INTRODUCTION

1. Si l'on s'en rapporte à son étymologie grecque, le mot police indique l'ensemble de la législation et du gouvernement d'une cité; ni à Rome, ni dans le reste de l'Europe, pendant les siècles antiques et au moyen âge , il n'avait le sens restreint qu'on lui donne aujourd'hui. Ce n'est pas que les constitutions des empereurs, plus tard les actes des rois barbares, dans les temps du moyen âge et à des époques modernes, les ordonnances des rois et les décisions des grands corps politiques et judiciaires n'aient contenu des prescriptions appartenant à ce que nous appellerions la police , mais ces mesures ne sont point qualifiées par cette expression.»

2. La Renaissance , pénétrée des souvenirs de l'antiquité , reprit le nom de police en lui donnant le sens qu'il avait chez les Grecs: c'est ainsi que l'emploient les écrivains du seizième siècle. Montaigne donne cette dénomination, non-seulement à l'ensemble du gouvernement d'un peuple, mais aussi à telle institution, à telle loi: il y a des polices qu'il loue, d'autres qu'il blâme. Au dix-septième siècle , le mot conserve encore son acception très-, générale. En remontant à la source des lois nécessaires au maintien de l'ordre sans lequel aucune société n'est possible , Domat {Traité des lois, chap. 9 et 40) pose comme principes de l'ordre la Religion et la Police, fondements, l'une de la puissance spirituelle, l'autre de la puissance temporelle.

Mais en même temps déjà on entendait par police quelque chose de moins étendu : «Ce nom de police, dit Delamarre {Traité de

1. Il y a pourtant, au moyen âge, des exemples de remploi du mot police dans un sens analogue a celui qu'il présente aujourd'hui; ainsi une ordonnance du 24 mars 1302, qui prescrit une enquête sur les désordres dont Paris était affligé, est intitulée Commissio super facto policie ville Paris. ; et porte dans ses considérants : — « à la bonne police et au bon gouvernement d'icelle (ville de Paris) toutes les autres citez et villes de nostre royaume doivent prendre bon exemple. »

confia à ces derniers, en réservant certains droits aux baillis, sénéchaux , maires , échevins et consuls. Des conflits s'élevèrent entre les prévôts et les juges royaux et seigneuriaux ; à ce sujet intervinrent l'édit de février 1566, le règlement du 4 février et les lettres-patentes du 23 mars 1 567 ; ces différents actes furent rappelés, confirmés et développés par l'édit de janvier 1572 et par le règlement général du 21 novembre 1577. Louis XIV fit remanier, dans le sens de la centralisation, l'administration de la police, comme d'autres parties des services publics et de la législation. L'édit d'octobre 1699 créa les lieutenants généraux de police pour les provinces; un édit de novembre de la même année établit divers officiers de police. Des règlements ultérieurs ont maintenu les fonctions et prérogatives de ces fonctionnaires. (Delamarrc, liv I«, tit. 5, chap. 5.)

6. Paris, comme de nos jours, avait une organisation de police toute spéciale. Dans les temps reculés, le prévôt de Paris y était seul magistrat de police en première instance; le Parlement avait .sur lui la haute juridiction, et il exerçait fréquemment le pouvoir réglementaire dans les matières de police. Depuis le commencement du seizième siècle, le prévôt cessa de rendre la justice et

. d'exercer la police en personne; il en résulta une concurrence et des contestations, malheureuses pour l'ordre public, entre son lieutenant civil et son lieutenant criminel. Un arrêt du Parlement du 12 mars 1630 ordonna que la police serait tenue par le lieutenant civil , et par le lieutenant criminel seulement en cas d'empêchement. En vertu de cet article, le lieutenant civil fit, le 30 mars 1635, un règlement général sur la police de Paris. Louis XIV institua un conseil spécial pour s'occuper de cette police: le travail de la commission produisit l'arrêt du conseil du 5 novembre 1666, qui conserva au Chatelet, exclusivement aux autres juridictions, la police générale de Paris. En mars 1667 fut créé l'office de lieutenant de police de la ville, prévôté et vicomté de Paris. L'ancienne institution des commissaires au Chatelet fut conservée et dura jusqu'à la révolution de 1789; des commissaires de police avaient été établis dans les provinces sous Louis XIV.

7. Le nouveau régime que la France s'est donné en 1789 a renversé toute l'ancienne organisation de la police, en proclamant le principe de la séparation radicale de l'administration et de la justice; ce principe a été formulé ainsi dans l'art. 13 , tit. 2 de la loi du 46-24 août 1790 : -les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Par

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une exception qui dora peu, la même loi chargeait, les assemblées municipales du pouvoir judiciaire en matière de police ; la seule trace qui reste de cette sorte d'anomalie, c'est l'attribution conférée aux maires de juger certaines contraventions de police dans les communes où il n'y a pas déjuge de paix (C. lnst. crim., art. 1 66 etsuiv.). Il n'existe qu'un petit nombre de tribunaux tenus par les maires.

La police proprement dite fut confiée, dans chaque commune, à la municipalité; les fonctions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance et l'autorité des assemblées administratives , sont, dit d'une manière générale la loi du 14 décembre 1789 , de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police. La loi ci-dessus citée du 16-24 août 1790 énumère , dans les art. 3 et 4, lit. 11 , les différents objets de police confiés à la vigilance et à l'autorité du pouvoir municipal. La loi du 18 juillet 1837 renvoie , quant aux objets des règlements municipaux , à cette énumération, et elle attribue, d'une manière générale, aux maires, la police rurale et la police municipale.

L'administration des départements, organisée sous la forme collective, fut investie aussi de pouvoirs de police; on lit, en effet, dans la section 3 du décret du 22 décembre 1789 : les administrations de département sont chargées, sous l'autorité et l'inspection du roi , comme chef suprême de la nation et de l'administration du royaume, de toutes les parties de celte administration , notamment de celles qui sont relatives... à la police des mendiants et vagabonds, à l'inspection des hôpitaux, établissements et ateliers de charité, prisons, maisons d'arrêt et de correction, à la surveillance de l'éducation publique et de l'enseignement politique et. moral , à la conservation des propriétés publiques , au maintien de la salubrité , de la sûreté et de la tranquillité publiques , au service et à l'emploi des milices ou gardes nationales.

8. Les assemblées administratives ont été remplacées, quant à l'action et à la police, par les préfets, en vertu de la loi du 28 pluviôse an VIII. Pour Paris et plusieurs communes environnantes, la police a été attribuée à un préfet de police, sauf les actes réservés au préfet du département de la Seine. A une époque récente un partage des pouvoirs de police a été fait entre les maires et le préfet dans le département du Rhône et dans les villes chefs-lieux dont la population excède 40,000 âmes.

9. Le but, l'objet, la division fondamentale de la police se trouvent nettement déterminés par le Code de brumaire an IV. La police est instituée pour maintenir l'ordre public, la liberté, la

propriété, la sûreté individuelle (art. 16). Elle se divise en police administrative et police judiciaire (art. 18). La police administrative a pour objet le maintien habituel de Tordre public dans chaque lieu et dans chaque partie de l'administration générale. Elle tend principalement à prévenir les délits (art. 19). La police judiciaire recherche les délits que la police administrative n'a pu empêcher de commettre, en rassemble les preuves, en livre les auteurs aux tribunaux chargés par la loi de les punir (art. 20).

Des deux parties si tranchées de la police, nous ne traiterons dans ce volume que de la police administrative.

10. On a vu, par les lois nouvelles que nous avons rappelées, que la police administrative a été dès l'origine de la Révolution , attribuée aux assemblées départementales pour toute l'étendue du département, et aux municipalités sur le territoire de chaque commune. Des termes employés par ces lois, et de la répartition qu'elles font des pouvoirs de police , on est amené à tirer la division de la police administrative en police générale et police municipale. Toutes deux ont pour objet le maintien de l'ordre , la protection et le bien-être des populations. Toutes deux sont des délégations , entre les mains d'autorités désignées , d'une partie de la puissance nationale; elles différent principalement par l'étendue du territoire sur lequel elles s'exercent , mais ne se distinguent pas, au fond, par leur essence.

Il importe de bien fixer ce dernier point. Dans ses attributions de police, le préfet agit bien évidemment comme le représentant du pouvoir central , dont il tient tous ses pouvoirs. En est-il de même du maire? 11 faut distinguer: administrateur des intérêts de la commune , il peut être considéré comme le mandataire des habitants, comme leur homme d'affaires.

Lorsqu'il s'agit pour lui de l'exercice d'une portion de la puissance publique, d'une fonction relative à la liberté, à la sûreté, à la propriété des citoyens, et qui autorise ou nécessite des mesures restrictives des droits individuels, les habitants de la commune ne pourraient déléguer une pareille autorité, car elle ne leur appartient pas à eux-mêmes; la société entière a fait constitutionnellement le Gouvernement dépositaire de la force qui protège et garantit les droits, les existences et les intérêts des citoyens. Lors donc que le maire accomplit des actes de police, il agit comme délégué du Gouvernement, et sa compétence ne s'étend pas au delà des termes précis des lois spéciales qui la lui confèrent. Ainsi , quand on parle de police municipale (et la loi elle-

même, celle du 18 juillet 1837 sur les attributions des municipalités, emploie cette expression), on ne doit point y attacher l'idée d'un pouvoir propre à la municipalité, prenant sa source en elle-même, mais bien l'idée d'un pouvoir délégué par le Gouvernement, relevant de lui et soumis à son contrôle. Cette doctrine, contraire à celle de M. Henrion de Pansey et de plusieurs autres auteurs, nous paraît conforme aux principes du droit public et à la jurisprudence de la cour de cassation ; elle est enseignée par M. Block, qui la résume avec beaucoup de justesse et de précision : « en un mot, la police municipale n'est pas une police d'une nature particulière, mais un démembrement de la police générale; c'est une attribution que le législateur a confiée au maire, dans l'intérêt général aussi bien que dans l'intérêt de la localité. C'est dans ce sens seulement qu'on peut parler d'une police municipale. » (Dict. de l'admin. franc., v° Police, n° 7.)

Entendue ainsi,' la police générale et la police municipale ont de nombreux points de contact, qui peuvent causer quelquefois des embarras; l'indépendance locale demeure subordonnée à l'intérêt général, et souvent même on verra cet intérêt imposer de grands sacrifices à l'action du pouvoir municipal. A cet égard nous n'entrons pas dans la voie de la critique; nous voulons exposer plutôt que juger la législation et la jurisprudence.

11. Nous avons divisé notre travail en trois parties ou chapitres: la première, consacrée à la police générale, traite des actes qui la règlent , c'est-à-dire les lois, les règlements, les arrêtés des autorités qui l'exercent, depuis le ministre et les préfets, jusqu'aux gendarmes et agents inférieurs ; de la forme des arrêtés préfectoraux et des moyens ouverts pour les attaquer.

La seconde partie embrasse la police municipale; elle comprend les autorités qui exercent cette police, maires, commissaires de police, gendarmes et agents de police; le pouvoir réglementaire des maires, son étendue, ses objets; la publication des anciens règlements; la forme des arrêtés municipaux, leur force exécutoire, les moyens de recourir contre eux.

La troisième partie traite des infractions aux lois, règlements et arrêtés de police; du caractère et de la répression de ces infractions et des différentes autorités chargées de les constater, de les poursuivre et de les punir. Cette troisième partie a dû être restreinte particulièrement aux contraventions contre les arrêtés de police, et renfermée dans des limites étroites, afin de pas empiéter sur le domaine de la police judiciaire.