ANIMAUX

732. L'énumération, faite par la loi de 1790, des objets spécialement confiés a la vigilance et à l'autorité des maires, se termine par «le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.» Cette attribution est confirmée, quant aux insensés, parla loi du 30 juin 1838, sur les aliénés, qui veut qu'en cas de danger imminent, les maires ordonnent, à l'égard des per-

sonnes atteintes d'aliénation mentale, toutes les mesures provisoires nécessaires, à la charge d'en référer, dans les 24 heures, au préfet qui statue sans délai (art. 18 et 19). Quand il n'y a pas urgence, la même loi règle tout un système de mesures bienfaisantes et de garanties pour le placement des malheureux dont la raison est troublée. Il n'est besoin d'aucun arrêté pour faire punir les individus qui, ayant sous leur garde des insensés ou des furieux, les laissent divaguer ; le Code pénal les atteint : art. 47ô, n° 7.

733. La divagation des animaux malfaisants est surtout dangereuse dans les campagnes ; les inconvénients en sont prévenus par les actes des maires chargés de la police rurale {Voy. g 1 er ). Nous ne répéterons pas ce que nous avons dit à ce sujet ; il sera facile de voir quelles sont les dispositions rurales applicables à la police intérieure des communes. Les unes et les autres , de même que l'article 475 n° 7 du Code pénal, supposent qu'il s'agit de la divagation d'animaux malfaisants et féroces, ce qui semblerait laisser celle des animaux purement domestiques en dehors de toute action de l'autorité municipale ; mais cette conclusion, prise dans un sens absolu, serait inexacte, dangereuse, inconciliable avec les exigences d'une bonne police. Au rang des animaux malfaisants ou féroces, il ne faut pas placer seulement ceux qui le sont par la nature de leur race, mais encore ceux qui, appartenant à une race généralement inoffensive, ont individuellement des instants féroces ; par exemple un chien qui mord , un cheval qui rue, un bœuf ou une vache qui donne des coups de corne; le maire a le droit de prendre des arrêtés pour prévenir les malheurs que des défauts de cette espèce peuvent occasionner, et ordonner, dans les cas particuliers qui viendraient à se déclarer, les mesures nécessaires. Les porcs ont été considérés comme malfaisants par leur nature, ce qui, toutefois, a été contesté. Les chevaux, surtout les étalons, pouvant développer, à un moment donné, des défauts dangereux, on ne peut guère refuser aux maires le pouvoir de soumettre a des conditions la circulation de ces animaux sur la voie publique. La loi elle-même prévoit la violation des règlements sur la rapidité et la mauvaise direction des attelages de voitures. {Cod. pén., art. 475, n° 4.)

734. Ainsi que nous l'avons fait pressentir, le pouvoir réglementaire municipal n'est pas désarmé contre les périls de la divagation des animaux domestiques. C'est son devoir et son droit d'assurer, par des arrêtés, la sûreté et la commodité du passage

sur la voie publique, contre la présence ou la divagation des animaux qui pourraient produire de l'encombrement, ou causer du préjudice, soit aux personnes, soit aux propriétés; il peut, dans cet intérêt, défendre de laisser divaguer des troupeaux sur les promenades publiques, des chevaux ou juments dans les rues [Arr. Cass. 17 oct. 1822, 27 août 1825). Toutefois, on le comprend aisément, il y aurait abus si un maire défendait, d'une manière absolue, en toute saison, et alors même que rien ne ferait craindre un danger public, la sortie d'une espèce d'animaux inoffensifs; c'est ainsi qu'on a regardé comme excessifs des arrêtés municipaux prohibant absolument la sortie et l'usage des chiens lévriers. {Arr. Cass. 16 déc. 1826, tOjuin 1842.)

735. C'est encore en vertu de leurs droits, fort étendus sur tout ce qui se passe dans la voie publique, que les maires peuvent défendre la divagation d'animaux dont la présence serait contraire à la salubrité ou à la propreté publiques; ils prohibent donc légalement la circulation, dans les rues et places, d'animaux tels que les cochons et les oies {Arr. Cass. 20 juin 1812, 2 juin 1821), les canards {Arr. 20 août 1844), les volailles de toute espèce, ce qui comprend les poules aussi bien que les canards {Arr. Cass. 4 mars 1826, 13 déc. 1843, 20 août 1844). Ces sortes de règlements semblent ne pas pouvoir être contestés, quant à leur légalité, en présence de la jurisprudence qui sanctionne même ceux qui défendent aux habitants d'entretenir chez eux des animaux immondes. (Voy. g 18.)

736. Les animaux qui donnent le plus souvent lieu à une réglementation municipale , ce sont les chiens. Remarquez d'abord qu'il y a des espèces de chiens dont les instincts féroces autorisent une entière proscription; ainsi, à Paris, les ordonnances de police interdisent la circulation, sur la voie publique, de chiens appelés boules -dogues. En dehors des espèces essentiellement malfaisantes, l'autorité municipale peut et doit ordonner, non pas une interdiction, mais des mesures de précaution: la prohibition de la divagation de tous les chiens est légale dans certaines saisons, ou dans certaines circonstances accidentelles, en vue de prévenir l'invasion ou la propagation de la rage. Si la divagation des chiens a été défendue par des motifs d'intérêt pour la sûreté des personnes, les tribunaux de police doivent appliquer les arrêtés de prohibition, sans y introduire aucune modification ni distinction. {Arr. Cass. 11 nov. 1824.)

Quelle que soit la nature ou l'étendue des mesures prises par

les municipalités relativement à la divagation des chiens, toutes les espèces y sont soumises, à moins qu'il n'y ait des exceptions formelles, ce qui a lieu, dans quelques cas, mais ne peut se suppléer, par exemple, à l'égard des chiens de berger.

La précaution habituelle que l'autorité prend est d'ordonner que les chiens circulant sur la voie publique soient muselés : les arrêtés qui le prescrivent sont légaux et obligatoires {Arr. Cass. 1 er juill. 4842). 11 arrive quelquefois que les maires se contentent, comme ils en ont le droit, d'ordonner qu'aucun chien ne puisse sortir sans porter un collier, ou une marque attachée à un cordon, avec indication du nom de leur maître [Arr. Cass. 5 août Au lieu de cette précaution, insuffisante pour prévenir les accidents qui peuvent résulter de la frayeur ou de l'excitation d'un animal circulant sur la voie publique, les maires disposent souvent que les chiens même muselés ne devront sortir que conduits en laisse, soit en tous lieux, soit, comme cela a lieu à Paris, dans les promenades et jardins publics fermés. Les tribunaux ne peuvent, sous aucun prétexte, se dispenser d'appliquer les arrêtés ordonnant de conduire les chiens muselés et en laisse; ils ne sauraient s'y refuser parle motif que les infractions ne sont punies par aucune loi {Arr.îloct. 4829), que les chiens étaient destinés à la conduite d'un troupeau [Arr. Cass. 45 déc. 4827, \* T juill. 1842), que ces animaux se seraient échappés {Arr. Cass 15 déc. 4827, 20 janv. 4837; 4 ocl. 1845); qu'ils n'avaient pas cessé d'être sous la garde de leur maître {Arr. Cass. 24 juin 4843), que le chien était jeune, et marchait près de son maître {Arr. Cass. 5 août 4831), que le contrevenant était étranger à la ville, et n'aurait pas eu connaissance du règlement {Arr. Cass. 14?«a/ 1853). Ces arrêtés, quand ils ne sont pas expressément limités à une certaine durée de mois ou d'années, continuent d'être obligatoires tant qu'ils n'ont pas été abrogés {Arr. Cass. 8 août 1846). La loi d*> 22 juillet 1794 vient au secours de la vigilance municipale en décidant qu'après avoir recommandé, par un arrêté publié et affiché, de tenir les chiens à l'attache et de ne les laisser sortir que pourvus d'une muselière, peuvent faire tuer ceux qui seraient trouvés errants. Une circulaire énergique du ministre de la police générale, du 42 juillet 4852, après avoir rappelé les prescriptions des lois et les droits des maires relativement aux précautions à prendre pour prévenir les désastres causés par les chiens enragés, conclut ainsi : « Des mesures sévères et promptes doivent être prises pour la destruction immé-

diate des chiens qu'on laisserait errer dans les rues ou sur les chemins sans les avoir muselés et mis dans l'impuissance de nuire. Le dépôt sur la voie publique de substances empoisonnées présente des inconvénients graves, et ce moyen ne doit être employé que dans les grandes villes; mais les maires de toutes les communes peuvent faire conduire en fourrière les chiens trouvés en contravention, et faire abattre ceux qui, au bout de quelques jours, ne seraient pas réclamés. » Au g 1 er , nous avons parlé des précautions que les maires peuvent prendre contre les chiens enragés ou ceux que l'on peut craindre de voir atteints ou menacés de cette horrible maladie.

Abticle m. — Publication nouvelle des anciens règlements.

737. Les maires ne sont pas autorisés seulement à prendre des arrêtés de police sur tous les objets que l'on vient de voir confiés par les lois à leurs soins, mais aussi à publier de nouveau les lois et règlements de police, et à rappeler les citoyens à leur observation (L. 48 juill. 1837, art. 41). Quand ils donnent cette publicité nouvelle à des lois, décrets, règlements d'administration publique, leurs arrêtés n'ajoutent rien à la force de ces actes, qui seraient aussi exécutoires sans ce rappel. La nouvelle publication ne fait que rafraîchir la mémoire des citoyens qui s'exposeraient à des peines s'ils ne faisaient pas ce que les dispositions légales de police leur imposent, ou s'ils faisaient ce qu'elles leur défendent, faute d'en avoir le souvenir présent.

738. Si l'acte publié de nouveau est un arrêté de police, émané de la municipalité, le maire de la même commune peut se borner à en rappeler le texte, et à en prescrire l'observation; il a aussi le droit d'y introduire des modifications. Il est bon , l'on pourrait même dire nécessaire, quand un maire change, sur une matière, les précédents règlements, qu'il ne se borne pas à publier les dispositions qu'il abroge, laissant aux autres leur entier effet, mais qu'il comprenne dans une même publication l'ensemble des dispositions, tant anciennes que nouvelles, et qu'il les fonde dans un même règlement. C'est la manière la plus sûre de bien faire connaître aux citoyens leurs obligations. Si le maire n'emploie pas ce procédé, il doit, du moins, quand il change certains articles ou certaines parties d'arrêtés antérieurs, reproduire textuellement les dispositions abrogées, avant d'énumérer celles par lesquelles il les remplace.

Le mode de publication nouvelle des anciens arrêtés municipaux est le même que celui qui doit être suivi pour les arrêtés publiés pour la première fois.

739. Les arrêtés municipaux portant règlement contiennent d'abord la mention de l'autorité qui les prend, puis le visa des lois, décrets, etc., sur lesquels ils s'appuient, les considérants qui les ont déterminés, le texte de leurs dispositions, la date et la signature du maire. Ils sont revêtus du cachet de la mairie. Les mêmes tonnes s'appliquent aux arrêtés concernant seulement des individus.

SECTION III. — Formes des arrêtés municipaux s leur force exécutoire, moyens de recours.

740. Pour que des arrêtés soient exécutoires, il faut, avant tout, qu'ils parviennent à la connaissance de ceux qui doivent les exécuter. La loi ne prescrit aux maires aucun mode spécial de publication; les moyens ordinaires sont la publication à son de caisse ou de trompe dans toutes les parties de la commune, la proclamation à la porte de l'église ou de la mairie, l'affiche dans la commune , surtout près de l'entrée des édifices publics où se forment des rassemblements de citoyens. L'affichage, ayant plus de durée et de fixité, est un des modes de publicité les plus efficaces; il est bon de l'employer toujours; il n'est pas nécessaire, dans les communes où il n'y a pas d'imprimerie ou qui sont trop pauvres pour fairç des frais extraordinaires, que ces affiches soient imprimées; elles peuvent être placardées manuscrites, avec la signature du maire et le cachet de la mairie. Les maires font bien de suivre, en général, sur ce point, les usages de la commune ; toutefois, il a été jugé que le maire peut introduire un changement à ces usages, qu'ainsi dans une commune où on avait coutume de publier à son de caisse, il pouvait suffire d'une affiche à la porte de l'église (Arr. Cass. 31 juill. 1830). Du reste, aucun mode de publication n'étant exclusivement imposé, on ne peut prétendre que la publication à son de caisse n'est pas légalement suffisante. {Arr. Cass. 43 avril 1833.)

741. La publication n'est qu'une formalité extrinsèque des arrêtés; elle ne saurait suppléer aucune des conditions de leur existence, ni constituer, par elle-même, un arrêté. Ainsi un règlement municipal ne peut être modifié par un simple avertissement verbal donné à son de caisse; il faut, pour cela, un arrêté en forme, légalement publié {Arr, Cass. 14 juill. 1851). D'un autre

cùie, et par les mêmes raisons, quand un arrêté existe légalement, il doit être exéeuté, alors même qu'il n'y aurait ultérieurement ni avis ni aueun fait nouveau de publicité. Par exemple, un particulier ne pourrait échapper à la peine pour contravention à un règlement municipal , légalement publié, sous prétexte que dans une copie de l'arrêté qui lui aurait été remise surabondamment, la disposition à laquelle il avait contrevenu aurait été omise. {Arr. Cass. 5 nov. 1842.)

742. Si le prévenu prétend que l'arrêté municipal qui motive des poursuites contre lui n'a pas été publié, sur qui tombe l'obligation de prouver que la publication a eu lieu? La cour de cassation avait d'abord rais la preuve à la charge du prévenu {Arr. Cass. 5 mars 1836). Cette décision, contraire a la règle que nul ne peut être tenu de prouver un fait négatif, a été critiquée par M. Dalloz, v° Communes, n° 646. La cour a, depuis, abandonné, avec raison, sa première doctrine, et elle a jugé que la preuve de la publication retombe sur le ministère public {Arr, Cass. 26 juin 1857); si cette preuve n'est pas faite, le prévenu doit être relaxé. Le ministère public fournirait une preuve complète s'il apportait un certificat du fonctionnaire chargé de la publication, qui constaterait que cette formalité a été accomplie. {Arr. Cass. 18 sept. 1847.)

743. L'inscription des arrêtés municipaux sur des registres spéciaux est une bonne mesure, recommandée par le Gouvernement, et facilitée par l'emploi de registres uniformes {Cire. min. 3janv. 1838). Mais elle n'est pas nécessaire à la force obligatoire des règlements, et les tribunaux de police ne pourraient se dispenser de les faire exécuter, ni parce qu'ils ne seraient point inscrits, ni parce qu'ils seraient portés sur des feuilles volantes, au lieu de l'être sur des registres. {Arr. Cass. 13 avril 1833.)

744. Lorsqu'un arrêté municipal, au lieu d'être un règlement fait pour toute la commune, ne concerne qu'une ou plusieurs personnes, celles-ci ne peuvent être tenues d'y obtempérer que lorsqu'il leur en a été adressé une notification; un simple avertissement verbal, qui ne laisse point de trace, serait insuffisant {Arr. Cass. 31 août 1821). S'il y a plusieurs personnes atteintes par un même arrêté , il doit être notifié individuellement à chacune d'elles {Arr. Cass. 11 mai 1844). La preuve que la notification a eu lieu doit se faire par la représentation de l'original de la copie qui a dû être laissée à chacun ; la représentation d'un

projet de notification inscrit sur l'ampliation même de l'arrêté, ne peut y suppléer {Arr. Cass. 9 juilL 4859). Dès que la notification a été faite, la mesure prise par l'arrêté est exécutoire à l'égard de celui qui Ta reçue, alors surtout que son objet était urgent, comme lorsqu'il s'agit de salubrité publique {Arr. Çass. 43 oct. 4859). Dans les cas de péril imminent, par exemple d'incendie, inondation, etc., les ordres du maire, même donnés verbalement, doivent être obéis, comme le seraient de véritables arrêtés ; la loi punit le refus ou la négligence d'obtempérer aux réquisitions de secours faites dans de telles circonstances {art. 475 n° 42 du Code pénal) ; l'urgence ne permet pas qu'on s'arrête alors aux formes de l'écriture et de la notification.

745. L'époque où les arrêtés des maires acquièrent la force exécutoire varie selon la nature de ces arrêtés; mais quels qu'ils soient, ils demeurent soumis à l'autorité supérieure, sous le contrôle de laquelle les maires agissent, et qui est chargée de réprimer les abus de pouvoir, les dispositions illégales, ou passionnées, ou inopportunes, auxquelles les autorités locales peuvent se laisser entraîner. La loi attribue aux municipalités un pouvoir réglementaire qui leur est propre et qui s'exerce avec une entière indépendance; mais la surveillance de l'administration supérieure est appelée à en arrêter les écarts.

746. De ces principes, sur la conciliation de deux autorités qui ont chacune leur droit certain et leur sphère d'action bien tracée, il s'ensuit plusieurs conséquences. D'abord, les arrêtés de police municipale ayant leur pleine force en eux-mêmes, ils n'ont nullement besoin, pour être obligatoires, de l'approbation du préfet, lequel n'a aucun visa à y apposer: c'est ce qui a été reconnu par la circulaire du 4 CT juillet 4840, relative à l'exécution de l'art. 44 de la loi du 48 juillet 4837. En second lieu , aux termes de cet article, le préfet ayant le pouvoir d'annuler les arrêtés municipaux ou d'en suspendre l'exécution, il faut, pour que son droit puisse être exercé, que ces arrêtés lui soient connus; à cet effet, les maires doivent les adresser immédiatement au sous -préfet, qui les transmet au préfet. Cette manière de faire concourir les droits du préfet et ceux du maire est clairement expliquée dans la circulaire du 4 er juillet 4840: «La loi nouvelle, y est -il dit, comme la législation antérieure , n'attribue aux préfets qu'un droit de contrôle et de révision sur les arrêtés des maires ; tous les arrêtés que prennent les maires, sur quelque objet qu'ils portent et quelque peu d'importance qu'ils aienl , sont soumis nécessairement à

ce contrôle: tous doivent être adressés au préfet, et ie maire qui négligerait de remplir eetle obligation 'contreviendrait à une injonction formelle de la loi — En règle générale, les préfets ne doivent pas apposer sur les arrêtés des maires un visa approbatif que la loi n'exige pas d'eux, et qui pourrait les gêner plus tard dans l'exercice du droit d'annulation dont ils sont investis, en ce qu'ils sembleraient alors se mettre en contradiction avec l'approbation d'abord exprimée. Toutefois, il est des circonstances dans lesquelles l'approbation du préfet peut donner plus de force morale aux arrêtés du maire, en témoignant de l'adhésion et du concours de l'autorité supérieure, et comme aucune disposition de la loi ne s'oppose à ce que les préfets donnent une telle approbation, si elle leur est demandée, je ne vois pas d'empêchement à ce qu'ils l'accordent lorsque l'intérêt public leur parait l'exiger. »

747. Quoique les arrêtés municipaux, légalement rendus et régulièrement publiés, soient obligatoires par eux-mêmes, ils ne sont investis de la force exécutoire que sous la réserve de la distinction suivante, que nous avons annoncée, et qui est écrite dans l'art. 1 1 de la loi du 18 juillet 1837, ainsi conçu: «ceux de ces arrêtés qui portent règlement permanent ne seront exécutoires qu'un mois après la remise de l'ampliation , constatée par les récépissés donnés par le sous-préfet. » Pour les arrêtés qui ne contiennent pas de règlement permanent, la loi ne fixant pas un délai avant lequel ils ne sont pas exécutoires, on en conclut qu'ils le sont immédiatement.

748. Ici plusieurs difficultés s'élèvent. D'abord en quoi consiste la différence entre les arrêtés portant règlement permanent et ceux qui ne le portent pas ? La circulaire du I er juillet 1840 attribue aux premiers le caractère de dispositions d'intérêt général, et aux seconds celui de dispositions d'intérêt individuel. Cette sorte de définition nous parait manquer d'exactitude : la permanence n'est pas la généralité: un arrêté pris d'urgence, dans un cas déterminé, peut intéresser toute la commune, et il n'est point permanent. Les arrêtés individuels peuvent avoir une durée trèslongue : mais ils ne constituent pas ce que, dans le langage du droit, on appelle un règlement; ils gardent, suivant les circonstances, la dénomination d'ordres ou d'arrêtés. INous donnerons plus loin des exemples d'arrêtés, les uns permanents, les autres purement temporaires ou transitoires.

749. On a demandé si, pour les arrêtés qui ne contiennent pas

uu règlement permanent, il y avait un délai, passé lequel, les préfets ne pouvaient plus les suspendre ou les annuler. La circulaire du 1 er juillet 4840 répond en ces termes: a Le texte même de l'article de la loi que nous examinons répond pleinement à cette question. Les arrêtés des maires doivent tous, et sans aucune exception, être envoyés au sous-préfet, aussitôt qu'ils sont rendus, et il en est donné récépissé. Ceux de ces arrêtés qui ne portent pas règlement permanent, c'est-à-dire qui statuent sur des cas individuels, n'étant soumis par la loi à aucun délai pour leur mise à exécution, sont exécutoires de plein droit dès que le récépissé en a été donné; mais aussi, le préfet peut les annuler à quelque époque que ce soit, car cette attribution lui est conférée d'une manière générale, absolue et sans restriction de temps. 11 est entendu, toutefois, que les faits accomplis pendant que ces arrêtés étaient exécutoires sont légalement accomplis, et que l'annulation de l'arrêté n'entraîne pas la nullité de ce qui a été fait précédemment en vertu de cet acte. »

750. Si en l'absence de délai pour la mise à exécution des arrêtés ne portant pas règlement permanent, on ne peut pas limiter la durée du droit des préfets quant à l'annulation et à la suspension, ce droit peut-il s'exercer, à l'égard des règlements permanents, même après le délai flxé pour qu'ils aient force exécutoire? La question a été posée et résolue de la manière suivante par la circulaire du 1 er juillet 4840: «il a été demandé si les préfets avaient perdu le droit d'annuler ces actes ou d'en suspendre l'exécution lorsqu'ils avaient laissé écouler sans user de ce droit un mois après la remise de l'ampliation. Le doute manifesté sur ce point ne peut provenir que de ce qu'on n'a pas bien saisi la corrélation qui existe entre le 3 e et le 4 e paragraphes de l'article de loi que nous examinons. Comme je viens de le dire, tous les arrêtés des maires, quels qu'ils soient, doivent être adressés en ampliation au préfet, par l'intermédiaire du sous-préfet qui en délivre récépissé. Ceux de ces arrêtés qui portent règlement permanent, c'est-à-dire qui sont d'intérêt général, ne sont pas, comme les autres, exécutoires de plein droit. Du moment que le récépissé de l'ampliation a été délivré, un mois est accordé à l'autorité supérieure pour examiner si l'arrêté soumis à sa révision est ou n'est pas conforme à la législation sur la matière, si les dispositions en sont bonnes et utiles, ou si leur exécution n'aurait pas des inconvénients qui auraient pu échappera l'auteur de cet acte, et pendant le délai d'un mois, le maire ne pourrait,

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sans contrevenir à la loi, mettre son arrêté à exécution. Mais de ce que les arrêtés portant règlement permanent sont soumis à un examen plus prolongé que les autres , ils n'en restent pas moins sous l'empire de la disposition générale contenue dans le 3 e paragraphe de l'article de loi, qui dit: le préfet peut les annuler ou en suspendre l'exécution. Cette disposition est faite en termes absolus ; elle s'applique par sa généralité aux arrêtés portant règlement permanent comme aux autres. Ainsi donc , si le délai d'un mois ne suffît pas au préfet pour bien apprécier la légalité ou l'utilité de l'acte soumis à son contrôle, il pourrait, avant l'expiration de ce délai, suspendre l'exécution de cet acte, car la loi n'a apporté aucune restriction de délai au droit de suspension donné à l'autorité supérieure. Si le préfet laisse écouler le délai d'un mois sans avoir notifié au maire l'annulation ou la suspension de l'arrêté, cet acte devient alors exécutoire de plein droit ; mais le préfet n'en demeure pas moins investi du droit absolu que lui donne le 3* paragraphe de l'article de la loi , d'annuler l'arrêté ou d'en suspendre l'exécution, à quelque époque que ce soit. et pendant quelque temps qu'il ait déjà été exécuté; le préfet ne serait même pas empêché dans son droit d'annulation ou de suspension par l'approbation qu'il aurait d'abord donnée à l'arrêté: car il n'a pu se dépouiller, par cette approbation, du droit absolu et permanent que lui donne la loi; seulement, et comme je l'ai déjà dit, les faits accomplis sous l'empire de l'arrêté, pendant qu'il avait une existence légale, ne sont pas atteints par l'annulation ou la suspension de cet acte. On comprend, du reste, que telle a bien du être la pensée du législateur lorsqu'il rédigeait l'art. H de la loi du 48 juillet 4837. En effet, il se peut que, dans des cas rares sans doute, mais qui peuvent se présenter, le délai d'un mois ne suffise pas au préfet pour apprécier toutes les parties d'un règlement municipal fort étendu , et qui, par exemple, aurait pour objet de rappeler des dispositions d'une législation ancienne, qui pourrait n'être plus en harmonie avec notre législation actuelle; il fallait, dès lors, que le préfet eût la possibilité d'empêcher l'exécution de ce règlement jusqu'à ce qu'il eût reconnu la légalité de tous les articles, et il fallait pour cela qu'il pût prolonger la demande d'examen , en prononçant la suspension de l'exécution du règlement. De même il se peut qu'un règlement municipal qui, à l'examen, avait paru bon et utile, suscite, lorsqu'il est mis à exécution, des difficultés qui n'avaient pas pu d'abord être prévues. Il était donc indispensable que le préfet.

put, à quelque époque que ce fût, annuler cet acte ou en suspendre l'exécution, soit sur les réclamations qu'il recevrait, soit même d'office et sur la connaissance qu'il acquerrait des inconvénients auxquels donne lieu l'exécution de l'acte municipal. »

Il résulte d'un arrêt du conseil d'État, du k \ août 1859, que le préfet peut annuler un arrêté municipal même quand il l'a approuvé dans le principe.

751. Le droit que la loi reconnaît aux préfets d'annuler ou de suspendre les arrêtés portant règlement permanent leur appartient, non pas en propre, mais comme une délégation de l'autorité supérieure, qui a son contrôle hiérarchique sur leurs décisions. Lors donc qu'un règlement permanent peut atteindre plusieurs départements, et, dans tous les cas, pour éviter que de mauvaises mesures soient acceptées par le préfet, par un excès de condescendance pour les maires, ou par une fausse interprétation des lois, le ministre de l'intérieur exige que les règlements permanents lui soient adressés aussitôt qu'ils seront parvenus aux préfectures {Circulaire du minist. de Vint. 26 oc t. 1841).

752. On a vu que le préfet a un mois , terme qui n'a même rien de péremptoire , pour l'examen des règlements permanents. « On a demandé, porte la circulaire du 1 er juillet 4840, si, lorsqu'un arrêté parait bon et utile, le préfet peut en autoriser l'exécution immédiate, en déclarant qu'il n'usera pas du droit d'annuler ou de suspendre; ou bien, si le délai d'un mois, indiqué par la loi, est tellement obligatoire qu'il doive nécessairement s'écouler avant que cet arrêté soit obligatoire pour les citoyens? » Cette question est grave et a soulevé des controverses; le Gouvernement l'a résolue dans le sens de la légalité de l'anticipation d'approbation du préfet, « Pour résoudre cette question, dit la circulaire, il faut rechercher quel est l'esprit de la disposition dont nous nous occupons, et on reconnaîtra que le délai d'un mois, laissé par la loi aux préfets pour user de leur droit d'annulation, n'a été établi qu'atin de donner à ces magistrats la possibilité d'un mùr examen , et de leur permettre de statuer en parfaite connaissance de cause; mais il est bien évident que ce délai n'a pas été établi dans l'intérêt des tiers, sans quoi, des formes auraient été consacrées parla loi dans cet intérêt. Ainsi, par exemple, si le délai eût dû toujours être observé, la loi eût prescrit de conserver, sur l'arrêté même porté a la connaissance du public, la date de la remise de l'ampliation a la sous-préfecture, afin d'établir que le délai d'un mois était expiré. Le législateur n'a pas prescrit cette

mention, parce qu'en donnant à l'autorité supérieure, dans l'intérêt public, un délai d'examen, il ne créait pas un droit pour l'intérêt privé; or, dès qu'il est reconnu que le délai d'un mois n'a été établi que dans l'intérêt public, il est évident que l'autorité supérieure peut, dans ce même intérêt, renoncer à se prévaloir de ce délai. Il ne peut donc y avoir aucun obstacle à ce que les préfets autorisent l'exécution immédiate d'un arrêté municipal portant règlement permanent, en l'approuvant avant l'expiration du délai d'un mois de la remise de l'ampliation. Si cette faculté n'existait pas, si, dans certaines circonstances graves et urgentes, il fallait nécessairement attendre un mois avant de pouvoir mettre un arrêté à exécution, il pourrait y avoir dommage public, et telle n'a pu être l'intention du législateur. »

Cette interprétation de la loi n'a point été admise par la cour de cassation. Des prévenus, poursuivis avant l'expiration du mois, pour contravention à un règlement permanent, ayant soutenu que l'approbation anticipée donnée par le préfet n'avait pu lui enlever le bénéfice du temps avant lequel le règlement ne devenait pas exécutoire, la Cour suprême leur a donné raison; plusieurs arrêts ont prononcé dans ce sens {Jrr. Cass. 6 janv. hs44, 17 mars 4848, 14 mars 1851). Entre une jurisprudence aussi imposante qui , s'en tenant à la lettre très-formelle et très-claire de la loi , déclare que, durant un mois, les règlements municipaux permanents ne peuvent recevoir aucune exécution, et, par conséquent, servir de base à aucune condamnation judiciaire, et l'interprétation ministérielle qui n'accorde pas au délai d'un mois l'effet de suspendre, d'une manière absolue, toute exécution des règlements ; mais qui ne le considère que comme une facilité donnée au préfet pour qu'il ait le temps d'examiner les arrêtés avant qu'ils soient mis à exécution , il y a une différence radicale ; l'intervalle qui sépare les deux systèmes ne peut pas être comblé avec sûreté par des opinions individuelles. 11 est à désirer qu'un acte législatif intervienne, à moins qu'une des autorités dissidentes ne se dédise après un nouveau et solennel examen de la question.

753. Si on s'en tient aux termes rigoureux de la loi, c'est le récépissé des sous-préfets qui, seul, peut faire courir le délai d'un mois. Ce n'est pas à dire, toutefois, que cet acte ne puisse être suppléé ; il ne peut être exigé lorsque le préfet a donné son approbation et qu'il en est justitié {Àrr. Cass. 3 die. 1840, 22 mars 1851), et, selon la cour de cassation, ce n'est qu'à compter de cette approbation (pie court le délai d'un mois pondant lequel la mise à

exécution des arrêtés est suspendue. Avant même que le préfet ait statué, le délai, s'il n'a pas été donné de récépissé, court à partir de l'avis du sous-préfet exprimant qu'il y a lieu d'approuver l'arrêté municipal (Arr. Cass. 44 juin 4857). Le récépissé étant délivré au maire, celui-ci en a nécessairement connaissance ; pour que l'avis du sous-préfet puisse tenir lieu du récépissé, il faut qu'il ait été notifié au maire ; sans quoi ce serait un simple acte d'administration intérieure accompli entre le sous- préfet et le préfet, et qui ne pourrait avoir, quant à l'exécution de l'arrêté municipal, aucune influence sur les obligations des citoyens. Lorsque le maire fait exécuter un de ses règlements, il y a présomption qu'il s'est conformé à l'art. 4 4 de la loi du 48 juillet 1837; le juge ne peut donc pas renvoyer un prévenu de contravention sous le prétexte que le maire ne justifie pas du récépissé , ou de l'acte qui en tient lieu ; mais cette présomption cesse si , sur la demande des parties ou du tribunal, la justification de la remise de la pièce et de la date de cette remise était refusée. {Àrr. Cass. 49 oct. 1842.)

754. Quand le préfet a été saisi, par l'envoi du sous-préfet , de la connaissance d'un règlement municipal permanent, il peut toujours, selon la loi, l'annuler ou en suspendre l'exécution. N'y a-t-il pas de milieu entre l'annulation complète ou l'approbation sans restriction ? en d'autres termes, comme le dit la circulaire du 4" juillet 1840, «le droit d'annuler les arrêtés des maires donne-t-il aux préfets le droit de les modifier, c'est-à-dire d'en annuler seulement une partie, én laissant à quelques articles leur force exécutoire, ou bien l'annulation doit-elle frapper l'acte dans son ensemble ? C'est ce qui a été demandé, et à l'appui de la première opinion , il a été dit qu'un arrêté de maire pouvait renfermer des dispositions bonnes et utiles et d'autres qui ne pouvaient être maintenues. Il paraissait donc fâcheux d'empêcher l'exécution de la partie de l'arrêté qui présente de l'utilité, par cela qu'il contient quelques défectuosités, et on en concluait que le préfet pouvait, par une annulation partielle, amender ce que l'arrêté aurait de défectueux. Quelque avantage que pût présenter cette manière de procéder, il faut reconnaître que le silence de la loi la rend inadmissible. L'art. 44 donne au préfet le droit d'annuler ou de suspendre ; il ne lui donne pas celui de modifier. En n'accordant pas à l'autorité supérieure cette dernière faculté, le législateur a craint, sans doute, que des modifications apportées aux arrêtés municipaux n'allassent jusqu'à en changer l'esprit, à

les rendre autres c|iie ce qu'ils devaient être dans l'intention du magistrat qui les a rédigés. Le droit d'annulation suffisait à l'intérêt public, et le concert qui doit exister entre le préfet et les maires donne toujours la certitude de voir disparaître, des arrêtés municipaux, les dispositions qui devraient apporter à leur exécution un empêchement absolu. En effet, pendant le délai d'examen d'un arrêté portant règlement permanent, le préfet doit signaler au maire les dispositions de cet acte qui, se trouvant en opposition avec la législation ou l'intérêt public, ferait obstacle à ce que force exécutoire y fût laissée ; il peut indiquer au maire quelles modifications, quelles suppressions devraient y être faites. 11 n'est pas douteux que ces avertissements auront presque toujours pour résultat d'amener le maire à modifier son premier travail ; s'i| en était autrement, le droit d'annulation reste entier, et il devrait être exercé. I /annulât ion pourrait même être motivée, afin d'établir d'une manière claire et patente l'obligation dans laquelle s'est trouvée l'autorité supérieure de remplir le devoir que la loi lui impose. »

Puisque le préfet n'a que le droit d'annuler et non celui de modifier les règlements municipaux, à plus forte raison n'a-t-il pas le pouvoir de remplacer le règlement annulé, par un autre , si l'objet sur lequel il avait été pris rentrait dans les attributions exclusives de l'autorité municipale. (Arr. Cass. 23 nov. 1859; Arr. Cons. d'État 11 août 1850.)

755. Si, par suite de communications officieuses entre le maire et le préfet, le premier modifie un règlement permanent, le nouvel arrêté doit être envoyé au sous-préfet, puis au préfet, et il faut suivre les formes qui font courir le délai d'un mois pendant lequel l'exécution est suspendue; car c'est un nouvel arrêté qui est substitué à l'ancien : le préfet peut encore avoir des observations à faire. Il n'y a aucun doute possible sur la nécessité de suivre les formes tracées par l'art. 11, lorsque le premier arrêté a été expressément annulé par le préfet. En tous cas, le second règlement, après que le premier a été modifié ou annulé, ne peut être obligatoire pour les citoyens et les tribunaux qu'après avoir été régulièrement publié.

756. La nécessité d'attendre un mois pour la mise à exécution dépend du caractère des arrêtés; à cet égard, il y a quelquefois difficulté à reconnaître si un règlement est permanent ou seulement temporaire. Ceux dont l'effet n'est pas limité à une ou plusu urs années, sont permanents, alors même que leur application

n*a lieu qu'avec des intermittences. Ainsi, sont considérés connno règlements permanents les arrêtés municipaux qui enjoignent aux marchands de présenter leurs patentes lorsqu'ils en seront requis (Arr. Cass. 30 mai 4844); ceux qui interdisent la divagation des chiens non muselés (Arr. Cass. 8 août 1846); ceux qui soumettent l'exercice de la boulangerie dans la commune à une autorisation préalable (Arr. Cass. 15 juin 1855). Au contraire, on doit réputer temporaires, et par conséquent immédiatement exécutoires, les arrêtés par lesquels le maire fixe l'ouverture du ban des vendanges (Arr. Cass. 16 déc. 1842); ceux qui prescriraient des mesures de salubrité, prises en raison de la chaleur de l'année {Arr. Cass. 22 déc. 1842); ceux qui, à cause de la cherté momentanée des farines, enjoignent aux boulangers d'avoir tou- ' jours du pain en évidence {Arr. Cass. 24 sept. 1847); ceux qui prescrivent à chaque boulanger ou débitant de pain de représenter à la mairie, avant une époque déterminée, la marque dont il doit faire usage. {Arr. Cass. 23 fév. 1841.)

757. Il est évident que, par leur nature, les arrêtés déterminés par une circonstance urgente ne peuvent jamais être considérés comme permanents, et doivent pouvoir s'exécuter immédiatement; sans cela ils n'atteindraient pas leur but. Ainsi est exécutoire, a partir du jour de sa publication dans la commune, l'arrêté qui, sous la menace d'une invasion d'hydrophobie, prend des mesures contre la divagation des chiens non muselés et non tenus en laisse (Arr. Cass. 48 nov. 1852). Ne peut pas être considéré comme urgent l'arrêté portant règlement quand il fixe un délai de plusieurs semaines pour sa mise à exécution, par exemple celui qui, pris le 8 mai, porte qu'il ne sera obligatoire que le 1 er juin suivant. (Arr. Cass. Gjanv. 1844.)

758. Enfin, ne sont pas soumis au délai nécessaire pour qu'ils soient mis à exécution les arrêtés municipaux qui, sans contenir de nouvelles dispositions, ne font que rappeler les citoyens à l'exécution de règlements précédents, légalement obligatoires et exécutoires (Arr. Cass. 23 fév. 1841, 8 avril 1852); ceux qui se bornent à renouveler l'injonction d'obéir à des dispositions de la loi,j>ar exemple celle d'éclairer les dépôts de matériaux laissés pendant la nuit sur la voie publique. (Arr. Cass. 28/Ve. 1846.)

759. Lorsqu'un arrêté, permanent ou temporaire, est devenu exécutoire, l'exécution n'en saurait être empêchée par aucune demande de sursis devant les tribunaux , lesquels ne peuvent prononcer que par voie d'annulation dans le seul cas où ^arrêté est

illégal, ainsi que nous allons le dire avec plus de détails. Les citoyens ont toujours le droit de demander le sursis ou l'annulation à l'autorité administrative supérieure: nous pensons, comme M. Dalloz , qu'ils ne perdent pas ce droit parce qu'ils auraient laissé s'écouler le mois après lequel les arrêtés permanents deviennent exécutoires ; car, d'une part, les citoyens ne doivent pas avoir une faculté plus restreinte que celle des préfets qui peuvent annuler ou suspendre les arrêtés même après le mois; d'une autre part, ils n'ont un véritable intérêt né et actuel qu'après que les arrêtés peuvent être mis à exécution , c'est-à-dire quand le mois est écoulé.

760. Les tribunaux ne peuvent jamais être saisis directement de l'appréciation des réclamations élevées contre les arrêtés municipaux, réclamations qui ne peuvent être soumises qu'à l'autorité administrative supérieure et jugées que par elle [Arr* Casa. 7 août 1829, 7 novemb. 1833). Les juges de police, saisis d'une poursuite fondée sur un règlement municipal, ne peuvent qu'appliquer ce règlement, s'il est pris dans les limites du pouvoir municipal , et s'il remplit les conditions qui le rendent exécutoire ; ils n'ont aucun droit d'examen ni de sursis , même pour cause de réclamations suivies administralivement, ni de dispense d'exécution. Sur ce point, la jurisprudence présente des décisions nombreuses et uniformes u/rr. Cass. i«fév. 1822, 18 avril et 9 mai 1828, 2G juilL 1827, 5 nov. 1823, I e ' Juitl. 1830, 30 juin et 18 août 1832). Il a été bien explicitement jugé que le recours contre les arrêtés municipaux qui prescrivent des mesures de police placées dans les attributions de l'autorité municipale, n'en suspend pas l'exécution {Arr. Cass. 1 er avril 1841, 8 nov. 1850); le tribunal de police ne peut surseoir à statuer pour donner le temps à l'autorité administrative supérieure de prononcer sur la demande à lin de suppression de la disposition violée, alors surtout que cette réclamation n'a été formée qu'après le procèsverbal de contravention. {Arr. Cass. 18 juin 1846.)

761. Des doutes se sont élevés pour les cas où l'application même de l'arrêté présenterait au juge des difficultés d'exécution ou d'interprétation ; il a été jugé que cela ne devait rien changer à la règle générale de compétence. La cour de cassation a donc, décidé que si la contestation ne porte que sur des difficultés d'exécution d'un arrêté pris légalement, il n'y a pas lieu de surseoir, que le tribunal doit prononcer la peine, sauf à la partie à réclamer administi vtivement quant à l'exécution de l'arrêté {Arr.

Cass. 20 oct. 1831, 13 mars 1834); que le tribunal doit condamner le contrevenant, quoique ce dernier oppose que le règlement violé par lui est inexécutable (Ârr. Cass. 4 août 1832), que l'ambiguïté qui existerait dans les termes d'un règlement municipal n'autoriserait pas les tribunaux à surseoir à son exécution , jusqu'à ce que l'autorité administrative se soit expliquée {Arr, Cass. 19 avril 1834). Il faut dire que la cour avait d'abord rendu un arrêt contraire, le 16 juillet 1824.

762. Lorsque le règlement qui sert de base aux poursuites ne présente pas les caractères qui en font un acte obligatoire {Voy. art. 1 er .), le tribunal de police ne doit point surseoir, ni se déclarer incompétent, mais renvoyer le prévenu. La question porte alors sur la validité, sur les conditions de l'existence légale du règlement ; on a trouvé dans les divers paragraphes de l'article % ci-dessus de nombreux exemples de discussion de cette espèce. Nous n'avons besoin d'appuyer le principe sur aucune citation nouvelle. Nous nous bornerons à dire que si l'illégalité d'un arrêté a pour fondement un fait qui ne soit pas suffisamment prouvé, par exemple si on prétend qu'il a été pris par un conseiller municipal incompétent pour exercer les fonctions de maire, le tribunal de police doit surseoir jusqu'après décision de cette question {Arr. Cass. Sjanv. 1835). Lorsque la qualité de propriétaire ou de possesseur fait disparaître la contravention, il y a lieu à un sursis pour faire statuer sur la question préjudicielle de propriété ; dans ce cas, ce n'est pas l'exécution, la force exécutoire du règlement municipal qui est contestée , c'est son applicabilité à une personne que, d'après l'arrêté lui-même, sa qualité devrait y soustraire.

763. On a vu que le préfet, saisi de l'examen des arrêtés municipaux, par la transmission à lui faite par le sous-préfet , a le droit de les annuler d'office. Les citoyens ont, de leur côté, le droit de demander cette annulation. Leur recours doit être adressé au préfet, jamais à l'autorité judiciaire. Le conseil d'État ne peut en connaître que lorsque la matière est contentieuse par sa nature, ou en vertu d'une disposition expresse de la loi, comme lorsqu'il s'agit d'alignements délivrés par les maires (L. du 16 sept. 1807). En règle générale, pour qu'on puisse prendre la voie contentieuse contre im acte administratif, il ne suffit pas qu'un intérêt eût été froissé, il faut qu'un droit ait été violé. C'est ainsi qu'il a été décidé que des boulangers ne peuvent se pourvoir par la voie contentieuse contre un arrêté du maire portant taxe

du pain (>rd. cons. d'FJ. 14 notlt I8?i.. Le conseil de préfecture n'es! pas autorise à connailre des réclamations contre les arrêtés municipaux [Oms. d'Êt. 8 sept. «819.. Si le préfet a refusé aux réclamants l'annulation ou la suspension duu arrêté, ils peuvent en appeler au ministre de l'intérieur.

764. Aucune forme spéciale n'est exigée pour le recours administratif contre les arrêtes municipaux. On suit ordinairement la forme de lettre ou mémoire adressé au préfet, avec les pièces à l'appui, s'il y a lieu. Ce mémoire parait devoir être mis sur papier timbré. d'aprèsJes termes généraux de l'art. 15, S I , de la loi du 13 bruin. an VII. La réponse du préfet ;V une réclamation présentée sous forme de lettre peut être donnée de la même manière. (Jrr. Colmar 25 mai 1841.)

765. Quant aux effets de l'annulation prononcée, d'office ou sur réclamations, d'un arrêté municipal, il est évident que si elle a eu pour motif que cet arrêté était illégal et pris en dehors des attributions de l'autorité municipale, elle entraine de droit la nullité de tout ce qui en a été la suite, sauf les droits acquis avant l'annulation i.trr. Cass. 17 mai 1836). Cela s'étendrait aux arrêtés qui auraient été la conséquence de celui qui se trouverait annulé. Relativement aux poursuites intentées pour contravention à un arrêté annulé postérieurement, nous pensons, avec M. Dalloz, qu'elles ne pourraient plus être suivies de condamnation ; il en est de ce cas comme de celui où une loi pénale a été rapportée. Bien entendu, s'il y a chose jugée, la condamnation reste irrévocable malgré l'annulation du règlement sur lequel elle était fondée.

766. L'autorité supérieure peut réformer les arrêtés municipaux: les maires, non pas en vertu d'un pouvoir de même nature qu'ils ne sauraient jamais exercer sur leurs propres actes, mais en conséquence de leur autorité réglementaire, peuvent abroger leurs arrêtés, les faire cesser sans les remplacer, ou en créer de nouveaux ; dans ce dernier cas, les nouveaux arrêtés sont soumis aux formes et délais auxquels la loi subordonne leur force exécutoire.