CHAPITRE II

DISCOURS TENUS AU SEIN DES CHAMBRES. — PIÈCES IMPRIMÉES PAR L'ORDRE DES CHAMBRES.

§1. — Origines et caractère de Fimmunité.

31SO. Origines de l'article 41, § 1, de la loi du 29 juillet 1 881 . — Aux termes de rarticle 43 de la Constitution du 24 juin 1793 et de l'article 110 de la Constitution du 5 fructidor an III, les membres des assemblées parlementaires ne pouvaient être recherchés, accusés ni jugés en aucun temps, pour les opinions énoncées dans le sein de ces assemblées. « C'est un axiome du gouvernement représentatif, disait Royer-CoUard, que la tribune n'est justiciable que de la Chambre' ». Aussi,laloidul7mai 1819, dans son article 21, disposait que : « Ne donneront ouverture à aucune action les discours tenus dans le sein de Tune des deux Chambres, ainsi que tous les rapports ou toutes autres pièces imprimées par ordre de l'une des deux Chambres ».

S'inspirant de ces précédents, l'article 13 de la Constitution du 16 juillet 1875 a posé un principe qu' « aucun mem-

1 Chambre des députés, séance du 20 avril 1819.

' CARACTÈRES 6ÉNËBAUS.

~ l'une ou de l'autr* Chambre ne peut être poursoifiiB hé à l'occasion, des opinioos ou votes émis par lui îxercice de ses fonctions » . Cet article se compiflf pir : 41 de la loi du 29 juillet 1881 dont le § 1 eslb uction textuelle de l'article 21 de la loi de 1819,

sur l'observation de M. Gambetta, président df :i re des députés*, que cette disposition a été ajonlé^i e 1881. En effet, il fit remarquer que la Chambrc-t; losition de M. Ribot, avait déjà emprunté à laloiJ' n article 22 portant que (■ ne donneront lieu à m» 1 en dilTaniation, injure ou outrage, les comptes m dèles des séances publiques des Chambres », mmi\'^ i 21 de cette même loi avait été laissé de côté : » !'' t-il, en présence de l'article 67 (devenu l'art. 68), (pu toutes les dispositions antérieures, sans qu'on puw e revivre par voie d'interprétation jurisprudeElidl' l'avoir reproduit l'article 22 de la loi de 1819 dansli'- (devenu l'art, 41) en exclurait l'article 21, et ilû^ mbres des deux Chambres pourraient être actioDio 5 discours ou les rapports qu'ils auraientfaits dansi» tre Chambre. Par conséquent, je crois que la commi-urra s'approprier l'article 21 de la loi del819"" itement; la commission accepte », répondit le rapp»'' e paragraphe mis aux voix fut adopté sans discussin

. Caractère absolu m l'immunité. — L'immunitf* ! 41, §1, a un caractère absolu relie n'autorise ai/f"' Parsuite, les discours tenus au sein de l'une desW res, l'impression et la publication de pièces, snriora^ ides deux Chambres, ne peuvent donner lieu, ni i* publique, nia une action civile, ni mêmeànne"'''''' naire. Il en est ainsi, non seulement quand ledisf"""^ primé contient des imputations diffamatoires ou i")"' , mais même lorsqu'il renferme des délits de W' n,des provocations punies de peines afflictivesetiif*^

T 188t {CeÛiei et Le Seonf.r-^"

^m^mf^^

IMMUNITÉS PARLEMfiNTÀlAËS. 4il

§ 2. — Conditions d'application.

88*. Limitation au parlement. — L'immunité de Tarticle 41, § 1, s'étend-elle aux autres assemblées électives, telles que les conseils généraux et les conseils municipaux? Incontestablement, non. Le texte, est formel : il ne vise que le Sénat et la Chambre des députés *.

La question s'était d'ailleurs posée devant la commission du Sénat : « Votre commission a pensé que l'intérêt d'ordre majeur, qui avait engagé le législateur à soustraire les discours prononcés dans l'une ou l'autre Chambre, ne saurait exister au même degré pour les délibérations d'un conseil général ou d'un conseil municipal; elles restent donc sous l'empire du droit commun ; elles peuvent donner lieu à une poursuite en difTamation ».

La commission du Sénat reconnaissait cependant que le. principe même de cette responsabilité comportait certaines restrictions : « Cette responsabilité, néanmoins, ne saurait être absolue ; un conseiller général, un conseiller municipal, est appelé, par l'obligation de sa charge, adonner son opinion sur tel ou tel autre individu ; il la donne, non dans un sentiment personnel de haine, mais dans l'intérêt général du département ou de la commune dont il est le représentant. Celui-là aura-t-il ensuite à répondre en justice de Taccomplissement de son devoir? Non, assurément. Ce qu'on viendrait lui reprocher n'est plus un acte diffamatoire, mais un acte administratif, et par conséquent ne peutêtre incriminé* ».

Mais qui aura compétence pour résoudre la question? Un membre de la coçpmission inclinait à ce que ce fût le Conseil d'Etat; au contraire, un autre membre, M. Demôle, avait demandé qu'on renvoyât la décision au tribunal des conflits et il avait rédigé en ce sens l'amendement suivant : « Si les

* Si>us la législation antérivure, il était généralement admis que IHmmunité ne s'étendait pas par analogie aux discours tenus dans les séances des conseils manicipaux et des conseils généraux : Gass., 22 août 1840, Boubée ; — IT mai 1845, de Théville; —30 novembre 1861, de Rambourgt; — 22 janvier 1863, Ailhaud et Gautier.

^ Rapport de M. Pelletan au Sénat (CeUiez et Le Senne, p. 524).

discours OU les apports faits dans le sein d'un conseil général, d'un conseil d'arrondissement ou d'un conseU municipal, ou encore les délibérations de ces assemblées donnent lieu à une plainte ou à une demande en dommages-intérêts, soit devant la juridiction civile, soit devant les tribunaux de répression, la partie défenderesse pourra exciper, préalablement à toutes défenses au fond, du caractère administratif des discours ou des pièces incriminées. Sur cette exception, le juge saisi sera tenu de surseoir jusqu'à ce que le tribunal des conflits en ait-, à la diligence de l'une ou l'autre des parties, apprécié le mérite. Si le tribunal des conflits déclare l'exception fondée, l'effet de cette décision est de dessaisir le juge devant lequel la plainte aura été portée ou l'action introduite. Dans le cas contraire, les parties seront renvoyées de plein droit devant cette juridiction pour être suivi et statué ainsi qu'il appartiendra ». La commission a pensé avec raison que le tribunal des conflits était trop haut placé et trop rarement appelé à juger, pour qu'on pût le saisir à tout propos d'une question souvent insignifiante de diffamation ou d'injure : « Ce mode de procédure lointaine, dispendieuse, équivaudrait à une véritable immunité. Votre commission a préféré laisser au juge ordinaire le soin de décider ce qui pourra constituer, selon les cas, un fait diffamatoire ou l'exercice légitime de la fonction* ».

Par suite, les paroles prononcées par un conseiller général ou par un conseiller municipal dans une séance du conseil ne jouissent pas de l'immunité établie par l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881, en faveur des discours tenus dans les Chambres législatives. En conséquence, lorsqu'elles sont injurieuses ou diffamatoires, ces paroles peuvent, ainsi que nous le verrons plus loin, en étudiant la diffamation et Yinjure^ être déférées à la répression des tribunaux.

383. Discours tenus dans l'exercice des fonctions. — L'immunité écrite dans l'article 41, § 1, ne protège que la liberté de la discussion du Parlement. Par suite, elle ne s'applique

* Rapport de M. Pelletan au Sénat (CeUiez et Le Senne, p. 525).

IMMUNITÉS PARLEMEI^TAIRES. 413

qu aux discours tenus dans l'exercice même des fonctions et ne saurait être invoquée pour les discours prononcés, même sur des questions traitées au mênie moment au sein de l'une des deux Chambres, par des membres du Parlement, en dehors des Chambres. Elle cesse même d'être applicable, quand un sénateur ou député fait imprimer et afficher un discours par lui prononcé à la tribune et le répand dans le public. C'est ce qu'avait déclaré M. de Serres, au cours de la discussion de la loi du 17 mai 1819: « Le discours, livré tout seul à l'impression, parcourra tout seul le pays ; cependant, il n'a pas été proféré seul. S'il contient des offenses, il a pu y être répondu à l'instant même dans la Chambre. Voici l'avantage de vos délibérations, c'est qu'elles sont complètes. C'est que, si le mal est fait, il peut être réparé à l'instant...». Par application de ce principe, le tribunal de la Seine a condamné pour diffamation un journaliste qui avait publié, le 1" février 1897, un article composé d'une série d'extraits d'un discours prononcé par M. Castelin, à la Chambre des députés, le 18 novembre 1896, et qui n'était en réalité que la réédition de De discours : « Attendu qu'il ne peut être licite de s'approprier les termes et assertions d'un discours ayant joui, lorsqu'il i été prononcé, d'une immunité, pour le rééditer plusieurs ïiois après, même dans un but patriotique, dans une brochure soumise aux obligations et responsabilités de ia loi de 1881 * ». Il avait été jugé dans le même sens, sous le régime le la loide 1819, que l'immunité écrite dans l'arlicle 21 de cette oi ne peut être étendue aux écrits publiés par un pair dans e but de faire connaître les motifs de sa conduite de pair et l'expliquer ses votes*.

Il est évident qu'il n'y a pas à distinguer entre les discusions dans les séances publiques et celles qui ont lieu au sein les commissions. — Mais faut-il décider que l'immunité st limitée aux discours prononcés dans l'enceinte même du iénat ou de la Chambre des députés? Doit-on au contraire, nterprétant dans un sens extensif, l'article 13 de la loi cons-

» Trib. Seine, 16 juin 1897, Hadamard.

2 C. des Pairs, 24 novembre 1833, Kergolay.

414 CABÂCTÈRES GÉNÉRAUX.

titutionnelle let l'article 41 de la loi de 1881 qui n^en est que le corollaire, étendre l'immunité aux actes accomplis, même hors du Palais législatif, ipais dans l^exerctee des fonctions? Ainsi rimmunité est-elle acquise aux paroles prononcées hors de la salle des séances par un député, chargé au nom de la Chambre de procéder à une enquête parlementaire? La question n'a pas été soulevée devant le Parlement français, mais elle s'est présentée en Belgique, une demande de poursuite ayant été formée contre un membre de la Chambre des représentants à Toccasion d'actes accomplis par lui dans une enquête que cette Chambre lui avait confiée.

La Section centrale de la Chambre proposa la résolution suivante : « La Section estime que les faits posés par les membres du Parlement, en leur qualité de sénateur ou de représentant, ne sont justiciables que du pouvoir disciplinaire de la Chambre à laquelle ils appartiennent et elle vous propose de repousser la demande en autorisation de poursuites ». Le rapporteur justifiait ainsi ces conclusions : « Les députés commis pour faire une enquête sont les délégués de la Chambre; ils représentent la Chambre et, en cette qualité, ils doivent, plus encore que le simple membre du ParlemetU qui, dans son discours n^exprime que sa pensée j jouir de Tirresponsabilifé accordée à celui-ci pour ses opinions et pour ses votes. Si les membres du Parlement pouvaient être distraits, pour les actes qu'ils accomplissent en cette qualité, du pouvoir disciplinaire de la Chambre à laquelle ils appartiennent, c'est à la justice ordinaire qu'ils devraient être renvoyés. Or, Tune et l'autre Chambre peuvent être amenées à enquérir sur des abus qui se seraient glissés dans l'administration de la justice. Où serait la sécurité des membres de la Chambre qui participeraient à semblable enquête, si, à l'expiration de la session, les tribunaux pouvaient venir incriminer les actes d'investigation auxquels les membres du Parlement se seraient livrés? » La Chambre des représentants a, le 2 juin 1881, adopté les conclusions de sa section centrale \

' Eugène Pierre, Traité de droit politique et parlementaire p. 1097.

L mterprétation donnée à Texpression dans l'exercice des fondions par la Chambre- des représentants nous paraît absolument juridique ; nous pensons donc qull y a lieu d'interpréter de même l'article 13 de notre Constitution, puisque lui aussi assure Tinviolabilité aux opinions émises dans Vexercice des fonctions.

C'est d'ailleurs en ce sens que la question a été résolue récemment par la courd*appel de Paris. Elle a décidé qu'un ministre, délégué officiel du Gouvernement à. des cérémonies d'inau- ^ration, remplit, en prononçant son discours, un acte dans l'exercice de ses fonctions et en raison de ces fonctions, qu'en conséquence les appréciations auxquelles ce discours peut donner lieu, relèvent des assemblées politiques et du corps électoral, devant lesquels le ministre est responsable. Elle en a conclu que les tribunaux ordinaires sont incompétents pour connaître de la réparation du' dommage résultant de certaines énonciations *.

384I:. Personnes qui peuvent invoquer l'immunité. — On a soutenu* que l'immunité accordée par l'article 41, § 1, participant de l'inviolabilité parlementaire et ayant pour but d'assurer la parfaite indépendance des membres du Parlement, est exclusivement applicable aux membres des deux Chambres ; que, par suite, une personne étrangère à l'une des deux Cbambres, qui serait appelée par elle à fournir des renseignements, soit à la tribune, soit au sein d'une commission d'enquête, ne pourrait se prévaloir des dispositions de l'article 41, § 1, si elle était recherchée et poursuivie à Toccasion des discours ou propos qu'elle aurait ainsi prononcés. — • Si l'on pousse jusqu'au bout les conséquences de ce système, on arrive à décider que l'immunité parlementaire ne saurait couvrir les discours tenus dans le sein des Chambres par les membres du Gouvernement (ministres, sous-secrétaires d'Etat, etc.), qui ne sont ni sénateurs, ni députés.

Nous ne saurions accepter ce système. Les termes de l'article 41j § 1, sont généraux ; cet article n établit pas une im-

* Paris, 31 janvier 1901, Ardant c- Millerand,

2 Barbier, t. II, no 762, p. 259; — de Grattier, t. f , p. 226.

muaité en faveur des membres du Parlement : il porte que <( ne donneront ouverture à aucune action les discours tenus « dans le sein de Tune des deux Chambres ». Il s^applique donc à tous les discours, sans exception, quels que soient ceux qui les prononcent, pourvu que leurs fonctions leur donnent le droit de prendre la parole au sein de ces assemblées. Il nous paraît donc certain que l'article 41, § 1, s'applique auî ministres et aux sous-secrétaires d'État qui ne font p€U5 partie du Parlement, et aux commissaires du Gouvernement chargés d'assister les ministres dans la discussion des projets de loi*.

La question est plus délicate, quand il s'agit des déclarations ou dépositions faites par des personnes appelées devant des commissions d'enquêtes ^ Nous pensons cependant qu'elle doit se résoudre par l'affirmative. En eflfet, ces personnes, en venant s'expliquer devant ces commissions n'ont fait que se conformer à une décision de la Chambre; elles ont été ainsi autorisées à parler et à exprimer librement leur opinion; or l'article 41, § 1, étend, sans distinction, sa protection à too^ les discours tenus au sein de l'une ou l'autre Chambre^

385. Rapports et autres pièces imprimées par ordre de lï>t DES DEUX CHAMDRES. — La même immunité protège « les rapports ou toutes autres pièces imprimées par ordre de Tune des deux Chambres ». Par ces expressions, il faut entendre, non seulement les rapports et pièces imprimés et distribué* aux membres du Sénat et de la Chambre des députés, pour faciliter l'étude et la discussion des projets de loi, mais encore toutes les pièces imprimées dans un but de publicité*.

L'article 41, § 1, s'applique incontestablement : V aux projets de loi, aux rapports, à toutes les pièces imprimées poui faciliter les discussions et les travaux parlementaires ;2^ am

'' En ce sens : Paris, 31 janvier 1901, Ardant c. Millerand.

2 Nous n'examinons pas ici les questions relatives aux pétitions et aax p\- •testations envoyées aux Chambres ; nous les avons longuement étudiées, dans .^