposition des travailleurs les emplacements qui doivent être définitivement occupés; il faut aussi qu'on puisse se livrer aux études préalables, former, au besoin, des passages provisoires et des ateliers sur les fonds voisins, enfin se procurer, moyennant indemnité , les matières qui doivent servir à la confection des ouvrages.
Il a été pourvu à ces objets par les lois et règlements que nous allons faire connaître.
§ 1«.— Torts et dommages causés aux propriétés, par suite de l'extraction
ou de la prise de matériaux pour la confection des ouvruyes publics.
Règlements qui instituent le droit de fouilles et d'extraction de matériaux. — Les lieux d'extraction sont indiqués dans les devis et adjudications dos ouvrages. — Exception en faveur des propriétés closes. — Ce qu'on doit entendre par clôture. — Il est nécessaire, pour jouir de l'exemption, que les propriétés closes soient des cours et jardins, des vergers et autres possessions de ce genre. — La clôture peut-elle être utilement établie après la désignation/ — Autorité qui désigne les lieux d'extraction. — La désignation peut être faite par acte spécial. — Le droit d'extraction n'est pas borné à la circonscription départementale. — Rôle îles préfets, lorsque des matériaux doivent être pris hors du département. — Les arrêtes de désignation sont susceptibles d'appel devant le* ministres compétents. — Mais ils ne peuvent être attaquas par la voie conlentieuse, si ce n'est pour excès de pouvoir. — Les entrepreneurs de fournitures de matériaux peuvent-ils exercer le droit d'extraction? — Autorité compétente pour ordonner la cessation des fouilles. — Soins à apporter par les préfets dans la désignation des propriétés.— Obligations imposées aux entrepreneurs. — Contestations. — Elles sont de deux sortes. — Autorités qui prononcent. — Cas où cesse la compétence administrative. — Questions préjudicielles. — Conventions. — Cas de résistance des propriétaires. — Diflicultés qui s'élèvent pendant l'exploitation. — Payement des indemnités. — Doit-il être préalable ? — Bases de la fixation des indemnités. — Carrières en exploitation — Cas d'acquisition de la propriété. — Intérêts. — Expertise. — Dépens. — L'extraction peut être requise pour les travaux communaux. — Extraction pour le service des chemins vicinaux. — Formalités à remplir, lorsque l'extraction doit avoir lieu dans les bois soumis au régime forestier. — Les matériaux sont-ils affranchis des droits d'octroi et de péage '.' — Endigage et fascinage du Rhin. — Suppression du service de martelage pour les bois destinés aux constructions navales.
D'après l'arrêt du Conseil du 7 septembre 1755, confirmatif des arrêts des 3 octobre 1667, 3 décembre 1672 et 22 juin 1706, les entrepreneurs peuvent prendre la pierre, le grès, le sable, et autres matériaux pour l'exé-
cution des ouvrages dont ils sont adjudicataires, dans tous les lieux indiqués par les devis et adjudications desdits ouvrages. Ce droit résulte aussi de l'article 2 de la loi du 28 juillet 1791 sur les mines, et de l'article 1er section vi de la loi des 28 septembre-G octobre 1791 ; cette dernière loi comprend explicitement la terre parmi les matériaux qui peuvent être empruntés à la propriété particulière.
Mais le droit de fouille et d'extraction ne s'étend pas aux lieux fermés de murs ou autres clôtures équivalentes, suivant les usages du pays. M. Tarbé de Vauxclairs pense qu'en général il est permis de considérer comme suffisantes des clôtures en bauge, en pisé, en pieux, planches ou palissades, des haies vives continues et même des espèces de grands parapets ou remparts en terre; mais il est d'avis que les fossés ne peuvent être regardés comme clôtures équivalentes à des murs, que lorsque leurs dimensions en largeur et en profondeur accusent, de la part du propriétaire, l'intention formelle de s'enclore et de se défendre (1). A l'appui de cette opinion on peut citer un arrêt du conseil d'état qui décide, dans une espèce où Ton invoquait l'existence d'un fossé comme clôture suffisante, que ce fossé ne pouvait équivaloir à un mur ou à une clôture équivalente (2). Il est vrai que, dans l'affaire que nous venons de citer, il s'agissait d'un pays compris dans l'ancienne généralité de Paris, et que la prétention du propriétaire aurait pu être repoussée, en s'appuyant spécialement sur une disposition qui, aujourd'hui encore, a force de loi, et de laquelle il résulte que les propriétés ne sont à l'abri de la servitude de fouille et d'extraction que si elles sont bien closes de murs (3). Il existe même un arrêt du conseil d'après lequel la prohibition de prendre des matériaux, dans les lieux qui sont fermés de murs ou d'autres clôtures équivalentes, ne doit s'entendre que des cours et jardins, vergers et autres possessions de ce genre, et qu'elle ne s'étend point aux terres labourables, herbages, prés, bois, vignes et autres terres de la même nature , quoique closes. Voici le texte de cet arrêt qui a été découvert, il y a quelques années seulement, par M. l'ingénieur des ponts et chaussées Tostain, et qui, à l'époque où nous l'avons publié dans notre première édition, n'avait encore été inséré que dans les Annales des ponts et chaussées:
« Arrêt du conseil d'état du roi qui autorise les entrepreneurs de la construc-
(1) Dictionnaire des Travaux publics, va Carrière! .
(2) C. d'état 27 juin 1834.
(3) Ord. du bureau des finance» du 17 juillet 1781, art. 14. — L'ancienne sénéralité de Paris comprenait les vingt-deux élections dont les chefs-lieux étaient : Pari* (Ile-de-France), Béarnais, Compiègne. Sentis (Picardie), Kogent-sur-Seine, Sens, Joigny, Saint-Florentin, Tonnerre (Champagne), Vontoise (Vexin), Veselay (Nivernais), Meaux, Rozoy, Coulommiers, Provins, Montereait (Urie), Kenoun, Uelun, Éiampts (GatinnisV Mantes, Montfort-Lamaury, Dreux (Boauce).
tion et entretien de la nouvelle route d'Honfleur a Lisieux, ainsi que de celle de Lisieux à Caen, à prendre des pierres, grès, sables et cailloux nécessaires, sur les terres labourables, herbages, vignes, prés, bois et autres terrains équivalents, quoique fermés de clôtures de pierres sèches, de haies ou de fossés, à l'exception néanmoins des cours, jardins et vergers entourés de murs, etc.»
Du vingtième jour de mars dix-sept cent quatre-vingt. EXTRAIT DES REGISTRES DU CONSEIL D'ÉTAT.
Le roi étant informé des difficultés qui s'élèvent journellement dans la généralité de Rouen, particulièrement dans l'élection du Pont-1'Ëvéque, au sujet de l'extraction des matériaux nécessaires à la construction et entretien, tant de la nouvelle route d'Honfleur à Lisieux que de celle de Lisieux à Caen; que les propriétaires, en cherchant a se prévaloir de quelques dispositions peu précises de l'article 1er de l'arrêt du Conseil du 7 septembre 1755, s'opposent à ce que les entrepreneurs aient la faculté de les prendre dans tous les terrains indistinctement lorsqu'ils se trouvent clos; qu'il en est résulté des contestations qui ont été portées devant les juges ordinaires, et dans lesquelles les entrepreneurs ont été condamnés en des dommages et intérêts envers les propriétaires, d'après les dispositions de l'arrêt du 7 septembre 1755. Sa Majesté, désirant faire cesser ces difficultés, s'est fait représenter l'arrêt du 7 septembre 1755, et elle a jugé que la prohibition qu'il contient de prendre les matériaux nécessaires pour la confection des grandes routes dans les lieux qui sont fermés de murs ou autres clôtures équivalentes, suivant les usages du pays, ne doit s'entendre que des cours et jardins, vergers et autres possessions de ce genre, et qu'elle ne peut s'étendre aux terres labourables, herbages, prés, bois, vignes et autres terres de la même nature quoique closes; que, s'il en était autrement, il y aurait impossibilité de construire et d'entretenir la nouvelle grande route d'Honfleur à Lisieux, ainsi que celle de Lisieux à Caen, l'usage, dans l'étendue du Pont-1'Ëvêque, étant d'y clore toutes les terres indistinctement de murs, de haies ou de fossés; et les ouvrages, pour la perfection des routes dont il s'agit, étant, par cette raison, restés depuis trois ans en souffrance, le public se trouve privé de l'avantage de ces deux routes également importantes pour le commerce et le passage des troupes; Sa Majesté, voulant faire connaître ses intentions à ce sujet, ouï le rapport du sieur Moreau de Beaumont, conseiller d'état ordinaire et au conseil royal des finances ; le roi étant en son conseil, interprétant en tant que de besoin les dispositions de l'arrêt du 7 septembre 1755, a autorisé et autorise les entrepreneurs de la construction et entretien de la nouvelle grande route d'Honfleur à Lisieux, ainsi que de celle de Lisieux à Caen, à prendre les pierres, grès, sables et cailloux nécessaires sur toutes les terres labourables, herbages, vignes, prés, bois et autres terrains équivalents, quoique fermés de clôtures de pierres sèches, de haies ou de fossés, à l'exception néanmoins des cours, jardins et vergers entourés de murs ; le tout sur l'indication des lieux propres à l'extraction des matériaux qui sera donnée par écrit auxdits entrepreneurs, par l'ingénieur en chef des ponts et chaussées, e visée par l'intendant de la généralité de Rouen, à la charge par lesdits entrepre-
neurs d'acquitter les indemnités qui seront dues aux propriétaires des terrains,
conformément aux dispositions de l'article 5 de l'arrêt du 7 septembre 17o", qui
sera exécuté selon sa forme et teneur, en tout ce qui ne sera pas contraire au
présent arrêt.
Fait au conseil d'état du roi, Sa Majesté y étant, tenu à Versailles ,1e 20
mars 1780.
Signé Berti.v.
L'administration paraît avoir ignoré l'existence de cet ancien arrêt jusqu'à ces derniers temps ; néanmoins elle lui accorde force de loi. Il résulte même de la jurisprudence du conseil d'état que, bien que rendu à propos de faits relatifs à la généralité de Rouen, on doit le regarder comme applicable non-seulement à cette généralité, mais encore à toute la France. 11 s'agissait, dans l'espèce soumise au conseil, d'une terre labourable contiguë à la cour d'une métairie et qui était close, suivant l'usage du pays, d'un large fossé et d'une haie vive plantée sur le bourrelet formé par le rejet des terres. Le propriétaire prétendait que cette clôture l'affranchissait delà servitude. Mais le ministre faisait observer que, dans les départements de l'Ouest, les propriétés rurales, grandes et petites, sont, à peu près sans exception, closes delà même manière que le champ dont il était question; il soutenait que l'usage des murs n'était pas inconnu dans ces départements, et que le système de clôture, pratiqué pour la propriété désignée, n'y avait jamais été considéré comme équivalent à des murs. Ces conclusions ont été accueillies ; le conseil d'état a décidé que cette propriété n'était pas fermée de murs ou d'une clôture équivalente suivant les usages du pays, et il a maintenu la désignation faite par l'autorité administrative (1). Le territoire du département de la Mayenne, où se sont passés les faits qui ont donné lieu à la contestation vidée par cette ordonnance, est compris dans l'ancienne généralité de Tours, ce qui autorise à penser que l'arrêt du 20 mars 1780 pourrait, ainsi que nous venons de le dire, être invoqué dans tous les départements. On sait, du reste, que les anciens arrêts du conseil statuaient d'une manière générale, et que souvent ils étaient rendus à propos de faits particuliers à telle ou telle localité, et que l'on avait soin de rappeler dans le préambule. On ne saurait donc raisonnablement conclure, d'après la forme de cet arrêt, que le législateur ait entendu borner son effet à la généralité de Rouen; au contraire, les termes : interprétant, en tant que de besoin, les dispositions de l'arrêt du 7 septembre 1755, indiquent assez la pensée d'une application générale.
Cependant, de l'exemple que nous venons de rappeler, il ne faudrait point conclure que, malgré l'existence d'une clôture, on soit autorisé à opérer
(J) C. déUt i" juillet mo.
des extractions dans tous les héritages, tels que terres labourables et vignes. Un arrêt récent décide que, si l'exception stipulée, en faveur des lieux fermés , ne peut , aux termes de l'arrêt du 20 mars 1780 , être étendue aux terres labourables et autres terres de même nature, quoique closes, elle est néanmoins applicable à tous les terrains attenant à une maison d'habitation et qui sont compris dans la même clôture (I). Dans la contestation quia donné lieu à cet arrêt, la désignation de l'autorité administrative portait sur un terrain en nature de vigne, situé à une certaine distance de l'habitation, au milieu de diverses autres pièces de vignes, de terres et de prés, le tout entouré d'une haie formant la clôture de la propriété et présentant diverses interruptions remplies au moyen de piquets et de broussailles sèches. Le conseil d'état a sans doute reconnu que la propriété en question rentrait dans la catégorie des cours et jardins, vergers, et autres possessions de ce genre affranchies par l'arrêt du 20 mars 1780 de la servitude de fouille ou d'extraction. On voit donc qu'il importe qu'avant de procéder à la désignation des propriétés, l'administration se fasse rendre compte exactement de leur nature et de leur consistance, afin de n'invoquer le droit conféré par les règlements qu'à l'égard des propriétés qui sont réellement assujetties à la servitude. Ajoutons qu'il nous semble convenable que l'autorité n'use du bénéfice de l'arrêt de 1780 qu'avec une certaine réserve, et seulement lorsque les champs et les bois non clos ne peuvent produire les matériaux indispensables au service public; car le droit d'extraction est pour les propriétaires une charge onéreuse et que l'on doit s'efforcer d'alléger autant que possible, aux termes mêmes de l'arrêt de 1755.
Pour que la clôture, entendue dans le sens légal, puisse affranchir une propriété delà servitude d'extraction, il n'est point nécessaire que cette clôture ait été établie avant la désignation faite par l'administration; le conseil d'état juge que l'arrêt du 7 septembre 1755 n'est point exclusif du droit de clore et de déclore les héritages, droit qui, aux termes de l'article 4, section iv, de la loi du 6 octobre 1791 , dérive essentiellement de celui de propriété, et que toutes les lois et coutumes qui peuvent contrarier ce droit ont été abrogées (2). Cependant nous ne pensons pas que l'on puisse admettre, dans ses termes absolus, la doctrine du conseil d'état. Il est évident pour nous que l'arrêt de 1755 n'a entendu parler que des propriétés closes à l'époque de la désignation ; il serait contraire à tous les principes qui ont servi de base à la législation sur les servitudes administratives qu'il pût dépendre d'un particulier de libérer son héritage d'une servitude déjà éta-
(1) C. d'état s juin 1846. Cet arrêt relatif au département de la Gironde est une nouvelle preuve de l'application générale que le conteil d'état entend faire de l'arrêt da »o mari 1780. (i) C, d'état t noTômbr» 1818.
blie. Nous partageons sur ce point l'opinion émise par M. Serrigny dans son Traite de l'organisation , delà compétence et de la procédure, en matière contentieuse administrative (1); mais nous ne saurions non plus adopter cette opinion sans aucune réserve. Sans doute la loi du 6 octobre 1791 et l'article G47 du Code civil donnent aux propriétaires le droit de clore et de déclore leurs héritages, selon leur bon plaisir, et nous croyons qu'ils peuvent en user, même à l'égard d'une propriété dans laquelle des fouilles s'exécutent régulièrement. Mais il faut faire une distinction, aujourd'hui plus facile d'après les règles posées dans l'arrêt du 20 mars 1780. On a vu que, d'après cet arrêt, une clôture ne suffit pas pour affranchir une propriété de la servitude d'extraction, qu'il faut encore, pour que cet affranchissement ne puisse être contesté, qu'il s'agisse de cours, jardins, vergers ou autres possessions de ce genre. Or, si , de bonne foi , un propriétaire veut transformer son champ, où des extractions s'exécutent, en propriété de cette dernière espèce, il est certain qu'il ne fait qu'user d'un droit légal et qu'en conséquence il acquiert le bénéfice qui résulte de la clôture et des dispositions qu'il a faites de bonne foi. Mais si ce propriétaire se borne à former une clôture, dans l'unique intention de s'exonérer de la servitude, la solution nous paraît devoir être différente; car l'établissement de la clôture n'est plus qu'un expédient qui ne saurait prévaloir, d'ailleurs, contre les termes de l'arrêt du 20 mars 1780.
Nous n'avons point dit encore dans quelle forme a lieu la désignation des immeubles où des extractions doivent être effectuées. D'après l'arrêt de 1755, cette désignation était faite dans les devis ou par un ordre écrit et signé des ingénieurs ; mais les changements survenus dans notre organisation administrative , depuis la révolution, ont modifié ce mode de désignation. Aujourd'hui les ingénieurs ne sont que des agents d'exécution qui n'ont aucun pouvoir de décision en ce qui touche les tiers; et un ordre émané de l'un d'eux ne saurait suffire pour autoriser un entrepreneur à s'introduire sur un terrain et y prendre des matériaux. L'article 2 de la loi du 28 juillet 1791 spécifie d'ailleurs formellement que les permissions nécessaires pour opérer des fouilles ou des extractions seront données par le directoire du département (le préfet) sur l'avis du directoire du district (le sous-préfet).
Ordinairement, la désignation des lieux d'extraction est contenue dans les devis et adjudications des ouvrages, qui deviennent exécutoires par l'approbation qui leur est donnée dans les termes des règlements. Mais lorsque cette désignation n'a pas été faite dans les devis ou si les lieux indiqués
(1) Tome I, page 619.
ne fournissent pas en quantité suffisante les matières cl matériaux nécessaires aux ouvrages, d'autres lieux d'extraction peuvent être désignés par des arrêtés spéciaux postérieurs a l'adjudication (1).
C'est ici le cas de faire remarquer que le droit accordé aux préfets de désigner les propriétés n'est pas borné au département que chacun d'eux administre. Certaines localités ont le privilège de renfermer en abondance les meilleurs matériaux propres aux ouvrages publics, et il est utile que de toutes les parties du territoire on puisse aller les y chercher. On peut donc indiquer dans un devis ou dans un arrêté spécial , pour les travaux à faire dans un département du royaume, des carrières ou propriétés situées dans un autre département. Mais il faut alors distinguer l'indication du lieu, de la désignation de la propriété. Le préfet, sous l'autorité duquel doivent s'exécuter les travaux, indique le lieu d'extraction; mais si ce lieu appartient à un autre département, il faut encore que, se fondant sur l'acte de son collègue, le préfet de ce dernier département prenne un arrêté pour désigner la propriété, car lui seul a pouvoir de rendre exécutoires les actes non émanés des ministres et qui s'appliquent au territoire soumis à son administration. Mais lorsqu'une carrière a été indiquée dans un devis, le préfet d'un département étranger au lieu désigné ne peut autoriser un entrepreneur à prendre des matériaux dans une propriété dépendant de son département, si le préfet qui fait exécuter les ouvrages qui ont motivé la première désignation n'a point, par un nouvel acte, indiqué la localité (2).
Cette faculté de prendre, dans toute l'étendue du royaume, les matériaux qui servent à la confection des ouvrages publics peut produire entre les administrations départementales elles-mêmes une concurrence susceptible de faire naître de graves difficultés. Il arrive quelquefois, en effet, par exemple poulies travaux de pavage des routes et des rues des villes, que plusieurs départements se procurent dans les mêmes localités les matériaux dont ils ont besoin; il en résulte que des entrepreneurs régulièrement autorisés peuvent revendiquer concurremment le droit d'extraire des matériaux dans une carrière déjà exploitée pour le service public. Dans ce cas, l'entrepreneur doit en référer au préfet qui l'a mis en œuvre et à qui il appartient d'examiner s'il est nécessaire de revendiquer le partage de la carrière. Les préfets des départements intéressés s'entendent à ce sujet; ils examinent de concert si la carrière qui fait l'objet de la revendication peut suffire aux besoins des services en présence, et, dans ce cas, ils en règlent entre eux le partage. A défaut par eux de s'entendre, il est statué par les ministres compétents,
(1) C. d'état 27 juin 1834.
(i) id. 18 août I8i3.
Les actes ou arrêtés des préfets portant désignation des lieux d'extraction sont, en cas de contestation portée devant l'administration, soumis au ministre compétent (1). En matière de ponts et chaussées, il a été prescrit de soumettre ordinairement ces arrêtés à l'approbation de l'administration supérieure (2). Les arrêtés dont il s'agit peuvent donc toujours être déférés par les intéressés aux ministres appelés à en connaître; mais ils ne sauraient être attaqués devant le conseil d'état par la voie contentieuse (3). Il en serait de même d'une décision ministérielle approuvant un arrêté préfectoral. Cependant si le réclamant soutenait que le ministre a considéré à tort comme entrepreneur de travaux publics l'individu auquel l'autorisation a été accordée, la voie contentieuse serait ouverte ; car le pourvoi serait formé pour excès de pouvoir (4). L'arrêt qui tranche cette question décide aussi que des entrepreneurs adjudicataires de la fourniture de pavés de granit destinés aux travaux de la ville de Paris ne sont que de simples fournisseurs, et que, dès lors, ils ne sauraient revendiquer le privilège d'extraire des matériaux dans les propriétés; mais celte solution intervenue dans une espèce où les autorisations n'étaient point régulières et où il paraît y avoir eu des détournements de matériaux, nous semble basée sur une erreur manifeste. On n'a jamais imaginé de distinguer, dans le service des ponts et chaussées, les entrepreneurs de la fourniture des matériaux, de ceux chargés de la maind'œuvre. Les marchés relatifs aux uns et à l'autre sont de même nature. L'adjudicataire de la fourniture des matériaux et celui des travaux concourent à un même but qui estl'exécution des ouvrages publics. Or, si l'administration a la faculté de prendre elle-même, dans les propriétés, les matériaux qu'elle fait ensuite mettre en œuvre par des ouvriers de son choix, on ne comprendrait pas qu'elle ne pût déléguer ce droit à un entrepreneur adjudicataire ; ce qu'il faut voir surtout, c'est la destination des matériaux. Les lois et les règlements ont même prescrit et autorisent encore la séparation de la fourniture et de la main-d'œuvre pour les travaux des ponts et chaussées; on peut consulter à cet égard les articles 28 et suivants du décret du 16 décembre 1811, ainsi que l'ordonnance du 4 décembre 1836. L'entrepreneur de la fourniture des matériaux qui doivent être employés dans la confection d'un ouvrage public a donc la même qualité et les mêmes droits que l'entrepreneur chargé de l'exécution. L'un et l'autre sont les délégués de l'administration et ils peuvent exercer, chacun en ce qui le concerne, le privilège que celle-ci aurait pu revendiquer pour elle-même.
(1) Voyez C. d'état 27 juin 1854.
(2) Décision da directeur général dfll pont» et ehau;i«M du U juillet l&j*. (a) C. d'état 9 JanTlcr 18J».
(») iâ. l« août 184Î.
Si l'administration est seule compétente pour autoriser des fouilles ou l'en traction de matériaux dans les propriétés particulières, elle peut seule aussi ordonner la cessation des travaux de fouilles, commencés par ses 01 lires (1). Il n'y a donc nul obstacle à ce que les préfets révoquent les autorisations' données aux entrepreneurs, s' ds jugeaient cette mesure opportune; mais si le premier arrêté avait reçu la sanction Ministérielle, le second devrait être également soumis à la décision du ministre.
Il est bon d'appeler l'attention particulière des préfets sur les soins qu'ils doivent apporter dans la désignation des propriétés à fouiller pour l'extraction des matériaux. Ces fonctionnaires ne doivent point perdre de vue que l'arrêt du 7 septembre 1755 impose à l'administralio,\ le devoir de n'indiquer, autant qu'elle le pourra, que les lieux où l'extraction causera le moins de dommage. Il est donc indispensable que les propositions des ingénieurs soient accompagnées de tous les documents et renseignements propres à éclairer les préfets, et que ceux-ci soumettent à une instruction critique et a un examen approfondi les demandes de désignations spéciales qui sont formées par les entrepreneurs ou les compagnies concessionnaires; car il arrive souvent que, dans les lieux mêmes où de nombreuses carrières sont ouvertes , ceux-ci prétendent opérer leurs extractions dans des propriétésnon encore mises en exploitation. Nous avons déjà fait observer, à l'occasion de la clôture, qu'on devait s'appliquer à déterminer exactement la nature et la consistancedés propriétés, afin de ne point l'aire porter la désignation sur des lieux affranchis. 11 est utile aussi que les arrêtés de désignation rappellent aux entrepreneurs les obligations que la loi leur impose et que nous résumons ci-après : les entrepreneurs autorisés doivent avertir préalablement les propriétaires par la signification de l'acte d'autorisation, pour que ceux-ci soient ainsi mis en demeure de former tout recours de droit, de surveiller l'opération et de débattre et consentir les prix d'extraction (2); — les matériaux extraits ne peuvent être employés qu'aux ouvrages auxquels l'acte d'autorisation les a destinés, à peine de tous dommages-intérêts envers les propriétaires (3); — lorsque les travaux sont terminés, les entrepreneurs doivent, à moins d'arrangement contraire avec les intéressés , rejeter, à leurs frais et dépens , dans les fouilles et ouvertures qu'ils ont faites, les terres et décombres qui en sont provenus (4). Les entrepreneurs ont encore à remplir d'autres obligations quant au payement des indemnités; nous en parlerons plus loin.
(t) C. d'élat 4 juillet ISIS.
(2) Loi des 28 septeml>re-6 octobre 1T91, section Ti, art. t".— C. d'<!tat Si septembre 1827 h 27 juin 1834.
(3) Arrêt du conseil du 7 septembru 17S5, art. l".-Ord. do t" août 1817, art. 178. (*) id art, I.
Les arrêtés une fois signifiés, les contestations qui peuvent surgir sont de deux sortes : les unes sont relatives à la désignation des propriétés, les autres concernent les indemnités dues. Les premières doivent être portées devant l'administration , c'est-à-dire devant le préfet ou le ministre compétent ; les secondes sont de la compétence du conseil de préfecture et sont jugées en appel par le conseil d'état (1). Cependant il a été décidé que , lorsqu'un propriétaire allègue l'état de clôture de sa propriété pour jouir de V exemption contenue en l'arrêt de 1755, sa réclamation doit être faite, non au préfet, mais devant le conseil de préfecture (2). Nous croyons cette solution mauvaise ; car la loi du 28 pluviôse an vin n'attribue formellement aux tribunaux administratifs que les demandes et contestations concernant les indemnités, et tout ce qui se rapporte à la désignation des lieux est, comme nous l'avons dit, du domaine de l'administration. Les réclamations relatives à ce dernier objet ne peuvent donc être élevées que devant le préfet qui prescrit un nouvel examendes lieux, et confirme ou rapporte son arrêté; ou devant le ministre compétent qui approuve ou annule l'arrêté du préfet. Toutefois, si l'on prétendait que l'acte administratif fût entaché d'excès de pouvoir, il pourrait être déféré directement au conseil d'état par la voie contentieuse (3).
Mais la compétence administrative ne s'applique qu'aux droits et privilèges conférés à l'administration par les règlements de la matière. Toute contestation qui n'y a point rapport rentre dans le droit commun. Si donc un adjudicataire de travaux publics effectue des fouilles ou des extractions de matériaux, avant d'avoir été autorisé préalablement, ou sans se conformer strictement aux conditions de l'autorisation donnée, cette entreprise constitue une voie de fait pour laquelle il est justiciable des tribunaux ordinaires (4). Les entrepreneurs peuvent être ainsi poursuivis par voie civile ou par voie de police. Mais si, devant les tribunaux, il s'élève des questions préjudicielles, par exemple si l'entrepreneur poursuivi prétend que le terrain sur lequel il s'est introduit a été désigné par son devis et qu'il s'est renfermé dans les limites à lui tracées par l'autorité administrative; s'il s'agit encore d'apprécier les conséquences du défaut d'accomplissement des forer Loi du 28 pluviôse an VIII, an. 1.— C. d'état 19 août 1813, 19 mars 1823, 27 avril 1-^23. 15 novembre 1826, et 30 janvier 1828. — C. de cas». 1er août 1<37 et 9 juin 1841 .
(2) C. d'état 1er juillet 18i0. — Un autre arrêt du 27 juin 183* semble décider la question dans le sens contraire; mais la solution est Implicite et d'ailleurs obscure.
(3) Voyez ci-dessus, page 31V.
(4) C. d'état 21 septembre 1S27, 5 novembre 1828, 4 septembre 1841. 30 août 1842 et 1 er juillet 1843. — C. de cass. 16 avril 1836. — Mais lorsque l'extraction est régulièrement autorisée, il n'y a point lieu d appliquer l'article 471, n° 13, à l'entrepreneu, qui fouille un terrain ensemencé. La loi ne distingue pas entre les terres ensemencées et celles qui ne le sont pas ; la circonstance de l'ensemencement ne peut agir que sur le taux de lindemnilé. (C de c^ss. 1" octobre 1841 )
malités préalables indiquées par le devis ou par les arrêtés d'autorisation, le tribunal doit surseoir à statuer jusqu'à décision de l'autorité compétente (1).
En outre, les tribunaux civils doivent connaître soit des contestations qui s'élèvent sur l'exécution des conventions intervenues entre les propriétaires et les entrepreneurs, et qui déterminent le prix, et les conditions d'une exploitation consentie de gré à gré (2), soit de fixer les dommages-intérêts auxquels prétendrait un propriétaire par suite du détournement des matériaux extraits et de leur emploi à des ouvrages particuliers ou seulement étrangers à la désignation faite par l'administration.
Quelquefois les réclamations des propriétaires se manifestent par une opposition violente ; ils refusent rentrée de leurs propriétés aux agents de l'administration et aux ouvriers de l'entrepreneur, ou même ils les repoussent par la force. Dans ce cas, on doit agir avec la plus grande prudence : l'entrepreneur ou fès agents se rendent auprès du maire ou du commissaire de police, justifient des autorisations dont ils sont porteurs, et les requièrent de leur donner assistance, et, au besoin, de leur prêter main-forte pour s'introduire dans la propriété désignée. S'il y avait résistance, on devrait la constater par un procès-verbal, et le contrevenant serait poursuivi soit en vertu de l'article 471, n° 15, du Code pénal, soit en vertu de l'article 438, si la résistance était accompagnée de voies de fait (3). Cette action, d'ailleurs, ne serait point un obstacle à ce que l'entrepreneur, dont les ouvriers auraient été troublés et renvoyés par l'opposition violente du propriétaire, format une demande en dommages-intérêts contre celui-ci; mais les tribunaux civils seraient compétents pour statuer sur cette- demande (4).
Il peut s'élever aussi, pendant l'exécution des travaux, des incidents pour la solution desquels une règle de conduite doit être indiquée ici : un entrepreneur, autorisé par le préfet à exploiter une carrière désignée dans le domaine d'un particulier, ne saurait étendre cette autorisation à une autre carrière située sur le même domaine (5) ; il ne pourrait du moins le faire qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. Si, pendant l'exploitation, la propriété où elle a lieu change de maître, l'entrepreneur ne doit point continuer ses travaux
(1) C. d'état 16 mai et 28 août 1827, 4 avril 1857, S août 1838, 19 décembre 1889, SI octobro 1841. 14 février et 22 avril 1842, 15 avril et 9 décembre 1843, 7 décembre 1844, 4 juillet et 24 juillet 1845.
(2) G. d'état 29 novembre 1815, 4 juin 1823, 8 et 28 août 1827 et 30 janvier 1828. — C. royale de Lyon, 22 mars 1833; — de Caen, 24 avril 1838 ; — de Paris, 28 avril 1845.
(3) Voyez C. de cass. 3 mai 1834 ;— <\ royale de Toulouse, 10 mars 1834.
(4) C. d'état 30 mai 1844.
(») id. 57 avril 1825.
avant d'avoir mis en demeure le nouveau propriétaire (t). La raison en est que celui-ci doit être mis en état de garantir et de débattre ses intérêts.
Nous avons dit que les demandes et contestations , relatives aux indemnités dues, à raison des terrains fouillés pour la confection des travaux publics, devaient être portées devant le conseil de préfecture. Mais le payement de ces indemnités doit-il être préalable? La loi des 28 septembre— 6 octobre 1791 semble le prescrire, et la plupart des auteurs reconnaissent que tel était le vœu de cette loi. Cependant, en examinant de près le texte de cet acte législatif, le doute est entré dans notre esprit. Le mot au préalable ne s'applique-t-il pas seulement à l'avertissement qui doit être donné au propriétaire? Il nous paraît que, si l'on avait voulu étendre l'expression au second membre de phrase, le législateur aurait dit qu'il n'ait été au lieu qu'il ne soit. On ne saurait admettre qu'à l'époque où la loi de 1791 a été faite on n'ait pas été frappé de l'impossibilité d'évaluer et, par conséquent, d'acquitter les indemnités avant de commencer les travaux. Sous l'empire de cette loi, les matériaux pris dans un terrain non exploité devaient être payés selon leur valeur. Or, comment aurait-on pu apprécier exactement la quantité de matériaux renfermés dans le sein de la terre, l'épaisseur et la profondeur du banc, les déblais à effectuer, les ouvertures à pratiquer? Il est vrai que l'article 1er de la section vi se reporte à l'article Ie* de la loi qui parle, en effet, d'une juste et préalable indemnité ; mais, en mentionnant cet article , il nous semble que le législateur a voulu rappeler simplement le principe de l'indemnité. Quoi qu'il en soit, tout le système de la loi du 16 septembre 1807 repousse l'idée du payement préalable, et la jurisprudence s'est prononcée dans ce sens. Le conseil d'état juge que l'indemnité due ne doit être ni fixée avant l'extraction (2) ni payée préalablement, attendu < qu'en cas d'extraction pour la confection et l'entretien des routes il ne s'opère pas une dépossession totale ou partielle qui , aux termes des lois, entraînerait une indemnité préalable (3). »
Les propriétaires des terrains sur lesquels des matériaux ont été pris doivent être pleinement et entièrement dédommagés de tout le préjudice qu'ils ont pu en souffrir, tant par la fouille pour l'extraction, que par les dégâts auxquels l'enlèvement aurait pu donner lieu (4). 11 n'y a lieu à faire entrer dans l'estimation la valeur des matériaux, que lorsqu'on s'empare d'une carrière déjà en exploitation, et, dans ce cas, les matériaux sont évalués d'après leur prix courant, abstraction faite de l'existence et des
(i) C d'itat il Juillet 18î*.
(2) id l> juin 1823.
(3) id. 20 juin 1839.
(*) arrêt du conwll du *r leptemltre 1"5», art. s
besoins de la route, pour laquelle ils seraient pris, ou des constructions aux-i quelles on les destine (1). Mais le prix courant don s'établir, déduction faite des frais d'extraction et d'exploitation (2). On entend par carrière en exploitation une carrière précédemment ouverte; il D'est pas nécessaire qu'elle soit exploitée régulièrement et au moment même de l'extraction (3). Il n'est pas exigé non plus que les fouilles nouvelles aient lieu dans les puits ou dans les ouvertures déjà pratiqués; ainsi, si l'entrepreneur abandonne une carrière antérieurement exploitée pour en ouvrir une nouvelle dans la même propriété , sur le prolongement du même banc de pierre, et à une distance qui pourrait atteindre l'ancienne exploitation, quand les fouilles opérées par l'entrepreneur sont attenantes à une carrière déjà ouverte par le propriétaire, ou enfin lorsqu'un entrepreneur ouvre une carrière à 200 mètres d'une autre carrière en exploitation, située dans la même propriété, qui s'applique à la même nature de pierres et au prolongement du même banc, les deux exploitations doivent être considérées comme un tout indivisible, et en conséquence l'entrepreneur doit payer pour la nouvelle exploitation le prix des matériaux extraits (4). On considère aussi comme étant en exploitation une carrière qui avait été ouverte par un entrepreneur de travaux publics et dont, après son abandon, l'exploitation a été continuée par des maîtres carriers étrangers à l'administration (5). Mais si l'on n'établit pas que la carrière était ouverte avant l'approbation donnée au devis, et si l'on ne produit que des marchés pour l'extraction, postérieurs à l'adjudication des travaux, la carrière n'est point réputée en exploitation, et dès lors on ne tient pas compte de la valeur des matériaux (fi).
Si l'on n'est point tenu de payer la valeur des matériaux extraits de terres qui ne sont point en exploitation, il n'est point dû non plus d'indemnité pour la valeur des pierres ramassées dans les vignes ou dans les champs. La raison en est que les propriétaires n'en tiraient aucun parti. Les indemnités, dans ce cas, ne peuvent s'appliquer qu'aux dégâts que l'opération du ramassage et de l'enlèvement aurait pu causer sur la propriété.
Dans le cas d'une très-grande détérioration, il peut arriver que le propriétaire demande à vendre son terrain, ou même que l'administration, pour affecter définitivement an service régulier d'une route ou d'un chemin de
(1) Loi du 16 leptembre 1807, art. is
(2) C. d'état 4 mai 13S6.
(3) id. 13 juillet 192S, Ie" mars et 4 mal 18S0, 1» août 1839, J9 Juin 1831, »4 octobre 1834, 7 juin 1836, 27 avril 1838, 15 Juillet et 30 novembre 1841 et 9 idécembre 1343,— Cette jurisprudence bien constante déroge à celle qui résultait du décret du 6 septembre 1813.
(4) C. d'état 4 mai 1826, 14 octobre 1834 et 9 Janvier 183».
(5) id. 18 juillet 1841. (e) id, 9 décembre a>-«
fer un sol où des extractions abondantes seraient possibles, juge utile d'en acquérir la propriété; alors le terrain désigné peut être payé comme s'il était pris pour la route même (1). Mais si le propriétaire n'était point consentant à cette cession, il faudrait recourir à l'expropriation, comme pour les emplacements que les travaux doivent occuper.
Nous avons dit plus baut que l'indemnité due au propriétaire ne pouvait être acquittée préalablement; mais elle doit être payée sans délai après L'expertise, et, autant que possible, avant l'enlèvement des matériaux, lorsque l'on doit en payer la valeur. Tout retard dans le payement peut donner lieu à l'allocation d'intérêts qui sont réglés à partir de la clôture du dernier procès-verbal d'expertise (2). Si les matériaux sont pris dans une carrière en état d'exploitation, le point de départ des intérêts est le jour de la demande, et l'on n'a point égard aux diverses époques de l'enlèvement successif des matériaux 3).
La procédure à suivre pour la lixation des indemnités concernant les fouilles et les extractions de matériaux est la même que pour celle. des indemnités relatives aux dommages en matière de travaux publics. Nous avons déjà exposé les règles principales de cette procédure (4) ; nous en rappellerons les points essentiels à la fin de ce chapitre. Disons seulement ici que le conseil de préfecture ne saurait régler l'indemnité due que sur le vu d'un procès-verbal d'expertise contradictoire, et qu'il faudrait considérer comme nul tout arrêté pris sans cette condition (5). Les dépens de l'instruction doivent être mis à la charge de l'entrepreneur, s'il est constaté qu'il n'a point fait d'offres suffisantes (G) , et cette règle est fondée en justice, puisque c'est L'insuffisance des offres qui a causé la contestation. Enfin les arrêtés des conseils de préfecture qui condamnent un entrepreneur à payer à un propriétaire une indemnité pour extraction de matériaux ne peuvent être l'objet d'un pourvoi que de la part de celui-ci ou de la partie condamnée; le ministre des travaux publics est, dans ce cas, sans qualité pour se pourvoir, au nom de l'État, qui n'était point partie au pro>
On a longtemps douté si le droit de fouille ou d'extraction était également applicable aux travaux communaux. Le conseil d'état avait d'abord jugé cette question négativement, bien que l'article 56 de la loi du 16 septembre 1807 prévit le cas de travaux des villes. Mais la législation nouvelle lève
(l) Loi du 16 septembre 1807, an. Si.
(î) C. délai 21 juillet 1-21.
(3) id. 39 juin 1832 et 30 noTembrc 1841.
(i) Voyez ci-dessus, page 71.
(5) C. d'état 9 décembre 18VS.
(6) Id. 10 juin 18H.
(;) i.i. le mxri I8'.i «t » m*i 18U.
toute incertitude à cet égard. La loi du 28 juillet 1824 consacrait ce droit, en ce qui concerne les chemins vicinaux, et l'article 17 de la nouvelle loi du 21 mai 1836 contient des dispositions formelles sur ce point. Enfin il est admis maintenant que l'utilité communale n'est qu'une variété de l'utilité publique, et que le droit exceptionnel de l'expropriation est aussi bien applicable aux travaux communaux qu'à ceux entrepris au nom de l'État et des départements. Il faut donc en conclure, à plus forte raison, que le droit de fouille et d'extraction est désormais acquis aux travaux des communes. Le conseil d'état, consulté sur la question de savoir si le droit d'extraction est applicable aux travaux du pavage des villes, s'est prononcé pour l'affirmative (1). Quant aux chemins vicinaux, l'exercice de ce droit a été réglé par la loi du 2i mai 1836 dans l'article que nous venons de citer. L'autorisation est donnée par arrêté du préfet, lequel désigne les lieux ; cet arrêté est notifié aux parties intéressées, au moins dix jours avant le commencement des travaux. À défaut d'arrangement amiable, des experts sont nommés, l'un par le sous-préfet, l'autre par le propriétaire, et le tiers expert, s'il n'y a pas accord, est nommé par le conseil de préfecture. Ce conseil, sur le rapport des experts, fixe l'indemnité qui est due. Il est recommandé de prescrire une première reconnaissance des terrains par les experts avant l'ouverture des travaux, afin d'arriver à une équitable évaluation du dommage (2).
Lorsque le droit de fouille et d'extraction doit être exercé dans les bois soumis au régime forestier, des formes particulières doivent être observées (3). L'administration des ponts et chaussées a recommandé aux préfets de veiller au strict accomplissement de ces formalités ; à défaut de leur accomplissement les agents ou entrepreneurs s'exposeraient à des poursuites correctionnelles (4). Les formalités dont il s'agit ont été tracées par l'ordonnance royale du 1er août 1827 dans les articles suivants :
Art. 169. Dans les bois et forêts qui sont régis par l'administration forestière, l'extraction de productions quelconques du sol forestier ne pourra avoir lieu qu'en vertu d'une autorisation formelle délivrée par le directeur général des forêts, s'il s'agit des bois de l'État, et, s'il s'agit de ceux des communes et des établissements publics, par les maires ou administrateurs des communes ou établissements propriétaires, sauf l'approbation du directeur général des forêts, qui, dans tous le» cas, réglera les conditions et le mode d'extraction.
(V) Avis du 1" novembre 1837.
i|2) Iastr du min. de l'intérieur du 24 juio 1836, p. toi.
(3) Loi du 21 mai 1827 (Code forestier art. IV» et 1 45. — Ord. du 1er août 1827, art. 169 et suivants.— C. détat 1er juillet 1S29.
V Instr. des 20 iruetidor an xi f7 s^iembre 1808), U décembre 1812 et 30 septembre 1841.— C déta,t 3 mars 1840.
Quant au prix, il sera fixe, pour les bois de l'État, par ie directeur général des forêts, et, pour les bois des communes et des établissements publics, par le préfet, sur les propositions des maires ou administrateurs.
170. Lorsque les extractions de matériaux auront pour objet des travaux publics, les ingénieurs des ponts et chaussées, avant de dresser le cahier des charges des travaux, désigneront à l'agent forestier supérieur de l'arrondissement
es lieux où ces extractions devront être faites (1).
Les agents forestiers, de concert avec les ingénieurs ou conducteurs des ponts et chaussées, procéderont à la reconnaissance des lieux, détermineront les limites du terrain où l'extraction pourra être effectuée, le nombre, l'espèce et les dimensions des arbres dont elle pourra nécessiter l'abattage, et désigneront les chemins à suivre pour le transport des matériaux. En cas de contestation sur ces divers objets, il sera statué par le préfet.
171. Les diverses clauses et conditions qui devront, en conséquence des dispositions de l'article précédent, être imposées aux entrepreneurs, tant pour le mode d'extraction que pour le rétablissement des lieux en bon état, seront rédigées par les agents forestiers, et remises par eux au préfet, qui les fera insérer au cahier des charges des travaux.
172. L'évaluation des indemnités dues k raison de l'occupation ou de la fouille des terrains et des dégâts causés par l'extraction, sera faite conformément aux articles 55 et 56 de la loi du 16 septembre 1807.
L'agent forestier supérieur de l'arrondissement remplira les fonctions d'expert dans l'intérêt de l'État, et les experts dans l'intérêt des communes ou des établissements publics seront nommés par les maires ou les administrateurs.
173. Les agents forestiers et les ingénieurs des ponts et chaussées sont expressément chargés de veiller à ce que les entrepreneurs n'emploient pas les matériaux provenant des extractions à d'autres travaux que ceux pour lesquels elles auront été autorisées.
Les agents forestiers exerceront, contre les contrevenants, toutes poursuites de droit.
174. Les arbres ou portions de bois qu'il serait indispensable d'abattre pour effectuer les extractions seront vendus comme menus marchés, sur l'autorisation du conservateur.
175. Les réclamations qui pourront s'élever relativement à l'exécution des travaux d'extraction et à l'évaluation des indemnités, seront soumises aux conseils de préfecture, conformément à l'article 4 de la loi du \~ février 1800 (28 pluviôse an vin) (2).
De semblables formalités doivent être remplies, lorsque les extractions de
(1) Lorsqu'il s'agit do travaux exécutes par des compagnies concessionnaire*, 3** $nfc€nienrs des ponls et chaussées restent étrangers à la rédactii , nos et dcTis. C'est di-s lors l'ingénieur chargé par la compagnie' on un représentas .. doit entrrr férenec avec l'agent forestier suj érieur.
(2) Voyez .aussi l'ordonnance do
matériaux dans les bois soumis au régime forestier ont pour objet les travaux des chemins vicinaux ; mais, dans ce cas, les ingénieurs des ponts et chaussées, appelés à concourir aux mesures prescrites, sont remplacés par les agents du service vicinal ou parles maires (1).
L'arrêt du 7 septembre 1755 affranchissait les matériaux destinés aux travaux publics de tous droits d'octroi, de péage, d'entrée et de sortie. Cette disposition n'a jamais été rapportée explicitement ; mais il résulte d'une circulaire du 31 mai 1812 que, depuis l'établissement des octrois municipaux, les matériaux employés dans les constructions des ponts et chaussées ont été assujetties dans quelques villes au payement des droits. Depuis, on a cru voir, dans l'article 105 de l'ordonnance du 9 décembre 1814 sur les octrois une disposition devant prévaloir contre l'arrêt de 1755, et qui aurait implicitement rapporté cet arrêt, quant à l'affranchissement des droits d'octroi. La question n'a jamais été portée devant les tribunaux. Nous voyons seulement, dans l'exposé d'une affaire jugée par le conseil d'état, qu'une ville avait inséré dans le règlement de son octroi l'exemption du payement des droits, pour les matériaux destinés à un pont communal à construire dans son enceinte, exemption qui avait été stipulée en même temps dans le cahier des charges de l'entreprise de ce pont ; mais le Gouvernement refusa de l'admettre dans le règlement d'octroi (2). Quant aux droits de péage, nous n'avons pas connaissance que l'affranchissement prononcé par l'arrêt du 7 septembre 1755 ait jamais été rappelé dans les actes de concession qui stipulent expressément tous les cas d'exemption. On est donc fondé à conclure de ce silence que le Gouvernement considère l'arrêt de 1755 comme tombé en désuétude, dans sa disposition applicable aux droits d'octroi et de péage.
Les matériaux que nous avons spécifiés au commencement de ce chapitre ne sont pas les seuls que l'administration ait le droit de prendre dans les propriétés, pour l'exécution des travaux publics. Dans tous les cas où les travaux d'endigage ou de fascinage sur le Rhin exigent une prompte fourniture de bois ou oseraies, le préfet, en constatant l'urgence, peut en requérir la délivrance, d'abord dans les bois de l'État, en cas d'insuffisance de ces bois, dans ceux des communes et des établissements publics, et subsidiairement enfin dans ceux des particuliers ; le tout à la distance de cinq kilomètres des bords du fleuve (3). En conséquence, les propriétaires sont astreints, pour les exploitations qu'ils veulent opérer, et sauf les cas d'urgence, à des déclarations dont le but est de constituer un avertissement ou
(i) Ord. du S août 184g.
(2) C. d'état 13 janvier 1844.
(3) Loi du 21 mai 18S7 (Code forestier), art- 136.
ime sorte de mise eu demeure pour les prises que l'administration serait dans l'intention de requérir (1). L'exploitation des bois requis est faite par les entrepreneurs des travaux, tant dans les bois soumis au régime forestier que dans ceux appartenant aux particuliers ; mais, pour ceux-ci, les propriétaires ont la faculté de faire exploiter eux-mêmes, s'ils le préfèrent (2). Le prix des bois et oseraies doit être payé par les entrepreneurs dans les trois mois de l'abattage, constaté d'après la fixation qui en est faite par des experts nommés contradictoirement. S'il y a partage entre les experts, il en est nommé un d'office par le président du tribunal de première instance, à la requête de la partie la plus diligente, et les frais de l'expertise sont supportés en commun (3). Les contraventions et délits en cette matière sont constatés par procès-verbaux des agents et gardes forestiers, des conducteurs des ponts et chaussées et des officiers de police assermentés, qui doivent observer à cet égard les formalités et délais prescrits au titre XI, section première, du Code forestier, pour les procès-verbaux dressés par les gardes de l'administration forestière (4). Les diverses formalités à remplir pour la réquisition des bois, les déclarations et notifications sont contenues dans le règlement rendu pour l'exécution du Code forestier (5).
L'administration de la marine royale jouissait aussi, pour les bois dont elle avait besoin, d'un privilège analogue à celui que nous venons de rappeler. Elle pouvait faire choisir et marteler, dans les bois soumis au régime forestier et dans ceux des particuliers, les arbres propres aux constructions navales. Ce droit, conféré par d'anciens règlements, renouvelé par le décret du 4 octobre 1793, réglé par divers actes, notamment par l'ordonnance du 28 août 1816, fut consacré à nouveau par l'article 124 du Code forestier qui avait borné à dix ans l'exercice du droit de martelage en ce qui concerne les bois des particuliers. Ce délai est expiré en 1837 ; mais , dès avant cette époque, l'administration de la marine avait reconnu qu'elle pouvait se procurer, par la voie des adjudications et des marchés, les bois nécessaires aux constructions navales, et elle avait renoncé à l'exercice du droit de martelage, même daus les bois soumis au régime forestier. Le service administratif qui était chargé du martelage a été définitivement supprimé par une ordonnance du 14 décembre 1838.
(i) Lot do 21 mai 182" (Code forestier;, art. HT cl 133.
(2) Code forestier, art. 139 el KO.
(3) Id. art. 141 et 127.
(4; id. ar< i kl
(5) id. arl. 142.— Ord. do 16* el suivant!
§ 2. — Torts et dommages causés aux propriétés par suite de l'exécution de travaux publics.
Étude des projets.— Comment cette étude est autorisée.— Base du droit de l'administration.—Jurisprudence de la cour de cassation.— Convenance de la publication des arrêtés d'autorisation.— Conduite des agents de l'administration sur le terrain.— Établissement de passages provisoires, de dépôts ou d'ateliers sur la propriété privée.— Une autorisation administrative est-elle nécessaire? —Jurisprudence du conseil d'état. — L'autorisation et l'avertissement préalables dans ces cas devraient être prescrits par une loi.— Dommages qui résultent implicitement des projets.— Difficultés sur le sens et la portée des autorisations. — Questions préjudicielles. — Les propriétaires ne peuvent s'opposer par voie de fait à l'exécution des travaux.— Dommages résultant des modifications des pentes sur les voies publiques.— Dommages aux moulins et usines. —Distinction entre les dommages directs et matériels , cl les dommages indirects. — Divers cas de dommages indirects.— Conséquence de cette doctrine. — Réflexions à ce sujet.— Les règles des décisions ù<iv oui être puisées dans les circonstances. — Divers cas de dommages directs et matériels.— Dommages provenant de force majeure.— Dommages aux usines sur les rivières navigables.— En principe, il n'est du aucune indemnité.— Exceptions en faveur des usines anciennes cl de certaines usines vendues na* tionalement.— Examen des titres.— Cas où il est accordé des indemnités pour le mages aux usines situées sur les cours d'eau navigables. — Différents cas où il n'en peut être accordé.— Dommages aux usines placées sur les cours d'eau non navigables. — Légalité des anciennes usines antérieures à 1789. — Cas dans lesquels les usines créées postérieurement ne peuvent être tenues de supporter les dommages sans indemnité. —Usines d'origine féodale.— Les augmentations faites sans autorisation ne peuvent donner lieu à indemnité. — Rases de la fixation des indemnités pour dommages aux usines. —Inapplicabilité de la loi du 24 juillet i82iaux dommages résultant de travaux.
Outre les dispositions qui ont pour objet de procurer les matériaux nécessaires aux travaux publics, il en est d'autres destinées à faciliter leur confection. Nous les exposons ci-après.
Lorsqu'il y a lieu de faire, pour l'étude des projets, sur la propriété privée, des nivellements, sondages et autres travaux, ces opérations sont autorisées par les préfets. Les arrêtés qu'ils prennent à cet effet invitent toujours les maires des communes intéressées à favoriser ces études, en prêtant aux agents chargés de les faire l'appui de leur autorité. C'est dans cette forme que sont ordinairement permises les opérations d'études qui ne nécessitent que le simple passage sur les propriétés, ou de menus travaux de sondage et de plantation de jalons et points de repère; maison a coutume d'autoriser par des ordonnances royales les études relatives aux canaux de navigation. La raison en est que ces opérations excèdent toujours les limites d'un département, et qu'elles ont des résultats plus graves, en ce qu'elles exigen le plus souvent le jaugeage des cours d'eau et peuvent entraîner conséquemment le chômage plus ou moins prolongé des usines.
Le droit que l'administration a exercé de tout temps, d'autoriser des études de travaux sur la propriété privée, résulte implicitement des lois des 28 pluviôse an vm, 16 septembre 1807. et 3 mai 1841, ainsi que de l'article 438 du
Code pénal. On ne concevrait pas, en effet, que l'administration ne pût, par des travaux préparatoires, recueillir les éléments indispensables pour la rédaction des projets. Comment établir, par exemple, les nivellements qui en sont la base nécessaire ; comment déterminer la direction du tracé d'une route ou d'un chemin de fer, si l'on ne pouvait préalablement étudier le terrain, reconnaître les passages les plus faciles et les plus favorables aux intérêts publics ? Les auteurs de la Théorie du Code pénal font remarquer avec raison que l'article 438 ne parle que des travaux autorisés par le Gouvernement sans distinguer entre les travaux définitifs et les travaux préparatoires, d'où découle cette conséquence que la loi a entendu permettre les opérations d'études (1). Cette opinion se trouve confirmée d'ailleurs par un remarquable arrêt de la cour de cassation :
« La Cour : — attendu , sur le premier moyen de cassation du demandeur , que les dégradations dont se plaignait le ministère public consistaient dans la destruction de jalons placés momentanément sur des terrains appartenant aux prévenus ; — Que ce fait ne saurait être assimilé à ceux que la disposition de l'article 257 a prévus ; et que, dès lors, il n'y avait pas lieu a l'application des peines portées par cet article ;
« Attendu qu'il faut distinguer entre la déclaration d'utilité publique , exigée par la loi du 8 mars 1810, qui ne peut émaner que du Gouvernement , et la confection de travaux préparatoires autorisés par l'administration , et destinés à l'éclairer sur la nécessité de cette déclaration ; —Que si la déclaration d'utilité publique doit toujours intervenir dans la forme d'une ordonnance royale, il ne s'ensuit pas que les travaux préparatoires et d'études doivent être autorisés avec la même solennité , que le contraire résulte même de la différence qui existe entre les résultats de ces travaux et ceux de la déclaration d'utilité publique ;
« Qu'en effet la déclaration d'utilité publique entraîne nécessairement l'expropriation des terrains auxquels elle s'applique, tandis que les travaux dont il s'agit ne portent aucune atteinte aux droits de propriété ; qu'il s'ensuit de là que les agents de la direction générale des ponts et chaussées sont suffisamment autorisés à s'y livrer , lorsqu'ils sont munis des ordres de leurs supérieurs et de l'autorité administrative compétente , sauf la réparation et l'indemnité des torts et dommages que ces travaux pourraient causer, et à la charge, par lesdits agents de la direction générale , de justifier de leur qualité et de leur mission aux propriétaires des terrains sur lesquels ils s'exécutent ; que toute opposition, par voie de fait, à des opérations de cette nature , entreprises par des ingénieurs des ponts et chaussées, dûment autorisés par le préfet du département, serait passible des peines déterminées dans l'article 4ô8du Code pénal ; mais que, dans l'espèce, il n'a point été prouvé devant les tribunaux que les prévenus eussent une connaissance officielle de l'autorisation dont l'ingénieur de l'arrondissement
(1) Tome vi, page 173.
TÛHTS ET BOttMAGES. 327
de Lons-lc-Sau!nior avait ùù cire muni, pour pouvoir se livrer à des travaux de nivellement et autres sur des terrains dont ils étaient reconnus propriétaires ; que le délit imputé auxdits prévenus n'étant pas légalement constaté , le jugement dénoncé n'a pu violer l'art. 438 du Code pénal, en ne prononçant pas contre eux les peines de cet article (1). »
Cet arrêt est précieux à recueillir eu ce qu'il ne se borne pas seulement à affirmer le droit de l'administration, mais qu'il reconnaît encore que des décisions administratives sont suffisantes pour autoriser les études à faire sur les propriétés privées. On remarquera qu'il admet aussi qu'il doit être donné connaissance officielle des ordres de l'administration aux propriétaires intéressés.
En fait, l'administration se conforme toujours à celte indication; dans ce but l'acte d'autorisation des études à faire est remis aux agents, avec mission de la représenter au besoin sur la réquisition des propriétaires. Mais si cette communication individuelle est suffisante au point de vue légal pour que les agents puissent, avec l'assistance de l'autorité du lieu, s'introduire dans les propriétés, il nous semble que, s'appliquantà une matière qui touche à des intérêts délicats, elle devrait être donnée dans une forme plus solennelle. Nous croyons donc que les préfets feraient sagement de transmettre sans délai leurs autorisations aux maires des communes intéressées, en les invitant à les porter, par voie d'affiebe et de publication, à la connaissance de leurs administrés. Nous pensons aussi qu'il n'est point superflu que les préfets prescrivent aux agents d'exécution d'apporter la plus grande réserve dans toutes les opérations qui se rattachent aux études, par exemple, de n'abattre des plantations d'arbres fruitiers ou autres, ou de ne pratiquer des brèches aux murs pour la pose des jalons, que dans les cas de nécessité absolue, enfin de constater, avant de quitter la propriété, et contradictoirement avec les ayant droit, les dégâts commis, sauf par l'administration à notifier ultérieurement les sommes qu'elle entend offrir pour la réparation de ces dommages.
Dès que les projets ont été dressés et approuvés, il faut pourvoir à leur exécution ; le transport des matériaux, la nécessité de les approvisionner et de les préparer exigent quelquefois l'établissement de passages provisoires, de dépôts ou d'ateliers sur les fonds voisins. Ces opérations doivent être, comme celles relatives aux études, autorisées par l'autorité administrative- Mais, à défaut d'autorisation, devrait-on considérer l'occupation de la pro priété comme une voie de fait de la compétence des tribunaux ordinaires? Nous serions disposé à nous prononcer pour l'affirmative, en présence suris 2
tout de la jurisprudence admise, en matière de fouilles et d'extraction de matériaux (1) ; cependant nous ferons observer que, si la désignation et l'avertissement préalables sont formellement prescrits pour ces dernières opérations, il n'en est pas de même des occupations temporaires causées par le passage des voitures et des ouvriers, ou par le dépôt des terres et des matériaux. Le conseil d'état a maintenu la compétence de la juridiction administrative pour statuer sur des dépôts effectués avant une autorisation qui avait été accordée postérieurement (2), ou même sur des dégâts opérés sans autorisation ni avertissement préalables (3). Mais en constatant l'état de la jurisprudence à cet égard, nous devons exprimer le regret que l'obligation de se pourvoir d'autorisations administratives et d'avertir les intéressés, avant les occupations temporaires de terrains, ne soit pas imposée par la loi aux entrepreneurs; l'équité et le bon ordre justifieraient cette mesure qui préviendrait les occupations arbitraires et les dégâts clandestins. Il est de principe d'ailleurs que les nécessités de l'exécution des travaux ne peuvent et ne doivent être appréciées que par l'autorité administrative ; la faculté que s'arrogent les entrepreneurs ou des agents d'exécution, en occupant selon leur bon plaisir, la propriété, est donc une usurpation des droits qui appartiennent à l'administration seule, et qu'elle ne doit exercer que pour l'utilité publique.
Il arrive quelquefois que les occupations ou les dommages résultent implicitement des projets approuvés par l'administration, ou que des contestations s'élèvent sur le sens et la portée des autorisations données. Ces cas , lorsque le trouble est porté devant le juge civil, ou devant le juge de police, constituent des questions préjudicielles qui doivent être résolues préalablement par l'administration (4). Le débat peut porter alors sur la qualité de l'entrepreneur, sur l'existence et l'étendue des ordres administratifs, sur la situation et la nature des travaux exécutés. Mais, ainsi que nous l'avons fait observera propos de l'étude des projets, les contestations qui peuvent surgir ne sauraient autoriser les particuliers à s'opposer par voie de fait à l'exécution des travaux approuvés , quand même ils se prétendraient propriétaires du terrain sur lequel ces travaux doivent être entrepris. Ils ne peuvent que recourir aux voies légales, soit pour arrêter le cours ultérieur des travaux , soit pour obtenir la réparation du préjudice causé (5).
Nous venons de parler des torts causés par le passage sur les propriétés privées, ou par leur occupation momentanée pour l'exécution des travaux
(i) Voyez ci-dessu«, pages 315 et 316.
(2) C. d'état 30 juillet I8i0.
(S) id. 10 niar- 1848
(4) id. v juillet ot 18 décembre î 0, '• I irlei 18*8 eut docorobre 18*5.
(.-.i C. de c.-.si tjuillel 18U.— Voyeï ci-dessu, page si".
publics. Mais les dommages les plus fréquents et les plus graves ne résultent pas toujours de ces circonstances ; l'administration, en exécutant ou en faisant exécuter des travaux sur le sol appartenant au domaine public, fait souvent des dispositions nuisibles aux propriétés voisines ou riveraines. C'est ainsi que, par des modifications dans les pentes des voies publiques, elle déchausse ou remblaie le seuil des maisons, ou que, pour construire des ouvrages nouveaux en rivière, et pour ouvrir des navigations nouvelles, elle produit des inondations plus ou moins intenses et prolongées, ou prive des usines, momentanément ou à toujours, de tout ou partie de leur force motrice. Ces divers cas donnent lieu à des demandes d'indemnités basées sur les mesures à prendre pour rétablir les accès ou les jours interrompus, ou sur le tort résultant de la dépréciation de la propriété ou du défaut de culture, s'il s'agit d'une irruption des eaux.
Ces différentes espèces de dommages peuvent être divisées en deux grandes catégories : la première comprend ceux qui, nés de force majeure ou ne constituant pas un tort direct et matériel, ne peuvent devenir la cause d'une indemnité à la charge de l'administration; dans la seconde, il faut ranger les cas où une propriété est directement et matériellement affectée, et où dès lors il y a lieu à indemnité (1).
Nous pouvons citer quelques espèces où le conseil d'état n'a vu que des dommages indirects, pour lesquels il a pensé qu'aucune réparation n'était due. Tels sont les torts provenant : 1° d'une invasion accidentelle des eaux de la mer, par suite du détournement des eaux d'un fleuve (2) ; 2° de l'établissement d'un môle à la mer et de l'ouverture d'un canal, qui auraient eu pour effet de diminuer les produits de pêcheries (3) ; 3° de l'envahissement d'un îlot par suite de travaux exécutés pour défendre un canal contre les eaux d'une rivière et redresser le cours de la même rivière (4) ; 4° de dégradations notables survenues à une île, dans une crue dont les effets auraient été aggravés par la culée d'un pont et un barrage nouvellement
(1) La théorie des dommages indirects, fondée sur lo devoir qui incombe à l'administration de procurer aux ouvrages publics toute l'utilité dont ils sont susceptibles par leur destination, n'est pas nouvelle. On lit dans le continuateur do Delamaro {Traité de la Police, lomo IV, p. 361): « C'est une règle générale et qui n'a point varié de construire les Ponls et les autres Ouvrages publics, sans avoir «gard à l'incommodité qu'ils peuvent causer aux particuliers ; l'on considère uniquement l'avantage du Public » Mais, s'il parait que, sous l'ancien régime, l'État n'indemnisait que pour les immeubles dont il s'emparait et jamais pour les simples dommages, les changements survenus dans notre état social et dans la constitution de la propriété imposent à l'administration l'obligation d'accorder, même hors le cas de l'expropriation, la réparation des dommage? qui atteignent directement et matériellement les propriétés.
(2) C. d'état 14 décembre 183G.
(S) id. 30 décembre 1842.
(4) Id. 5 décembre 1837.
établis (1) ; 5° d'une inondation attribuée à la construction d'un pont (2) ; 6° de la chute d'un mur qu'on prétendait causée par le curage d'un cours d'eau navigable (3); 7° du détournement d'une route, nuisible à la communication d'une maison avec les voies publiques des abords, ou de l'abaissement du sol qui aurait rendu fort difficile et même presque impossible l'accès d'une maison servant à 'usage d'auberge (4) ; 8° du reculement d'une façade dont l'état de péril proviendrait de tranchées ouvertes pour l'exécution de travaux de pavage et de l'ébranlement produit par le passage des voitures employées à ces travaux (5) ; 9° enfin du trouble apporté dans les relations commerciales par l'interruption de la circulation ou par la suspension de travaux entrepris sur une voie publique (6).
Celte doctrine, qui tend à refuser des indemnités pour tous les dommages qui n'atteignent pas matériellement et directement les propriétés, nous paraît fondée en raison ; car le premier intérêt des voies de communication est, sans contredit, leur viabilité et leur assainissement; les droits d'usage dont y jouissent les riverains doivent être subordonnés à tout ce que l'administration peut entreprendre pour améliorer la circulation, pourvu qu'elle ne détruise pas ces droits. Mais soutenir qu'elle ne puisse dans l'intérêt public les modifier sans une réparation pécuniaire, c'est mettre l'accessoire avant le principal et placer le droit individuel d'habitation au-dessus du droit général de circulation ; c'est donner à de simples droits d'usage toute la valeur de véritables servitudes et renverser les principes qui veulent qu'il n'eu puisse jamais être acquis sur le domaine public. Suivant la cour de cassation, le nivellement des rues tient à la sûreté des communications et à la salubrité des habitations, et il est dans le droit de l'administration publique (7). Pourquoi d'ailleurs prétendrait-on placer l'administration hors du droit commun, en lui interdisant d'exécuter sans indemnité des travaux qui ne s'étendent point hors du domaine public, et qui n'ont d'autre but que la destination même des voies de communication ? Cette réflexion, qui prend une nouvelle force dans les circonstances favorables que l'administration peut souvent invoquer, le ministre des travaux publics la présentait dans une affaire de cette nature, soumise au conseil d'état. « Lorsque l'administration, disaitil , par suite des travaux de relèvement ou d'abaissement qu'elle exécute sur les chemins publics, apporte quelque dépréciation dans la valeur des
(1) C- d'étal ET août 1833.
(2) id. 25 avril 1S;2.
(3) id. 20 janvier 1813 (Breteau-Au
(4) id. 16 novembre 1836 et 10 I
(5) id. 25 novembre 1 s '.-3.
(6) C. de casa. 1S juin 183S. — C. d'étal tojanvl
■?) Voyez, l'arrél du 12 juin !S3;'>. cité plus haut.
héritages qui bordent les chemins, elle est absolument dans le même cas qu'un propriétaire qui, en élevant sur son terrain, en face de l'habitation do son voisin, un mur d'une plus ou moins grande hauteur, enlève à celui-ci la vue dont il jouissait. Évidemment cette construction a causé un dommage réel à sa propriété et en a diminué la valeur ; mais on n'a jamais prétendu qu'il y ait lieu à indemnité, sauf le cas de servitude résultant de stipulation contraire (1). > Bien que l'assimilation ne soit pas de tous points parfaite, et que le conseil d'état, dans l'espèce qui donnait lieu à ces observations, ait statué contrairement aux conclusions du ministre, on ne peut nier la justesse des principes développés par lui. Quant à nous (et notre conviction est bien ferme à cet égard), nous croyons que les riverains des voies publiques sont tenus, dans l'exercice des droits d'usage qui leur sont assurés , d'accepter la position qui leur est faite par les besoins de la circulation, besoins dont l'administration est juge. Nous ne nous dissimulons pas que la doctrine du conseil d'état a des conséquences fort étendues; ainsi, dans l'affaire Steffani que nous avons citée (2), il s'agissait d'un déchaussement de im 50, qui plaçait le seuil de la propriété à 2m 90 au-dessus du sol ; l'administration offrait de rétablir l'accès par une rampe, mais il résultait des rapports des ingénieurs que cette propriété était désormais inaccessible aux voitures, ce qui était fort grave, puisqu'elle était louée à usage d'auberge, et qu'ainsi les travaux affectaient la propriété dans sa valeur et l'industrie du locataire. Néanmoins, il a été décidé qu'il n'y avait point eu dommage direct et matériel, et la demande d'indemnité a été rejetée. Il ne faudrait pourtant point ériger cet exemple, non plus que ceux que nous avons cités tout à l'heure, en règle générale ; les différentes questions de dommages doivent se décider d'après les espèces, car il est impossible de poser la limite où commence le tort matériel et direct, et conséquemment établir des principes qui puissent être suivis ; ce sont les circonstances de l'affaire qui doivent servir de guide à cet égard. L'administration, lorsqu'elle exhausse ou abaisse le sol des voies publiques, admet volontiers comme étant à sa charge le rétablissement des accès ; ainsi, elle relève le pavage suivant les nouvelles pentes, raccorde le sol des cours, fait des reprises aux maçonneries déchaussées, ou bien elle accorde des indemnités aux propriétaires pour qu'ils exécutent eux-mêmes ces travaux (3) ; mais elle conteste généralement le droit qu'ils prétendraient avoir à une indemnité représentant la diminution de valeur ou les pertes dans l'industrie. Ce n'est qu'eu matière d'expropriation qu'il est tenu compte de ces circonstances.
(1) Recueil des arrêts du Conseil, 1844, p. 155 (affaire Scalaire) — Annales de» ponts et chaussées, tome IV, p. 235.
(2) C. d'état 20 février 18 ;o.
! Voyea C. d'étal 18 décembre 1839 et. n août îsw,
Après avoir exposé quelques-uns des cas qui constituent le dommage indirect, le lecteur attend sans doute que nous indiquions d'autres cas, où le conseil d'état a vu des dommages directs et matériels et décidé qu'il était dû des indemnités. Cette énumération serait longue et d'ailleurs inutile au but que nous nous proposons ; car, nous ne saurions trop le répéter, on ne peut ici poser des règles sûres, et ce sont seulement les circonstances qu'il faut considérer. Cependant nous signalerons quelques cas d'indemnités dont l'analogie avec les solutions contraires que nous avons rappelées, achèvera de démontrer que c'est uniquement dans les faits que le conseil d'état puise ses raisons de décider. Ainsi, il a été jugé qu'il y avait eu dommage direct et matériel donnant lieu à indemnité dans l'inondation de propriétés, causée par l'insuffisance de débouchés ouverts sous un canal (1), ou provenant, soit, de la reconstruction d'un pont et de l'exhaussement d'une route aux abords (2), soit de la rupture d'une digue (3), ou du peu d'élévation donnée aux bords des contre-fossés d'un canal (4). Le conseil d'état a vu également des dommages directs et matériels dans l'effet de travaux de déblai et de remblai de routes, qui avaient placé le seuil des propriétés soit en surélévation de 2m ou de 2m 20 (5), soit en contre-bas de Om 16, ce qui entraînait la suppression d'un soupirail et nécessitait l'addition d'une marche (6), ou de lm 50, ce qui diminuait les jours de la propriété, et la privait de la possibilité d'écouler ses eaux (7). Dans cette dernière circonstance, le conseil d'état n'a pas seulement alloué une indemnité, à raison des travaux à faire pour rétablir autant que possible les accès; il paraît avoir eu égard à la dépréciation de la propriété, contrairement aux conclusions du ministre.
Mais, ainsi que nous l'avons déjà exprimé, l'administration ne doit, en aucun cas, la réparation des dommages provenant de force majeure (8).
L'exécution des travaux publics, notamment l'ouverture de nouvelles canalisations et l'établissement d'ouvrages en rivière, ont souvent pour conséquence la suppression des usines existant sur les cours d'eau, ou la diminution de leur force motrice. Les questions d'indemnité qui s'é'èvent dans ces divers cas se décident d'après les principes qui régissent le domaine des eaux courantes.
En France, il est de droit public que les cours d'eau navigables et flot-
Ci) C d'état 3 anil 1841.
(2) ld. 3 septembre 18*4.
(3) id. I2aîril 1844 et 5 mai. 1845.
(V) ld. 10 janTier 1845.
(5) id. 13 mars I8i5 (affaire:. Tendrai i ' l'ioi .
(8) id. 9 mai 1815.
(7) id. 15 mars 184*.
(8) id. 17 jnmier 183'. i'' vplembre 1841 et :■" -n ir» i^ .<•
ables n'ont jamais été susceptibles de propriété privée; ils font partie du domaine public et servent à leur destination fondamentale qui est la navigation. S'ils offrent des eaux surabondantes qui puissent être sans inconvénient utilisées par l'industrie, le Gouvernement en concède ou en refuse à son gré l'usage; les autorisations qu'il accorde à ce sujet déterminent les conditions imposées aux usagers, dans l'intérêt général et dans celui du trésor. Il en résulte que, lorsque par des travaux d'utilité publique l'administration supprime ou modifie la jouissance des usiniers, il n'est dû, en principe, aucune indemnité pour le préjudice qui en serait la suite. Cependant, comme il paraît qu'avant la proclamation du principe de l'inaliénabilité du domaine de l'État, il a été fait sur les cours d'eau des concessions que leur grande ancienneté avait en quelque sorte légitimées, les anciens règlements ont admis la légalité de l'existence de ces usines anciennes, et conséquemment le droit des détenteurs à obtenir des indemnités, à raison de la suppression ou de la modification de leur jouissance. On a pensé aussi qu'il était juste d'allouer des indemnités pour la suppression ou la diminution de la force motrice des usines vendues nationalement, lorsque le titre garantit la jouissance de la chose concédée. Mais c'est là, il ne faut pas l'oublier, une exception, une règle d'équité qui ne saurait prévaloir, hors les cas admis par la jurisprudence, contre le principe général de non-indemnité (1).
Lors donc que pour exécuter des travaux d'utilité publique on supprime des moulins et autres usines, qu'on les déplace ou modifie, ou qu'on réduit l'élévation de leurs eaux, il doit être examiné d'abord par le conseil de préfecture et avant toute expertise, si leur établissement est légal, ou si le titre qui les autorise ne soumet pas les propriétaires à voir démolir lesdits établissements sans indemnité (2). Cet examen doit avoir lieu, soit que les usines et moulins soient situés sur une rivière navigable ou flottable, soit qu'ils aient été établis sur un cours d'eau non navigable (3).
Lorsque les moulins et usines sont situés sur les rivières navigables ou flottables, il n'est dû d'indemnité que dans les deux cas suivants : si l'on justifie par titre que l'origine de l'usine intéressée remonte à une époque antérieure à 1566 (4) ou lorsque l'usine provient de vente nationale, si l'on
(1) Nous exposerons, dan3 la troisième partie de cet ouvrage, la législation et les principes qn régissent les cours d'eau navigables ou non navigables.
(2] Loi du 16 septembre 1807, art. 48.— Arrêté du gouvern. du 19 ventôse an VI (9 mars 1798). — C. d'état 6 septembre et 9 décembre 1 8 V 2 , i mai 1843 et 3 septembre 1844.
(3) C. d'état 14 janvier et 26 novembre 1841, 7 janvier et 23 décembre l?42, 27 novembre 1844 et 16 janvier 1846.
(4) Voyez, pour l'affirmative, C. d'état 30 mai* 1846, cl pour la négative, C. d état 8 juin '.831, 14 janvier 1839, 19 mars 1840. 16 mars 1848, 23 février )>44 et s juin 1846.
établit qu'il y a eu affectation spéciale à l'établissement vendu d'une force motrice déterminée (1).
Dans tous les autres cas, il n'est point alloué d'indemnité, et notamment si la permission qui forme le titre constitutif de l'usine contient la clause que sa suppression, pour cause de travaux ou pour l'utilité de la navigation, ne donnera lieu à aucune indemnité (2), ou si une usine supprimée en vertu de l'arrêté du Gouvernement du 19 ventôse an -vi, et dont on réclame le rétablissement longtemps après, n'a été l'objet d'aucune disposition, quanta l'indemnité, à l'époque de la suppression acceptée alors par les ayant droit (3). Il n'est point dû non plus d'indemnité à raison de l'augmentation qu'aurait reçue une usine établie antérieurement a 1566 par suite d'une autorisation accordée postérieurement; cette autorisation n'a pu augmenter l'importance de la concession légale, ni constituer une concession nouvelle (4). On serait pareillement sans droit pour réclamer la réparation du dommage résultant de l'interdiction de rétablir des usines autorisées régulièrement avant 1566, mais qui n'auraient été formées que postérieurement à cette époque (5). Enfin, il faut observer que les lois de déchéance peuvent atteindre les possesseurs d'usines qui réclameraient aujourd'hui des indemnités pour le tort qu'ils prétendraient leur être causé par les effets d'un barrage anciennement construit, par exemple, en 1804, et rétabli depuis dans les mêmes dispositions (6).
Mais les moulins et usines qui utilisent la force motrice des rivières non navigables ni flottables sont placés sous l'empire de règles différentes, quant aux dommages qui peuvent les atteindre. L'existence légale de ces établissements résulte soit du fait de leur construction avant 1789, soit des autorisations accordées depuis cette époque. Lors donc que, pour l'exécution des travaux publics, on impose aux moulins et usines des chômages plus ou moins prolongés, ou qu'on leur fait subir des diminutions ou des suppressions de force motrice, l'État en doit la complète réparation, à moins ( si l'usine est postérieure à 1789) que le titre auquel elle doit son existence ne soumette les possesseurs à supporter sans indemnité les conséquences des travaux que l'administration pourrait entreprendre dans un but d'utilité publique (7).
(i) Voyez, pour l'affirmative. C- d'état 22 mars l SU., et pour ia négative, C. d'état 29 août
1834, il mai 1838, 16 mars 1842 et 13 février 1846.
(2) C. d'état 15 mars 1826.
(3) id. 13 juillet 1S2S.
(4) id. i" mai 1844.— Voyez aussi C. d'éiat 25 noveml'rc l (s) id. 23 août 1843.
(6) id. s avril ÎS'.O.
(7) Voyez loi du l« septem'bri i ■
11 convient de remarquer ici que l'article 48 de la loi du 16 septembre 1807, qui forme la base des lécisions en matière d'indemnités pour les dommages causés aux usines, n'exige pas, dans toutes les circonstances, la représentation du titre qui en aurait autorisé l'établissement. Il prescrit d'examiner si l'existence des usines est légale. La preuve de la légalité de l'établissement d'une usine, peut, à défaut d'actes écrits émanés de l'administration, résulter des circonstances, et notamment de l'époque de la construction de l'usine, de la qualité de ses constructeurs, du caractère de la transmission qui en aurait été faite, et même selon le cas de la prescription acquise avant la promulgation des lois abolitives de la féodalité (1). Il faut donc considérer, à l'égard des usines antérieures à 1789, l'état des institutions, à l'époque où ces usines furent créées. En aucun temps et dans aucune partie dn territoire, les seigneurs n'eurent la propriété des cours d'eau non navigables ni flottables (2); mais, indépendamment de leurs droits de souveraineté, ils paraissent avoir joui des mêmes droits attribués aujourd'hui aux propriétaires riverains. Ils avaient les charges des cours d'eau, et, en compensation, ils en recueillaient les avantages : de là, le droit acquis aux seigneurs de construire à leur profit, sur les cours d'eau, des moulins et usines, ou de concéder à des particuliers le droit d'en établir. Mais, par suite de l'antique origine de ces établissements et de l'obscurité même qui enveloppe l'exercice de l'autorité dévolue aux seigneurs , comme maîtres des cours d'eau, il eût été difficile d'obliger les possesseurs des anciennes usines à rapporter des titres attestant leur existence légale ; aussi la jurisprudence des cours du royaume a-t-elle admis, dès avant celle du conseil d'état , que ces usines sont, par le fait de leur ancienneté , réputées pourvues de l'autorisation, et que le mode et les conditions de leur existence sont réglés d'après leur possession (3).
Dans quelques contestations relatives à des usines anciennes, des particuliers ont prétendu trouver dans l'origine féodale de ces établissements, des raisons de faire déclarer nulles les concessions qui leur avaient donné l'existence ; ils s'appuyaient sur les lois de la révolution abolitives du régime de la féodalité. Ces difficultés ont été portées devant la cour de cassation qui les a résolues en faveur des possesseurs des usines attaquées, en décidant que les lois qui ont supprimé les effets de la féodalité n'ont jamais pu être applicables à la validité et à la conservation d'un droit sur un cours d'eau, droit qui appartenait alors au pouvoir qui l'a cédé (4).
(1) C. d'état 2S aoùl 184*.
(2) La question de propriété des cours d'eau non navigables sera traitée avec plus de développements dans la troisième partie de cet ouvrage
(S) G. royale de Caei. !9 août 1837 et 19 janvier i
(i) C. de co»s Ï3 veniO'e an x (14 mars 1802J, IH r i . : 1*50,
Ainsi, le fait de l'existence des usines avant 1789, ou l'autorisation accordée postérieurement de les établir, sans aucune condition résolutoire, suffit pour fonder les demandes d'indemnités pour chômages, ou pour affectation de la puissance motrice des usines. Mais on ne doit pas perdre de vue que, s'il s'agit d'anciens établissements, modifiés ou augmentés sans autorisation, les augmentations pour lesquelles on ne peut invoquer de titre légal ne sauraient donner lieu à indemnité. Ce principe que nous avons déjà rappelé à l'égard des usines existant sur les rivières navigables est applicable à celles qui sont placées sur les cours d'eau non navigables (1). En outre, il faut observer, d'après la remarque faite par M. Nadault de Buffon (2), que, quand l'administration juge convenable de prendre, dans l'intérêt public, des mesures pouvant amener quelque réduction dans la puissance motrice d'une ancienne usine, les objections que le propriétaire aurait pu fonder sur l'ancienneté de ladite usine sont toujours repoussées, lorsqu'il y a été fait des cbangements sans autorisation (3j.
Mais lorsqu'il y a lieu d'allouer des indemnités pour suppression ou diminution de la force motrice des usines ou pour des chômages occasionnés par des travaux publics, il faut avoir égard, dans la fixation des indemnités, à toutes les causes de dommages. Ainsi , il est juste de tenir compte de divers articles de dépense, « tels que l'entretien des machines , le coût de la patente, les frais d'exploitation, qui ne cessent pas immédiatement avec la cessation du travail de l'usine, l'intérêt du capital nécessaire à l'exercice de l'industrie, etc. (4). * On doit tenir compte aussi de la circonstance du désachalandage (5). Lorsqu'il y a suppression du moteur, la prisée du moulin doit être l'un des éléments du capital de l'indemnité, attendu qu'elle est un accessoire nécessaire d'un établissement de cette nature (6). Dans tous les cas, s'il s'agit de simples chômages, l'indemnité ne peut être réglée d'après les bases posées dans la loi du 24 juillet 1824; cette loi n'est applicable qu'aux chômages qui résultent de l'exercice du flottage (7).
(1) C. d'état 22 novembre 1829, 11 juillet 1844 et 10 janvier 1845.
(2) Des usines sur les cours d'eau, tome II, p. 317.
(3) Voyez C. u"état 25 avril et 20juillct 1S32; 30 mai 183'. et 12 juillet 1837
(4) C. d'état 6 février 1831.— Voyei C, d'état 28 octobre 183J.
(5) id. il novembre 1831
(6) id. 9 juin 1830.
(T) id. s mai 1830.
§ 3.— Mode de fixation des indemnités pour les torts et dommages résultant de l'exécution des travaux publics.
Compétence du conseil de prélecture à l'égard des dommages provenant de l'exécution des travaux publics. La compétence ne peut être changée par des conventions.— La compétence du conseil de préfecture embrasse les dommages provenant du fait de l'administration. — La circonstance du concours des particuliers ou des communes aux travaux ne peut non plus changer la compétence.— Cas où il y a lieu d'actionner l'entrepreneur.— Cas où il faut actionner l'administration.— Question relative à la responsabilité éventuelle de l'administration. — Citation de nombreux arrêts intervenus dans diverses espèces de dommages, soumises aux tribunaux administratifs. — Dissentiment existant entre le conseil d'état et la cour de cassation sur la compétence.— Dommages temporaires, variables et discontinus. — Dommages permanents. — -Accord du conseil d'état et des cours sur la compétence en matière de dommages causés aux usines. — Distinction dans les cas de dommages résultant de diminution de force motrice. — Bases du système admis sur la compétence.— Ce système peut être critiqué.— Arrêts qui re fusent aux propriétaires riverains la propriété des eaux et du lit des rivières non navigables.— L'objet de l'expropriation n'existe pas dans cette matière.— Impossibilité d'appliquer les lois sur l'expropriation aux dommages causés aux usines. — Les droits attribues sur les cours d'eau sont de simples droits d'usage. — Erreur professée pai M. Nadault de Buffon, relativement aux retenues d'eau.— Compétence de l'autorité ad ministrative pour statuer sur la validité ou l'interprétation des titres ou sur les dom mages qui, à raison de travaux qui doivent être exécutes, ont le caractère temporaire et discontinu. — Citation de divers cas de dommages prétendus renvoyés à l'autorité judiciaire.— Mode de procéder en^cas de réclamation pour dommages.— On peut s'adresser d'abord à l'administration. — Caractère des décisions prises par les préfets ou les ministres sur ces demandes amiables. — L'administration ne peut être condamnée qu'au payement d'une indemnité pécuniaire. —Régies de la fixation des indemnités. — Compensation en cas de plus-value.— Qualité des réclamants. — Allocation d'intérêts. — Expertise.—Ses formes.— Experts nommés d'office. — Leur récusation.— Tierce expertise. —Qui peut être nommé tiers expert? — Le serment des experts est obligatoire.— Fonctionnaires compétents pour recevoir le serment.— Avis du contrôleur et du directeur des contributions directes.— Nouvelle expertise.— Décision du conseil de préfecture - Son opinion ne peut être enchaînée par l'avis des experts.
L'article 4 de la loi du 28 pluviôse an vm est ainsi conçu : t Le conseil de préfecture prononcera sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et non du fait de l'administration. *
La compétence des conseils de préfecture, ainsi fixée par la loi, est d'ordre public ; elle ne saurait être changée par des conventions : les tribunaux administratifs demeurent donc chargés du jugement des réclamations, malgré les stipulations contraires des actes intervenus entre les parties (1).
Quelques auteurs, s' appuyant sur une ordonnance contentieuse du 22 juin 1825 avaient pensé que les conseils de préfecture, appelés par la loi à connaître des torts et dommages provenant du fait des entrepreneurs restaient étrangers au règlement des indemnités pour les dommages résultant de tra-
(l) C d'étal 2» juin i&'.u.
vaux exécutés directement par l'administration. Suivant eux, les réclamations relatives a ces derniers cas devraient être renvoyées devant l'administration elle-même. Mais le conseil d'état juge constamment que si les tribunaux administratifs doivent apprécier les demandes d'indemnités à raison des dommages provenant du fait des entrepreneurs, cette juridiction est compétente à plus forte raison pour statuer sur les dommages procédant du fait de l'administration (1). C'est donc aujourd'hui un point bien décidé. On aurait peine à comprendre, en effet, que les conseils de préfecture cessassent d'être compétents pour régler les indemnités, suivant que l'administration se servirait ou ne se servirait pas d'intermédiaires pour l'exécution de ses travaux. Il est indifférent que l'administration publique procède par le moyen d'ouvriers choisis directement par elle, ou en déléguant ses droits et ses pouvoirs à des entrepreneurs qu'elle commet. ÎSi l'une ni l'autre de ces circonstances ne changent rien au caractère et à la nature des travaux, et les réclamations auxquelles ils peuvent donner lieu rentrent essentiellement dans le contentieux administratif qui appartient en principe aux conseils de préfecture (2).
Le concours des particuliers ou des communes à l'exécution des ouvrages qui donnent lieu aux réclamations, ne peut pareillement changer la compétence (3).
Mais lorsque des dommages sont allégués comme provenant du fait des entrepreneurs, et deviennent le fondement d'une action judiciaire devant la juridiction administrative, il faut distinguer les cas où l'entrepreneur doit être mis en cause et ceux dans lesquels la responsabilité incombe à l'administration seule. Les dommages qui résultent du passage des voitures et des ouvriers, ou du dépôt des matériaux sur la propriété sont toujours à la charge des entrepreneurs (4) ; ce sont là, aux termes des stipulations des marchés, des faits se rattachant aux moyens d'exécution qui appartiennent à l'entrepreneur (5). Mais si les dommages sont la conséquence de l'exécution des projets approuvés et des ordres de 1* administration, l'entrepreneur cesse
(1) C. d'état 22 avril et 16 novembre 1832, 27 août el S novembre 1833, 3 février 183S, 28 février 1838, 19 décembre 1839, 10 décembre 18*0, 6 septembre 1843 et 19 avril 1844. — M. Dannon, rapporteur de la loi <lu 28 pluviôse an VIII, s'exprimait ainsi • « En vain, dans l'un des paragraphes de l'article i, prend-on le soin de distinguer les faits personnels des entrepreneurs des faits de l'administration. Il fant bien de nécessité admettre et faire juger parle bureau dn contentieux des réclamations contre l'administration elle-même, etc. ( Moniteur du V ventôse an VIII.) »
(2) Voyez les observations présentées parle ministre des travaux publics dans l'affair.
ugée par l'arrêt du 12 avril 1832. (Recueil des arrêts, tome II, 2e série, p. 178; Tiochc et Lebon, tome V, p. 1 42.)
(3) C. d'état 28 juin 1837. 20 avril 1839, 8 septemliro is A2 el 1 décent
(4) Voyez C. d'état 20 juillet 1832 et 4 mai ■
(.';) Clauses el conditions générales imri.- proXJfiir3 des ponls et chas
cument sans date o vh'- adressé aui préfi ts pai <
d'être responsable, et c'est l'administration elle-même qui doit être actionnée devant l'autorité compétente (1). Cependant, il peut se présenter des cas mixtes où l'entrepreneur ayant été condamné à payer une indemnité et étant devenu insolvable, l'administration est appelée en garantie. Cette circonstance coubtitue-t-elle pour l'État un cas de responsabilité? L'affirmative nous paraît douteuse, par la raison que la loi du 28 pluviôse an vin ouvre aux particuliers lésés un recours direct contre les entrepreneurs. Les indemnités que ceux-ci doivent payer pour les dommages provenant de leur fait sont donc en principe à leur charge, et pour que la garantie de l'État pût être invoquée, il faudrait, ce nous semble, s'appuyer sur une disposition légale qui, évidemment, manque dans l'espèce. On cite, il est vrai, pour établir la responsabilité éventuelle de l'État, une ordonnance contentieuse du 27 mai 1839; mais cette ordonnance repose sur des considérations de fait et d'équité qui lui enlèvent le caractère de décision de principe, puisqu'elle se fonde sur ce que le dommage allégué provenait en partie du défaut de surveillance des agents de l'administration préposés à la direction et à l'exécution des travaux.
La loi qui établit la compétence des tribunaux administratifs, en matière de torts et dommages, s' exprimant en termes généraux, il nous a paru utile de déterminer ici les différentes espèces où celte compétence a été reconnue ou admise par le conseil d'état. 11 résulte des recherches auxquelles nous nous sommes livré, que les conseils de préfecture doivent connaître des réclamations et demandes d'indemnités formées par les particuliers :
1° Par suite d'extractions de matériaux, pierres, sable, graviers, etc., nécessaires à l'exécution des travaux et pris dans les champs et autres lieux (2) ;
2° Pour ramassage de pierres sur la propriété privée (3) ;
3° A raison de fouilles et enlèvements de terres (4) ;
4° Pour extraction de pierres ou de sable d'un cours d'eau non navigable ni flottable (5), ou d'une île appartenant à un particulier (6);
(1) Voyez C. d'état 21 juillet 1824 et 3 septembre 1844
(2) La jurisprudence du conseil d'état est constante à cet égard.— Voyez C- d'état 25 avril 1820; — 22 janvier, i9 mars, 23 avril, 23 juillet et 3 septembre 1823 ; — 24 mars, 23 juin, 21 juillet et 4 août 1824 ; — 16 février, 3 mars, 27 avril, 4 mai, 13 juillet et 16 novembre 1825 ; — 16 février, 7 juin, 25 octobre, 15 et 22 novembre 1826 ; — 31 janvier, 28 février, 22 mars et 19 décembre 1827 ; — SO janvier, 13, 15 et 25 avril, et 1er juin 1828 ; — 1er juillet 1829 ; — 15 septembre 1831 ; — 24 octobre 1834 ; — 2 août 1838; — 28 novembre 1839 ; — 4 septembre 1840 et 24 février 1843.— C. de cass. 2 décembre 1839.
(3) C. d'état 25 avril 1828.
(4) id. 19 août 1813, 6 août 1823 et 10 septembre 1845.
(5) id. 30 mars 1819 et 13 août 1823.
(6) id- 21 juillet 1839. — Dans cette espèce, le propriétaire soutenait que le dommage devait être assimilé à une expropriation, attendu quo les fouilles avaient dégarni les rives, et devaient amener la destruction de l'île par l'effet des crûtes des eaux.
5° Pour les dommages superficiels, tels que dégâts causés par les opéraions d'un tracé de route ( 1 ), par le passage sur les propriétés, des voitures chargées de matériaux (2), par des dépôts de matériaux et terres (3), par la destruction de récoltes (4), abatis d'arbres ou de haies (5), enlèvement d'ajoncs, broussailles et arbustes (6) ;
6° A raison des dommages résultant d'infiltrations des eaux d'un canal ou d'une rivière, à travers une propriété (7), ou qui obligent une commune à exécuter certains travaux de salubrité (8) ; de débordements et inondations à la suite de travaux (9) et que l'on prétendrait résulter de négligence dans la manœuvre des écluses (10) , ou du déplacement du lit d'un ruisseau (11), ou de l'insuffisance du débouché d'un pont (12), quand ces inondations seraient périodiques et laisseraient à leur suite des dépôts de sables empêchant toute culture (13) ;
7° Pour les torts et dégradations provenant de la confection de travaux faits sur une rivière (14) de l'établissement d'un barrage (15), du défaut de réparation, de la rupture, ou d« l'exhaussement d'une digue (16), des effets d'une digue établie en rivière et qui éloignerait une propriété du lit navigable et l'empêcherait d'ailleurs de s'exploiter à l'aide de bateaux (17), de travaux de curage exécutés sur un cours d'eau non navigable (18), enfin de la confection vicieuse d'un pont ou de travaux publics exécutés avec le concours des particuliers (19);
8° Pour les dommages résultant de l'exécution d'un dessèchement de marais (20).
(1) C. d'état 20 mars 1828.
(2) id. 16 octobre ISIS.
(3) id. 17 novembre 182;, S» juillet 1889, 5 juillet 18JS, 4 juillet 1SS7, »o juillet 1840 et 10 mars 1843.
(4j C. d'état 25 mai et 29 juin 1832.
(5) id. 19 octobre 1825 et 4 juillet 1840.
(6) id. 8 juillet 1829.
(7) id. 25 juillet 1834, 4 juillet 1837, 24 juin 1840, 28 mai, 9 et 29 juin 1848, et 18 mal 1846. — Voyez aussi C. royale de Toulouse, 2 4 février ;
(8) C. d'état 9 juin 1842.
(9) id. 14 mai 1828, 21 avril 1830, 16 novembre 1832, 22 janvier et 20 novembre 1S40. 3 avril et 1er septembre 1841. 17 février 1843, 3 septembre 1844, 10 januer et 28 février 1845.
(10) C. d'état 30 novembre 1841.
26 mai 1842.
2 juin 1843.
23 octobre 1835 et 25 aviil 1842.
31 octobre 1838.
23 mars 1836, 12 avril et 17 mai 1844. 16 novembre 1836, 17 mai 1844 et 2 mai 1845,
22 janvier 1823.
1 1 février 1842.
23 juin 1837 et 16 janvier 1846.
4 mar» 1819, ' février 184( et B janviei
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9° Pour les dommages quelconques prétendus, à raison des chômages, des diminutions, ou môme de la suppression totale de la force motrice des moulins et usines existant sur les rivières navigables et flottables (1), soit qu'il s'agisse de fixer les indemnités ducs, soit qu'il y ait lieu de statuer sur la validité des titres, sur la navigabilité du cours d'eau à une époque ancienne, et sur la question de savoir si la déchéance est encourue (2) ;
10° Pour les dommages résultant du chômage des moulins et usines sur les rivières non navigables ni flottables(3), lors même que ces dommages seraient causés par des ouvrages permanents, si l'administration allègue qu'elle s'occupe d'exécuter des travaux ayant pour objet de conserver aux établissements intéressés toute la force motrice dont ils étaient en possession (i) ;
11° Pour les dommages qui seraient la suite de diminutions de force motrice, sur les mêmes rivières, si ces diminutions sont produites par le refoulement des eaux sous les roues hydrauliques (5), ou s'il s'agit de donner l'interprétation des titres de concession ou d'actes émanant d'une autorité souveraine (6) ;
12° A raison des dommages attribués à l'ouverture d'une rue ou à des travaux exécutés sur la voie publique, et qui auraient amené la cbute d'une partie de bâtiment, ou la nécessité de reconstruire à l'alignement la façade d'une maison ainsi ébranlée (7) ;
13° Pour le tort que des particuliers prétendraient leur être causé par suite de la suppression d'une rue, y compris celle des droits de jour, d'issue et de passage (8), du détournement d'une route (9), de la suppression d'un pont (10), ou du remplacement d'un pont par une passerelle (11) ;
(1) C. d*état 15 mars 1826, 13 juillet 18»8, s juin 1831, 29 août 1834, 16 mars 1836, 17 mai et 1» août 1837, 11 mai 1838, li janvier et 27 mars 1839 et 28 décembre 1 840. — Cependant une ordonnance du 10 juillet 1833 renvoie aux tribunaux la question de savoir si des titres produits avaient pn légalement comprendre l'aliénation d'une portion de la force motrice de la rivière navigable de l'Oise; mais cette ordonnance est en opposition avec la jurisprudence constante de conseil d'état, et nous croyons qu'il n'y a point lieu de s'y arrêter.
(2) C. d'état 27 août 18*6.
(3) id. 19 décembre 1827, 8 novembre 1829, 21 avril, 5 mai et H juillet 1830, li novembre 1833, 30 mars 1842 et 16 janvier 1846.
(4) C. d'état 9 mai 1841, 8 et 29 juin 1842.
(5) id. 21 avril 1830, 17 avril 1834, 14 avril et 27 août 1839.— Voyez ce que nous disons plus loin, p. 343.
(6) C. d'état 19 août 1837, 27 mars 1839 et 4 juillet 1840. — Faisons remarquer que le conseil de préfecture ne serait compétent que pour interpréter les actes de ventes nationales (loi du 28 pluviôse an Vin, art. 4), et que l'interprétation des actes émanés d'une autorité souveraine devrait être demandée directement au roi en conseil d'état, par la voie contentieuse (C. d'état 4 juillet 1840, 29 janvier et 22 mars 1841, 31 décembre 1844, et 31 juillet 1843).
(7) C. d'état 22 avril 1842, 25 novembre 184? et S juin 1845
(8) id. 15 juin 1842.
(9) id. 16 novembre 1836.
(10) id. 16 mars 1836.
» (11) id. 30 mai 1834
14° Pour les exhaussements et les remblais de la voie publique devant les propriétés (1), lors même qu'ils causeraient la chute d'un mur de clôture (2), qu'ils modifieraient les conditions de la jouissance (3) , qu'ils supprimeraient les jours d'une maison (4), ou qu'il devrait en résulter un dommage permanent (5) ;
15° Pour les abaissements ou les déblais (6), pour défaut de nivellement et de raccordement du sol d'un quai avec les seuils des maisons riveraines, et pour défaut de pavage aux abords desdites propriétés (7) ;
16° Pour les modifications résultant de travaux de pavage ou autres exécutés sur la voie publique et qui ont eu pour effet soit de déverser les eaux pluviales et ménagères sur une propriété, soit d'empêcher désormais leur écoulement qui s'opérait précédemment dans une rue (8) ;
17° Pour destruction, par suite de l'élargissement d'un chemin public, de barraques et hangars élevés par un locataire sur un terrain cédé sans contestation par le propriétaire (9) ;
18° A raison du préjudice résultant pour les concessionnaires d'un pont (10), ou pour le fermier d'un bac (11), de l'établissement d'un pont nouveau dans le voisinage ;
19° Enfin pour le dommage provenant du naufrage d'un navire contre un pont en construction (12), ou pour pertes et accidents résultant de la rupture du tablier d'un pont (13), ou de la chute d'un individu dans un puits d'amarre laissé ouvert par les agents de l'administration (14).
(1) C. d'état 26 novembre et 26 décembre 182", 14 avril 1829, 6 juin et 1* juillet 1^30, is avril et 25 mai 1832, 6 avril 1836, 22 février et 24 avril 1837, 17 janvier 1833, 23 février, 1 ; avril et 18 décembre 1839, 23 juillet, 10 et 25 décembre 18*0, 12 février, 18 mars et 11 août 1841, 28 mars 1343, 12 janvier, 15 mars, 23 mai, 28 août et 27 décembre 1814, 19 mars, 25 avril. 2, 9 et 15 mai, 24 juillet, 30 août et 10 septembre 1845, 24 janvier, 20 février, 30 juin et 5 septembre 1846.
(2) C. d'état 24 octobre 1821.
(3) id. 14 avril 1829 et lî février 1841. (i) id, 12 janvier 1844.
(5) id. 23 juillet 1840.
(6) id. 29 juin 1832, 22 février 1838, 6 novembre 1839, 24 février 1842, 20 janvier 1843. 19 mars 1845 et 18 juin 1846.
(7) C. d'état 30 mai 1834.
(8) id. 2 juin 1843, 12 janvier et 23 mai 1844 et 23 mai 1846.
(9) id. 6 et 15 septembre 1843. — >i'ous «rojons qu'il a été mal jugé dans ces deux affaires. Le consentement du propriétaire du sol ne pouvait suffire pour changer la compétence, et le règlement des indemnités appartenait évidemment au jury.
(10) C. d'état 8 novembre 1S33, 12 avril 1838, 17 janvier et 20 février 18,6. (il) Id 14 juillet 1830.
(12) id 8 juillet 1818.
(13) id. 27 août 1833.— Voyez C. d'étal t août 1836.
(14) id. 19 décembre 1339.— Mais le conseil de préfecture n'est point compétent pour statuer sur les poursuites à fins civiles exercées contre des fonctionnaires et agents de l'administration et tendant à les faire condamucr personnellement à lu réparation d'un sinistre aitiibué a leur négligence (C. d'état fi juillcl I
On a vu, par l'énoncé des cas variés que nous avons cités tout à l'heure, nue le conseil d'état place dans le domaine delà compétence administrative tous les dommages quelconques causés aux propriétés par suite de l'exécution des travaux publics. Mais c'est là un point tranché de dissentiment entre les tribunaux administratifs et l'autorité judiciaire. D'après la cour de cassation, les conseils de préfecture ne devraient connaître des contestations relatives aux dommages, que lorsque ces dommages sont temporaires, variables et discontinus, et toutes les fois qu'ils sont permanents, c'est-à-dire qu'ils affectent la propriété d'une manière perpétuelle, les tribunaux civils seraient compétents à l'exclusion des conseils de préfecture. Ainsi la cour a revendiquera compétence judiciaire pour des diminutions de force motrice(l), et même pour des remblais exécutés sur la voie publique, et qui, sans opérer l'expropriation, déprécient un immeuble par une modification ou une altération permanente de la jouissance (2). Mais le conseil d'état retient au contraire la connaissance des réclamations concernant les dommages temporaires ou même permanents, pourvu qu'il n'y ait point expropriation ou occupation indéfinie de la propriété privée (3). Le conseil d'état trouve sans doute le fondement de ses décisions en cette matière dans les termes généraux de la loi qui a institué les tribunaux administratifs juges des torts et dommages causés par l'exécution des travaux publics, et qui, en effet, n'a point distingué entre les différents cas de dommages qui peuvent se présenter.
Mais le conseil d'état se rapproche de la doctrine de la cour de cassation, lorsqu'il s'agit du jugement des réclamations d'indemnités pour les dommages causés aux moulins et usines établis sur les rivières non navigables. D'accord avec l'autorité judiciaire pour attribuer à la juridiction administrative le règlement des indemnités dues pour de simples chômages, il admet, avec elle, la compétence des tribunaux civils, pour le jugement des demandes fondées sur la suppression ou la diminution de la force motrice des usines (4). Cependant il établit, quant aux diminutions de force motrice, une distinction que les cours ne paraissent pas avoir encore admise : si la diminution résulte de l'engorgement des eaux sous les roues motrices, il considère qu'il n'y a point appropriation par l'État des eaux de la rivière, et que, dès lors, le préjudice causé n'est plus qu'un simple dommage dont l'appréciation appartient au conseil de préfecture (-3). Si au contraire la diminution
(t) C. de cass. 53 novembre 1838 et 23 avril 1838.
(2) id.. 30 avril 1838.
(3) Voyez ci-dessus, p. 342.
(V) C. d'élat 17 août 1825, 18 avril 1S33 cl 7 août 1S43. — La même doctrine résulte implicitement des ordonnances des S mai 1830 et 1 V nowmtiro (5) C. d'élat 21 avril l«?r>. 17 avril i834, i '* avril et 27 août 183?.
de la force motrice résulte d'un détournement des eaux au profit de l'État, cette diminution constitue une expropriation partielle qui tombe dans le domaine de l'autorité judiciaire (1).
On voit que le système admis sur ce point important de compétence repose sur la supposition que les chutes d'eau atteintes par l'effet des entreprises d'utilité publique formeraient, dans les mains des particuliers qui en jouissent légalement, une véritable propriété. Dès lors, et par voie de conséquence rigoureuse, on ne pourrait enlever tout ou partie de ces propriétés des mains des détenteurs, qu'en vertu des lois qui régissent l'expropriation pour cause d'utilité publique, et moyennant une indemnité préalable.
Mais nous devons dire que le système du conseil d'état nous paraît reposer sur une base peu solide. L'administration et la plupart des auteurs qui ont écrit sur la matière proclament que les cours d'eau non navigables ni flottables ne sont point susceptibles de propriété privée, et ce principe a reçu, sous un double aspect, la haute sanction de la cour régulatrice. Deux arrêts, des 14 février 1833 et 11 février 1834, établissent que l'eau courante ou la pente des cours d'eau non navigables doivent être rangés dans la classe des objets qui n'appartiennent privativement à personne et dont l'usage est commun à tous (2). Un autre arrêt, du 10 juin 1846, décide qu'il suffit que la loi refuse aux propriétaires riverains la propriété des cours d'eau non navigables ni flottables, pour qu'il n'y ait pas lieu de leur accorder une indemnité, à raison de l'expropriation du lit formant partie intégrante de ces cours d'eau. Or, si les riverains ne peuvent revendiquer aucun droit do propriété sur les eaux courantes des rivières non navigables, l'objet de l'expropriation manque évidemment. Si l'on veut bien se représenter d'ailleurs l'ensemble des dispositions de la loi qui régit les expropriations pour cause d'utilité publique, on reconnaîtra facilement qu'elle est inapplicable aux suppressions et aux diminutions de force motrice. S'il s'agit, par exemple, d'établir au débouché d'une rivière non navigable, des ouvrages destinés à recueillir et à retenir les eaux nécessaires à la navigation, comment déterminer à l'avance l'étendue des effets qui devront atteindre les usines supérieures ? Dans quelle forme sera dressé le plan parcellaire des propriétés à exproprier ? Dans quels termes sera conçu le jugement qui doit prononcer l'expropriation? Évidemment la loi sur l'expropriation n'a pas été faite pour ces cas, et si, par l'introduction d'un principe nouveau, on décidait que les eaux courantes sont susceptibles de propriété privée, une loi spéciale serait nécessaire pour régler la procédure à suivre par l'administration, et pour mettre en œuvre le
(1) C. d'état 13 avril 1835 et 7 août 1«4S.
15 \di« aussi un arril remarquable de la cour royale de Caen, du 10 août lSJTde l'onibauii \
principe de l'indemnité préalable. D'après les idées reçues, et dans l'état de la jurisprudence sur la nature commune et non privée des cours d'eau, les droits dont sont investis les propriétaires d'usines, quant à l'utilité qu'ils tirent des eaux courantes, sont de simples droits d'usage dont ils jouissent dans les limites qui leur ont été fixées, mais dont ils ne sauraient disposer en aucune façon. Ces droits n'ont donc aucun des caractères et des attributs de la propriété. Le propriétaire d'un établissement hydraulique, privé de son moteur, du moment qu'il conserve le fonds sur lequel sont établis ses bâtiments d'habitation et d'exploitation, se trouve exactement dans la situation du propriétaire qui exploite une auberge le long d'une route, à laquelle, par suite des travaux exécutés par l'administration, on ne peut plus accéder en voiture. 11 sera dans la nécessité de changer la destination de l'immeuble qui lui reste, par exemple, de l'affecter à la culture, comme l'autre propriétaire devra l'affecter simplement à l'habitation, et le préjudice résultant pour l'un et pour l'autre de ce changement d'affectation, pourra motiver la demande d'une indemnité plus ou moins importante ; mais on ne voit pas pourquoi, dans le premier cas, les tribunaux administratifs seraient incompétents pour apprécier un dommage dont ils retiennent constamment la connaissance dans le second cas que nous avons posé.
Un écrivain, qui a traité avec talent la matière des usines à eau, a émis, à l'égard des retenues en rivière, un système qui nous semble basé sur une fausse appréciation des principes qni régissent la propriété des eaux. Tout en reconnaissant que les eaux courantes ne sont pas susceptibles de propriété privée, il enseigne cependant que les eaux retenues au moyen d'ouvrages établis en rivière sont, aussi bien que les bâtiments et le matériel des usines, de véritables propriétés pour ceux qui ont créé ou acquis ces chutes (1), et en conséquence il ne fait pas difficulté d'admettre la compétence judiciaire pour statuer sur les suppressions ou les diminutions de force motrice. M. Nadault de Buffon s'appuie à cet égard sur la maxime qu'il prétend tirer du droit romain : Aqua non profluens commuais non est. Nous ne connaissons pourtant aucun texte qui autorise à penser que, suivant les principes de la loi romaine, une retenue opérée dans le lit d'une rivière ait sufli pour changer le caractère de propriété d'une eau courante. Et quidem naturali jure communia sunt omnium hœc: aer, aqua profluens, et mare, et per hoc littora maris. Ainsi s'exprime la loi romaine ; et sans doute il est permis d'en conclure, par inversion, que l'eau non courante est susceptible de propriété privée. Mais il convient de bien s'entendre sur le sens de ces mots aqua non profluens ; suivant la loi romaine, comme dans le droit français, les eaux
(l) Des usines sur les cours d'eau, par M Kadaulf de Biiffon, lora» II. p. 58,
susceptibles d'appropriation sont les eaux pluviales recueillies, les eaux des sources- nées dans un fonds où elles sont gardées, celles des étangs, réservoirs, etc.. ; mais il nous paraît incontestable qu'il n'existe aucune circonstance qui puisse faire perdre le caractère d'eau courante, aqua profluens, aux eaux d'une rivière, fussent-elles même amassées ou retenues au-dessus d'un établissement hydraulique, au moyen d'ouvrages faits en rivière. Ceux qui admettent, avec nous et M. Nadault de Buffon, que les cours d'eau non navigables ne sont point susceptibles de propriété privée, ne sauraient donc fonder sur une telle interprétation le système de la compétence judiciaire, à l'égard des dommages résultant de la diminution ou de la suppression de la force motrice des usines.
En résumé, nous croyons que la juridiction administrative est compétente pour connaître de tous les dommages quelconques qui peuvent être causés aux usines, par l'exécution de travaux publics (t). Mais, ainsi que nous l'avons exposé plus haut, cette opinion a contre elle l'autorité du conseil d'état. Nous ne sommes pourtant pas sans espoir de voir ce haut tribunal, par un de ces retours dont sa jurisprudence offre quelques exemples, abandonner la doctrine sur laquelle sont fondées ses décisions rendues jusqu'à ce jour; et peut-être est-il possible d'apercevoir déjà les premiers symptômes d'un changement de doctrine dans une ordonnance sur laquelle nous appelons l'attention de nos lecteurs (2). Quoique cette ordonnance concerne une usine placée sur un cours d'eau navigable, les motifs sur lesquels elle s'appuie pour établir l'inapplicabilité des lois sur l'expropriation pourraient être, selon nous, parfaitement invoqués à l'égard d'usines existant sur les rivières non navigables.
Quoi qu'il en soit, et bien que le conseil d'état reconnaisse, dans les cas que nous avons déterminés, la compétence judiciaire, il se déclare compétent soit pour statuer sur la validité des actes d'autorisation ou titres qui ont constitué les usines, ou pour en donner l'interprétation (3), soit pour juger les demandes d'indemnités , basées sur des diminutions de force motrice, lorsque l'administration allègue qu'elle exécutera des travaux ayant pour objet de rendre aux usines toute la puissance motrice dont elles sont momentanément privées ; car il ne reste plus dès lors à apprécier qu'un dommage temporaire et discontinu (4).
(1) M. Jullien, ingénieur en chef des ponts et chaussées, est, à notre connaissance, le premier écrivain qui ait soutenu cette thèse. On peut consulter les excellents articles qu'il a consacrés à cette question et les réponses de M. l'ingénieur Léon dans les Annales des pon.'s cf chaussées, années 1837, p. 20 et 119, et 1838, p. îi.
(2) C. d'état 17 mai ISiV (Moulin <J Albarcdcs)
(3) id. 10 juillet 1^33, 19 août 1837, îl mars 1889, tjul "Nombre cl 9 décembre 1842.
('.) C. détat 9 mai 184J, 8 et 29 Juin '
TOilTS ET DOMMAGES. 347
Avant de terminer ce que uous avons à dire sur la compétence, nous devons indiquer plusieurs espèces dans lesquelles l'administration n'avait vu que de simples dommages, mais (pic le conseil d'état a renvoyées à l'autorité judiciaire, comme constituant de véritables expropriations. Tels sont l'extraction, pour les besoins de la navigation, d'un rocher appartenant à un particulier et existant dans le lit d'une rivière navigable (l), ou le fait d'avoir, par suite de l'élévation de la chaussée et du radier d'un étang servant à alimenter un canal de navigation, inondé et couvert par les eaux, d'une manière permanente, un terrain riverain (2). Dans ces deux circonstances il doit être procédé, pour l'occupation et pour le règlement des indemnités, conformément aux lois sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le conseil d'état a renvoyé pareillement aux tribunaux la fixation des indemnités réclamées à raison de dommages résultant du défaut d'écoulement des rigoles d'un canal de navigation, entièrement achevé et concédé à des particuliers (3). Mais cette décision est entachée d'erreur : il est certain que le fait de l'achèvement d'un ouvrage de navigation et sa concession perpétuelle ne changent rien à son caractère public, et que, dès lors, les contestations qui naissent des dommages qui résultent de son établissement pour les propriétaires voisins, sont précisément celles que l'article A de la loi du 28 pluviôse an vm a eues en vue. Évidemment c'est là un fait dont l'appréciation échappe au droit commun.
Il nous reste à exposer ce qui est relatif à l'instruction des demandes d'indemnités, et aux règles de leur fixation par le conseil de préfecture.
Nous avons déjà fait connaître, dans la première partie de cet ouvrage, le mode de procéder devant ce tribunal administratif (4). En matière de dommages, le conseil de préfecture statue, comme nous l'avons dit, sur les requêtes qui lui sont présentées par les parties intéressées.
Mais avant d'introduire ces requêtes, il peut convenir, dans beaucoup de cas, de réclamer administrativement la réparation des dommages dont on prétend avoir à se plaindre. Les réclamations adressées ainsi au préfet le mettent à même de se rendre compte des faits qui y donnent lieu, et de prendre des résolutions qui permettent de ne point recourir à la juridiction contentieuse. Nous croyons cependant qu'on ne saurait imposer aux parties de faire statuer ainsi par la voie administrative sur les réclamations relatives aux dommages ; aucune disposition légale ne le prescrit, et d'ailleurs il est telles circonstances où la nécessité oblige à faire constater contradictoire-
(1) C. délai 3 mai 1839.
(2) ici. 25 août 1841.
(3) id. 16 juin 1831.
{'<) Vojez ci-dessus, p. 71.
nient, dans un très-bref délai, la situation qui résulte des travaux opérés par l'administration.
Toutefois, il faut bien observer que les arrêtés des préfets et les décisions ministérielles qui statuent sur les demandes en indemnité adressées à l'administration, n'ont aucun caractère contentieux, qu'elles ne font pas obstacle à ce que le jugement des dommages soit porté devant l'autorité compétente, et qu'en conséquence on ne saurait attaquer, par la voie contentieuse, devant le conseil d'état les décisions ainsi rendues et portant refus d'allouer des indemnités qu'on prétendrait être dues par suite de travaux (1).
Les arrêtés des conseils de préfecture qui prononcent sur les réclamations ne peuvent condamner l'administration à faire exécuter par elle-même les ouvrages jugés nécessaires pour la réparation du dommage causé; l'administration ne peut être tenue qu'au payement d'une indemnité pécuniaire.
En général, l'indemnité due doit représenter tout le préjudice résultant de l'exécution des travaux. Si donc des ouvrages effectués sur la voie publique ont fait condamner un propriétaire à payer à un locataire une indemnité de résiliation , l'administration lui doit le remboursement de cette indemnité ainsi que des frais de l'instance mis à sa charge (2). Nous rappellerons cependant, quant à l'admission des chefs d'indemnité , la distinction à observer entre les dommages directs et les dommages indirects. Nous ferons observer aussi que, lorsque les travaux qui ont donné naissance au dommage procurent en même temps des avantages à la propriété atteinte, ces avantages doivent entrer en compensation dans l'évaluation de l'indemnité (3). La compensation a lieu, dans ce cas, jusqu'à concurrence, en vertu de l'art. 54 de la loi du 16 septembre 1807, et elle ne saurait être limitée à la moitié des avantages acquis, suivant le vœu de l'article 30 de la même loi. Cet article en effet n'est applicable qu'aux dessèchements et aux opérations nouvelles par suite desquelles les propriétaires peuvent être contraints de payer une plus-value. On en trouve la preuve dans une ordonnance contentieuse que nous avons déjà citée : après avoir admis que le dommage prétendu avait été convenablement évalué à la somme de 1,219 fr. 65 c. et la plus-value justement estimée à 800 fr., cette ordonnance alloue 419 fr. 65 c, en faisant ainsi compensation d'une partie de l'indemnité avec la totalité de la plus-value constatée par l'expertise (4). Bien que le rédacteur de l'ordonnance se soit borné
(1) C. d'état 20 mars 1858. 15 juillet 18(1, 15 mars, * juin. 17 septembre et 23 décembre 1844. 21 février 1845 et 30 mars 1816.
(2) C. d'état 21 décembre 1843.
(3) iii 28 août et 27 décembre 1844
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à viser la loi du 16 septembre 1807, sans désigner l'article que le conseil d'état entendait appliquer, il est évident, d'après ce que nous venons de dire, que l'on a voulu appliquer l'article 54 de la loi ; mais cette intention ressort aussi très-clairement des motifs de fond allégués et qui reproduisent presque textuellement l'article 54. 11 n'est donc point douteux qu'on ne puisse, en matière de dommages résultant de travaux publics, invoquer le bénéfice de la plus-value qui peut en résulter, et, dans le cas où cette plusvalue serait supérieure ou au moins égale au dommage, compenser en totalité l'indemnité due avec les avantages acquis à la propriété.
Quelquefois il s'élève des doutes sur la qualité des réclamants ; une propriété atteinte par l'effet de travaux publics est vendue, sans que le détenteur, à l'époque de l'exécution, ait prétendu aucune indemnité, et l'acquéreur actionue l'administration pour réparation du dommage. A qui, dans ce cas, appartient le droit à l'indemnité ? Le conseil d'état a jugé que ce droit ne demeure au vendeur qu'autant que celui-ci en a fait la réserve, et qu'en l'absence de toute réserve, il passe à l'acquéreur, qui réunit tous les droits mobiliers et immobiliers attachés à la propriété (1). Mais il paraît difficile d'admettre que des droits qui portent le caractère personnel et mobilier puissent être ainsi transférés de piano à l'acquéreur d'un immeuble. Nous préférons la doctrine d'un autre arrêt, qui décide que, pour être en mesure d'obtenir une indemnité à raison d'un dommage qui se rattache à une propriété acquise depuis l'exécution des travaux, il y a lieu de justifier qu'on est aux droits qui auraient pu appartenir à l'ancien propriétaire, à l'époque de la vente (2). Dans tous les cas, l'appréciation des litres, s'il y a difficulté à ce sujet, constitue une question préjudicielle, dont la solution doit être renvoyée aux tribunaux civils.
Mais l'indemnité allouée pour dommages est parfois susceptible de produire des intérêts qui se comptent différemment suivant la nature du préjudice et le mode de composition du chiffre de l'indemnité. Généralement les intérêts sont dus à partir du jour de la demande qui en est faite devant l'autorité compétente (3), c'est-à-dire devant le conseil de préfecture. Mais, s'il s'agit d'une indemnité causée par la détérioration résultant du dépôt de terres de déblai sur un sol en culture, et que, lors de la fixation, on n'ait point eu égard à la perte annuelle des fruits depuis l'époque des travaux, les intérêts doivent courir du jour de l'occupation du terrain (4).
(1) C. délai 20 novembre 1840.
(2) iil. 30 juin 1843.
(3) id. 23 février et 10 août 1844.— Voyez l'article 1153 du Code civil (i) id. 31 décembre 1828 et 25 avril 1839.
La décision du conseil de préfecture doit, ainsi que nous l'avons exprimé plus haut, être nécessairement précédée d'une expertise contradictoire (1). « Les experts pour l'évaluation des indemnités.... seront nommés, pour les objets de travaux de grande voirie, l'un par le propriétaire, l'autre parle préfet; et le tiers expert, s'il en est besoin, sera, de droit, l'ingénieur en chef du département; lorsqu'il y aura des concessionnaires, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le concessionnaire, et le tiers expert par \e préfet. Quant aux travaux des villes, un expert sera nommé par le propriétaire, un par le maire de la ville, ou de l'arrondissement pour Paris, et le tiers expert par le préfet (2). »
La jurisprudence admet qu'un conducteur des ponts et chaussées peut être appelé par le préfet à remplir les fonctions d'expert, attendu que sa qualité d'agent de l'administration n'élève aucune incapacité contre lui (3). Dans tous les cas, l'arrêté par lequel le préfet nomme un expert, conformément à la loi du 16 septembre 1807, est un acte administratif qui ne peut être déféré au conseil d'état par la voie contentieuse (4).
Mais, en cas de refus ou de silence d'une partie mise régulièrement en demeure de nommer son expert, le conseil de préfecture doit procéder d'office à cette nomination, qui ne peut appartenir au préfet (5). Cependant, si un entrepreneur, après s'en être rapporté au préfet pour le choix de son expert, avait assisté ensuite à l'expertise sans réclamation, il ne serait plus recevable à attaquer la désignation ainsi faite par le préfet (6). Lorsque la désignation des experts par les parties a eu lieu , si l'on réclame le remplacement d'office de l'un d'eux, pour cause de négligence ou de mauvaise volonté, il est nécessaire de constater que l'expert défaillant a été mis en demeure de se trouver, pour l'objet de sa mission, au lieu et au jour indiqués de concert (7). Les experts nommés d'office peuvent être récusés par les motifs pour lesquels les témoins peuvent être reprochés ; par exemple, s'il est établi qu'ils ont bu et mangé chez l'une des parties pendant le cours de leurs opérations (8). Il est statué à cet égard parle conseil de préfecture.
Lorsque les experts nommés, comme il vient d'être dit, ne tombent pas d'accord, il est procédé à l'évaluation par un tiers expert. Ce tiers expert,
(1) C. d'état 9 décembre 1843. — Voyez r>lus haut. p. :,.
(2) Loi du 16 septembre 180", art. 56.— Pour les chemins vicinaux, l'expert de la commune est nommé par le sous-préfet, et le tiers expert par le coDseil de préfecture (Loi du 21 mai 1836. art. 17).
(3) C. d'état 12 avril 1829.
.) id. 21 juillet 1839 et 1er mar
(5) id. 4 mai 1-43 et 25 mars 1846.
(6) id 2 février :
mai 183".
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s'il s'agit de travaux de grande voirie, est, de droit, l'ingénieur en chef du département ; mais l'ingénieur en chef chargé spécialement des travaux qui ont donné naissance à la contestation, peut être désigné comme tiers expert, parce qu'il est lui-même ingénieur en chef du département sur le lieu du dommage (1). Le tiers expert doit dresser procès-verbal de ses opérations ; un avis donné par lui, avant l'expertise, en qualité d'ingénieur en chef, à la suite d'un rapport relatif à l'indemnité réclamée, ne saurait suppléera la tierce expertise (2). Un arrêté qui serait rendu sur un rapport fait par l'ingénieur tiers expert, avant que l'expertise contradictoire ait été consommée, est entaché de nullité (3). 11 n'est point dû d'honoraires aux ingénieurs en chef, lorsqu'ils agissent comme tiers experts (1).
Mais lorsqu'il s'agit de travaux confiés à des concessionnaires, le tiers expert à nommer, s'il y a lieu, n'est point de droit l'ingénieur en chef du département; le préfet peut nommer, en cette qualité, une autre personne (5).
Avant de procéder aux opérations dont ils sont chargés, les experts sont tenus de prêter serment de remplir leurs fonctions fidèlement et avec impartialité ; cette formalité est de rigueur, et son omission vicierait les opérations, et devrait entraîner la nullité de l'arrêté qui aurait pris une telle expertise pour base (6). Les experts prêtent serinent devant le préfet ou le fonctionnaire qu'il a délégué. Mais les sous-préfets ont également qualité pour recevoir le serment des experts (7).
Enfin le contrôleur et le directeur des contributions directes donnent leur avis sur le procès-verbal d'expertise qui est soumis par le préfet à la délibération du conseil de préfecture. Le préfet peut, dans tous les cas, faire faire une nouvelle expertise (8).
Le conseil de préfecture statue après ces formalités, mais avec la liberté qui appartient à la justice, et sans qu'il puisse être enchaîné par les résultats de l'expertise. Les expertises ne constituent en effet que de simples actes d'instruction, et aucune disposition de la loi du 16 septembre 1807 n'assujettit les conseils de préfecture à se conformera l'avis des experts (9).
(1) C. détat 12 avril 1839 et 21 juillet 1839.
(2) id. 23 juillet 1840.
(3) id. 6 décembre 1844.
( i) Dec. du directeur général des ponts et chaussées des 13 septembre 1828 el 17 avril 1829.
(5) C. d'état 25 mars 1846.
(6) id. 13 juini821, 9 janvier et 24 lévrier IS43, et « décembre 184 '«.— l'uc ord. du S septembre 1S19 avait précédemment prononcé dans le sens contraire.
(7) C. d'état 19 mai 1835.
(8) Loi du 1G septembre 1807, nri . 57.
(9) C. d'état 31 janvier 1845.
