COURS » EAU NON NAVIGABLES NI FLOTTABLES

l'objet nous semblent consacrer le principe de la propriété commune du lit et des eaux des rivières non navigables. En vain les partisans de l'opinion contraire s'appuient sur le fait d'une prétendue possession, antérieure à l'usurpation des seigneurs féodaux. On peut répondre que cette usurpation a eu une assez longue durée pour se transformer en droit, et que, d'ailleurs, aucun monument ne prouve la possession qu'on invoque. Plusieurs auteurs qu'en s'est plu à citer, et qui soutiennent le droit de propriété privée, arguent de ce qu'avant d'être en nature de rivière, le sol aurait fait partie du champ voisin. Cette raison est puérile : les plus simples notions d'histoire naturelle démontrent l'inanité d'un système qui suppose une terre sèche, créée à part, et que des eaux seraient venues ensuite arroser. Au contraire, il est irrécusable que le droit de propriété ou, ce qui est la même chose, l'occupation par la culture est un fait postérieur à l'existence des rivières, et que, dès qu'il y a eu des champs distincts, les cours d'eau en ont été les limites, et n'en ont point fait partie intégrante. On peut consulter, à cet égard, les anciens titres de propriété. Ajoutons que l'assemblée nationale , en votant les lois que nous avons citées plus haut, a eu l'intention évidente d'attribuer à la communauté la propriété de ces rivières; si le législateur avait pensé que le principe contraire dût être admis, une disposition précise serait venue, sans doute, ainsi qu'il a été fait pour les biens des communes, restituer aux citoyens les droits qui leur avaient été enlevés.

Nous n'hésitons pas à nier l'antiquité des droits des riverains sur les rivières, et nous croyons même que ceux qu'ils possèdent actuellement, sous la consécration de la loi, ont été, dans l'origine, le résultat de l'usurpation.

Au moment où tombèrent les privilèges seigneuriaux, la nature même du droit sur les cours d'eau non navigables, désormais dévolu à l'État, comme conservateur de la chose commune, ne permit pas au Gouvernement de faire aucun acte de propriété ; il ne pouvait s'instituer usinier ni pêcheur, pour se servir des eaux disponibles. D'un autre côté, il savait n'avoir d'autre mission que de diriger les eaux vers un but d'utilité générale. On conçoit donc aisément qu'il ne pouvait être fait aucun acte qui ressemblât à une occupation, et qu'à la faveur de cet apparent abandon, ainsi que des graves événements qui absorbaient alors la sollicitude publique, les riverains des rivières non navigables aient construit des usines, profité de la pêche, et cherché à utiliser les eaux à leur profit. Ce désordre avait envahi les cours d'eau du domaine public, car nous voyons, en l'an vi, le Gouvernement obligé de renouveler les prohibitions des anciens règlements. Pour s'assurer l'entière jouissance des avantages qu'ils possédaient avec

ou sans titre, les propriétaires riverains se chargent même de curer à leurs frais, et la loi du 14 floréal an xi vient consacrer cet usage.

Les choses en étaient là, lorsque le Code civil fut promulgué. Les sacrifices imposés aux riverains des cours d'eau, eu général, inspirèrent au législateur l'idée de les balancer par une équitable compensation, et la propriété des alluvions et des relais, des îles, îlots et atterrissements, ainsi que le droit de pêche, furent conférés aux propriétaires. Mais il ne faut pas perdre de vue que ces droits, dont plusieurs sont accordés aussi sur les rivières navigables, ne sont que des concessions ; car le législateur a repoussé évidemment le principe de la propriété privée, en disposant, dans certains cas, de l'ancien lit d'un cours d'eau, sans que le riverain pût prétendre à aucune indemnité. Plus tard, le même principe a été reconnu par le décret qui a rendu applicable aux cours d'eau, où la navigation s'établit nouvellement, les anciens règlements relatifs au halage. Si le Code civil n'a pas énuméré les rivières non navigables parmi les choses du domaine public, on n'en peut rien conclure, car en terminant cette énumération par ces mots : « et toutes les portions du territoire français qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée, » le législateur a laissé suffisamment entendre qu'elle n'était pas limitative. L'attribution de la propriété des îles et îlots ne prouverait rien non plus en faveur des riverains. On sait que la formation d'une île dans les rivières produit d'ordinaire un élargissement du lit vers les rives; c'est sans doute encore une pensée d'équitable compensation qui a animé ici le législateur. Le droit romain qui avait accordé aux propriétaires la propriété des îles, dans les rivières du domaine public, n'avait atténué en rien, par cette disposition, le caractère national de ces cours d'eau.

La jurisprudence et la pratique confirment encore la doctrine que nous défendons. En 1826, nous voyons l'État vendre à son profit plusieurs parties de l'ancien lit de l'Armançon (1), et la cour de cassation déclare que le sol sur lequel coulent les eaux d'une rivière non navigable ni flottable n'est pas la propriété des riverains (2). En outre, la cour de cassation range la pente des eaux parmi les choses qui n'appartiennent privativement à personne, et dont l'usage est commun à tous (3).

Mais cette opinion peut être soutenue avec autant d'avantage sur le ter-

i Voyez déc. du min. des finances du 24 mai 1826. — Voyez aussi C. d'État, 5 août 18î». (î) C. de cass. 10 juin 184G.— On peut consulter aver fruit, sur cette question de propriété, un ouvrage de M. Rites, conseiller à la cour de cassation, publié en 1844. Il a pour titre : De la té du cours et du lit des rivières non navigables ni flottables. — Voyez aussi la discussion soulevée dans la chambre des députes [Moniteur du 10 juin l- .3 <;. dC cass. 14 février l«33 et il février 1834

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rain des principes. Le caractère qui détermine la domanialité des choses publiques, est l'utilité générale. Or, rien n'importe plus aux intérêts de la communauté que la propriété commune des petits cours d'eau. En effet, par l'irrigation et par l'emploi de leur force motrice, les rivières sont indispensables à L'agriculture et à l'industrie; elles sont même essentielles pour la navigation, en ce qu'elles servent, soit à alimenter les rivières navigables, soit à former des cours d'eau où s'établit la navigation nouvelle. Si donc la propriété privée des petites rivières était reconnue, les grands intérêts de l'agriculture et de l'industrie se trouveraient abandonnés, sous certains rapports, aux hasards de la bienveillance individuelle, et le Gouvernement, obligé de payer chèrement chaque pouce d'eau dont il voudrait disposer, se verrait entravé dans ses plus belles entreprises d'utilité publique. Ces graves raisons ont arrêté déjà les Chambres, dans la préparation de plusieurs projets de loi qui devaient fixer la matière et qui avaient été provoqués par des partisans du système de la propriété privée : on doit désirer, dans l'intérêt général, voir prévaloir les principes que nous défendons, s'il est jamais question de lever, par une disposition législative, les incertitudes qui peuvent résulter des textes.

§ 2. — Moulins et usines sur les cours d'eau non navigables ni flottables. — Prises d'eau pour l'irrigation.

Etendue du droit réglementaire de l'administration, quant à la direction et à l'usage des eaux.— Formalités à remplir sur les demandes en autorisation d'établir des ouvrages susceptibles d'influer sur leur régime.— Double enquête.— Décision provisoire du préfet.— Elle doit être notifiée aux parties intéressées.— Conditions des autorisations.— Clause de non-indemnité. — Formes de l'autorisation définitive.— Nécessité de l'ordonnance royale.— Les autorisations sont données sauf les droits des tiers — Elles ne peuvent être attaquées par la voie contentieuse. — Le droit de l'administration n'est pas épuisé par un premier acte réglementaire.— Elle peut modifier ou même révoquer des autorisations.— Elle a pouvoir de procéder d'office dans les mesures qu'elle est appelée à prescrire. — Recours centre les actes d'autorisation. — Circonstances dans lesquelles il peut être formé. — Sursis à l'exécution des ordonnances réglementaires. — Cas dans lesquels les recours sont nécessairement rejetés.— Suppression des ouvrages non autorises. — Mesures d'exécution. — L'action appartient à cet égard à l'autorité administrative.—Pouvoir du ministre compétent et des préfets. — Incompétence des maires.— Action de l'administration et des tribunaux.— Son étendue et ses limites considérées respectivement.— Principes à observer par les tribunaux.— Frais et honoraires dus aux ingénieurs. — Par qui ils doivent être payés.— Comment ils sont fixés et réglés en cas de contestation.— Dispositions spéciales applicables à certaines usines. — Pouvoir réglementaire de l'administration quant à l'irrigation.— Bases du droit des propriétaires.—Droits respectifs des riverains et des usiniers.— Droit de passage sur les terrains intermédiaires pour la conduite des eaux.— Droit d'appui.— Conséquences de ces nouvelles dispositions.

Nous avons exposé plus haut, en traitant des moulins et usines sur les rivières navigables et flottables, quel était le droit de l'administration rela-

tivement à la fixation de la hauteur des eaux. Les mêmes principes et les mêmes prescriptions régissent tous les ouvrages à établir sur les cours d'eau non navigables, en tant qu'ils peuvent faire sentir leur influence sur la direction et l'usage des eaux courantes, et en général sur leur régime.

Le droit de règlement dévolu ainsi à l'administration n'est point borné aux ouvrages a établir sur le cours d'eau lui-même; il s'étend aux usines et barrages formés sur la propriété particulière, par exemple, sur un canal ouvert de main d'homme (1), ou sur un étang (2).

Toutes les fois donc qu'un particulier veut construire une usine ayant l'eau pour moteur, former un barrage, exhausser des berges, et en général faire des entreprises susceptibles d'influer sur le régime des eaux, il doit préalablement en adresser la demande au préfet. Celle demande est soumise à l'instruction prescrite en ce qui touche les rivières navigables, sauf les différences qui tiennent à la nature même des cours d'eau (3). C'est ainsi que, lorsqu'il s'agit d'une usine à édifier sur une rivière non navigable, il ne peut y avoir lieu de consulter l'inspecteur de la navigation.

Une double enquête, dans le système des circulaires ministérielles dont nous avons rapporté le texte (4), est ouverte sur la demande, indépendamment du travail que les ingénieurs doivent accomplir sur le terrain, en y appelant les parties.

Après cette information, il est statué provisoirement par le préfet, sauf l'approbation du Gouvernement, et, comme nous l'avons déjà dit, il est d'usage de notifier cet arrêté provisoire aux parties intéressées. Les autorisations sont données à la charge notamment de placer un repère indiquant le niveau légal de la retenue d'eau, d'exécuter les ouvrages régulateurs, sous la surveillance de l'ingénieur de l'arrondissement, et de faire procéder à leur vérification en présence des parties intéressées. Faute par l'impétrant de se conformer aux conditions de l'autorisation, l'usine peut être mise provisoirement en cbômage par le préfet, et la révocation de l'ordonnance d'autorisation poursuivie. On impose aussi la condition que le permissionnaire et ses ayants cause ne pourront prétendre à aucune indemnité ni dédommagement quelconque, dans le cas où, pour l'exécution de travaux dont l'utilité publique aurait été légalement constatée, l'administration jugerait con-

(l) €. de cass. 28 décembre 1330.

J) C. d'état li novembre 1821 et 21 juillet I8S9 — Voyei G. de cass. 10 décembre 1838. 3 In projet d'insti uction arrêté à la date du 16 avril 1818, et dont l'objet était de tracer d'une maniera complète lc> formalités auxquelles devaient élre soumises les demandes en aulorialion, avait été préparé par une commission d ingénieur? ; mais ce travail n'a jamais reçu la sanction de l'autorité supérieure. Les ingénieur* et le? préfets peuvent y trouver des détails utile? sur lesquels les circulaires des 19 tbermidor an VI et 18 novembre 183V ne se sont pas expliqaées. On trouve ce projet d'instruction dans le Dictionnaire dit, travaux publics. v° Moulin*. (V) Voyez, p. 6î6et 628.

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veuaHe de faire des dispositions qui les privassent en tout ou en partie des avantages résultant de la permission donnée. Lorsqu'il s'agit d'usines anciennes, on ajoute à la clause la réserve des droits antérieurs. Cette condition de ne réclamer aucune indemnité dans le cas de dommages causés par l'exécution de travaux d'utilité publique, a été attaquée par plusieurs auteurs comme illégale ; mais le conseil d'état la maintient comme étant dans le droit de l'administration (t).

Se fondant sans doute sur les termes des lois des 12-20 août 1790 et 6 octobre 1791, l'administration elle-même avait pensé que l'autorisation des préfets était suffisante pour autoriser l'établissement des usines ou les changements à faire aux usines en activité, et c'est dans cette forme que, pendant un assez long temps, notamment sous l'Empire, il a été statué sur les demandes de permissions relatives aux usines. Mais, en 1817, le Gouvernement consulta le conseil d'état sur la question, et celui-ci émit, à la date du 31 octobre, un avis établissant que les permissions concernant les usines doivent être délivrées dans la forme de l'ordonnance royale, attendu qu'au roi seul appartient le droit de faire des règlements d'administration publique, et que l'influence de l'établissement d'un moulin nouveau peut s'étendre hors des limites d'un département (2). Aujourd'hui, les arrêtés des préfets et les décisions ministérielles autorisant les ouvrages relatifs aux usines ne sont considérés que comme de simples actes préparatoires, et il est de jurisprudence que des ordonnances royales, rendues après l'accomplissement des formalités prescrites, peuvent seules autoriser valablement l'établissement des usines ou les modifications à faire aux usines existantes (3).

Les ordonnances du roi conférant ces autorisations sont rendues sous les rapports de police et sauf les droits des tiers (4) : c'est un principe que nous avons déjà fait ressortir lorsque nous avons exposé les prescriptions applicables aux usines situées sur les rivières du domaine public. De même ces ordonnances (5), aussi bien que les décisions ministérielles portant refus de permissions (6), ne sont point susceptibles d'être attaquées par la voie contentieuse.

(1) Avis du C. d'état du 14 juillet 1811. — Ord. contentieuse du 30 janvier 1847. — Voyez auss deux autres ordonnances des 26 novembre et 15 décembre 1846, ainsi que la notice insérée au Recueil des arrêts de cette dernière année, p. 304.

(S) Avis du comité de l'intérieur et du commerce, du 31 octobre 1817. — Code des ponti e chaussées, tome il, p. "s. — En tous cas, les maire» sont incompéteuls pour fixer la hauteur de eaux. (C. de cass. 13 décembre 1838.)

(3) Voyez l'ouvrage de M. Xadault de Buffon, Des Usines sur les cours d'eau, tome II, p. 531.

l4) C. d'état 10 février 1829, 10 janvier 1832, 29 août 1834, 12 juin 1833, 18 février, 15 août et 5 décembre 1839, 10 mars 1343 et 29 juin 1842 ( Jurisprudence constante).

(5) C. d'état 13 août et 5 décembre 18 39 (Jurisprudence constante).

(6) id. 3 juin 1818,. 13 août 1828 et 16 juillet 1842.

Mais le droit qu'a l'administration de fixer la hauteur des eaux n'est pas épuisé par un premier acte réglementaire; elle peut, en autorisant le maintien d'une usine et nonobstant toute possession ou toute autorisation donnée précédemment, modifier l'ancien régime des eaux pour prévenir ou empêcher tout dommage public 1;. L'administration peut aussi, sur les plaintes des riverains, modifier ou même révoquer des autorisations déjà accordées et dont les effets sont nuisibles (2). D'après le même principe, elle peut enfin permettre la surélévation d'une retenue d'eau, malgré des réclamations de tiers reconnues non fondées (3).

Il ne faudrait pas croire cependant que le pouvoir réglementaire de l'administration doit être nécessairement mis en action par les demandes des particuliers. L'exercice de ce pouvoir est non-seulement un droit, mais un devoir (4). En conséquence, elle peut et doit procéder d'office au règlement des usines qui donnent lieu aux plaintes des riverains, et ce, nonobstant la Longue possession des usiniers (5). Elle le pourrait et le devrait aussi, en l'absence même de toute plainte, s'il lui apparaissait qu'il y eût abus dans L'usage des eaux, notamment qu'une inondation ou tout autre dommage fût à craindre.

Les actes d'autorisation accordés pour de nouvelles usines , ou pour la modification des anciennes, sont quelquefois l'objet de recours par la voie contentieuse, soit de la part des propriétaires desdites usines quant aux conditions imposées, soit de la part des tiers. Mais ces recours ne sont susceptibles d'être admis que lorsque les ordonnances réglementaires comportent des dispositions contraires aux droits privés des parties (6), ou qu'elles ont été rendues après une instruction irrégulière (7). Dans ce cas, le propriétaire intéressé au maintien de l'ordonnance attaquée a qualité pour intervenir v8). Le conseil d'état peut ordonner des sursis a l'exécution des ordonnances réglementaires, lorsqu'il lui paraît que cette exécution, avant le jugement du pourvoi, entraînerait des dommages (9). Mais le recours est rejeté par une fin de non-recevoir lorsqu'il a pour objet de réclamer

;1) C. d'état 20 juillet 1882. 31 octobre 1*:S3, 24 janvier 183i, Î8 mars 1838, Ie* juillet et 21 nOTembre 1839.

. i . d'état 18 septembre 1807, 28 avril 182;, 10 août 1828, 12 août 1819, 12 août 1881, 2« janvier et 4 juillet 185*, 13 novembre 1885, 12 juin 1836, 18 mai 1837 et 28 mars 1838. 'S) C. d'état 11 juillet 1831 et 15 juillet 1837.

id. 2 juillet 1«28.

(5) id. 8 septembre et 22 octobre 1830. 17 janvier 1831, 23 avril 183Ï, 31 octobre 1833,

30 mai 1834, fi mai et 22 juin 1836, 19 juillet. -'1 et 26 dcuernbie 1*37, 11 et 2? janvier, 28 mars et 1* juillet 1838, 1er juillet et 8 août 1839, 13 el ;o février 18*0. ■ C d'état 13 décembre 1838.

(7) id. 28 avril el 31 octobre 1821, 2 anil cl 10 août 18S8. id. 27 juillet 18*2.

id. 18 mars 1816, 30 mai 1821, 31 juillet, * septembre et 18 décembre 1811, 10 janvier 1817, 18 octobre 1829, 2$ »eptemj>rel830 cl 17 janvier 1833,

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contre les conditions d'un règlement d'eau fixées après l'accomplissement de toutes les formalités prescrites (1), ou lorsqu'il porte sur une décision rendue contradictoirement avec le réclamant (2).

La suppression des ouvrages non autorisés et le rétablissement de l'état des lieux est dans le domaine de l'administration à qui nous avons vu qu'il appartient d'empêcher tout dommage; le ministre des travaux publics est compétent pour prescrire toute mesure d'exécution à ce sujet (3), et le préfet peut ordonner provisoirement la mise en chômage de l'usine intéressée (4), ainsi que la destruction et l'enlèvement des œuvres nouvelles qui portent obstacle au libre cours des eaux (5). Les dépenses faites pour la destruction d'office des barrages ne sont pas une charge communale; elles doivent être inscrites au budget du département, si elles ne peuvent être recouvrées sur les parties (6).

Mais le pouvoir dévolu aux préfets ne saurait être accordé à un maire : ce fonctionnaire est incompétent pour ordonner au propriétaire d'une usine de détruire des travaux exécutés sans autorisation (7).

L'action de l'administration et celle des tribunaux, dans les affaires relatives aux cours d'eau, sont bien déterminées et essentiellement distinctes. L'administration intervient au nom de l'intérêt public, les tribunaux règlent les intérêts privés (8) ; mais aucune entrave ne peut empêcher cette double action : l'exécution des mesures ordonnées par l'autorité administrative, en matière de règlement d'eau, ne peut être suspendue par les tribunaux (9), et, d'un autre côté, l'instruction administrative ne fait pas obstacle à ce que les questions préjudicielles de propriété et de servitude soient portées devant les tribunaux civils (10).

Dans les contestations soumises aux tribunaux, il doit être examiné d'abord si l'usine qui donne lieu à la plainte a été réglée par l'administration ; car le règlement administratif peut seul fonder des droits. Les tribu-

(1) C. d'état S septembre 1830, 17 janvier 1831, 24 août 1832, 12 juin et 23 décembre 1833, 23 mars 1836, 23 janvier 1837, 1er juillet et 26 novembre 1839, 15 juillet 1842,3 mai et 29 juin 18 ', ;.

(2) C. d'état 18 avril 1821, 7 mai 1823, 24 octobre 1827, 1S avril 1828, 25 septembre 1830, 14 juillet et 28 octobre 1831, 30 mai, 4 juillet et 29 août 1834, 28 mai 1835, 13 août 1836, 11 janvier, 24 avril, 20 juin, 19 juillet, 1er norembre et 21 décembre 1837, 28 mars, 27 avril et 4 juillet 1838.

(3) C. d'état 9 mai 1834, 21 et 26 décembre 1837, et 11 janvier 1838.

(4) id. 21 décembre 1837.

(5) id. 1er juillet 1840, 30 décembre 1842, 15 avril et 20 mai 1843.

(6) Lettre ministérielle du 21 février 1839. — (Bulletin de l'intérieur, 1839, p. 332.)

(7) C. de cass. 4 avril 1833.

(8) C. d'état 9 mars 1831, 3 mai 1832, 19 mai 1833 et 25 avril 1842. — C. de cass. 5 mars 1833. — C. royale de Poitiers 9 mai 1833

(9) C. d'état 22 novembre 1826.

(10) id. 2 août 1826, 13 juillet 1828, lt avril 18S9, 29 août 1834, 13 juillet 1835, 1» août et 5 décembre 1839.

naux statuent dès lors par application des titres, et leur pouvoir ne va pas au delà (1. Mais, s'ils sont compétents pour prononcer des dommagesintérêts, ils ne peuvent se dispenser d'ordonner l'exécution des ordonnances qui règlent la hauteur des eaux des usines (2). Sans doute ils pourraient ordonner la destruction des travaux non autorisés et qui seraient la cause du dommage soumis a leur appréciation ; mais ils sont aussi dans le droit de refuser d'en prescrire la démolition, et de renvoyer les parties devant l'administration pour la fixation préalable de la hauteur des eaux (3). En tous cas, il faut observer que la hauteur des eaux n'étant point dans le commerce, n'est pas susceptible de prescription, et qu'elle reste dans le domaine de l'autorité administrative, qu'en conséquence l'action possessoire n'est pas recevable a l'occasion d'un barrage établi sans autorisation (4). Le travail dont les ingénieurs des ponts et chaussées sont chargés pour le règlement des usines, et, en général, pour la fixation de la hauteur des eaux, donne lieu au remboursement àe leurs frais de voyage et autres dépenses, et à l'allocation d'honoraires. Ces fonctionnaires fournissent l'état de leurs frais et indemnités, et ils en sont remboursés d'après l'approbation, le règlement et le mandat du préfet. Ce maudat est exécutoire contre les particuliers, et il est procédé au recouvrement par voie de contrainte, comme en matière d'administration (5).

Il n'existe pas de tarif applicable aux honoraires des ingénieurs et autres agents des ponts et chaussées pour travaux particuliers. Il est généralement d'usage de fixer le prix de chaque vacation de trois heures, pour opération sur le terrain, ou pour travail fait dans le cabinet, à 6 francs pour l'ingénieur en chef, à 4 francs pour l'ingénieur ordinaire et 2 francs pour les conducteurs. Dans quelques départements, on applique le tarif de 1807, en vigueur pour les expertises judiciaires, et qui porte à 6 ou à 8 francs le prix de chaque vacation. Mais, en sus des allocations ci-dessus, il ne peut être rien alloué pour frais d'auberge, expédition ou mise au net de plans, procès-verbaux, etc., et autres faux frais. Les dépenses faites pour jour-

1 11. de cass. 4 juin 183».

(î) id. 2V février 18*5.— Voyez C. de ca-s. ii lévrier 1833 et 26 janvier 1841, et