CHAPITRE IV
DBS dipféhentes parties dd domaine privé de l*état;
La composition et les produits de ce domaiDe. — Domaine proprement dit en France.
— Les domaines engagés et échangés. — Les établissements modèles exploités par rÉtat. — Les Éuts allemands sont propriétaires de terres labourables, de vignes et de prairies. — • De la gestion de ce domaine agricole. -* Inconvénients de ce genre de propriété domaniale.
Du domaine forestier. — Des raisons qui légitiment la propriété de forêts par TÉtat.
— De rimportance des forêts, notamment des forêts domaniales en France, en Pmsse, etc. — Des causes de la plus-value des forêts. — Décomposition du produit des forêts domaniales en France. — Des frais d*ezploitation. — Les lacunes de notre régime forestier. — Grand abaissement des recettes depuis 1880. — Importance def travaux de reboisomcnt
Un État, on Ta vu, peut être piopriétaire, capitaliste et môme industriel, et retirer de ses propriétés, de ses capitaux ou de rexercice de ses industries des sommes notables. La Prusse donne Texemple le plus frappant de l'importance de ces ressources propres à l'État.
Considérons d'abord les propriétés territoriales de l'État productives de revenu. En France, en Angleterre, dans un grand nombre de contrées on ne conçoit pas que l'État possède d'une manière permanente des terres arables, des prairies, des vignes. Ce n'est pas qu'il n'arrive à TÉlat d*avoir des propriétés de cette nature : il lui en échoit en France notamment par les successions vacantes, ou bien encore par Tœuvre de la nature, ce qui est le cas pour les lais et relais de la m^r, les atterrissements ou les alluvions des fleuves et des rivières navigables et flottables, ou bien enfin par des dispositions administratives, telles que le déclassement d'une route, le changement de destination d'un immeuble affecté jusque-là à un service public. Mais ces propriétés n'ont pas une grande valeur : TÉtat, en général, ne les détient que d*une manière transitoire ; chez nous il se hâte de les aliéner, à moins qu'il n'ait des raisons spéciales de les conserver, comme pour certains îlots que l'on ne veut pas vendre dans la crainte d*entraver le service de la navigation fluviale. En France, on peut dire que les seuls immeubles productifs de revenus qui appartiennent à l'État et qui aient quelque importance sont les forêts. U y a bien aussi des établissements agricoles, des fermesécoles, des bergeries, des vacheries, des haras et des terres qui en
dépendent : mais ce sont là des propriétés modèles qui sont acquises et conservées, non pas en vue du revenu direct qu^elles rapportent à rctat, mais en vue de Tinstruction des agriculteurs et de la propâ-' galion soit des bonnes méthodes de travail, soit des bonnes race» d\-inimaux domestiques.
 deux époques seulement, sous la Révolution par la confiscatioi^ des biens du clergé et des émigrés, sous TEmpire par la création du domaine extraordinaire, l'État est entré en possession d'une quantité considérable d'immeubles ruraux autres que des forêts. L'État n'ai pas eu la pensée de garder les biens pris ^ur le clergé ou les émigrés; il a toujours cherché à s'en défaire. Quant au domaine extraordinaire, ce fut une création de Napoléon I",. destinée à fournir un^ fonds de ressources extrabudgétaires pour les dépenses supplémen* tiûres de l'armée et surtout pour les récompenses à attribuer aux:: généraux et aux officiers. Ce domaine extraordinaire se composait: des éléments les plus variés : des rentes ou des valeurs mobilières^ mais suiiout des biens fonciers. A la paix de 1814 les étrangers, nos^vainqueurs, reprirent toutes les propriétés qui restaient de ce domaine et qui se trouvaient sur les territoires abandonnés par la France^ Elles avaient une valeur de 154 millions de francs. La liquidation de ce domaine extraordinaire a duré longtemps ; on a vu figurer encoredans des budgets récents des restes de cette fondation curieuses ainsi 4,790 fr.66 centimes dans le budget de 1869 (1).
La constitution du domaine extraordinaire était faite dans un dessein politique et militaire, non pas au point de vue économique o\r financier. Sur l'indemnité de guerre de 5 milliards payée par la- France, le gouvernement allemand a constitué un fonds analogue^, avec la différence qu'il consiste en valeurs mobilières.
Nos comptes de l'administration des finances contenaient encorerécemment une recette d'un produit infinitésimal, ne s'élevant qu'àt 32 centimes dans le budget de 1869 et à 2,000 fr. dans celui de 1876 v cette recette se rattachait à un mode de gestion des propriétés doma« niales qui a eu jadis une grande importance et qui est l'objet dedéveloppements étendus dans les traités de droit administratifr nous voulons parler des domaines engagés ou échangés. On sait qu'anciennement c'était une maxime fondamentale du droit françaisque le domaine de l'État était inaliénable et imprescriptible ; le fameux édit de Moulins en 1566 l'avait proclamée de nouveau avec solennité. On ne se faisait pas faute, néanmoins, de l'aliéner, soit par nécessité, soit par faveur. Quand on n'osait pas enfreindre directe-»*
(1) Ces cbifires sont approximatÎTement les m6mes dans les budgets suirants.
ment ce principe fondamental, on prenait un détour et on engageait 3Q Ton échangeait le domaine de TÉtat. L'engagement transmettait à Tengagiste la jouissance du bien, moyennant le paiement d'une certaine somme que Ton appelait a finances ou deniers d'entrée ». Cette jouissance passait aux descendants ou ayants droit de Tengagiste, et rÉtat ne pouvait la reprendre qu'en restituant les finances ou deniers d'entrée primitivement convenus. Cette manière semifrauduleuse d'aliéner en fait le domaine de l'État excitait une unanime réprobation. D'après un rapport fait par M. Barbé Marbois à la Chambre des pairs, le 6 mars 1820, les biens ainsi engagés ou échangés avaient lors de la Révolution une valeur de 120 millions de francs. Les lois du 1*' décembre 1790 et du 10 frimaire an II annulèrent une grande partie des échanges et des engagements et déclarèrent que tous les biens échangés ou engagés, ainsi que tous les biens vendus (ces ventes n'avaient pu être faites qu'en fraude des lois de la monarchie), seraient^ repris nar TÉtat, moyennant la .restitution des « finances et^ên^ers^'^^r^ mesures devaient jeter la
perturbation et le discrédit sur toute la propriété foncière. Aussi futon obligé de les atténuer. Différentes lois, celles du 14 ventôse an VU, du 16 pluviôse an VIII, du 5 décembre 1814, du 28 avril i8 16 et du 12 mars 18iO, se montrèrent beaucoup moins rigoureuses et exigèrent seulement que les possesseurs des biens engagés ou échangés payassent le quart de leur valeur. Le produit des biens engagés ou échangés, c'est-à-dire les soultes payées par les détenteurs de cette catégorie d'immeubles, a longtemps figuré dans nos budgets pour des sommes décroissantes, qui étaient encore de 100,000 fr. en 1857, qui ne furent que de 32 centimes en 1869, et de 2,000 fr. en 1876 (1). Nous avons dit que l'État en France possède un certain nombre d'établissements qui sont productifs de revenus, quoiqu'ils n'aient pas été créés dans le dessein de fournir des ressources au Trésor; ce sont es écoles d'agriculture, d'arts et métiers, les bergeries, les vacheries, les haras ; à presque tous ces établissements sont attachées des terres ou des dépendances. Le revenu que produisent ces propriétés est, d'ailleurs, un revenu brut, non un revenu net. Elles coûtent, en effet, beaucoup plus qu'elles ne rapportent. Ce sont les procédés de comptabilité qui les font figurer au chapitre des recettes pour une somme en apparence assez considérable; mais on retrouve au chapitre des dépenses des ministères de l'agriculture et du commerce unel contre-partie beaucoup plus importante. Ces propriétés modèles que les Allemands appellent Musler domœnen^ rendent des services indi-
(1) Voir plus loin le chapitre V sur les inconvcaients économiques da régime de l'en- {^ngcmcnt des domaines.
rects au pays et ne sont pas d'une utilité directe pour le Trésor. On fait entrer en France dans la même catégorie les eaux thermales que possède l'État. Tout cet ensemble de biens domaniaux— écoles d'agriculture, de vétérinaires, d'arts et métiers, d'horiogerie, les bergeries, vacheries, haras, établissements thermaux (1) — sont inscrits au budget de 1897 pour un produit brut de 2,068,530 fy- auxquels il faut ajouter 74,770 fr. de produits de ventes effectuées à la manufacture de Sèvres, puis 3,300 de recettes diverses et environ 1 million de pensions payées pour les élèves des écoles dénommées ci-dessus, ensemble 3 millions en chiffres ronds ; mais les seules écoles de vétérinaires figurent au même budget en dépenses pour 1,022,000 fr., le conservatoire et les écoles d'arts et métiers pour 2,115,670 fr., les établissements thermaux pour 136,500 fr., les haras et les dépôts d'étalons pour 5,783,000 fr. (non compris les encouragements divers à l'industrie chevaline) : toutes ces dépenses réunies représentent à peu près trois fois les recettes corrélatives. Seuls, les établissements thermaux appartenant à l'État donnent un léger revenu net, qui est de 235,000 fr. environ.
Il ne nous appartient guère ici de nous prononcer sur Futilité que peut IrouverrÉtat à acquérir ou à conserver ces établissements modèles ; au point de vue financier la possession n'en est pas une ressource. Au point de vue économique, au contraire, elle peui avoir des avantages précieux, l'État se trouvant autorisé à intervenir dans t toutes les fonctions sociales pour lesquelles ne suffit pas l'initiative ' des particuliers et des associations.
L'une des recettes qui tiennent une place importante en France parmi les revenus des domaines, ce sont les ventes d'objets mobiliers . appartenant à l'État et qui sont devenus hors d'usage. Il est naturel que toutes les administrations aient chaque année à se défaire d'une partie de leur matériel ; ces recettes sont d'autant plus grandes que le matériel de chacune d'elles est plus considérable. En réalité, ce n'est pas là non plus une recette nette, car elle devrait être mise en regard des achats nouveaux de matériel faits par les mêmes administrations; or ces achats dépassent de beaucoup ces ventes.
Nous avons rapidement passé en revue les principaux chapitres des recettes du domaine en France, non compris les forêts ; nous allons en donner l'énumération détaillée d'après le projet de budget de 1897 : Il y a quelques années, les revenus des domaines en France étaient classés dans le budget et dans les comptes financiers en trois sections distinctes, portant les rubriques : Produits des domaines proprement
■ (1) Voir le projet du budget de 1897 déposé par M. Paul Doumer, p. 326 et 8i8.
t»6 TRAITE DE LA SCIENCE DBS FINANCES.
dits; prix de vente d^ objets mobiliers ou immobiliers provenant des ministères; revenus de divers établissements spéciaux. En i874, d*après le Compte général de F administration des finances^ la première de ces sec- 4ions avait fourni 14,403,013 fr. 78; la seconde ; 7,752,322 fr. 01 ; la troisième, 4,466,831 fr. 98, soit ensemble 23,322,167 fr. 77 (1). . A partir de 1878 cette classification a été modifiée. Les produits du ilomaine autres que-le domaine forestier formèrent depuis lors, dans nos budgets et dans nos comptes, deux catégories distinctes : 1** les revenus de tous les biens meubles et immeubles qui appartiennent à r£tal; 2" les recettes provenant du prix de ceux de ces biens qui sont aliénés. Sous le titre de revenus on rangeait les produits naturels de tous les biens nationaux; les prix de location des biens aiïectés ^ des services publics, qui sont momentanément inutiles à ces services* <«t notamment des immeubles du domaine militaire; des parcelles du domaine public maritime, fluvial ou terrestre qui peuvent, sans in- \ .'«onvénient être soumis temporairement à des usages privatifs, tels ^ que Texploitation de pêcheries, d*établissements de bains de mer «et d'autres industries; de tous les biens en outre, dont Taliénation f)our des causes diverses se trouve ajournée ; enfin les arrérages et intérêts des rentes et créances. Dans ces recettes ne sont plus com pris les produits des canaux et cours d*eaux (bacs, pêche, francs ; bords, etc.), dont le recouvrement a été attribué au service des contributions indirectes ; antérieurement ces produits figuraient avec ^raison parmi les receltes domaniales. La deuxième catégorie nou* -^elle, c'est-à-dire les produits provenant de la réalisation des biens et valeurs disponibles, comprenait : les recouvrements des capitaux de rentes et créances ; les aliénations d'objets mobiliers; les aliénations d'immeubles ; les successions en déshérence, épaves et immeubles vacants. Cependant, il y eut parfois des exceptions; ainsi : les produits de l'aliénation des bâtiments et terrains situés à Paris, attribués à Factif du compte de liquidation par la loi du 23 mars 1874, . ne figurèrent pas parmi les recettes domaniales (2).
Tout cela était bien compliqué. Cest un besoin que l'on semble ' éprouver de n'apporter aucune méthode dans le classement des recettes budgétaires. La classification est uniquement administrative, c'est-à-dire que Ton distribue les produits suivant la branche spéciale de l'administration financière qui les recueille. Nous avons dû, pour rétablir les faits sous leur véritable aspect économique, ajouter
(1) Voir le Compte général de V administration des finances pour 1874, p. 175 et la deuxième édition de noire Traité de la science des finances, t. I, p. 35 ; on y trouvera 1*énumération détaillée des recettes da domaine en 1874.
{3} Consulter sur toatcc sujet la Note préliminaire du budget da 1883, p. 350 et 251.
^Tix produits domaniaux classés comme tels dans nos budgets d'autres recettes qui, quoique n'étant pas qualifiées domaniales, le sont au premier chef et figurent pour la plupart parmi les produits divers du budget. Voici l'importance de ces différentes ressources d'après le projet de budget de 1897, dont la classification est meilleure que <selle de 1898 :
Produits du domaine autres que le domaine forestier (Algérie non comprise).
Francs.
