PLAN DE L'OUVRAGE

•dépenses pour le propriétaire. De même celui qui écrit sur la science •des finances peut plaindre sincèrement les États qui font de trop grosses dépenses, mais sa tâche réelle consiste à indiquer comment un État peut se procurer des ressources en ménageant autant que possible les intérêts des particuliers et en respectant la justice. Voilà pourquoi nous avons défini la science des finances par ces mots : science des revenus publics et de la mise en œuvre de ces revenus.

D'un autre côté, les écrivains allemands dont nous parlions se sont -occupés dans leurs ouvrages de Tadministration financière proprement dite, par exemple de Forganisme du ministère des finances €t des grandes régies financières; nous ne parlerons qu*en passant de cet ordre de considérations, non pas que nous n*en comprenions toute rtmportance, mais parce qu*il nous entraînerait trop loin et qu'il ne nous paraît pas non plus être du véritable domaine de notre ouvrage. Nous écrivons un livre sur la science des finances, c'est-àdire sur tous les phénomènes financiers qui sont susceptibles d*être étudiés suivant les méthodes scientifiques et de se prêter à des généralisations scientifiques; les diverses branches de revenus publics» les emprunts, les dettes, les conversions, l'amortissement, le cours forcé, sont dans ce cas ; au contraire, l'administration financière est quelque chose de contingent, de variable : elle peut se prêter à une foule de types différents et néanmoins d'une valeur égale.

Nous avons dit que nous ne Commencerions pas ce livre par une étude des attributions de l'État et de ses fonctions soit essentielles et nécessaires, soit secondaires et facultatives. Nous prenons l'État et ses éléments constitutifs, tels que la province ou la commune, comme ils sont et comme ils ont toujours été. Us sont doués de vie, ils ont de l'activité : ce sont des corps permanents ,qui rendent des services et qui supportent souvent des charges léguées par le passé. Dire d'une manière limitative quelles sont les fonctions essentielles de l'État, ce serait chose embarrassante : car il n'est aucune de ces fonctions qui dans certains pays et à certains moments n'ait été exercée par des particuliers en môme temps que par l'État. On sait, en effet, qu'en Espagne, par exemple, une association privée, la Saînte-Hermandad, s'était constituée pour faire la police; en Angle terre, à l'heure actuelle, Tinstitution des constables spéciaux, c'est-àdire des agents de police volontaires, temporaires et non rétribués, n'a pas encore complètement disparu.

Ce qu'il est facile de constater, c'est que le mouvement de la civilisation n'a pas cessé d'accroître, si ce n'est le nombre des fonctions de l'État ou de ses éléments (la province, la commune), du moins

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rimportance <ie chacune de ces fonctions : les écoles, Tassistance publique, la viabilité, Thygiène, sont autant de services dont l'Élat ne s'occupait guère autrefois et pour lesquels il fait chaque année des sacrifices de plus en plus grands. Or, les services que rend l'État ont ce caractère particulier que la plupart sont, en apparence du moins, gratuits. Celui qui en profite directement ne les paye pas directement et à lui seul, l'État ne reçoit donc pas, dans les sociétés modernes, de la personne à qui il rend service, l'équivalent immédiat de sa peine ou de la dépense spéciale qu'il a dû faire pour ce service. Il n'a d'ordinaire d'autres ressources que les revenus des biens qui peuvent lui appartenir en propre, ou les sommes qu'il perçoit sur tous les citoyens par la voie de l'impôt, faisantavec eux une sorte d'abonnement collectif pour le prix des services qu'il rend à chacun d'eux.

Cette gratuité apparente, mais non pas réelle, des services que rend l'Élat, est une des raisons qui poussent les peuples à exagérer les attributions de l'État. Aucun homme sensé ne réclamera d'un marchand qu'il lui fournisse une plus grande quantité d'étoffes ou de meubles qu'il n'en a besoin : parce que chaque acheteur sait qu'il doit individuellement et immédiatement, ou du moins prochainement, payer le prix intégral de ces meubles et de ces étoffes. Au contraire, beaucoup d'hommes réputés sensés, et méritant de passer pour tels dans les circonstances ordinaires de la vie, réclameront de l'État une masse de services plus grande que celle dont ils ont absolument besoin, parce qu'ils n'auront pas à payer individuellement et immédiatement le prix de chacun de ces services. Us oublient qulls en payeront l'équivalent par cette sorte d'abonnement collectif que l'on appelle l'impôt.

Ainsi le principal caractère des services que rend l'État, c'est cette sorte de gratuité qui l'oblige à se récupérer en masse sur tous les citoyens des avantages qu'il a procurés à chacun d'eux. Il ressemble à un marchand qui, au lieu d'ouvrir un compte individuel à chacun de ses clients, ouvrirait un compte collectif à toute sa clientèle et répartirait parmi elle, à la fin de l'année, soit au hasard, soit d'après des données plus ou moins vagues, le chiffre de ses déboursés et des bénéfices légitimes qui lui sont dus. Évidemment cette méthode serait absurde de la part d'un marchand, elle se comprend de la part d'un État. S'il voulait, en effet, présenter à chaque contribuable un compte individuel des services qu'il lui a rendus, ce serait d'une inextricable complication, cela prêterait aux contestations les plus nombreuses; cela nécessiterait un appareil et un personnel de vérification aussi incommode que coûteux. En outre, beaucoup des services que ren*

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l'Etat ont ceci de particulier qu^ils ont ane utilité préventive, pour ainsi dire insaisissable et impalpable; tel est le service de la justice, qui ne profite pas seulement à ceux qui plaident devant les tribunaux, mais à tons ceux dont les biens et les personnes sont préservés par la seule crainte que les tribunaux inspirent.

Si l'on examine le courant général de notre civilisation, depuis deux siècles surtout, on est singulièrement frappé de la progression des dépenses des États. La plupart de nos contemporains sont effrayés de ce phénomène qu'ils sont tentés d'attribuer à la mauvaise administration et à l'imprévoyance des gouvernants : que cette imprévoyance et ce désordre figurent parmi les causes [du développement des dépenses publiques, nul esprit sensé ne saurait le contester : mais ce développement est un phénomène trop universel pour ne pas lai reconnaître des causes plus profondes et, pour ainsi dire, plus indépendantes de la volonté des hommes. On se souvient du saisissement qu'a produit en France sur les législateurs et sur la foule elle-même le premier budget dépassant un milliard de francs : c*est en 1828 qu'il apparut (i) ; depuis lors, jamais aucun budget ne fut inférieur à ce chiffre; par des augmentations graduelles, mais continues, le chiffre de deux milliards est atteint pour la première fois, si nous exceptons les années de guerre, en 4860; jamais depuis on ne descendit au-dessous; en 1877, on a dépassé pour les dépenses ordinaires de l'État proprement dit le chiffre de 2 milliards 667 millions, et, si Ton y ajoute le budget des dépenses sur res* sources spéciales, qui se compose principalement des centimes additionnels perçus pour le compte des départements et des communes, le chiffre de 3 milliards Si millions était atteint; enfin si' l'on tenait compte des produits de l'octroi et des autres ressources communales, on arriverait à un total de 3 milliards 400 millions au moins. Il n'est guère probable que de longtemps on voie les dépenses tomber au-dessous de ces nombres, dont les proportions déconcertent encore notre imagination (2}.

{{) Voir le Compte général de t administration de$ finances pour 1869, ptges 492 et sni vantes : nous mettons de côté T^innée de guerre 1833.

{2) Nous arons tenu à respecter le texte dos éditions antérieures; mais voici des rcnseigneaieiits plus récents.

Le budget ordinaire de 1888, présenté par M. Léon Say, an mois de mars 188?, s*éIèTe à 3 milliards 30 millions de francs. Voilà donc le troisième milliard dépassé, Le budget extraordinaire de la même année est fixé par le môme ministre à 357 millions. D'autre part, fe Bulletin de statistique du miniefêre de» financée (livraison de fcmcr 188^, page IbC) nous Tait savoir qu'en 1878 les recettes ordinaires des départements éuient de 154 millions, celles des communes de 658 millions en 1877; ces chiffires ont depuis lors notablement grossi ; enfin, les communes et les départements font en franco beaucoup do dépenses extraordinaires alimentées par des emprtmts. On peut

Quel est rhomme instruit qui n'ait lu et admiré dans la bellohistoire de Macaulay ce chapitre magistral où il décrit Vétat de TÂn- .gleterre en 1685? combien alors était rudimentaire toute l'administration et quelle faible somme elle coûtait au paysl L'excise, c'est-àdire les impôts indirects intérieurs, rendait 585,000 liv. sterl. nettes (moins de 15 millions de fr.), les douanes produisaient 530,000 liv. (13 millions et demi de fr.), la taxe sur les cheminées 200,000 liv. (5 millions) ; en ajoutant à ces trois grandes sources du revenu lesproduits du domaine royal, beaucoup plus étendu qu'à l'heure actuelle, des redevances féodales qui avaient alors de l'importance, on arrive, dit le célèbre historien, à un revenu total de 1,400,000 liv. sterl. (35 millions de fr.). Il est vrai qu'il ne s'agit ici que â*» l'Angleterre proprement dite, qui n'avait que 5 millions et demi d'habitants (1). Mais comment ce chiffre de recettes, qui nous semble infinitésimal, s'est-il transformé, dans une période de deux siècles, en celui de 103,949,000 liv. sterl., soit 2,600 millions de fr., pour le Royaume-Uni en Tannée 1896-97, comptant 39 millions d'habitants ? La population n'est que huit fois plus grande que celle de l'Angleterre proprement dite en 1685, et les revenus publics sont soixante-quinze fois plus considérables.

N'allez pas croire que ce soient seulement les guerres du dix-hui-

donc fixer pour l'année 1883 à 4 milliards environ Tcnsemble des budgets ordinaires de l'État, des départements et des communes (déduction faite de tous les doubles emplois, c'est-à-dire des subventions prises sur le budget de l'État et accordées soit aux communes, soit aux départements). Quant aux dépenses extraordinaires de TÉUt, des départements et des communes en France, elles ne montent pas, bon an mal an, & moins de 7 à 800 millions avec une tendance à approcher d'un milliard. En résumé, les pouvoirs publics dépensent annuellement dans notre pays environ 4 milliards au titre ordinaire et 1 milliard an titre extraordinaire. (Note de la 3« édition.)

Les documents plus récents encore confirment cette appréciation. D'après le rapport de M. Wilson, le budget ordinaire de 1887 monterait en dépenses à 3,014,791,557 francs; il y faut joindre un budget extraordinaire de 174,704,000 francs; une somme d« 104 millions portés à un compte spécial pour garanties dMntéréts aux compagnies de chemins de fer; 55 millions pour les payements à faire à la caisse des écoles et à celle» des chemins vicinaux ; 194 millions de travaux de chemins de fer à exécuter par les compagnies pour le compte de l'État (page 125 du rapport Wilson), soit en tout 3,542,495,557 fr. Le budget sur ressources spéciales montait i 464,717,940 fr. En y joignant 300 millions de produits de droits d'octroi, 360 millions de revenus communaux divers, on arrive à 4,567,213,497 fr., et avec les emprunts départementaux et communaux on touche aux 5 milliards de dépenses ordinaires et extraordinaires des pouvoirs publics en France, plus du sixième du revenu du pays. (Note de la 4« édition).

Le budget de l'État français pour 1898, d'où Ton a exclu l'ancien budget des dépenses sur ressources spéciales, monte, d'après le rapport de M. Krantz au nom de la commission du budget, à 3,413,780,536 fr., soit 398,988,979 fr. de plus que le budget de 1887 ; il faut y joindre 85,400,000 fr. de dépenses extrabudgétaires, soit en tout 8,499 millions de francs; il est clair que cette croissance, continue et rapide, est abusive et dangereuse (Note de la 6* édition.)

(1) Macaulay, History of England, t. I, p. 382 et suiv. de l'édition du Leipzig».

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tième siècle ou du commencement du dix-neuvième qui aient amené cette effrayante augmentation des budgets anglais : dans toutes les périodes» même les plus pacifiques, il y a eu un accroissement sensible et ininterrompu de toutes les principales catégories de dépenses publiques ; une seule, celle de la dette, a légèrement diminué depuis 1815. Nous avons sous les yeux un grand document parlementaire anglais dont nous ferons un fréquent usage dans le cours de ce livre» Publie income and Expenditure^ n* 366 (I) : il contient le résumé de tous les budgets depuis 1688. Ne remontons passi haut et ne considérons que la grande période de prospérité et . de paix qui s'étend de 1816 à 1874 et qui est à peine troublée par la campagne d'Orient et quelques expéditions en dehors de l'Eu-rope. La première année normale de cette longue période est celle^ de 1817 où les dépenses ordinaires s'élèvent à 58,726,341 liv. sterU (1,480 millions de francs en chiffres ronds) ; pendant les dix-huit exer» cices qui suivent, les budgets ont une tendance à la baisse, ils arrivent par des réductions insensibles au chiffre de 48,786,047 liv. sterl. en 1833 (8) (1,229 millions de fr.) : c'est une diminution de 25|i millions de francs, principalement par ces opérations qu'on appelle conversions et dont nous étudierons plus tard le principe r. les dépenses pour l'armée et la marine ont pu être réduites d'une somme de 135 millions de francs ; les frais de perception des impôts ont aussi faibli; mais les crédits accordés aux administra» tiens civiles {miscellaneous civil services) se sont augmentés. Quoiqu'il en soit, c'est en 1833 que le budget anglais touche le point minimum dans ce siècle : à partir de cette époque, il augmente. Dix ans< plus tard, en 1843, nous le trouvons au chiffre de 55,360,511 liv. sterl. (1,395 millions de fr.), c'est 166 millions de plus qu'en 1833,. mais le chiffre de 1817 n'est pas encore atteint : prenons patience, il sera bientôt dépassé. Dans l'année de paix qui finit au 31 mars 1859 (3) le budget de la Grande-Bretagne monte à 64,805,872^ liv. sterl. (1,633 millions de fr.) : c'est 238 millions de plus qu'en 1843,. 404 de plus qu'en 1833 et 153 millions de plus qu'en 1817 : enfin, depuis 1859 les dépenses font des progrès rapides, quoique l'Angleterre prenne son parti du système de l'isolement politique, et elles* atteignent pour l'exercice 1873-74 (4) le chiffre de 73,211,815 liv..

(1) Deux grands toI. in 4*, 1869.

(2) Année finissant le S Jantier 1834 : nous ealcolons la lÎTre sterling à 35 fr. 20 e. . (8) An commencement de ce siècle, Tannée financière finissait en Angleterre le

S lanyier; à partir de 1854. elle finit le 81 mars : roxerdce Ta donc du 1** avril d*une année an 81 mars de Tannée suivante.

(4) Les dépenses totales de Tannée 1873, c^st-à-dire de celle qui finit le 31 mar» 1874, font do 8,200,000 liv. sterl. pins élevées que le chiffre cité dans le texte noua.

s TRAITft^DB U SCIENCE DBS FINANCES.

sterl.i soit 1,846 millions de francs, chiffre supérieur de 213 millions à celui de 1859 et de 617 millions à celui de 1833.

Ainsi en quarante années de pleine paix qu'un orage n*a troublée que quelques instants, le budget de la Grande-Bretagne, ce pays de financiers économes, s*est accru de 617 millions de francs, c'est-àdire de 50 p. 100 : cependant le fardeau de la dette a diininué de plus de 50 millions de francs dans l'intervalie : les dépenses de Tarmée et de la marine, il est vrai, ont doublé : mais les frais des administrations civiles, justice, traTauz publics, éducation nationale, services consulaires et coloniaux, etc., ont presque quadruplé. De 1874 à 1897, il y a eu une nouvelle augmentation de 750 millions dans les dépenses de la Grande-Bretagne (103,300^000 liv.sterl. ou 2 milliards 600 millions de fr. dedépenses en 1896-97), la nation la moins centralisatrice de l'Europe, celle qui a eu le moins de penchant à étendre les attributions de TËtat, et qui, pour les travaux publics, compte surtout sur l'initiative privée ou sur les administrations locales.

Nous n'avons voulu dans ce premier chapitre que donner un aperçu de la progression des dépenses publiques chez les nations civilisées, même les plus pacifiques : nous insisterons davantage sur ce phénomène dans une autre partie de cet ouvrage, quand nous traiterons i du budget (1). Un jour il pourra y avoir une réaction contre ce mou- I vement : il se pourrait que si les nations pratiquaient avec quelque I constance l'amortissement de leurs dettes nationales et si le régime ! d'armements à outrance qui écrase l'Europe venait à disparaître, les dépenses publiques finissent par s'amoindrir, mais il est probable i que le temps où s'accomplira ce précieux progrès est assez éloigné. L'on ne peut avoir l'espérance de voir se réduire prochainement les frais des seririces civils, c'est-à-dire des travaux publics, de Téducation, de Tassistance et de toutes les administrations qui se rattachent de près ou de loin à ces grands objets.

Dans la période de civilisation que nous traversons, en mettant de côté les guerres qui peuvent être considérées comme imputables aux vices des hommes et des gouvernements, les besoins de TÉtat augmentent, par trois causes : Vaccroissement des services qu'une population plus raffinée exige de l'État; en second lieu l'augmentation des prix, c'est-à-dire soit des salaires, soit des subsistances : cette augmentation de tous les prix a été depuis plusieurs siècles un phénomène universel, qui n'a pas seulement sa source dans la découverte

avons retranché cette somme qui représente le payement de Tindemnitô de VAlabama, dépense extraordinaire.

(1) Voir dans le second yolnme de cet outrage le chapitre consacré à la Croiss<tnee des budgets»

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des mines d'or et d'argent, maïs qui vient aussi de Télévation progressive des classes inférieures de la société, celles-ci réclamant et obtenant chaque jour une rémunération plus abondante ; en troisième lieu l'entraînement qui résulte du développement très rapide de la prospérité, des constantes plus-values d'impôts et des facilités de crédit. Sous l'influence de ces trois causes, l'État et les éléments de l'État, c'est-à-dire les provinces ou les départements et les communes, sont amenés à dépenser de plus en plus pour les travaux qu'ils exécutent et le personnel qu'ils emploient. Une partie de cette \ augmentation de dépenses est, il est vrai, phiiôt apparente que réelle, j puisqu'elle représente seulement l'écart entre les prix actuels soit des salaires, soit des produits, et les prix antérieurs. Si l'on constate que de 1818 à 4898 le budget de la France a presque quadruplé, on ne doit pas oublier que la monnaie elle-même a changé de valeur sociale dans cet intervalle, si bien que l'écart entre les dépenses effectives de l'Ëtat à la première de ces dates et les dé- ' penses effectives à la seconde est moindre au fond qu'en apparence. Les trois causes dont nous venons de parler ont eu beaucoup plus d'action dans la seconde moitié du xjx" siècle que dans la première. Jusque vers i840 les dépenses publiques dans les divers pays n'ont que fort peu progressé depuis 1815; parfois même, elles ont baissé ; c'est à partir do 1840 que l'augmentation des dépenses so développe et on peut dire d'elle : vires acquirit eundo. Le régime parlementaire et le mouvement démocraliquo paraissent plutôt avoir accru que diminué la tendance aux grandes dépenses publiqnes. On peut légitimement signaler le guiivernemeni parlementaire et l'esprit démocratique, tels qu'ils fonctionnent depuis quelques années, comme une quatrième» cause qui tend à l'augmentation constante des dépenses publiques (Voir le SC volume de cet ouvrage).

Sous la pression de ces incessants besoins de capitaux pour l'extension ou la multiplication de leurs services administratifs, et aussi, il faut bien le dire, pour payer les frais de conflits internationaux qui sont devenus moins fréquents, mais dont l'intensité s'est singulièrement développée, les Etats modernes ont créé un système financier très compliqué, oh les expédients ont tenu jusqu'ici plus de place que les principes. Après plusieurs siècles de tâtonnements et d'expériences multipliées, l'observation scientifique s'est appli* quée à cet ordre de phénomènes, et il devient enfin possible de se faire une idée raisonnée de ce que doit être un bon système de finances. C'est ce que nous allons rechercher dans cet ouvrage, en rassemblant le plus grand nombre possible de faits constatés, et en

fO TRAIT& DB LA SCIENCE DES FINANCES.

ne tirant que des conclusions qui soient appuyées par un nombre suffisant de preuves. Le troisième quart de ce siècle abonde particulièrement en expériences, non seulement intéressantes, mais lumineuses, qui jettent beaucoup plus de clarté sur les problèmes jusqu'ici les plus contestés de la taxation et du crédit public, La réforme financière inaugurée en Angleterre par Huskisson, poursuivie par Robert Peel et Gladstone, la guerre de sécession aux Etats-Unis, les systèmes d'impdts, d'emprunts et d'amortissement qui en furent les conséquences, nos propres et colossales opérations financières depuis 1871, les vicissitudes du cours forcé dans les différents Etats de notre groupe de civilisation sont des pbéno* mènes qui dépassent en grandeur tous ceux des temps précédents. Nous distribuerons, ainsi que nous Tavons dit, cet ouvrage en deux parties principales : l'étude des revenus publics, et l'étude des questions qui se rattachent à la mise en œuvre de ces revenus, c'est-àdire l'examen des problèmes scientifiques qui concernent le budget et le crédit public (i).

(I) Pour les règles principales qui doivent présider à l'activité de l*État et des

{pouvoirs publics en général (provinces ou départements, communes), nous renvoyons e lecteur à notre ouvrage rktat modeime et ses fonctions et à notre Traité théorique et pratique d'économie politique (tomelY).

En ce qui concerne la hausse de la généralité des prix, ce phénomène se s'est manifesté que jusqu'à la fin du troiâlème quart de ce siècle. Depuis 187G, au contraire, presque tous les prix des marchandises ont fléchi, quelques-unes dans des proportions considérables, quoique les salaires et les prix des services humains aient plutôt continué de s'accroître. Cette baisse des prix des marchandises eût pu avoir sa répercussion sur le budget des États, notamment pour l'entretien de l'armée et de la marine. Mais on n'y en trouve aucune trace ; cette cause d'atténuation de dépenses a été en partie annulée par le peu de souplesse des administrations d'État, qui savent peu profiter des abaissements de prix/ et en partie compensée par les deux autres causes d'accroissement de dépenses relatées dans le texte.

Si la monnaie en 1898, toute compensation faite de la hausse des services humains et de la baisse du prix des marchandises depuis 1875, n*a rien perdu de son pouvoir d'achat, elle a continué de perdre, cependant, un peu de son pouvoir social (ce qui est tout différent) par l'accroissement général des produits, du bien-être et des besoins ou exigences. (Note de la 6<> édition.)