POUCE MUNICIPALE
362. La police municipale est celle qui s'exerce sur le territoire et par les autorités de chaque commune. Elle embrasse toutes les parties de la commune. Quand elle s'applique aux parties extérieures des villes ou villages , elle prend le nom de police rurale. Pour le dedans comme pour le dehors, elle est entre les mains des maires et adjoints , et des agents placés sous leur autorité : elle s'exerce par le moyen d'ordres verbaux, d'ordres écrits, de réquisitions, d'arrêtés pris pour une affaire particulière, ou pour tous les»cas d'une même nature , ce qui constitue alors des règlements de police. Nous allons examiner les attributions des autorités chargées de la police municipale , les conditions du pouvoir réglementaire des maires, enfln, les formes et la force exécutoires des arrêtés municipaux.
SECTION 4'«. — Antorités qui eiercent la police municipale.
363. La nature de la police municipale , c'est-à-dire de cette partie de la police qui a pour but de maintenir l'ordre dans une commune relativement aux faits qui concernent seulement la localité, semblerait indiquer qu'elle devrait rentrer exclusivement
dans les attributions de Fautorité municipale executive, c'est-àdire, du maire et de ses adjoints. Mais comme il est difficile de séparer absolument la police municipale de la police générale , les autorités qui dirigent cette dernière ont une immixtion naturelle dans la police locale des communes. Cette immixtion est plus ou moins considérable , selon que la centralisation gouvernementale a plus ou moins de développement. Dans le système de la loi du 48 juillet 1837, le préfet n'agissait directement sur la police des communes que pour la sanction des arrêtés de police, ainsi qu'on le verra plus tard, et indirectement en prenant lui-même des arrêtés de police applicables à toutes les communes du département, ou d'un ou plusieurs arrondissements. Depuis lors, la législation a été sensiblement modifiée. Sans parler du régime spécial de Paris, où la police municipale est répartie entre le préfet de police et le préfet du département de la Seine , de la manière que nous avons fait connaître (yoy. a® UO), une partie notable des attributions de la police municipale a été transférée des maires au préfet, d'abord dans les communes de l'agglomération lyonnaise, ensuite dans toutes les villes chefs-lieux de département ayant une population de plus de 40,000 âmes (voy. n^' 422). Nous n'avons à parler dans ce chapitre que de la police municipale , telle qu'elle est régie dans les communes où elle appartient au maire , sans concurrence avec le préfet.
Paris et plusieurs communes du département de la Seine sont soumis à un régime particulier ; la police municipale y est principalement exercée par le préfet de police. (Voy. n°« 184 et 182.)
Articu i^, — Des Vaires.
364. Quand les maires prennent une mesure concernant la police générale^ ils n'agissent que comme délégués, et sous la direction immédiate de l'autorité administrative supérieure (Foy. chap. %y sect, %, art 4). Il n'en est pas de même lorsqu'ils exercent la police municipale ; ils agissent alors dans la jouissance d'un pouvoir qu'ils tiennent directement de la loi. Ils ne doivent pas, dans cette sphère, attendre les ordres de l'autorité supérieure, et n'ont aucun besoin de son approbation pour rendre leurs actes valables. Toutefois, leur indépendance n'est pas absolue ; le législateur a prévu un double danger, celui de l'inaction d'un maire dans le cas où son action serait nécessaire , et celui où il ferait des règlements dépassant les limites de ses attributions ou renfermant des dispositions mauvaises ; il y a été pourvu.
365. \^ Dans le cas où le maire refuserait ou négligerait de faire des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet , après avoir requis, peut y procéder d'office, par lui-même ou par un délégué spécial. Telle est la disposition de Fart. 45 de la loi du 48 juillet 4837, expliquée par la circulaire suivante du 4" juillet 4840: oïl est incontestable que la loi du 48 juillet 4837, a laissé entre les mains des maires les pouvoirs propres dont les lois des 44 décembre 4789 et 49 juillet 4794 les avaient investis , et les préfets ne peuvent, en thèse générale, se substituer aux maires en prenant des arrêtés qui rentrent dans les attributions de la police municipale ; mais si cette autorité reste inactive malgré la réquisition de Fautorité supérieure, celle-ci peut et doit agir comme lui en donne le droit l'art. 45 de la loi du 48 juillet 4837. L'arrêté que prendra le Préfet dans ces limites, pour assurer l'exécution d'une disposition de loi , sera donc parfaitement légal et obligatoire pour les citoyens, comme l'aurait été l'arrêté municipal qu'il est destiné à remplacer. » Le sous-préfet n'a pas , comme le préfet , le pouvoir d'accomplir un acte que le maire aurait refusé de faire. {Arr. de cass. du 25 nov, 4853.)
366. 2*» Le préfet peut annuler ou suspendre l'exécution des arrêtés de police municipale; nous traiterons ce sujet en détail en parlant des formes et de la force exécutoire des arrêts (ci-après^ sect. 3).
367. Sauf ces deux modifications, les maires sont investis de la plénitude des attributions de police municipale. Le droit leur en a été reconnu par toutes les lois rendues sur cette matière depuis la révolution de 4789. Les fonctions propres au pouvoir municipal, porte l'article 49 de la loi du 44 décembre 4789 sur les municipalités, sont de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment delà propreté, delà salubrité, delà sûreté et de la tranquillité dans les rues , lieux et édifices publics. Les attributions de la police municipale sont détaillées dans le titre XI de la loi du 24 août 4790 ; aux termes de l'article 4»'*, les corps municipaux veillent et tiennent la main , dans l'étendue de chaque municipalité , à l'exécution des lois et règlements de police. L'article énumère les objets confiés à la vigilance et à l'autorité des municipalités ; afin d'éviter des répétitions , nous donnerons cette nomenclature en parlant des règlements de police, qui portent sur ces objets. Mais il ne faut pas perdre de vue que les maires statuent sur tous, non-seulement par voie réglementaire, mais au moyen de mesures particulières prises chaque fois que les circonstances en font sentir le besoin. L'énu-
mération contenue dans la loi doit être augmentée des objets confiés aux autorités municipales par des lois particulières ; sous ce rapport la liste n'est qu'énonciative et non limitative. Il faut même dire plus : s'il se présente , dans une commune un fait qui trouble ou menace Tordre, la sécurité des habitants , mais qui ne soit pas prévu spécialement par une loi , le maire n'en aura pas moins le droit de prendre les mesures nécessaires pour prévenir ou faire cesser le désordre, et détruire les obstacles qui s'y opposeraient. Les énumérations légales sont limitatives en ce sens que les maires ne peuvent émettre des arrêtés réglementaires sur d'autres objets que ceux qui leur sont expressément confiés ; nous reviendrons sur ce principe.
368. Un droit conféré aux maires, par la loi du 24 août 1790, et qui n'est que la conséquence de celui qu'ils ont d'établir des règlements , est le droit de publier de nouveau les anciens règlements de police et de rappeler les citoyens à leur exécution.
369. La police municipale s'étendant sur tout le territoire de la commune , il s'ensuit que le maire l'exerce sur les parties de ce territoire qui sont hors des agglomérations d'habitations. Pour qu'il ne puisse pas exister le moindre doute à cet égard , l'article 40 de la loi du 48 juillet 4837 dit expressément que le maire est chargé, sous la surveillance de l'autorité supérieure , de la police municipale, de la police rurale y et de la* voirie municipale, et de pourvoir à l'exécution des actes de l'autorité qui s'y rattachent. Déjà le Code rural du 6 octobre 4791, titre II, article 4«, déclarait que la police des campagnes était spécialement sous la juridiction des juges de paix et des officiers municipaux, et l'art. 3 contenait, avec la confirmation du principe , une de ses applications : les officiers municipaux^ dit-il, veilleront généralement à la tranquillité, à la salubrité et à la sûreté des campagnes; ils seront particulièrement tenus de faire, au moins une fois par an, la visite des fours et cheminées de toutes maisons et de tous bâtiments éloignés de moins de cent mètres d'autres habitations. Ces visites seront préalablement annoncées huit jours d'avance ; après la visite^ ils ordonneront la réparation ou la démolition des fours et cheminées qui se trouveront dans un état de déla'brement qui pourrait occasionner des incendies ou autres accidents. Les différents objets qui concernent la police des campagnes appartenant aux maires , ceux-ci peuvent prendre des arrêtés et faire des règlements sur tous; nous entrerons dans plus de détails en traitant du pouvoir réglementaire des maires.
370. Le maire est seul et personnellement investi des attributions de la police municipale ; toutefois, il peut déléguer ses pouvoirs à un adjoint; et, en Tabsence des adjoints, à ceux des conseillers municipaux qui les suppléent; quand il est absent ou empêché, il est remplacé par l'adjoint disponible, le premier dans Tordre des nominations, et, à son*défaut, par le premier conseiller municipal dans Tordre du tableau. (L. \% juilL 4837^ art, 44; £.21 mars 1831, art 6.)
371.. Quand le maire agit au dehors pour le maintien de Tordre, il doit se montrer avec les insignes qui le font reconnaître, c'està-dire avec la ceinture tricolore à fhmges d'or, qu'il doit revêtir par-dessus son .costume officiel , s'il en a un , ou par-dessus son habit ordinaire.
AincLB 2. — Des Commissaires de polioe.
372. Nous rappellerons d'abord que les commissaires ont des attributions de trois espèces^ qui les font relever de trois autorités : agents de la police générale, ils sont subordonnés du préfet ; agents de la police municipale, ils le sont du maire ; agents de la police judiciaire , ils le sont du procureur impérial. De leur triple caractère ressortent des obligations auxquelles ils doivent également satisfaire , et qu'ils doivent s'efforcer de concilier. Depuis leur organisation cantonale , et quoique rétribués sur les fonds des communes, ils sont, avant tout, fonctionnaires de TEtat, agissant sous l'autorité du préfet. S'ils sont les subordonnés du maire, ce n'est que sous le rapport de la police municipale ; mais, dans ces limites, ils lui doivent toute déférence, ainsi que leur concours le plus complet. Le maire aurait le droit d'exiger que le commissaire de police de sa commune lui rende compte tous les jours des faits de police qui s'y seraient passés.
373. La loi les charge, d'une manière générale , de veiller au maintien et à l'exécution des lois et règlements de police municipale (Décr, %\ septembre 1791, art, 2). Si cela est nécessaire, ils peuvent requérir les gardes champêtres et forestiers de leur circonscription, ainsi que les gendarmes (Décr, 28 mars 1852 et 1** mars 1854). Lorsque le commissaire de police va, pendant la nuit, soit dans la commune de sa résidence, soit dans les communes de sa circonscription, s'assurer de l'exécution des arrêtés de police municipale ou de ceux du préfet, concernant les heures de fermeture des lieux publics, il n'a pas, en général , le
droit de requérir l'assistance de la gendarmerie, qui pourrait élever des objections contre sa réquisition. Nous disons, en général : car la règle précisée par Tinstruction générale du 24 juillet 1858, et portant que les commissaires peuvent requérir la gendarmerie seulement quand il est nécessaire d'appuyer l'autorité d'une force matérielle, rëgit tous les cas où il s'agit pour les commissaires de voir si des règlements sont observés et de constater les infractions ; pour cela , aucun déploiement de force n'est nécessaire. Il en serait autrement , et la réquisition deviendroitlégitime si les maîtres des établissements visités en refusaient l'entrée ou faisaient rébellion , ou si des circonstances , connues au n^oment du transport du magistrat, faisaient prévoir le besoin de l'assistance de la force publique.
374. Ainsi que nous l'avons déjà dit , les maires peuvent requérir les commissaires de police, et ceux-ci sont tenus d'obtempérer à leurs réquisitions et injonctions relativement aux actes de police : il n'en serait pas de même des actes de pure administration, lesquels restent dans les attributions exclusives des maires ou de leurs employés. Ainsi , un commissaire de police pourrait se refuser à tenir des écritures de bureau , ou à remplir tout autre oflSce intérieur ou même extérieur , qui ne rentrerait pas dans la nature spéciale de ses fonctions.
375. On a demandé si le maire pourrait requérir le commissaire de police de faire, dans les rues et places de la commune, et étant accompagné d'un tambour ou trompette,. la publication des actes de l'autorité. Nous tenons , sans hésiter , pour la négative. La mission de crieur public est le fait , non d'un fonctionnaire , mais d'un agent inférieur; c'est un ministère purement passif, l'accomplissement matériel d'une formalité qui ne pourrait être imposée aux commissaires de police sans blesser leur dignité, sans nuire à la [considération dont ils doivent jouir auprès de la population. Il ne s'agit pas, dans un pareil acte d'agents subalternes, d'une de ces mesures de sûreté, de salubrité, de tranquillité publique qui forment les attributions propres des commissariats de police. Il n'y a qu'une sorte de circonstances où les commissaires de police sont tenus personnellement de descendre dans la rue et d'y faire des publications ; c'est lorsqu'il s'agit de dissiper un rassemblement, et de faire les sommations prescrites pour qu'il ait à se disperser ; alors le commissaire agit au nom de la loi, il remplit une mission d'ordre public, et il vient occuper un poste où il peut rencontrer des résistances et des périls. On
voit combien , dans ce cas , sa position diffère de celle qu'il subirait s'il lui fallait, sans danger, sans honneur, sans trouble à prévenir ou à réprimer , parcourir les rues en criant à haute voix les actes du pouvoir ou les arrêtés de Tadministration.
376. Lors même qu'il s'agirait d'actes de police , le maire ne pourrait les imposer aux commissaires si la loi les a mis à sa charge personnelle ; il n'appartient pas à un fonctionnaire public de déléguer à un autre les pouvoirs que la loi lui confère ou les obligations qu'elle lui impose. Ces principes s'appliqueraient à la visite annuelle des fours et cheminées que les maires sont tenus de faire dans les communes rurales. Cette opération doit être considérée comme une opération personnelle des maires; en effet, l'art. 9, tit. II de la loi du 6 octobre 4794 , aplis l'avoir prescrite aux officiers municipaux (aiyourd*hui les maires et adjoints), ajoute : « après la visite, ils ordonneront la réparation ou démolition des fours ou cheminées qui se trouveront dans un état de délabrement qui pourrait occasionner un incendie ou d'autres accidents ; il pourra y avoir lieu à une amende au moins de six livres, et, au plus , de %\ livres. » Ce droit d'ordonner une réparation ou une démolition , ne saurait appartenir à un commissaire^ lequel a le pouvoir seulement de constater et de poursuivre les contraventions, mais nullement de prendre aucune décision sur le fait, décision qui touche même à la propriété: cela est réservé à l'autorité municipale, à laquelle il n'appartient pas d'étendre les attributions du commissaire de police, ni «de déléguer à celui-ci les pouvoirs à elle conférés par la loi. Le droit de réquisition du maire trouve donc ici sa limite dans le texte même de la loi. Le maire a d'autant moins le droit de se plaindre que, pour la visite annuelle des fours et cheminées de sa commune, il peut être suppléé par ses adjoints, tandis que le commissaire de police ne peut se substituer personne ; d'un autre côté, le maire n'a le droit et le devoir que d'opérer dans une seule commune, tandis que le commissaire cantonal doit agir dans toutes les communes du canton , et il ne pourrait se livrer à un examen consciencieux des fours et cheminées de toutes les communes sans prendre une trop grande portion du temps qu'il doit consacrer à ses autres fonctions.
377. La question s'est élevée de savoir si un maire peut déléguer à un commissaire de. police l'obligation que lui impose l'art. T7 du Code Napoléon, de constater les décès avant la délivrance des permis d'inhumation, et si, en conséquence, il a droit de requérir
le commissaire de procéder à ces constatations? En principe général, on serait conduit à nier la légalité d'une pareille délégation : car la mission de constater les décès à domicile fait partie des fonctions propres au maire de la commune, et aucun texte de loi ne Fautorise à se décharger de ce devoir sur aucun autre fonctionnaire; quand l'adjoint Taccomplit, c'est comme substituant légalement le maire, et non comme délégué de ce dernier. Toutefois, la difficulté, et, dans les communes populeuses, Timpossibilité pour les maires de se rendre eux-mêmes au domicile de chacun des décédés pour constater la mort, ont fait admettre comme une nécessité, le remplacement du maire, par une personne qu'il nomme, pour Faccomplissement de cette pénible obligation ; #est une tolérance contraire à la loi, mais sanctionnée généralement par l'usage, en attendant que le législateur régularise cet état de choses vicieux ; c'est ce que reconnaissent , avec regret, les auteurs qui ont écrit sur les actes de l'état civil {Foy. notre Guide pour la rédaction des actes de l'état civil n^ 262). De la différence qui existe entre l'usage de la loi, il résulte que si un commissaire de police a accepté la mission de vérifier les décès dans la commune de sa résidence, la délégation du maire couvre sa responsabilité et les actes auxquels il vaque ; mais le commissaire de police peut invoquer la rigueur du principe pour refuser la délégation que le maire voudrait lui donner malgré lui : il serait en droit d'opposer que la vérification des décès ne rentre dans aucune de ses fonctions de police, et que, d'ailleurs, la fréquence des déplacements qu'elle entraîne nuirait à l'accomplissemant exact de ses devoirs comme officier de police. Si le maire insistait, le commissaire pourrait et devrait en référer au préfet. 378. Le maire de chaque commune peut requérir le commissaire de police pour les actes de police qui y sont nécessaires ; nulle difficulté pour les réquisitions adressées par le maire de la commune où le commissaire de police réside ; mais celui-ci a la juridiction dans toutes les communes du canton lorsqu'il est commissaire cantonal ; s'ensuit-il qu'il soit aux ordres et qu'il doive se rendre, de jour et de nuit, aux réquisitions de tous les maires du canton ? La question doit être résolue d'après les principes que j'ai eu occasion de résumer en ces termes dans le Journal des commissaires de police, année 4856, p. 220 : • l'acte de nomination de chaque commissaire lui prescrit sa résidence , qui est obligatoire pour lui ; sa surveillance doit néanmoins s'étendre sur tout le canton, mais sans le tenir éloigné du chef-lieu,
où il doit se trouver pour recevoir les ordres du préfet. D'un autre côté, les commissaires de police sont, pour ce qui concerne la police municipale, subordonnés au maire, qui peut les requérir pour tout ce qui se rattache aux objets soumis à son autorité, quant au maintien de Tordre, et ils lui doivent leur concours franc et entier : cette obligation s'applique aux commissaires de police , non-seulement pour le chef-lieu , mais pour toutes les communes du canton. Ils se trouvent ainsi en présence û& deux devoirs qu'il faut concilier , celui de la résidence obligée dans une commune déterminée, et celui de la surveillance dans tout le canton. Lorsqu'ils sont requis par un maire autre que celui de leur résidence, pour un objet de la police municipale, ils doivent s'y rendre, si le motif de la réquisition leur fait juger leur présence nécessaire, et, s'il n'y a pas sur les lieux des agents de surveillance qui puissent aisément les suppléer , ils ne doivent jamais refuser leur déplacement quand il y a des mesures à prendre qui exigent leur initiative ou l'emploi de leur autorité personnelle. S'ils pensent que leur présence n'est pas indispensable, jls doivent s'expliquer sans retard au maire qui les a requis, donner les indications , les instructions et les ordres que comportent les circonstances, et en rendre compte au préfet, leur chef administratif. S'ils se déplacent sur la demande du maire, ils doivent abréger le plus qu'ils peuvent leur absence, et, à moins de nécessités bien constatées , ne point déférer aux réquisitions qui auraient pour effet d'en pro* longer la durée. »
379. D'après ces considérations , un maire n'aurait pas le droit d'exiger que le commissaire de police résidant dans une autre commune, vint périodiquement, et, à plus forte raison, tous les soirs, pendant un temps plus ou moins long, veiller à l'exécution des règlements sur l'heure de fermeture des établissements publics ; il peut requérir le commissaire de police accidentellement pour cet objet si les circonstances le commandent. D'ailleurs , la surveillance dont il s'agit peut être confiée à des agents de police municipale et, s'il n'y en a pas, c'est le maire lui-même et ses adjoints qui doivent prendre ce soin. Quand le commissaire de police obtempère à la réquisition , le maire n'a pas le droit d'exiger qu'il reste après l'heure de la fermeture des lieux publics, ni qu'il passe la nuit dans la commune où il est venu.
380. De même; les maires ne peuvent prescrire au commissaire de police du canton de faire des tournées dans leur commune , soit la nuit ou le jour, soit les jours de dimanche et de fête , pour
s'assurer de Texécution des règlements des lieux publics , ou pour veiller à ce que les cafés et cabarets n'ouvrent pas pendant la durée des offices religieux.
381. S'il s'agit de constater un crime, ou un délit, ou une contravention dans une commune du canton, autre que celle de sa résidence, le commissaire de police ne saurait être , en aucun cas , requis par le maire ; car il procède alors comme officier de police judiciaire, et, en cette qualité, il n'a d'ordre à recevoir que du procureur impérial et du procureur général.
Aincu 3. — De la gendarmerie et des agents de police.
382. Les maires ne peuvent donner aucun ordre à la gendarmerie pour aucun acte -relatif à la police municipale; ils ne peuvent que lui adresser des réquisitions pour les cas où son concours deviendrait nécessaire. Ses rapports avec les autorités locales sont réglés par les art. 94 et suivants du décret du 4*^ mars 4854. (Foy, n*» 227.)
383. Les agents de ^police , institués par les maires sous diffé* rents noms, tels que s*ergents de ville, gardes de ville, gardes de police^ appariteurs, inspecteurs , etc. , servent à la police municipale en même temps qu'à la police générale. Ils sont sous les ordres du maire , ainsi que nous l'avons dit , dans les communes où il n'existe pas de commissaire de police ; l'autorité municipale dispose d'eux pour toutes les missions de police et de surveillance dans la commune : elle a le droit de les destituer.
SECTION U. — Dn pouvoir réglementaire des municipalités.
384. La mission du pouvoir municipal serait imparfaitement remplie si elle se bornait à des mesures spéciales prises pour chaque cas particulier où l'action de la police serait nécessaire ; elle doit embrasser les prévisions de l'avenir en même temps que les interventions actuelles. Il faut, dans la commune, pour la protection des intérêts et le maintien de l'ordre, une sorte d'autorité législative, comme il en faut une dans l'État pour le maintien de la police et la protection des citoyens sur tout le territoire. C'est ce pouvoir qui constitue l'essence des attributions réglementaires des municipalités ; il est susceptible des applications les plus variées ; et, comme il est impossible au législateur de les prévoir et de les déterminer d'avance, il a nécessairement quelque chose d'élastique et même d'arbitraire. Ce n'est pas que le représentant de l'autorité municipale puisse s'ériger, dans la
commune, en législateur au petit pied ; il n'a pas le droit de créer des lois , mais seulement de prendre des mesures pour exécuter celles qui existent. 11 peut être quelquefois difficile de distinguer entre Tusage et Tabus du pouvoir réglementaire. On ne saurait guère à cet égard que poser les deux règles suivantes , dont Tapplication est abandonnée à l'appréciation des tribunaux : 4<> Tautorite municipale ne peut réglementer que des objets qui lui sont confiés par la lot ; 2<> un règlement municipal qui n'est l'exécution d'aucune loi est nul.
385. Les actes des pouvoirs réglementaires des municipalités s'appellent indifféremment arrêtés , règlements, ordonnances. Le décret du 45 mars 4794 avait défendu de leur donner le nom de règlements; on voulait, par là, empêcher le retour de ces usurpations par lesquelles les cours souveraines, sous prétexte de règlement , portaient atteinte au pouvoir de la royauté et à ses ordonnances. Dans la nouvelle organisation politique de la France, on ne peut plus rien craindre de semblable ; aussi la loi , notamment celle du 48 juillet 4837, emploie l'expression de règlement de police municipale.
386. L'autorité réglementaire dans chaque commune appartient au maire et non au conseil municipal , qui n'a jamais à intervenir quand il s'agit de police, urbaine ou rurale , mais seulement dans lés cas de mode de jouissance des biens communaux ou de répartitions à ordonner. Les attributions réglementaires du maire étant exclusives, aucun agent du Gouvernement ne peut prendre, pour la commune, des arrêtés de police. Ce droit n'appartient pas même au préfet du département , lequel ne peut prendre que des arrêtés d'une application collective, c'est-à-dire concernant toutes les communes du département ou d'un arrondissement, et non des arrêtés destinés à uge commune isolément {Voyez ce que. nous avons dit à ce sujet, chap. 3, sect. %j art 2, S 2). Le préfet ne peut donc se substituer au maire d'une commune, pour prendre des arrêtés à l'effet d'ordonner des mesures locales sur des objets confiés à la vigilance de l'autorité municipale. [Cons. «3 sept. 4853 ; %janv, 4854.)
387. Il y a des exceptions à faire au droit exclusif des maires de donner des règlements de police. D'abord , le Gouvernement central, chargé de la police de tout l'Empire , peut réglementer des objets importants pour des communes considérables^; c'est ainsi que des ordonnances royales et des décrets impériaux ont réglementé, dans un certain nombre de villes, l'exercice de la
profession de boulanger. En second lieu, le pouvoir exclusif du maire cesse lorsqu'il se trouve en présence des attributions spéciales conférées à certaines autorités pour des objets déterminés; c'est ainsi qu'il a été décidé qu'un conseil de préfecture peut prendre, en matière d'ateliers insalubres, des arrêtés assimilés, quant à la répression, aux arrêtés de police des maires {Arr. de cass. 2 janv, 4829). Il en est de même pour les objets spécialement réservés aux préfets seuls ; les règlements municipaux qui les concerneraient ne seraient point obligatoires , alors même que le préfet les aurait approuvés (Cass. 25 nov, 4853). Le décret de décentralisation du 25 mars 4852 donne au préfet la réglementation complète de la boulangerie et de la boucherie ; nous ne pensons pas qu'il ait entendu par là interdire aux maires tout règlement sur ces matières ; il a voulu , non restreindre les pouvoirs des maires vis-à-vis les préfets , mais augmenter ceux des préfets à l'égard du ministre : cela résulte de son texte et de son but.
Nous allons examiner l'étendue et les limites, en principe général, du pouvoir réglementaire des maires, les objets sur lesquels il peut s'exercer, et le droit des maires de publier à nouveau les anciens règlements de police.
AincLB 1^. — Règles générales snr l'étendae et les limites da pouvoir
réglementaire des maires.
388. Le pouvoir réglementaire de la municipalité ne s'exerce que dans la circonscription de la commune ; les arrêtés de police d'un maire ne sont donc obligatoires et ne peuvent recevoir leur exécution que dans les limites du territoire de la commune pour laquelle ils ont été faits ; ils ne sauraient s'appliquer à aucune partie, quelque minime qu'elle soit, d'une commune limitrophe. Sur ce point, la jurisprudence est constante (Ârr, cass. 20 août 4841, 4«yw/w 4855, 26 févr. 4858). D'un autre côté, le règlement fait pour une commune embrasse toutes les parties de cette commune ; c'est ce qui a lieu quand une commune est partagée en deux parties, l'une intra muros, l'autre extra muros, et qu'un arrêté de police ne fait aucune distinction entre ces deux fractions (Ârr, Cass. 48 oct 4827, ^ févr. 4844). Mais le règlement qui prescrit des mesures de salubrité pour la ville et les faubourg s j ne s'étend pas aux dépendances rurales de la commune , qui en sont séparées, et avec lesquelles il n'y a pas continuité de maisons {Arr. Cass. Ijuill. 4854). Il peut arriver que, par suite des
changements amenés par le temps , et des déplacements de population, des maisons, des rues tout entières se trouvent jointes, sans solution de continuité, à une ville, quoiqu'elles soient construites sur un terrain dépendant d'une commune voisine. On demande, dans ce cas, si un règlement municipal pris par le maire de la ville peut atteindre les annexes dont il s'agit ; l'affirmative semblerait résulter d'un arrêt de la cour de cassation du 47 juin 4830; mais M. Dalloz, Bépert, y^ Commune y xx^ 654, fait remarquer que le contrevenant que l'on poursuivait en vertu de l'arrêté municipal devait, d'après les circonstances, être considéré comme habitant de la ville; à défaut de faits particuliers, le règlement de la ville ne pourrait, en droit rigoureux, être appliqué aux maisons ou rues situées hors des limites, quoique faisant suite immédiate à celles qui se trouveraient en dedans. Pourtant , les intérêts de deux agglomérations ainsi contiguês étant les mêmes, il serait étrange que des règlements différents , peut-être contradictoires^ pussent être appliqués à des citoyens demeurant pour ainsi dire porte à porte. Les préfets doivent prendre des mesures pour prévenir ou faire cesser de telles anomalies.
389. Si les règlements municipaux ne peuvent recevoir leur application hors de la commune pour laquelle ils sont faits, d'un autre côté, dans les limites de ce territoire, ils obligent tous les habitants de la commune, et même toutes les personnes qui s'y trouvent sans y être domiciliées (Arr. Cass, 2 mai 4846). Quant aux habitants , il ne saurait y avoir de doute. Il n'y en a pas non plus pour ceux qui, demeurant dans une commune voisine , ou y transportant leur domicile , prétendraient se soustraire à des règlements municipaux , par exemple s'il s'agissait de propriétaires de voitures publiques transportant des voyageurs d'une commune extérieure à une autre commune extérieure ; ils ne seraient pas recevables à se prétendre non soumis aux arrêtés de police pris par la municipalité d'une commune intermédiaire pour les conditions de stationnement des voitures à heures fixes , ou la circulation dans l'intérieur. (Arr. Cass. 20 oct. 4841.)
390. Les arrêtés de police, comme les lois de police, obligent tout le monde, les étrangers à la commune, et même les étrangers non français, aussi bien que les habitants de la commune [Arr. Cass. t^févr. 4847; 30 mai 4857), lesquels étrangers ne peuvent s'excuser de leur contravention sous prétexte que n'étant pas domiciliés dans la commune, ils n'en connaissent pas les règlements. Tel est le droit rigoureux ; toutefois , il y a , entre les lois
et les arrêtés monfcipaux une grande différence ; si tout le monde est censé connaître les lois, et si, en conséquence, elles obligent même les étrangers, c'est que tout le monde a été mis *à même de les connaître, par Tinsértion dans le recueil officiel ou bulletin des lois, et, le plus souvent, dans le Moniteur ^ publications officielles, répandues partout, et que de plus^ les lois reçoivent une nouvelle publicité dans le département. Mais quel moyen une personne étrangère à une commune qu'elle n'a jamais peut--être ni connue, ni visitée , a-t-elle pour être informée des règlements locaux? ne serait-il pas excessif de lui imposer des obligations qu'elle ne peut pas connaître et de la punir pour ne les avoir pas remplies ? Un voyageur s'arrête quelques heures dans une ville , et il sera passible de peine s'il contrevient à des règlements dont il ne se doute pas, et qui ont pu être publiés par des moyens qui n'ont pas laissé de traces ! Pour donner à la règle une portée raisonnable, on pourrait dire que les étrangers à la commune et à la contrée qui l'entoure, ne sont passibles de peine pour l'inobservation des règlements locaux que lorsqu'ils sont avertis par des affiches, des inscriptions sur les murs, des indications mises sur des poteaux, des avis placardés ou déposés sur les édifices, ou dans les lieux publics. Alors on ne peut prétexter cause d'ignorance. Il faut dire aussi qu'il y aurait lieu de punir s'il y avait violation d'un arrêté municipal qui ne ferait qu'assurer par des dispositions locales l'exécution d'une réglementation générale.
La cour de cassation a fait une équitable application des principes, en déclarant qu'il n'y avait pas lieu de punir un voiturier qui, en traversant une commune, ne s'était pas soumis à un arrêté municipal ordonnant que toutes les voitures eussent un long timon (Arr. 23 avril 4842). La cour a considéré que, dans ce cas, et nous ^croyons qu'il faudrait décider de même dans des cas analogues, non prévus par des lois ou par des règlements généraux, 11 y avait impossibilité et force majeure; comment pourrait- on exiger qu'un voiturier, traversant momentanément une commune, s'informât de tous les règlements de police qui peuvent le concerner, et qu'il recommençât cette enquête dans chaque commune qu'il traverserait? M. Dalloz, v» Commune y n» 652, approuve l'arrêt; mais il pense que hors les deux cas où il y a exception écrite dans la loi, ou circonstances qui la motivent, comme une impossibilité, les arrêtés municipaux obligent même ceux qui se trouvent momentanément dans la commune.
391. Ces règlements atteignent les propriétés situées dans la
commune aussi bien que les personnes ; lorsqu'ils ont prescrit des mesures relatives, par exemple, à la propreté, à la sûreté publiques, et qu'elles sont imposées à raison de la propriété, les propriétaires ne peuvent se soustraire à la peine des contraventions, sous prétexte qu'elles ont été commises en leur absence, qu'ils y sont donc étranger^; c'est ce qui arrive pour le défaut de balayage , pour les précautions contre Tincendie des maisons , à moins que les règlements eux-mêmes ne déclarent leurs dispositions applicables aux locataires ou habitants de la propriété : alors le propriétaire, suivant les termes des arrêtés, est déchargé ou n'a plus qu'une responsabilité partagée.
392. Les arrêtés de police pris par un maire embrassent des mesures générales applicables à toutes les personnes qui se trouveront dans la même situation relativement à la police de la commune; c'est leur généralité même qui leur donne le caractère de règlement. Il n'en résulte pas toutefois que des arrêtés de police dirigés seulement contre un ou plusieurs individus ne soient pas obligatoires pour les tribunaux; ce ne sont pas des règlements proprement dits, mais des mesures d'utilité publique qui, dans certaines limites, et sous certaines conditions, rentrent dans le domaine légal de l'autorité municipale. «On pourrait poser en principe, dit M. Dalloz, v*» Commune, n<» 669, que l'arrêté de police municipale, concernant seulement une ou plusieurs personnes, est obligatoire quand les actes qu'il ordonne ou qu'il défend peuvent ou doivent avoir des conséquences sur l'intérêt communal, et que, d'ailleurs, il s'applique à des objets spécialement confiés à la vigilance de l'autorité municipale, comme la voirie, la propreté, la salubrité des rues; en un mot, quand l'arrêté spécial pris par ' le maire n'a été qu'un moyen de police employé dans l'intérêt général. Si l'arrêté sort de cette limite, s'il devient, par exemple, un moyen de faveur pour quelques personnes, s'il constitue un privilège exceptionnel, il n'a plus le caractère légal voulu , il ne commande plus le respect dû par la justice aux règlements légalement faits pour la police municipale. Le soin de faire la distinction est nécessairement abandonné à l'appréciation variable des tribunaux, qui, avec le temps, pourront trouver, pour se guider, des lumières dans les théories résultant de l'expérience ou formulées par la jurisprudence. »
Déjà les arrêts ont fourni plusieurs exemples de décisions qui justifient et éclaircissent la doctrine qui vient d'être exposée; ainsi, il a été jugé que les autorités de police municipale peuvent,
dans un intérêt général et public, contenir des prohibitions particulières exclusivement applicables à un établissement déterminé, qu'en conséquence, un maire peut défendre à un distillateur de donner aux eaux insalubres de sa distillerie un écoulement qui pourrait être nuisible à la salubrité publique (Cass., 2 oct 48SI4); que Farrété d'un maire qui, dans Tlntérét de la liberté du passage sur un chemin vicinal , enjointà un individu de combler un fossé dans les vingt-quatre heures, est obligatoire (67a55. , 8 oc^. 4 836) ; que Tautorité municipale, ayant le droit de prescrire, même à un particulier, des travaux qui lui paraissent nécessaires à la sûreté publique , elle peut ordonner , par un arrêté , à un citoyen , de clore un terrain qui se trouve ouvert sur une rue (Arr., 2 fév. 1837). Dans le cours de ce traité, on rencontrera encore des applications analogues du même principe.
393. Une condition essentielle de la légalité des règlements de . police municipale, c'est qu'ils statuent sur des objets confiés par
la loi à l'autorité et à la vigilance des maires; nous donnerons, dans l'article II, la nomenclature de ces objets.
394. Il faut, de plus, quel que soit l'objet d'un arrêté réglementaire, qu'il ne soit contraire à aucune loi; destinés à régler l'exécution des lois, de tels arrêtés ne peuvent jamais y porter atteinte. Les tribunaux de police devant lesquels on poursuit l'application d'une peine par suite de la violation d'un arrêté municipal, ont le droit d'examiner si l'arrêté est légal; s'il ne l'est pas, ils ont le droit et le devoir de refuser toute condamnation , sans qu'il soit nécessaire que l'arrêté illégal ait été annulé par l'autorité administrative supérieure. La jurisprudence de la cour de cassation est fixée en ce sens; on en verra de nombreux exemples. (Arr, iSJanv, 1838; ^janv. 4839; 5 mars 4840.)
395. Un arrêté de police municipale reste aussi sans force obligatoire, s'il contrevient aux principes généraux de l'ordre constitutionnel et du droit public; les tribunaux de police devront évidemment préférer le maintien de ces règles fondamentales à celui d'un règlement local. Il est souvent difficile d'apprécier jusqu'à quel point un arrêté s'écarte des principes qu'il doit toujours respecter; ce sont les tribunaux de poHce qui en jugent, sauf à être ramenés par l'autorité suprême de la cour de cassation , à la saine application de la loi et à l'unité de jurisprudence, qui sont lès plus précieux bienfaits de notre nouvel ordre judiciaire.
396. D'après ce que nous venons de dire, un règlement municipal serait nul s'il portait atteinte à la liberté religieuse, à la li-
berté individuelle, à la liberté du commerce et de Tindustrie, à l'égalité civile, à la propriété.
397. 4° Liberté religieuse. Consacrée par les lois, depuis la révolution de 4789, et reconnue par la constitution comme un des grands principes constitutionnels qui régissent la France, elle doit être respectée par l'autorité municipale. Il y serait porté atteinte par un règlement de police qui obligerait un citoyen à un acte extérieur qui serait contraire au culte qu'il professe sous la garantie de la constitution. C'est ainsi qu'après de vives et solennelles discussions, la cour de cassation a déclaré non obligatoire un règlement municipal qui prescrivait à tous les habitants, même protestants , de tendre le devant de leurs maisons pour les cérémonies extérieures du culte catholique. (Arr,, 20 nov. 4848; 26 nov. 4819.)
398. 2» Liberté individuelle. Toute personne est investie, par la nature et par les lois, du droit d'agir comme il lui convient toutes les fois qu'une loi expresse ne le lui défend pas, ou qu'il n'en résulte pas de dommage pour autrui. Cette liberté ne saurait être enlevée par le pouvoir municipal. Les atteintes directes à ce droit sacré ne sont guère vraisemblables; mais il est parfais difficile aux maires de reconnaître la limite qui sépare le droit des individus, qui, pas plus qu'aucun autre droit de ce genre, n'est absolu , des nécessités de l'ordre social qui peut exiger des sacrifices de la part des citoyens. Voici différentes circonstances dans lesquelles la question s'est présentée.
399. Chacun est libre de prendre des domestiques à son service, et chaque domestique peut entrer au service de qui bon lui semble. Des arrêtés municipaux ont prescrit de ne recevoir aucun domestique non pourvu d'un livret; la cour de cassation a déclaré qu'aucune peine ne pouvait être appliquée à l'inobservation de tels règlements, parce qu'ils ne rentrent dans aucun des objets confiés à la vigilance et faisant partie des attributions du pouvoir municipal {Àrr., 44 nov, 4840). Ce motif n'est pas complètement déterminant, la jurisprudence reconnaissant aux maires le droit de veiller, par leurs arrêtés, au maintien de l'ordre et de la tranquillité de la commune , alors même qu'il s'agirait de mesures non prévues par les diverses catégories d'objets sur lesquels la loi de 4790 permet au pouvoir municipal de faire des règlements. La raison principale qui doit empêcher de regarder l'arrêté dont il s'agit comme obligatoire, c'est que l'existence préalable d'un livret entre les mains d'un domestique qui se présente pour servir dans
nne maison n'intéresse pas assez l'ordre public poar autoriser une gêne imposée à la liberté des personnes et des conventions. Un livret entre les mains d'un domestique ne constate rien de plus que ce que peuvent apprendre des renseignements particuliers, et les faits qu'ils mentionnent ne suffisent certainement pas pour édifier les maîtres sur la valeur des domestiques qui demandent à s'engager envers eux. C'est surtout à l'égard des maîtres qu'il ne serait pas légal de prononcer une peine. Le livret des domestiques a été de nouveau prescrit par une ordonnance du préfet de police de Paris du 4<" août 4853, sous des peines sévères portées par des décrets impériaux, et qui n'atteignent que les domestiques. Cette ordonnance, dont la légalité, ainsi que nous venons de l'établir, est au moins douteuse, tend à tomber en désuétude comme celles qui l'avaient précédée. Quant aux livrets d'ouvriers , ils sont l'objet d'une législation particulière, dont nous n'avons pas à nous occuper ici.
400. On a demandé si les maires ont droit de prendre des arrêtés défendant à toute personne de prendre des domestiques ou des ouvriers qui ne seraient pas nés dans la commune, sans se faire représenter par eux une carte de sûreté délivrée par le bureau de la police. La cour de cassation, qui avait d'abord reconnu force obligatoire à un arrêté de ce genre [Arr, 26 mars 4825), a bientôt après déclaré que les tribunaux de police ne doivent pas y avoir égard (Arr. 16 avr, 4825; 45 JmîÏ/. 4830; \% juilL 4839). La cour s'est fondée sur ce que le droit d'exiger, en pareil cas, une carte de sûreté ne rentre dans aucune des attributions conférées au pouvoir municipal; ce motif, comme nous l'avons dit pour les livrets d'ouvriers, n'est pas d'accord avec l'extension que le maintien de Tordre a fait accorder aux attributions municipales. «Toute la question*, dit sagement M. Dalloz, semblerait, dès lors, devoir se résoudre dans celle de savoir, si la délivrance forcée d'une carte de sûreté aux individus étrangers à une commune, qui y viennent pour y prendre du service comme ouvriers ou comme domestiques, toucbe d'assez près à la tranquillité delà commune pour que cette condition puisse être imposée par un simple arrêté municipal. La négative, adoptée par la cour de cassation, est plus conforme au principe de la liberté individuelle et industrielle; c'est, nous le croyons, le parti le plus sage dans les circonstances ordinaires; mais des conjonctures exceptionnelles pourraient légitimer la décision contraire, et faire prendre le dessus aux considérations d'ordre public; par exemple, si des
calamités, guerres, inondations, mouvements politiques, faisaient affluer tout à coup la population sur une partie du territoire, les autorités municipales pourraient ordonner que momentanément les communications avec leurs communes seraient interdites à tous ceux qui ne justifieraient, pas de telles ou telles conditions qu'elles prescriraient »
401. C'est une conséquence de la liberté individuelle que tout particulier puisse s'établir dans le lieu où il lui convient; il n'y a d'exception que pour les fonctionnaires publics qui ont leur résidence obligée Ik où ils exercent leurs fonctions, et pour les individus placés sous la surveillance de la police. Les maires n'ont pas le droit d'empêcher ou d'entraver cette liberté du choix de la demeure. La jurisprudence actuelle de la cour de cassation, qui avait d'abord jugé différermment par un arrêt du 28 août 4807, est conforme à ces principes de notre droit public. Elle a décidé que l'autorité municipale n'a pas le droit d'enjoindre aux étrangers à la ville, qui veulent y demeurer, d'en faire la déclaration au bureau de la mairie, pour y être inscrits sur un registre, y déposer leurs passe-ports et autres pièces, en échange d'une carte de sûreté (^rr. i^' aoiU 1845); qu'on doit regarder comme illégal et non obligatoire l'arrêté municipal qui ei^oint.à tout individu venant fixer son domicile dans la commune, d'en faire la déclaration à la mairie dans la huitaine, ou, quittant la commune, d'en faire la déclaration trois jours avant son départ, ou changeant de logement^ d'en faire la déclaratiMi dans la huitaine, et qui déclare les propriétaires responsables du défaut de déclaration de leurs locataires. (Jrr. 8 ocL 4846.)
402. Par les mêmes considérations, on doit regarder comme excédant les limites du pouvoir réglementaire des municipalités^, et déclarer nul l'arrêté d'un maire portant qu'aucun individu, étranger à la commune, ne pourra s'y fixer et y établir son domicile, s'il ne justifie pas qu'il a des moyens d'existence, un métier ou un répondant. Aucun texte de loi n'autorise cette restriction à la liberté de la translation du domicile; il ne peut y être suppléé par un arrêté municipal, quelles que soient les bonnes intentions qui l'aient dicté, par exemple, celles de préserver la commune de l'invasion d'une population excessive ou de l'augmentation du nombre des pauvres. Sauf le cas où un individu inconnu se présente dans la commune sans passe-port ou sans papiers, le maire ne peut restreindre le droit que les citoyens ont de venir s'y établir. Il est bien entendu qu'il ne s'agit ici que des Français ; les
non-nationaux sont soumis à des précautions particulières , qui préviennent les dangers de leur séjour et de leur établissement dans une commune.
403. Z^ Liberté industrielle. Les lois de 1789, garanties par la constitution, consacrent la liberté industrielle^ c'est-à-dire, le droit, pour chaque citoyen, de choisir et d'exercer la profession , le métier, l'industrie qui lui convient. Dans un intérêt général, certaines industries ou professions ont été érigées en fonctions publiques, par exemple, renseignement public, les offices de notaires, avoués, huissiers, agents de change , commissaires-priseurs ; d'autres ont été constituées en monopoles que l'État s'est réservés, comme la fabrication des poudres à tirer, des tabacs. Hors des exceptions de cette nature, établies par les lois, la liberté des industries ne peut être empêchée par les municipalités.
404. 11 est important, et pas toujours aisé de se fixer sur ce qu'il faut considérer comme des atteintes à la liberté de l'industrie. On doit attribuer ce caractère aux arrêtés qui constitueraient de véritables privilèges au profit d'une ou plusieurs personnes. Tel serait l'arrêté d'un maire qui défendrait aux habitants d'une commune de s'approvisionner de viande ailleurs que dans la commune , ce qui équivaudrait à la proscription de tous les bouchers des communes voisines (Arr, 14 aoûiiS^f): celui qui interdirait d'exercer la profession deporteursde billets^ cartesou annonces (Arr, Cass, 1«' avril 1826), décision qui ne nous paraît pas plus légale que celle qui porte qu'ummaire peut défendre à toute autre personne que celle qu'il désigne d'apposer des affiches (^rr., t^fév. 1823) : le maire a sans doute le droit de faire afficher par un individu de son choix, les affiches de la municipalité , mais non d'interdire à d'autres l'affichage opéré dans un intérêt privé.
Le ministre de l'intérieur, répondant à un préfet relativement à la légalité de l'arrêté d'un maire portant: il est interdit de puiser de l'eau aux fontaines appartenant à la ville pour la vendre au public ; il est également défendu de faire le commerce d'eau dans la commune, en concurrence avec la compagnie, s'est exprimé ainsi : « Le premier paragraphe n'est susceptible d'aucune objection. Il est incontestable, en effet, que la ville a le droit de régler l'usage des eaux amenées aux fontaines et d'empêcher que les habitants n'en prennent au delà de leurs besoins pour en tirer profit. Mais il n'en est pas de même du second paragraphe , qui tend à interdire , d'une manière absolue , le commerce de l'eau dans la commune, pour en assurer le monopole à une compagnie.
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Une semblable disposition est inconciliable avec les lois qui ont proclamé la liberté du commerce et de l'industrie, et il doit être bien entendu , au contraire , que tout particulier qui aurait des eaux à sa disposition , reste maître de faire concurrence à la compagnie concessionnaire, sous la seule condition de se soumettre aux mesures que l'autorité municipale jugerait convenable de prendre dans l'intérêt de la police et de la salubrité. » {Bull, off. Min. Int., ann. 4857.)
405. Les maires ne peuvent créer, par leurs règlements, des associations ou corporations, chargées de certaines fonctions {Cire. Min. Int., SJuill. 4818); tels seraient des arrêtés qui confieraient à une entreprise ou association le service des commissions dans une ville, ou celui du ramonage des cheminées.
406. L'emploi exclusif de personnes ou de corporations, quelque ressemblance qu'il ait avec un privilège ou un monopole, doit être néanmoins regardé comme légal quand il a pour base, non un intérêt privé , mais le besoin de maintenir l'ordre, d'éviter les collisions sur la voie publique. Ce motif de restriction à la liberté des professions a été poussé très-loin ; il sert de fondement aux arrêtés ou ordonnances de police qui chargent exclusivement, dans les grandes villes , des commissionnaires attitrés de prendre les bagages des voyageurs arrivant par les chemins de fer ou les messageries, d'ouvrir les voitures aux abords des théâtres , etc. La question s'est élevée surtout à l'occasion des portefaix qui, dans plusieurs ports, notamment à Marseille, forment des espèces de corporations puissantes. 11 a été jugé plusieurs fois, notamment par arrêt de la cour de cassation du 27 novembre 4844 , que l'autorité municipale a le droit de défendre d'employer d'autres personnes que les portefaix pour le chargement et le déchargement des marchandises dans les ports; d'où l'on a déduit la légalité des arrêtés qui assujettissent les portefaix à se faire inscrire, pour qu'ils jouissent du droit exclusif de faire le débarquement et le transport des marchandises, s'ils ne sont pas effectués par le maître de ces marchandises, ses intermédiaires ou gens de service (Ârr. Cass. 22 aot^^4848, ^juill. 4852). Les réserves faites aux particuliers et à leurs serviteurs ou employés pour le droit d'opérer les débarquements et transports de leurs marchandises , dépendent, quant à leur étendue, des termes qui les expriment; elles donnent souvent matière à des contestations de la part des compagnies de portefaix {^rr. Cass. 3 juill.^ 3 déc. 4852; 23 sept. 4853). 11 est hors de doute qu'un voyageur arrivé à sa
destination a le droit, quels que soient les arrêtés municipaux commissionnant des agents spéciaux, de rapporter chez luises bagages, par lui-même ou par ses domestiques, venus au-devant de lui. On verra encore de nombreux exemples de Tinfluence que peut exercer sur la liberté des professions cette circonstance, qu'elles s'exercent sur la voie publique ou dans des lieux publics, comme celles des transports des personnes ou des marchandises, des étalagistes, des aubergistes, limonadiers, cabaretiers, des vendeurs dans les foires et marchés, etc.
407. Quant à la question des monopoles, réels ou apparents, dont nous nous occupons en ce moment, elle s*est présentée relativement aux entreprises de vidanges. La cour de cassation avait d'abord reconnu aux maires le droit de prescrire que l'ouverture des fosses et la vidange fussent opérées par un individu ou par une compagnie déterminés {Ârr, W pluv. an XII; tl déc. 4832; i9 juilL 4833; 22 août 4834). Mais cette jurisprudence a été abandonnée ; on a fait une distinction judicieuse entre l'industrie de la vidange considérée comme un droit, et les conditions d'intérêt public imposées à cette industrie; on a, en conséquence, décidé que le maire dépasse la limite de ses attributions , en conférant, par adjudication , à certains individus, le droit exclusif de faire la vidange, et qu'aucune peine ne peut être appliquée aux vidangeurs qui, malgré de tels arrêtés, continuent à exercer leur profession (^rr. Cass, \^janv. 4838; 4 janv, et t^ juin 4839; 5 mars 4840); d'un autre côté, attendu qu'il est dans les fonctions du maire de surveiller la vidange des fosses d'aisance sous le rapport de la salubrité publique, la cour de cassation a jugé qu'il peut, par des arrêtés obligatoires, prendre, dans ce but, les précautions nécessaires pour la manière de faire l'opération, par exemple, en ordonnant l'emploi de telle espèce de récipient ou de voitures {Arr, Cass.^ 4«' déc. 4838; 23 aotî^ 4839), en enjoignant le dépôt immédiat des matières dans les récipients avant tout transport (Arr.^ 23 avr, 4835), en prescrivant les heures de la vidange et de l'enlèvement (Jrr, Cass, . 23 avr, 4845), le lieu où les matières doivent être transportées (Jrr, Cass.^ 34 déc, 4846), les ustensiles nécessaires pour chaque voiture (^rr. Cass., 43 août 4847). Les principes qui viennent d'être exposés ont été résumés ainsi dans une circulaire du ministre de l'intérieur, en date du 43 mars 4839 : «Les maires peuvent, en principe, près* crire toutes les précautions nécessaires dans l'intérêt de la salubrité et même de la commodité des habitants,, relativement au
curage des fosses d'aisance. Mais ce droit de police , qu'ils tiennent de l'art. 3, tit. II de la loi du 24 août 1790, et de Fart. M de la loi du 48 juillet 4837, ne s'étend pas jusqu'à pouvoir interdire à quelques-uns la profession des entrepreneurs de vidanges, pour en attribuer le privilège exclusif à quelques autres. Ce serait violer les lois^ qui, en abolissant les privilèges et corporations de métiers, ont assuré à tous le libre exercice de l'industrie, sous la seule condition de jie point nuire à la sûreté et à la commodité publiques. »
408. Il rentre dans les attributions de la police municipale de veiller à ce que l'exercice d'aucune profession ne trouble le repos des habitants; c'est pourquoi on reconnaît la validité des règlements qui ordonnent à ceux qui ont des états bruyants, comme les chaudronniers, serruriers, maréchaux et autres professions à marteau , de suspendre leurs travaux pendant certaines heures , ou de ne les exercer que dans un local couvert et fermé , mais non de déterminer la partie de la commune où ils pourront, et non ailleurs, exercer leur état. (Jrr. Cass,, 3 mars 4842, 48 mars 4847, 4 00^^4853.)
409. Si les règlements municipaux sont obligatoires quand ils prennent des mesures d'ordre pour la police des auberges, ils perdent le caractère de légalité s'ils vont jusqu'à défendre ou ordonner aux aubergistes de loger telle personne : en agissant ainsi, les maires interviennent directement dans l'exercice d'une industrie, pour l'entraver, et dépassent la mesure de la surveillance. La question du droit des aubergistes s'est présentée plusieurs fois devant les tribunaux dans des cas où il n'existait point d'arrêté de police; on prétendait qu'il y avait lieu d'appliquer une ancienne ordonnance de Charles IX, du 20 janvier 4563, punissant, par son art. 49, d'une amende de 40 livres, l'hôtelier qui refuse par malice de loger un voyageur. A plusieurs reprises, la cour de cassation a déclaré cette ordonnance abrogée par les lois nouvelles qui consacrent la liberté de l'industrie, liberté qui n'existerait plus si un aubergiste pouvait être obligé d'admettre des individus qu'il ne lui conviendrait pas de loger, même quand il aurait de la place à leur donner. (Ârr. Cass., %juilL et^ oct 4857.)
410. Lorsqu'une profession ne s'exerce pas dans un lieu public ou sur la voie publique , l'autorité municipale n'a pas le droit de s'immiscer dans l'exercice de cette profession et de lui imposer des règlements qui ne soient pas l'exécution d'une loi expresse, ou qui, si elle s'exerce dans un endroit public, ne soient pas des
mesures de police. En conséquence, est illégal Tarrété municipal qui ordonne à tout brocanteur d'avoir un registre pour y inscrire les objets qu'il aura achetés (Arr. Cass. 45 oct 4842; 27 sept 4854 ; 5 JuilL 4860) ; celui qui défend aux fripiers et brocanteurs de trafiquer d'autres objets que ceux spécifiés dans une déclaration préalable exigée d'eux (Arr. 45 oct 4842); celui qui prescrit aux marchands forains de ne vendre qu'après la visite de leurs marchandises par des experts , et l'inscription lisible , s^ ces marchandises, de leurs tares et défectuosités, ou la production des factures légalisées , ou la pesée ou mesurage préalable devant l'acheteur avant la vente publique de ces mêmes marchandises (Arr, Cass. 8 mai 4844); mais doit être exécuté l'arrêté municipal qui veut que les marchands ne puissent vendre publiquement qu'à la mesure légale, et qui interdit de vendre des coupons d'étoffe sans indication d'aunage (Arr, 7 mai 4844). — N'est pas obligatoire l'arrêté municipal qui ordonne, même temporairement, aux marchands domiciliés dans une commune , de vendre leurs denrées ailleurs que dans un lieu déterminé : c'est là une violation de la liberté du commerce et de l'industrie; une pareille mesure ne peut être prise légalement qu'à l'égard des marchands forains (Arr, Cass. iijuill. 4849). Voy. ce que nous disons, art. 2, relativement aux ventes dans les foires et marchés.
411. A la différence de ce qui avait lieu sous l'ancienne législation, l'administration, et particulièrement l'autorité municipale n'a plus aucun pouvoir pour réglementer le mécanisme intérieur des moulins (Arr. Cass. 42 mars 4858); elle ne peut non plus régler la construction et les conditions d'exploitation des moulins à vent, voisins des grandes routes, en les considérant comme établissements dangereux ou incommodes. (Arr. Cass. 25 nov. 4853.)
412. 40 Égalité civile. Tous les citoyens étant égaux devant la loi, les règlements municipaux ne peuvent accorder à certaines personnes des avantages particuliers qu'ils ne conféreraient pas à d'autres; cela s'applique surtout aux arrêtés qui ont pour objet de dispenser un ou plusieurs individus d'exécuter des règlements ou certaines clauses de règlements de police municipale. Ces dispenses, quand elles ont été invoquées devant les tribunaux, ont toujours été déclarées sans valeur, et reconnues insuffisantes pour empêcher l'application de la peine légale aux contraventions constatées (y#rr. Cass. 4"ywi7/. 4830; 30ywm4832; 29 ma/ 4 835; 45 déc. 4836; 49 déc, 4833; ^9juin 4857); de pareilles dispenses
ne sont pas plus valables quand elles viennent des préfets, pour leurs arrêtés, que quand elles émanent des maires, pour les règlements municipaux. (Arr. Cass,^ 25/éî?. 4859.)
413. 5» Propriété, Elle constitue un des droits les plus précieux de l'homme et du citoyen; aussi est -elle entourée de garanties spéciales; elle ne peut être enlevée à personne sans Taccomplissement de formalités protectrices, et sans indemnité (Cod, Nap,y art 545); un règlement de police ne suffirait donc pas pour priver un propriétaire de ce qui lui appartient.
414. Toutefois, le droit de propriété n'est pas plus absolu qu'aucun de ceux dont Thomme jouit dans la société; loin de là : c'est un des droits qui reçoit des besoins de la police et de l'intérêt général les plus nombreuses restrictions. L'autorité municipale, spécialement chargée de tout ce qu'exige la sûreté et la salubrité de la commune, apprécie, par ses règlements, les sacrifices que ces grands intérêts commandent à l'intérêt privé, et les tribunaux décident si, pour cette appréciation, les maires sont restés dans la limite légale de leurs attributions. Il est impossible de tracer d'avance les règles générales pour la conciliation des deux droits qui se trouvent en présence. Les décisions rendues en pareil cas ne peuvent guère être citées que comme des exemples.
415. On a regardé comme portant atteinte au droit de propriété et comme n'étant pas obligatoire, l'arrêté de police qui défend aux habitants de pénétrer dans leurs champs couverts de récoltes ou dans leurs vignes non encore vendangées: en agissant ainsi ^ ces propriétaires ne font qu'un légitime usage de leur droit, et ne sauraient pour cela être passibles d'aucune interdiction ni d'aucune peine (Arr. Cass., 28 nov, 4839). Il en est de même d'un arrêté qui ordonne aux propriétaires de n'enlever leurs chaumes et de n'en disposer que jusqu'à telle concurrence, le reste demeurant réservé aux pauvres : par là, le maire distribuerait la propriété des particuliers, c'est-à-dire, usurperait une prérogative réservée exclusivement au propriétaire. {Arr, Cass,, 29 therm, an IX,)
416. Il est entendu que lorsqu'un particulier, poursuivi pour contravention, prétend n'avoir agi comme il l'a fait qu'en vertu d'un droit de propriété, il ne lui suffit pas d'élever cette allégation; il doit prouver son droit par des titres, ou, au moins, par des actes de possession qui fassent présumer sa qualité de propriétaire.
417. La sécurité publique impose de graves restrictions à l'exer* cice du droit de propriété, et fait reconnaître comme obligatoires les arrêtés municipaux qui les établissent. Indépendamment des règlements de voirie, et surtout des alignements, des arrêtés municipaux peuvent déterminer le maximum de hauteur des maisons, le minimum d'élévation des pièces et la proportion des cours (objets qui concernent surtout la salubrité), le placement des gouttières et des pierres à évier donnant sur la voie publique, défendre tout objet en saillie sur les rues ou places , interdire tout changement à Textérieur des maisons sans Tautorisation du maire ; nous reviendrons sur cette matière, dont nous ne parlons ici qu'au point de vue de la propriété. On a vivement débattu la question du droit des municipalités à Tégard de la manière de couvrir les maisons. On a fait, à ce sujet, une distinction : on a décidé qu'un arrête municipal n'est pas obligatoire quand il ordonne la destruction des couvertures des maisons en paille, chaume ou roseau , qui présentent de grands dangers d'incendie : on a conféré un tel règlement comme portant atteinte à la propriété, à la jouissance acquise (y//T. Cass,^ 3 déc 1840); mais que les tribunaux de police doivent faire exécuter comme légal l'arrêté qui ordonne , paf précaution et pour l'avenir , que les couvertures ne se feront plus en chaume, paille ou roseau, et ne pourront plus être établies ou réparées qu'avec des tuiles ou ardoises, même pour les maisons isolées ou situées à la campagne (Àrr. Cass,^ 49 mars 1836, 11 sept. 1840). On conçoit qu'il y a une différence entre un arrêté qui obligerait des propriétaires à remplacer un toit existant, en bon état, par un autre plus cher, et l'arrêté qui prescrit un mode particulier de couverture ou de réparation pour l'avenir; la diflférence s'explique d'ailleurs, historiquement , par les troubles violents qui ont été la conséquence des efforts de l'administration pour faire exécuter des arrêtés de la première espèce.
418. L'autorité municipale doit veiller avec le plus grand soin à la salubrité de la commune; elle ne peut accomplir complètement ce devoir sans apporter des restrictions à rexercice de la propriété privée ; nous en verrons encore ailleurs des exemples; nous nous bornons ici à en faire ressortir quelques-uns où l'on voit le mieux l'intérêt général en lutte avec l'intérêt particulier. 11 est de règle, à ce sujet, que si un propriétaire est maître de faire chez lui ce qui lui convient, il ne lui est pas permis de se livrera aucun acte qui pourrait avoir des conséquences extérieures nuisibles à
la salubrité publique, et que, dans ce dernier cas, l'autorité réglementaire de la municipalité peut intervenir légalement. Ainsi, on a déclaré obligatoire l'arrêté municipal qui défend de jeter des immondices dans les cours des maisons, parce que les exhalaisons qui s'en échappent gagnent les rues voisines et en vicient l'air (Jrr, Cass. thjuilL 4838); celui qui ordonne la suppression des cimetières privés (y^rr. Cass,^ 28 déc. 1839); celui qui défend d'entretenir, dans l'intérieur des maisons et dans les cours, des immondices ou fumier, prohibition qui, du reste, ne s'étend pas à des décombres déposés {Arr. Cass,, 40 mai 1844); celui qui défend les cloaques, même dans l'intérieur des propriétés (Arr, Cass,y 2 juin 4838). La cour de cassation est allée bien loin en reconnaissant comme légal un règlement municipal qui défend aux habitants d'une ville d'y élever et tenir des lapins, cochons, oies, canards et autres volailles, à moins que ce ne soit dans des maisons d'exploitation, ou dans des cages ou volières. (Arr. Cass.^ \^^ déc. 1839.)
419. Quoique restreignant la liberté des propriétaires , l'arrêté municipal qui ordonne que, dans un délai déterminé^ toutes les maisons de la ville devront être pourvues de fosses d'aisance fixes ou mobiles, est obligatoire, et s'applique aux maisons existantes aussi bien qu'aux maisons à construire. {Arr, Cass., 13 fév, 1857.)
420. Les mesures prises pour assurer la salubrité, quant à des constructions ou objets situés sur la voie publique, sont certainement dans les limites des attributions du pouvoir réglementaire municipal; de là, la légalité des arrêtés relatifs au balayage et nettoyage des rues et places (voy. plus bas, art 2); par les mêmes considérations a été déclaré obligatoire, l'arrêté d'un maire qui fixe les dimensions que doivent avoir les grilles placées sur un canal , afin que les immondices ne puissent pas s'accumuler, ou qui enjoint à un particulier d'enlever un grillage placé sur un ruisseau à l'endroit où les eaux entrent sur la propriété (Arr. Cass., 29 mars 1838); celui qui défend d'obstruer le canal destiné à recevoir les eaux insalubres d'une ville et qui enjoint aux propriétaires, sur l'héritage desquels ces eaux se sont amassées dans des mares de les combler. (Arr. Cass., tjuin 1838.)
421. Ce n'est pas seulement lorsqu'il porte atteinte à un des grands principes de liberté , d'égalité , de propriété, qu'un règlement municipal manque de force obligatoire, c'est, nous l'avons déjà dit, quand ses dispositions sont contraires à celles d'une loi
quelconque, ajoutons, ou d'un règlement d'administration publique, émané du chef de l'État {Ârr, Cass., 31 Janv. 4857), on regarderait comme renfermant un vice de cette nature, l'arrêté municipal qui établirait une peine différente de celle que la loi prescrivait pour les faits qui seraient l'objet de la réglementation : les autres dispositions du règlement qui ne dépasseraient point les limites des attributions municipales, devraient être observées, seulement les tribunaux ne pourraient avoir aucun égard à la sanction pénale, autre que celle de la loi. Lors même, ce qui arrive quelquefois, qu'un arrêté frappe les contraventions qu'il prévoit de la même peine que celle qui est portée par la loi, le juge de police ne doit appliquer la peine qu'en vertu de la loi, et non en se fondant sur un simple acte municipal; nous reviendrons sur cette solution.
422. Pour qu'un arrêté de police municipale soit obligatoire, il faut encore qu'il accomplisse une autre condition , celle de n'avoir pas été abrogé : l'abrogation peut résulter, soit d'un règlement postérieur qui le révoque expressément , ou qui établisse des dispositions inconciliables avec les anciennes, soit d'un cbangemént dans la législation. La révocation d'un arrêté ne résulte point de ce qu'un arrêté postérieur le rappelle, sans même reproduire ou rappeler ses dispositions, si ces dernières ne sont pas inconciliables avec le nouvel arrêté (Arr. Cass., 49 avril 1834). Pour qu'un règlement de police municipale puisse être abrogé' par un autre, il faut que le nouveau soit aussi relatif à la police; un règlement municipal concernant la gestion des intérêts particuliers de la commune ne produirait point cet effet. (Àrr. Cass,^ 29 mars 1856.)
Un règlement municipal qui se référerait à une institution abolie serait de plein droit abrogé : il n'aurait plus d'application possible. Mais quand il s'agit d'un règlement municipal valable par lui-même, et, dès son principe, il ne peut être considéré comme abrogé par cela seul qu'il ne reçoit pas son exécution: la désuétude, la tolérance de l'autorité , ne constituent point des causes ou des preuves d'abrogation. Ce moyen de défense de ' « la part d'un individu prévenu de contravention à un règlement
municipal, ne pourrait surtout être invoqué si le règlement était peu ancieft (Arr, Cass,, 6 août 1836)^ et cela même si l'autorité tolérait l'infraction (^rr. Cass,, 3 mars et 8 avril 1854, 28 a^ût 1858). La désuétude ne pourrait évidemment être invoquée contre un règlement qui aurait été récemment publié de nouveau, et
exécuté naguère par des poursuites devant le tribunal de police. {Arr. t^juiU, 4828.)
Les anciens règlements de police, antérieurs à 1789, conservent toute leur autorité, et les tribunaux sont tenus de les exécuter, à moins qu'ils ne s'occupent de matières sur lesquelles des lois postérieures ou le Gode pénal aient statué; dans ce dernier cas, leur abrogation est tacite, mais certaine (C. pén,^ art 484). Il est bien entendu que les anciens règlements ne Sont en vigueur qu'autant que d'autres dispositions de police, prises par des autorités modernes compétentes, ne les ont pas modifiés ou abrogés. (Àrr. Cass.^ \\juin 4848, tjuin 4825.)
423. Les arrêtés de police municipale sont obligatoires pour les tribunaux, en ce sens que lorsque la contravention est établie, ils doivent appliquer la peine légale, prononcée par l'art. 474, n<»45, ou une autre loi spéciale, et qu'ils ne doivent admettre, en faveur du prévenu, aucune excuse qui ne soit formellement prévue, ou par une loi , ou par le règlement munipipat lui-même. La force obligatoire des arrêtés de police a encore cet effet, que les tribunaux qui prononcent la peine doivent, de plus, ordonner la destruction de tout ce qui a été fait contrairement à leurs dispositions, par exemple, la démolition d'ouvrages indûment élevés. Nous aurons souvent occasion de constater l'application des principes que nous venons de poser.
Ainoi 2. — Objets sur lesquels peut s'exercer le pouvoir réglementaire
des munieipalités.
424. La loi du 48 juillet 4837, qui confirme, à cet égard, la législation antérieure, charge les maires de la police municipale, de la police rurale et de la voirie municipale [art 40); elle autorise ^ pardon art. 4 4 , les maires, à ordonner des mesures locales sur les objets confiés par les lois à leur vigilance et à leur autorité. On volt, par ces expressions, que le législateur ne confère pas aux maires un pouvoir réglementaire absolu, qu'il ne leur permet pas de prendre des arrêtés sur tous les objets quelconques , mais seulement sur ceux qui leur sont confiés par les lois. Pour connaître les limites du pouvoir réglementaire municipal, il faut consulter les lois spéciales, qui déterminent les matières sur lesquelles elles autorisent ce pouvoir à s'exercer. Les principales de ces lois sont d'abord, indépendamment de l'art. 40 de la loi de 4837, que nous venons de rappeler, celles du 44 décembre 4789, sur les municipalités, du 24 août 4790, du 22 juillet 4794 et du 6 octobre 4794.
L'art. 49 de la loi dn U décembre 4789 porte que le^ fonctions propres au pouvoir municipal sont de faire jouir les habi^nts des avantages d'une bonne police , notamment de la propreté , de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. Dans cette disposition on voit d'abord un principe général, puis, à titre d'exemples seulement, l'indication de quelques-unes de ses applications. Du principe posé il résulte que les arrêtés de t)olice municipale ne sont valables que lorsqu'ils ont pour objet une véritable mesure de police ^ c'est-à-dire tendant à faire jouir les habitants de l'ordre considéré dans toutes ses conditions : des règlements touchant à d'autres intérêts , tels que ceux de l'administration des propriétés communales , ne seraient point des règlements de police, et en conséquence ne seraient pas obligatoires, avec sanctions pénales, pour les tribunaux de police.
425. L'art. 3, tit. II, delà loi du 46-24 août 4790 contient l'énumération suivante d'objets placés dans les attributions de la police municipale ; « les objets de police jconfiés à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux sont: 4<> tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'illumination, l'enlèvement des immondices^ encombrements, la démolition ou la réparation des bâtiments menaçant ruines, l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa chute, et celte de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ; 20 le soin de réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique , tels que les rixes et disputes accompagnées d'ameutements dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique^ les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens; 3<» le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés ^ églises, et autres lieux publics; 4<* l'inspection de la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids, à l'aune ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique ; 6^ le soin de prévenir par des précautions convenables , et celui de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux, tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, en provoquant aussi, dans les deux derniers cas, l'autorité des administrations de départe-
ment et de district ; 6<> le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces. »
426. Remarquez que cet article emploie les mêmes expressions que la loi de 1 837, les objets confiés à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux ; d'où il semblerait résulter que la nomenclature qu'il contient est exclusive ; mais tel n'est pas le système de la loi de 4837, qui parle des objets confiés à la vigilance et à l'autorité des maires par les lois et non pas seulement par la loi du 24 août 1790 ; d'ailleurs cette dernière ajoute elle-même à la nomenclature de l'article 3, en disant dans son article 4 : les spectacles publics ne peuvent être permis et autorisés que par les ofiQciers municipaux. De ce que l'énumération contenue dans Tart. 3 de la loi de 4790 n'est qu'énonciative et non limitative, il s'ensuit qu'un arrêté qui se fonderait sur cette loi et sur celle de 4789 pour établir des dispositions de police relatives à des faits qui n'y sont point prévus non plus que dans des lois spéciales postérieures, ne serait pas nul, si d'ailleurs il avait réellement pour but d'as^surer le repos, la sûreté, la salubrité de la commune, sans porter atteinte , comme nous l'avons dit dans l'article précédent, aux principes essentiels de notre droit public. C'est d'après ces considérations que les tribunaux sanctionnent par la peine légale la violation des ordonnances du préfet de police de Paris, rendues en vertu de l'arrêté consulaire de l'an VIII (modifié depuis) comprenant des faits non mentionnés dans la loi du SI4 août 1790.
427. La loi du 19-22 juillet 1791 donne aux autorités municipales le droit de fixer la taxe du pain et de la viande de boucherie, et par suite, de faire des règlements sur cette matière. *
428. Le Gode rural du 28 septembre -6 octobre 1791 impose aux municipalités le devoir de veiller à la tranquillité, à la salubrité et à la sûreté des campagnes (art. 9 tit. 2). De là leur droit de faire des règlements sur tout ce qui concerne la police rurale ; le Code du 6 octobre les autorise à prendre des bans de vendange (tit. I, sect. 3, art. 2); c'est aussi comme chargés de la police rurale qu'ils peuvent faire des arrêtés pour fixer l'époque pendant laquelle les pigeons doivent être renfermés {L, 4 ao^^ 1780, art. 2). Uen est de même de l'échenillage, quoique cette opération se pratique aussi dans les Jardins situés à l'intérieur des villes. Nous allons entrer dans le détail des règlements municipaux concernant la police rurale.
429. Auparavant nous devons faire observer que, bien que la loi de 4791 confère des attributions générales aux municipalités en matière de police rurale^ néanmoins ces attributions cessent pour les objets spéciaux que des lois particulières ont confiées à d'autres autorités. C'est ce qui arrive pour la cbasse et pour la pécbe, dont la police et la réglementation appartiennent aux préfets, en vertu des lois du 3 mai 4844, et 45 avril 4829. Toutefois on admet généralement que les maires peuvent prendre légalement des arrêtés relatifs à la pécbe dans les étangs et les mares, si elle tendait à compromettre la salubrité publique, n a été jugé aussi que le règlement municipal qui^ dans le but d'assurer la circulation dans les campagnes, interdit decbasserà moins de 400 mètres des vignes non vendangées, est légal et obligatoire. (Àrr, Cass. 4 sept 4847.)
8 4*'' — Des arrêtés municipaux concernant la police rurale.
430. Ces arrêtés ont pour but de rappeler l'existence et d'assurer l'exécution des lois qui protègent les campagnes, leur tranquillité, leur sûreté, leur salubrité ; telles sont celles qui défendent aux habitants des campagnes d'allumer du feu daps les champs plus près que cinquante toises des maisons, bois, bruyères, vergers, haies, meules de grains, de paille ou de foin; l'art. 9, tit. 2 du Code rural qui ordonne de ramoner et entretenir les fours et les cheminées ; les mesures réglementaires et de détail que les maires peuvent prescrire pour que ces dispositions légales reçoivent leur exécution pleine et entière, sont obligatoires.
431. Divagation des animaux nuisibles et ma(faisants, — Le soin de prendre des mesures à ce sujet est imposé aux municipalités dans les campagnes comme dans les villes ; il rentre dans leur obligation de maintenir partout la sûreté. Il faut , pour que leurs arrêtés soient légaux, qu'ils s'appliquent aux précautions à prendre contre des animaux qui ont, par nature, un caractère nuisible et malfaisant ; le pouvoir réglementaire municipal n'irait pas jusqu'à la défense du fait de circulation d'animaux habituellement inoflfensifs, comme les chevaux, les chats, les chiens, les ânes, etc. Il faut ici admettre une distinction ; certains animaux, qui ne peuvent être qualifiés nuisibles dans les villes ou à l'intérieur des communes, peuvent et doivent l'être relativement à la conservation des propriétés rurales et des fruits de la terre, de sorte que, selon l'une ou l'autre de ces situations, des animaux peuvent ou ne peuvent pas donner lieu à des règlements munici-
paux obligatoires ; par exemple les chèvres , qui n'ont pas , en général, d'inconvénients dans les villes, en présentent dans les campagnes : c'est pourquoi on a regardé comme légal un arrêté municipal portant que les chèvres qui traverseront les chemins d'utt territoire déterminé seront muselées, attachées deux à deux, et auront chacune une clochette {Arr, Cass. 20 févr. 1835). Il en est de même des pigeons, qui sonl pour les campagnes , durant une partie de l'année, des animaux nuisibles ; ils le sont à l'époque des semailles et des récoltes : aussi les municipalités sont-elles autorisées à ordonner qu'ils soient enfermés durant ce temps. Telle est la prescription de la loi du 4 août 4789, relative, il est vrai, à l'abrogation des anciens privilèges féodaux, et celle aussi deia loi du 22 juillet 4791 ; les conseils municipaux fixent la durée de la clôture annuelle des colombiers, et ce sont des arrêtés du maire qui rendent, après l'approbation du préfet, la délibération exécutoire. Les contraventions à ces arrêtés font encourir les peines de police ; c'est à cette solution que la jurisprudence s'est arrêtée , après avoir d'abord penché pour l'avis contraire, et après des débats approfondis auxquels ont pris part, dans des sens opposés , MM. Henrion de Pansey et Toullier {Arr. Cass. 5 déc, 1834, 5 janv. et 19 mars 1836, 28 sept 1837, 6 févr. 1844).
432. La voracité des porcs, qui les pousse quelquefois à des actes dangereux, surtout pour les enfants, semblerait devoir faire considérer ces animaux comme malfaisants. Toutefois, la cour de cassation refuse de leur attribuer ce caractère , et veut qu'on les regarde comme des animaux domestiques , à moins qu'un instinct particulier ne signale dans certains d'entre eux des animaux malfaisants ou féroces. Mais, en même temps, la cour n'a porté ces décisions que dans des cas où il s'agissait d'appliquer, en l'absence de tout arrêté, l'article du Code pénal relatif à la divagation des animaux, et elle reconnaît qu'il en serait autrement dans les communes où il existerait des règlements sur la divagation des porcs, ce qui est une consécration de la légalité de pareils règlements. (Arr. Cass. 9 déc. 1854, 21 sept. 1855.)
433. Sous le rapport de la police rurale, les chiens ne peuvent être placés dans la classe des animaux malfaisants ; un règlement excéderait donc les attributions municipales, s'il interdisait d'une manière absolue la divagation des chiens dans la campagne, et surtout s'il proscrivait ainsi une espèce particulière de chiens inoffensifs, par exemple les chiiens lévriers, et cela pendant toute
Tannée, même aux époques où leur circulation ne peut nullement préjudicier aux récoltes (Arr. Cass. 16 déc, 4826; 30 juin 1842). Ce n'est pas à dire que les maires n'aient pas le droit de prendre des précautions contre les inconvénients de la circulation des chiens dans les campagnes ; loin de là, les mesures qui ont cet objet rentrent dans leurs attributions^ non pas parce que les chiens sont des animaux malfaisants, mais parce que leur divagation peut nuire à la sûreté des chemins ou à la conservation des propriétés. Aussi a-t-on regardé comme valable et obligatoire un arrêté municipal prescrivant d'attacher au cou des chiens, pendant la saison des vendanges, un de ces bâtons d'un tiers ou d'une moitié de mètre, qui ralentissent la course des chiens ou les empêchent de pénétrer, à travers les haies, dans les champs ou dans les vignes [Arr. Cass. 10 janv. 1834). Souvent, quand un maire prend des précautions contre la divagation des chiens dans les campapes , il a soin d'en exempter les chiens de berger ; quand cette exception n'a pas été faite par les arrêtés municipaux , le tribunal de police appelé à statuer sur les contraventions n'a pas le droit de la suppléer.
Le principal danger des chiens errant dans les campagnes, c'est celui de la rage. Soit comme chargés de la police municipale , soit comme autorisés et obligés à prendre toutes les précautions nécessaires pour prévenir les accidents ou fléaux, telle que serait l'invasion dans la commune d'un mal au^si terrible que la rage , les maires prennent légalement des arrêtés destinés à prévenir un pareil malheur. Si des chiens enragés ont été vus auprès d'une commune, le maire peut ordonner aux habitants de tenir enfermés ceux de leurs chiens qu'ils laissent vaguer ordinairement ou dont ils se font accompagner sur les routes ou à travers champs, ou dans les bois. Si un ou plusieurs chiens ont été mordus par un chien enragé ou présumé tel, le maire peut ordonner que des personnes désignées à cet effet abattent tous les chiens trouvés errants sur le territoire de la commune ; il est bon que l'arrêté qui prescrit cette mesure soit publié à l'avance , afin que les propriétaires des chiens puissent les enfermer, et pour que les animaux utiles et non dangereux ne soient pas confondus avec ceux dont il peut être urgent de se défaire; sur ce dernier points le conseil donné par M. Boyard, dans son Manuel municipal, est approuvé par M. Dalloz, Répertoire, t?*» Commune ^ n® 1325.
434. Lorsqu'un troupeau est atteint d'une maladie épizootique, des arrêtés municipaux peuvent ordonner que le chien ou les
chiens qui le gardent soient enfermés, ou même, au besoin, abattus, afin que la contagion ne soit pas portée d'un troupeau à un autre. M. Dalloz pense même que, dans ce cas, le maire a le pou* Yoir de faire abattre tous les chiens errants.
435. Dans les villes et bourgs, la circulation des chiens est assujettie à de nombreuses restrictions, dont la légalité a été reconnue. (Voy. ci-après § 49.)
Écherdllage, — Au droit de prévenir les ravages des animaux nuisibles se rattache celui de réglementer Téchenillage. Cette opération, quoiqu'elle doive se pratiquer aussi dans les ailles où la police Tordonne , est plus particulièrement du domaine de la police rurale. L'art. 474 n° 8 du Gode pénal punit- d'une amende de 4 à 5 francs ceux qui ont négligé d'écheniller dans les campagnes ou jardins où ce soin est prescrit par la loi ou par les règlements. Ces dernières expressions consacrent le droit réglementaire de la municipalité ; l'exercice de ce droit se renferme dans la publication annuelle de la loi du SI6 ventôse an IV sur Téchenillage^ et dans l'émission d'arrêtés de police contenant des dispositions destinées à assurer l'exécution de cette loi ; de ce nombre sont les arrêtés fixant l'époque à laquelle l'échenillage devra être fait.
436. Bans de vendange et autres. — Le Code rural , art. \ , sect. 5, tit. 4«', proclame en principe que chaque propriétaire a la liberté de faire sa récolte, de quelque nature qu'elle soit, avec tout instrument et quand il lui conviendra. Il ne saurait dépendre de l'autorité municipale, sous prétexte qu'elle a dans ses attributions la police rurale , de porter atteinte à ce droit des propriétaires ou des fermiers qui les représentent dans l'exploitation des terres. Aussi la cour suprême a-t-elle déclaré nul un règlement municipal qui interdisait à toute personne, même aux cultivateurs dans leurs propriétés, d'aller faire de l'herbe dans les blés. (Arr, Cass. 3déc. 4859.)
Par respect pour les usages établis , et dans le but de ménager les convenances locales favorables à la culture^ le Code rural, après avoir posé la règle de la liberté, ajoute que, cependant, dans les pays où les bans de vendange sont en usage ^ il pourra être fait, à cet égard, un règlement chaque année par le conseil général de la commune, mais seulement pour les vignes non closes. Avant de commenter ce texte, nous devons faire observer que les bans de vendange n'étant admis qu'à titre d'exception, la jurisprudence tend à revenir au principe de la liberté chaque fois que l'interprétation de la loi laisse des doutes.
437. Remarquez d'abord que le Code rural ne parle que des bans de vendanges , quoique les usages ruraux admettent encore des bans d'une autre nature. Un arrêté du Directoire, du 44 germinal an VI, porte que la loi de 1791 n'a point entendu interdire les bans de vendange ou autres bans autorisés par les règlements. De même, Fart. 475 v^, du Code pénal, punit les contraventions aux bans de vendange, ou autres. Ces derniers mots semblent se référer à une loi existante, et pourtant cette loi n'existe pas, celle de 1791 n'autorisant que les bans de vendange; on a prétendu en conséquence qu'il n'était pas légal de créer par simple Induction une législation applicable avec une sanction pénale. D'une autre part, on a considéré que les mots ou autres^ insérés dans le Code pénal, et dont le sens ne peut laisser aucun doute, doivent recevoir leur exécution, qu'ils entraînent forcément la légalité des bans autres que ceux de vendanges, puisqu'ils prononcent une peine contre ceux qui y contreviennent. C'est ainsi que la cour de cassation interprète l'art. 475 ; elle a jugé qu'il peut être publié des bans de fauchaison, lesquels sont obligatoires. {Jrr, 6 mars 1834). Cette doctrine, néanmoins, est encore contestée.
438. Le Code rural confiait au conseil de la commune le soin de faire chaque année le règlement des bans de vendanges ; aujourd'hui cette mesure rentre dans les attributions du maire, chargé de tout ce qui concerne la police rurale.
439. La légalité des arrêtés de bans de vendanges est soumise à la condition qu'ils aient lieu dans un pays où ils sont en usage, et, pour ceux de vendanges, qu'ils ne s'appliquent qu'aux vignes non closes.
D'abord, quant aux usages anciens, il faut qu'ils soient constatés. Si un individu , poursuivi comme contrevenant à des bans de vendanges ou autres, niait l'existence des usages sur lesquels devait se fonder l'arrêté du maire , que devrait faire le tribunal de police? Il ne pourrait pas^ de sa seule autorité décider que les usages n'existaient pas ; en statuant ainsi , il méconnaîtrait la limite de ses attributions, et ferait entrer le pouvoir judiciaire dans le domaine administratif, puisqu'il annulerait dans sa base un règlement fait par l'administration municipale. L'existence d'un usage méconnu, et par suite, le maintien d'un arrêté de bans de vendange , doivent être décidés par l'autorité administrative. {yirr. Cass. 19 nov. 1859.) S'ensuit-il que le tribunal de police devant lequel un prévenu prétend s'excuser en soutenant que dans
la commune il n'y avait pas d'usage relatif aux bans , doive s'abstenir et ordonner un sursis jusqu'à ce que le préfet ait statué sur l'existence ou le non-usage de l'usage ? Nous serions portés à le penser ; cette solution nous paraîtrait concilier les droits des deux autorités judiciaire et administrative ; mais la cour de cassation a jugé autrement : elle a décidé que le tribunal de police devait condamner le prévenu, quoiqu'il soutînt que l'usage des bans n'était pas constant, par le seul motif que le préfet n'aurait pas annulé les arrêtés ordonnant les bans ; aux yeux de la cour, la publication des bans sans opposition du préfet implique leur légalité , et les rend obligatoires ; si un particulier veut s'y soustraire, il doit user de la faculté de faire décider par le préfet que le ban n'était pas en usage dans la commune (Arr. Cass. 24 avril \^b^). Cette décision repose, comme on le voit, sur la présomption que l'usage des bans résulterait suffisamment de ce que le maire en a fait un que le préfet n'a pas annulé, présomption qui n'est point écrite dans la loi. Le même arrêt annulle, avec raison, pour incompétence, le jugement de police qui déclare que l'usage de% bans ne résulte pas d'une série d'arrêtés de bans non interrompue depuis la loi de 4794 ; prononcer ainsi, c'est en effet statuer sur un objet qui doit être réservé à l'autorité administrative.
S'il est indispensable que les arrêtés de ban se fondent sur d'anciens usages locaux, il n'est pas nécessaire qu'ils reproduisent les dispositions réglementaires de ces usages; ainsi, dans un pays où, quant à l'ouverture des vendanges, l'usage distinguait entre les vignes basses et les hautes, l'arrêté municipal qui fixe l'époque de la vendange pour toutes les vignes indistinctement, doit être observé (Arr, Cass. 3 janv, 4828), mais l'usage ancien peut être maintenu, pour ^application d'un arrêté de ban lorsqu'il n'a rien de contraire à ce dernier acte ; tel est l'usage de commencer la vendange la veille du jour indiqué par le ban. et de considérer le samedi comme la veille du lundi. Des exceptions pareilles ne peuvent pas être étendues par les jug^s; ainsi de ce que le samedi est regardé comme la veille du lundi on ne peut induire que le dimanche est la veille du mardi. {Arr. Cass. 34 janv. 4833.)
440. Quels que soient les termes employés par les arrêtés du maire, les bans de vendange qu'ils établissent ne peuvent jamais concerner que les vignes non closes ; le texte du Code rural le veut expressément. Quand une vigne doit-elle être réputée close, et ainsi soustraite aux dispositions du ban de vendange ? Il suffit,
pour cela, que la clôture soit conforme à Tun des modes déterminés par la loi du 6 octobre 4794 ; d'après un arrêt de la cour de cassation, du 44 septembre 4847, il importerait peu que la clôture ne fût pas conforme à celle qui aurait été indiquée par la municipalité. D'un autre côté une vigne n'est pas close, dans le sens de Taffrancbissement du ban de vendange, si elle est entourée de fossés qui n'ont pas la dimension prescrite par cette même loi rurale (Àrr, Cass. 24 juilL 4845); a été déclarée close une vigne entourée de trois côtés par une haie vive, et, sur le quatrième, séparée d'une route par un fossé de 4 mètre 50 centim. de large, dépendant de la route, et un talus d'une élévation de 3 mètres 50 cent., ce qui en rend l'accès impossible. {Arr, Cass. timars 4855.)
Une fois qu'il est reconnu qu'il n'y a pas de clôture, toute vigne ne peut être vendangée qu'à l'époque fixée par le ban , qu'il s'agisse de vignes basses, plantées en raisins précoces, ou de vignes hautes (>^rr. Cass. hZfévr. 4845); il n'y a aucune distinction à faire là où l'autonté municipale n'en a pas fait. Si donc le ban de vendanges porte sur toutes les vignes non closes, il n'est pas permis d'excepter tes clos appartenant à plusieurs propriétaires, quand il n'y a point de séparation en clôture entre les diverses portions (Arr. Cass, 48 août 4827). La cour suprême a même refusé d'appliquer le bénéfice des vignes closes à celles qui appartiendraient à plusieurs propriétaires , alors même que ceux-ci s'entendraient pour vendanger à la même époque {Arr, Cass, 5 août 4830). Gela nous paraît excessif, et il nous semble qu'on ne peut se montrer plus exigeant que la loi qui exempte de l'assu^ jettissement du ban, et rend au principe de la liberté de culture, toute vigne qui est close , sans distingf er si les terrains compris dans la clôture appartiennent à un ou à plusieurs propriétaires. Du reste, les vignes non closes, qu'elles soient isolées ou non, sont soumises aux prescriptions du ban (Arr. Cass. %févr. 4858). Il a été jugés avec raison, par ce*dernier arrêt, qu'une dispense du maire, accordée à un individu , ne saurait empêcher la condamnation s'il y a eu contravention au ban.
I 441. Lorsque les bans de vendange sont conçus en termes généraux, et ne spécifient pas les [actes que les propriétaires ne peuvent faire avant l'époque fixée, il est entendu que le ban n'empêche que la vendange, c'est-à-dire la récolte de tous les raisins d'une vigne dans la vue de les vendre ou d'en faire du vin. La fixation du ban ne saurait avoir pour but de transformer en
acte punissable 1« fait, de la part d'un propriétaire, d'aller dans sa vigne, cueillir quelques raisins pour son usage et pour celui de sa Tamille (Arr, Cass. 7 déc. 4855, et 9/évr. 4856). Évidemment l'arrêté d'un maire serait illégal s'il ne se bornait pas à fixer l'époque des vendanges , mais s'il défendait à tout propriétaire d'entrer dans sa vigne avant cette époque; ce serait une atteinte formelle, et non motivée, au droit de propriété. {Jrr, 21
442. On regarde comme obligatoire la disposition d'un ban de vendange, ou autre, qui fixe les heures pendant lesquelles on pourra entrer sur les propriétés pour y faire les opérations dont il s'agit, qui défend, par exemple d'y aller avant le soleil levé ou d'en sortir après le soleil couché ; c'est un moyen d'empêcher des abus qui rendraient les bans illusoires. Telle est l'opinion de Fournel, reproduite par M. Dalloz, v» Commune, n<» 787.
443. Ce sont les propriétaires des vignes non closes qui doivent être punis pour contravention aux bans, alors même qu'ils n'habiteraient pas la commune, ainsi que le fait remarquer M. Dalloz, n« 786, ce qui est d'ailleurs conforme au principe général de la force obligatoire des arrêtés municipaux, qui s'appliquent, indépendamment du fait de la résidence des personnes, aux propriétés qui en sont l'objet. On a demandé si les propriétaires ou fermiers sont seuls punissables pour infraction aux arrêtés de ban , ou si la peine doit atteindre chacun des ouvriers ou autres personnes trouvés en contravention de vendange opérée hors du temps déterminé. 11 faut répondre que ces derniers ne sauraient être poursuivis ; ils ne sont que les instruments du propriétaire ou fermier, qui les retient, pour travailler dans son intérêt, à partir de tel jour; le décret du 5-12 Juin 1781 et le Code rural, en posant la règle de la liberté de culture, et l'exception concernant les bans de vendange ou autres , ne parlent que des propriétaires. Peu importe que l'art. 475 du Code punisse ceiix qui contreviennent aux bans, cette expression générale s'entend naturellement dans un sens conforme aux lois antérieures qui avaient réglé cette matière.
444. Les arrêtés de bans, souvent pris d'après le rapport de commissaires envoyés pour examiner la maturité des produits, doivent être publiés comme tous les arrêtés de police municipale, et cela au moins 24 heures à l'avance. Si un préfet a réglé l'ouverture des vendanges pour tout le département, et qu'un maire fixe un autre jour, c'est l'arrêté du préfet qui doit être exécuté. (Arr, Cass. \ksept. 1833.)
445. Ratelage, glanage et grappillage. — Un arrêté municipal peut-il interdire aux cultivateurs dans Tintérét des glaneurs, le ratelage pendant les deux jours qui suivent Tenlèvement des récoltes? Le ministre de Tintérieur , consulté par un préfet , a répondu : «aux termes de Tart. 2, sect. V, tit. !«' de la loi.du 6 octobre 1791, chaque propriétaire est libre de faire sa récolte avec tout instrument et au moment qu'il lui convient, pourvu qu'il ne cause aucun dommage aux propriétaires voisins. D'un autre côté, Tart. Il du tit. Il de la même loi dispose que les glaneurs ne peuvent entrer dans les champs qu'après l'enlèvement entier des fruits. En présence de ces dispositions , il semble que les cultivateurs ont le droit de recourir au ratelage pour compléter l'enlèvement de leurs récoltes, et qu'un simple règlement de police ne saurait s'opposer à l'exercice de ce droit, lorsqu'il n'y a pas d'usage local qui le prohibe ou le restreigne. » {Bullet offic, du minist. de l'intér.^ année 4857.)
Les conditions du glanage, du ratelage et du grappillage sont réglées par l'art. 471, n<» 10 du Code pénal. Le pouvoir municipal ne saurait les rendre plus rigoureuses, par exemple, en interdisant ces actes pendant une certaine heure de la journée {Cass. 8 déc. 1860), mais le maire peut interdire le grappillage des raisins jusqu'à l'entière terminaison des vendanges, ce n'est que régler l'exercice du grappillage et non faire obstacle. (Cass. Tljanv. 1860.)
446. Parcours et vaine pâture, — Les règlements concernant ces droits ne sont pas abandonnés à l'autorité des maires seuls ; les conseils municipaux doivent intervenir: aussi cette matière ne se rattache qu'indirectement aux droits de la police municipale, ou, du moins, elle forme une série particulière des attributions municipales.
447. Après avoir parlé du pouvoir réglementaire des maires en ce qui touche la police rurale, nous aurions à traiter d'un autre objet, que la loi du 18 juillet 1837 place aussi dans les attributions municipales: nous voulons dire la voirie municipale; c'est une partie importante de la police intérieure des villes, bourgs et villages; mais, à raison même de son importance, ce sujet doit être exposé à part dans un traité qui embrasse tout l'ensemble des règle concernant tant la grande que la petite voirie. (Voy. Traité de la voirie.)
Nous ne retiendrons ici que ce qui a rapport à la sûreté , à la salubrité, au maintien de l'ordre dans les rues et places de l'intérieur des communes; c'est la loi sur la police municipale qu s'en occupe et non la législation spéciale de la voirie.
La troisième grande division des attributions de police des maires, c'est la police municipale proprement dite : nous allons suivre rénumération des principaux objets qui s'y rattachent, considérés sous le rapport du pouvoir réglementaire des maires.
I S. — Mesures concernant la sûreté et la commodité nu passage
