CHAPITRE m

MJ DOMAIMB PtIBLXC DE L*ETAT.

Da déTeloppement constant du domaine public de l'État, des départements et des communes. — Description et éTSlnation du domaine public monumental de l'État en 1818. — Inventaire des propriétés de TÉtat en 1876 et en 1878. — Inrentaire des propriétés de la ville de Paris. — De Timportance croissante du domaine public dont les citoyens ont la Jouissance gratuite. ^ De la proportion de plus en plus grande du domaine public relativement à Tensemble de la richesse du pays.

Noos sommes resté jusqu'ici dans les généralités au sujet des ressources que rÉtat peut tirer de ses propriétés, de ses capitaux, des industries qu'il exerce ou des participations qu'il s'est réservées dans certaines industries. Nous avons montré combien ces sources de re- , venus publics avaient depuis un certain nombre d'années une tendance à s'accroître. Adam Smith n'a consacré que treize pages à Tétude àes « fonds ou sources de revenus qui peuvent appartenir en particulier au souverain ou à l'État » ; ces treize pages, il est vrai, abondent en observations profondes ; mais on peut croire que les traités d'économie politique ou de finances devront à l'avenir être moins sommaires sur cette matière.

Dans tous les pays on distingue deux catégories différentes des domaines de rÉtat: la première se compose de biens que l'État possède et dont il livre gratuitement l'usage aux particuliers, ou dont il se sert pour le fonctionnement de ses propres administrations, sans tirer de ces biens un revenu direct qui soit appréciable en argent ; la seconde catégorie comprend, au contraire, des biens qui sont analogues à ceux que possèdent les particuliers et qui sont productifs de revenus. En France, la séparation entre ces deux catégories de propriétés de rÉtat est très nettement marquée par notre droit administratif; la première s'appelle domaine public et la seconde domaine privé de l'État. Dans la plupart des autres contrées cette même distinction existe, parce qu'elle tient à la nature des choses. Un écrivain financier allemand, M. de Stein, donne à la première catégorie le nom de Staatsbesiiz (propriétés de l'État) et à la seconde celui de Staatsdomxnen: ces dénominations sont moins heureuses et moins précises que celles qui sont en usage chez nous, mais elles répondent aux mômes idées.

Le domaine public de rÉtat est presque partout infiniment plus

Taste que son domaine privé, il va toujours en augmentant. On Ta divisé en diCférentes catégories : domaine public maritime, domaine public militaire, domaine public de la navigation intérieure, domaine public de la viabilité, domaine public monumental. Il y a là toute une richesse énorme, dont la plus grande partie n'est pas inventoriée, qui écbappe aux statistiques, et qui ne produit pas de revenu direct. Le domaine public de TÉtat ou des provinces et des communes, car ces subdivisions de TÉtat ont aussi, pour la plupart, un domaine public, prend une importance d'autant plus grande que la civilisation du pays est plus ancienne et plus progressive. G*est ainsi que, chaque année, des capitaux considérables, prélevés sur le revenu des impôts soit généraux, soit locaux, ou recueillis par voie d'emprunt» sont consacrés, non seulement à entretenir, mais à accroître ces diverses catégories du domaine public. Dans un pays comme la France, il paraissait difficile d'évaluer, il y a vingt à trente ans, & moins de 300 millions de francs par année, ce qui est employé par l'Etat, les départements ou les communes à cette destination, c'est-à-dire à des travaux neufs devant accroître le domaine public. Celui-ci augmenterait donc de 3 milliards environ par période décennale, et de 30 milliards par siècle. On peut affirmer que dès maintenant il forme une très forte fraction de la richesse nationale. Chacun jouit, sans s'en rendre compte, de cette richesse commune dont le développement dans ces derniers temps a été très rapide (i). 11 y a là une sorte de réalisation progressive de ce que le socialisme comporte de pratique. Depuis le plan de M. deFreycinet, c'est-à-dire depuis 1877, les dépenses de l'État, des départements et des communes en œuvres dites d'utilité publique, ont été singulièrement en s'accroissant. Depuis lors c'est au moins 7 à 800 millions de francs par année, qui sont employés au développement de l'outillage national. 11 y a à coup sûr de l'excès dans ces entreprises, et comme il y règne un certain gaspillage, le capital collectif réel n'est pas, accru dans une proportion strictement équivalente. En allant aussi loin dans cette voie, on est tombé dans un socialisme déraisonnable et préjudiciable.

(1) Depuis 1890 ou 1892 on & renoncé, en partie, aax énormes exagérations commises dans Texécution de travaux neufs sous l'impulsion de M. de Freycinet ; néanmoins, on trouve encore, au budget de 1898, une section des dépenses du ministère des travaux publics dite extraordinaire et qui est affectée à des travaux neufs, payables la plupart par annuités ; œtte section monte à 137 1/2 millions de francs et, si Ton en déduit les garanties d'intérêt des chemins de fer, à 77 millions. Une somme de 7 1/2 millions figure dans la même année pour rachèvement des chemins vicinaux au budget du ministère de Tin teneur; ceux de Tinstruction publique, des postes et télégraphes, d'autres encore contiennent des crédits analogues pour travaux neufs, sans parler des dépenses faites hors budget. En outre, des dépenses du même genre, en quantité considérable sont faites par les départements et les communes.

Nous ne sachions pas qu'il ait jjamais ^té fait de statistique générale de la valeur de l'ensemble duidomaine public en Ffiu^ce.; une partie seule de c;e ^d^insufie^ non «pas la plus considératrio, a été l'objet de deux iuFenta&Jes, à quarante ans.de distance. Uae. (pj de 1833 avait disposé que le gouvernement, ferait distribuer aux Chambres un tableau déboutes les propriétés immobilières appartenant à l'État, tantàrFarls -que dans les départements, et qui.soiit affectées à un service public quelconvgue* Cette .prescription, fut observée; le tableau comprît 8 J78 arliclee, estimés ensemble,^ .536,096,774 tt.

Ce^chiffre, comme on le voit, n'est pas bi^n élevé : ;mais il faut tenir compie^de. plusieurs .considérations qui en expliquent la ipodiçité. Il ne si!agii^ ^ans cet.inieiitaire que. du domaine public monumental appar teviaat A4 l'ÉtaK:. celui. d«3 départements et des c^mji^es n'y ûgure paii^.Bn.i6acûnd lieu, un certain nombre d'articlp;^;i]fe,';sont inscrits que, povc mémoire, les recenseurs n'ayant pu leur fittribuer de l valeur. mâme. approximative; d'autres qui sont estimés, le sont à des somn^iis dé^&9M^ c'est ainsi que 358 articles du mipistère delà justice ;eft .des Aultê% 4*e9résentaiit-les palais épiscopaux^ les. grands et les petits séminaire» Jes. cathédrales, ne montent (^u'à 33^467,573 fr., somme qui serait. insu ffl^ate pour construire dei;x églises comme Notre-Dame de Parid^et la cathédrale d'Amiens. En outre, parmi les objets dont l'évaluation parait avoir été sérieuse, plusieurs ont triplé ou quadruplé de^ \^eur .depuis lors, nous n'en citerons qu'un exemple, rhôtel de la Reyaière, à Paris, qui était estimé à 846,000 francs, ^tqui a été dernièrement aliéné d'une manière emphy théotique pour environ trois milliions de francs. E)nfin, les palais nationaux n'ont pas été compris dans ce recensement (i).

(1) Voir, s^r. ce% inTentaire du domaine public monumçnUl de TÉUt en 1S83, le savftDt ouvrage de Macarel et de Bouiatigni^, De la rie ft esse publique en Frttnce^ 1. 1^ p. 203 à 215. Voici comment se répartissent les résultats de ce recensement :

7 immeubles à la Chambre des pairs évalués à 6,34S,393 &.; I à la Chambre des députés, 8,450,000 fr. ; 363 au ministère de la justice et des cultes, 39,926,373 fr. ; 3 aux affaires étrangères, 2,951,492 fr.; 11 à Tinstruction publique, 28,625,343 fr. ; 1,776 au ministère de l'intérieur, 57,578,423 fr. ; 59 au commerce, 22,392,182 fr. ; 5,199 à la guerre, 205,441,389 fr.; 281 à la marine, 125,944,099 fr.; 1,078 aux finances, 38,439,160 fr.; soit en tout 536,090,774 fr.

Quant à l'inventaire publié en 1876 des propriétés de TÉUt affectées à un service public, voici quelle est la répartition qu'il fait de ces biens enti'e les différents services : 2 immeubles pour l'Assemblée nationale et la Présidence de la Bépubliquo évalués à 28 millions; 31 immeubles pour le ministère de la Justice, évalués à 46,010,540 fr.; 1 pour le ministère des affaires étrangères, 14,370,000 fr. ; 47 pour le ministère de l'intérieur, 56,154,140 fr.; 2,826 pour le ministère des finances, 73,625,210 fr. ; 4,978 pour le ministère de la guerre, 737,998,370 fr. ; 787 pour le ministère de la marine et des colonies, 416,731,670 fr. ; 439 pour le ministère de l'instruction publique, des cultes et des beaux-arts, 296,499,040 fr. ; 63 pour le ministère de l'agriculture, 53,357,548 fr. ; enfin, 5,418 pour les travaux publics, 46,195,240 fr.

. Dn noQvel inveataire d*tine partie du domaiae public de FÉtat, a été fait et knpnmé en deux gros volumes ^^PJUUS. le ti^ç de : Tableau génircd des prapfHétés de VÉlat^ et il a été dépps^ devant les Chambres aa printemps de £876. C'est en vertu d*une loi 4^ ââ d^ceipbre 187a que fat entcepns ce IratVailvJl ne s'applique. .,P^§ à. la totalité du domaine public; loin de là. Les immeubles du 4pj^aifie public proprement dit, ^is que les rivages delà mer, les fl^u^Qs et les rivières^ les canaux iet4eur;» francs bords, les routes naJJA^ale.s^Jlçs chemins de fer n^y: figurent pas. Cet Imtentaire ne co.q^i^(i<^ j^s non plus le domaine pmbJic des départements et des cogimj^pes,: pn n'y trouve ni les préfectures* ^ile^ hOt^!/s de ville, ni }es.,^(}{JBs^ j^i^'les églises. sauf les cathédrales. Enfia,.on a.^ojn de nous diçejgpj^,l*on apporté à. ce tableau, « sans aucune. éyalyiation, certain^ .immeubles d'une na-

« ture particulière, te.ljS)qqe les cathédralç^, les grands édifices puce blics ou monument^ d'art, auxquels il n'était pas possible d'altri- « buer une valeur vénale. » . . ^

Cet inventaire est. dppc b^en incomplet ^ néanmo^s il sjéj^yg encore à des chiffres considérables, Les propriétés dç i^^^tîrajjSjii^ affectées à des seirvices publics soQt au nombre fdc IT^SQ^j^ ^^y^i^t^yn^' Valeur de 4,948,301,130 fr.; sur ce nom^çi, 14,^9^^prq;p^ijiités, valant 1,767, 969,850 fr., sont situées en Pr^nçp; 3,?Q7i^ valant ^§(:^3âl,280fr., sont hor3 de France, c'est- ^-dire dans le§ colonies, sauf quelques^ rares immeubles (des ambaj^çades, des cpi\sula|s^ <^es hospices) à l'étranger. Si les cathédrale^, les moni^n^nts d^âr^ avaient été éva» lues, si l'on y avait joint le Romaine pu^l|p déjg|irt^menlal et communal, ajnsi que les hôpitaux et les étab|lissem^t|| ^e^J^^faisance, nous ne pourrions que répéter ce que nous écrivions ay^jat d^avoir eu connaiss^ce de ce recensement: le chiffre de 4 milliards s,erait cerainement dépassé.

Quant aqx propriétés de TÉtat, non affectées à des services publics, Ilnventaire publié en 4876 en énumë^fç P^098, et lepr 2^ttri|)ue une valeur de i,6Sî0,368,8i5 ir. Sur ces cbiiQ^^,, jçs bojp et les forêts de rÉtat situés en France représentent 828 propriétés, .et sont évalués à 1,261,870,764 fr., les bois et les fôrô|s du domaine en Algérie sont au nombre de 834, et on les évalue à 72,9^2^681 fr.; les autres biens qui complètent avec les. bois et les forêts la somme totale de 1,630 millions pour les- propriétés non affectées à des services publics sont en général des parcelles de terrain qui sont restées libres à la suite de travaux de routes, de chemins de fer, de citadelles, de ports, etc.

L'ensemble de celles des propriétés de l'État qui ont été recensées s'élève ainsi à une valeur ^3 3,598,669,945 fr., dont 1,948,301,130 fr.

pour les propriétés affectées à des services pulAics, et 1,650,368,815 fr. pour les propriétés qui ne sont pas affectées à des services publics. ' D'après une revision de l'évaluation des propriétés de TËtat, faite

^ en 1 878,ces propriétés qui n'étaient pas productives de revenus étaient

! estimées à 2 milliards 348 millions, et les biens de la deuxième caté-

gorie, à 1,644 millions ; les 4 milliards étaient presque atteints.

On évalue à 1,138,086,361 fr., le domaine permanent de la Ville de Paris, à 55,561,488 francs son domaine temporaire, et à 423,247,758 son domaine mobilier, soit ensemble 1,616,895,608 fr. Le domaine du département de la Seine est estimé à 102,268,359 fr. en 1884 (1). Le domaine public de la navigation intérieure et surtout le domaine public de la viabilité ont une bien autre importance que le domaine public monumental ; ils n'ont jamais figuré dans les inven. taires des propriétés de TËtat. Nous avions en France, dans l'année 1894 : 37,897 kilomètres de routes nationales, 49,508 de routes départementales ; nous comptions, en outre, en 1892: 141,370 kilomètres de chemins de grande communication, 75,970 de chemins d'intérêt commun et 261,146 kilomètres de chemins vicinaux ordinaires, les uns et les autres à l'état de viabilité et d'entretien, et sans comprendre ceux qui sont seulement en construction ou à l'état de lacune (2). On estime à 4,000 fr. le coût moyen de premier établissement du kilomètre de chemin vicinal ordinaire, à 6,000 celui du chemin d'intérêt commun, à 12,000 celui du chemin de grande communication. Il n'y a pas d'exagération à porter à 15,000 les frais d'établissement de chaque kilomètre de route départementale et à 20,000 ceux de chaque kilomètre de route nationale, ces frais variant, d'ailleurs, suivant le sol, les accidents de terrain et le prix de la main-d'œuvre. On arrive ainsi pour les 566,000 kilomètres de voies de terre précitées à une valeur de 5 milliards, qui est certainement plutôt au-dessous qu'au-dessus de la vérité; car, de 1837 à 1871, il a été dépensé 2,961 millions pour la construction ou l'entretien des trois catégories de chemins vicinaux ; si l'on considère que les dépenses d'entretien représentent seulement 40 à 45 pour 100 des dépenses faites chaque année pour la petite viabilité, on voit que 1,700 millions environ ont été employés de 1837 à 1871 pour la construction proprement di^^e : en 1872, la dépense totale pour les chemins vicinaux a été de 139 millions, dont 63 pour l'entretien, ce qui laissait 76 millions pour la construction seule. De beaucoup plus fortes dépenses ont été faites depuis lors.

(1) Bulletin de statistique du ministère des finances, !«■* Tolume de 1885, p. 463 et 466. (3) Ces chiffres sont tirés de l'Annuaire statistique de la France, XV« volume (aaoécs 1802-1893-1894), p. 457 et 463.

Que l'on tienne compte des ports, canaux, écoles et autres parties du domaine public, et on ne nous taxera pas d'exagération si nous estimons à 15 milliards environ Timportance de l'ensemble du do* maine public de l'État, des départements et des communes de France» Quand les chemins de fer auront fait complètement retour à l'État ou aux départements, cette valeur sera plus que doublée. 11 n'est pas probable que dans les prochaines années l'activité sociale cesse d*élargir le domaine public de la viabilité et de la navigation, si bien que vers le milieu du vingtième siècle, cette partie de la fortune nationale, qui passe inaperçue, vaudra, sans doute, une quarantaine do milliards. Nous sommes entré dans ces détails pour montrer combien la richesse collective et commune se développe sous les yeux de tous. La proportion du domaine public de l'État, des départements et des communes à l'ensemble des fortunes individuelles tend à s'élever avec les développements de la civilisation. Dans tous les pays de l'Europe les hommes font un usage constant et gratuit de richesses considérables qui ont été créées par l'État ou par ses subdivisions, les provinces et les communes.

On dit en administration que le domaine public de l'Etat est imprescriptible, inaliénable et qu*il ne donne pas de revenus : cette proposition n'est pas d'une absolue vérité. Certaines parties du domaine public peuvent fournir des produits : par exemple, les arbres des routes, le droit de pèche dans les rivières, et divers autres droits que nous mentionnerons dans les chapitres suivants et qui se rattachent à certains usages de quelques parties du domaine public de l'État. Ces exceptions sont, cependant, sans importance ; l'on peut, au point de vue des finances, en ne se piquant pas d'une exactitude absolue, diviser le domaine de l'État en deux parties, l'une qui est affectée à un service public, l'autre qui est exploitée ou louée en vue d'un revenu (i).

(1) D'après une sage décision de l'Assemblée Nationale dans la loi de tinauccs du 20 décembre 1873, une commission spéciale devait réviser tous les trois ans les affectations d'inuneubles faites aux divers services publics et en reviser les évaluations. Nous ne sachions pas que cette opération ait été faite depuis 1878. En 1897, sur la proposition de M. Lockroy d'afTecler à un compte extraordinaire de constructions navales et d'établissements maritimes le produit de Taliénation des immeubles de TÉtat, dont la vente serait reconnue n'avoir pas dlnconvénicnt, il a été constitué, par décret du 30 octobre 1897, une commission extrapurlementaire pour examiner la situation et la disponibilité éventuelle des immeubles de l'État, D'aprts un travail préparatoire fait dans les bureaux des administrations il aurait été formé 8,932 dossiers et l'on en attendai'. 4,000 autres. Ces projets d'aliénation concernent aussi bien les parties du domaine public de l'État reconnues inutiles que son domaine privé (Note de la sixième édition).