DB L'AUÉNATION DES DOMAINES DE L'ÉTAT

forêts peut être, soit une ressource permanente du budget, soit une ressource extraordinaire dont il n'est fait usage que dans les cas de grande nécessité.

Il y a une première objection contre les aliénations de forêts ou de domaines à titre de ressource permanente du budget, c'est que ces aliénations constituent un appauvrissement de l'État et qu'elles doivent fatalement épuiser un jour la totalité des domaines existants. C'est donc d*une mauvaise administration que de faire entrer les ventes de forêts parmi les ressources régulières des budgets. Il faudrait alors que le budget présentât à la fin de chaque exercice un excédent correspondant au produit des ventes de domaines et que cet excédent fût appliqué au rachat de la dette publique, sinon l'État aurait en réalité dévoré une partie de son capital en ayant le tort de le con^ sidérer comme du revenu.

La plupart des États de l'Europe ont une quantité de domaines trop restreinte pour faire de l'aliénation partielle de ces biensr une ressource régulière du budget pendant une longue période d'années. Il y a, néanmoins, une exception, c'est la Prusse. On a vu plus haut quelle est l'étendue des possessions territoriales de l'État prussien; chaque année dans le budget des recettes de ce pays la vente de domaines figure pour une somrn déterminée qui fut longtemps de i million de thalers (3 millions 750,000 francs) annuellement; avant 4820 il en avait été aliéné ainsi pour 20 millions de thalers (75 millions de francs), et de 1820 à 1840 pour plus de 35 millions de thalers (132,250,000 francs) (i). Nous trouvons la même ressource dans les derniers budgets; dans celui de 1877 le produit de ventes de domaines et de forèls est inscrit pour 4,500,000 marcs, (5,625,000 francs) et dans celui de 1897-98, pour 1 ,600,000 marcs, soit 2,000,000 francs.

Néanmoins, même pour la Prusse, qui forme, sous le rapport de la quantité des domaines de l'État, une exception parmi les peuples de l'Europe centrale et occidentale, le produit régulier de ces aliénations est fort réduit. Il ne peut être vraiment considérable que dans les

Etats neufs, où une grande partie du territoire n'est pas encore occupée et peuplée; les États-Unis d'Amérique et la plupart des colonies anglaises sont dans ce cas. Dans ces pays les domaines de l'État sont immenses, puisqu'ils se composent de tout le territoire où la population d'origine européenne n'a pas encore pénétré ; ces domaines sont naturellement destinés à l'aliénation; et cette aliénation ne peut se faire que peu à peu, au fur et à mesure de l'arrivée des pionniers. Aux États-Unis on a pris l'habitude de vendre les terres de l'Union

(1) Raa*fl Finanzwissensckaft, 4* édit., 1. 1, p. 123.

^âns rOuest à prix fixe, i dollar 1/4 Tacre (de 0 hectare 40 ares -40 centiares) soit 16 fr. 50 Thectare ; quand ces terres ont été mises ^a vente pendant un certain temps sans trouver d*amateur, le prix Vea réduit successivement jusqu'à tomber à 42; cents et demi (0 fr. 62) Tacre; on calculait qu'en i857 il restait encore une surface de i mil- 4iard 86 millions d'acres en réserve, soit plus de 400 millions d'hectares ou huit fois environ la surface de la France. De 4846 à 4856 le :produit moyen annuel du prix de vente des terres aux États-Unis était ^e 22 millions et demi de francs (4 1/2 millions de dollars), en 1858 4e produit fut de plus 30 millions de francs (6 millions de dollars) ; '«a 4835, il s'éleva à 150 millions de francs (30 millions de dollars). Avant 1860, la vente des terres était, avec les douanes, la principale ^ressource du budget fédéral. De 1875 à 1878, le produit en fléchit à 6 ou 8 millions de francs par année. Il se releva à 47 millions de francs >«n 1883-84, et retomba à 21 millions de francs en 1890-91 (1).

SL'vLn des inconvénients budgétaires inhérents à ce nfiode de

** ventes constantes, c'est que les recettes provenant de ces aliénations

:Sont naturellement très inégales; elles varient d'une année à l'autre

4lans d'énormes proportions ; tantôt elles sont de moitié, tantôt du

double du chiiTredes évaluations. Or, dans un budget on a besoin de

^«onnaitre longtemps d'avance le chiffre approximatif des recettes afin

^e fixer les dépenses de façon à éviter les déflcits.

Plusieurs publicistes, notamment M. Emile de Laveleye, ont sérieusement critiqué la méthode d'aliéner les terres domaniales qui est ^jiivie aux États-Unis, en Australie, au Canada. Au lieu de les aliéner à perpétuité, il serait plus avantageux, selon eux, de les concéder ' à temps, par une sorte de bail emphythéotique, pour 99 ans par '-exemple, pour 150 ans môme, si on trouve le premier terme trop ^court. Au bout de ce laps de temps TÉtat rentrerait en possession de 'Serres améliorées et ayant une grande valeur; il pourrait les concerter de nouveau pour une période de 99 ans ; l'État tirerait ainsi des .Mdevances considérables de la terre; il absorberait, au bout d'un ^certain temps, la presque totalité de ce que les économistes appellent la f^nle du sol, c'est-à-dire la partie du revenu net qui représente la fécondité naturelle et primitive de la terre et qui est distincte de Tin- Xérèi du capital ou des bénéfices du cultivateur. Cette méthode de •^concession par bail emphythéotique serait un moyen d'établir Tim- ^^ôt unique et de supprimer toute cette variété de taxes qui es^ '

(1) Voir Dotre ouvrage: La colonisation chez les peuples modeimes (4*édit.); Hau*9 \nnanzwissenschaft,^'>ééii.,i. I, p. 112; idem, édît. de Wagner, p. 306. — La vente des

ïJorres pu^^liques aux États-Unis fut de 18,309,942 acres ^l'acre = 41 ares^ en 1886;

17,400,658 en 1887; 16,309,076 en 1888; 12,461,604 en 1889; 10,621,652 en 1890 et . "% 151,939 en 1891 {Bulletin de statistique et de légistation comparée y 1894, t II, p. 188).

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accompagnée de tant de vexaiionset de déperditions de force sociale. Il n'y aurait d'ailleurs, dit-on, aucun inconvénient à l'application de cette théorie, car on pourrait édicter que les concessions emphy théoti- 4ues devraient être renouvelées vingt ans avant leur expiration ; de cette façon, la culture ne serait jamais entravée. Les États-Unis et surtout l'Australie pourraient ainsi, allègue-t-on, éviter aux générations avenir ^utes les difficultés financières et tous les embarras économiques contre lesquels luttent les peuples contemporains. Le nombre et l'activité des setilei's ne diminueraient pas par cette substitution de concessions pour 99 ans ou pour 150 ans aux concessions perpétuelles. Ce serait la réalisation de l'impôt unique sur la terre. Les colonies australiennes, notamment la Nouvelle-Zélande, travaillées parle socialisme,' sont entrées dans cette voie depuis 1892 ou 1893 ; mais cette législation, qui donne toujours une certaine précarité à la possession 4^ sol, a beaucoup plus d'inconvénients que d'avantages (Voir notre Traité d'économie politique, t. I, p. 580 à 590 ; voir aussi Les nouvelles sociétés anglo-saxonnes par mon fils, Pierre Leroy-Beaulieu, p. 154 à 158). Quittons ces contrées éloignées avec lesquelles les nôtres n'ont aucune analogie puisque la propriété perpétuelle y existe depuis un temps immémorial sur toute l'étendue du territoire ; occupons-nous des aliénations extraordinaires de domaines qui seules ont une grande importance en Europe.

Jadis il était de règle dans la plupart des pays que les domaines fussent inaliénables de même qu'imprescriptibles, ou que l'aliénation ne pût en être faite que pour l'extinction des dettes de l'État ou moyennant un remploi. C'étaient là des précautions prises contre les caprices des princes et des ministres. En France, notamment, les lois étaient sur ce point très sévères; mais, comme il arrive souvent en pareil cas, on avait trouvé le moyen de les éluder.

Au lieu de vendre les domaines, on les engageait, ce qui dans la pratique revenait à peu près au même. Nous avons déjà dit quelques mots de la situation si compliquée des domaines engagés ou échangés. Il convient d'entrer ici dans un peu plus de détails. L'engagement ^tait une convention par laquelle le roi abandonnait la jouissance 4'un de ses domaines moyennant le paiement d'une certaine somme que Ton appelait « finances » ou « deniers d*entrée », et en se réser* vaut d'une manière expresse et à perpétuité la faculté de réemption. L*engagiste était ainsi une sorte d'usufruitier, qui transmettait ses droits à ses héritiers ou à ses ayant cause : le roi conservait toujours le droit de rentrer en possession du domaine à la seule condition do rembourser le prix payé lors de l'engagement. Les inconvénients de ce système étaient considérables. Les « finances» ou a deniers d'entrée »

étaient généralement assez faibles relativement i la valeur vénale du bien, puisque Tengagiste ou ses ayant cause n*avaient qu'une propriété précaire, pouvant cesser à chaque instant. Les domaines engagés étaient assez mal entretenus, précisément à cause de cette même précarité de la possession.

La législation des domaines engagés ou échangés fut excessivement variable. A difTérenles reprises, sous Colbert notamment, on demanda aux engagistes de justifier de leurs titres, de présenter les contrats et les pièces prouvant que les « deniers d'entrée » avaient été réellement payés, et que les domaines n'avaient pas été cédés par faveur. Plusieurs fois aussi le gouvernement usa de la faculté de rachat. C'est ainsi qu'en 1667 parut un édit ayant pour objet de réunir au domaine les biens distraits à titre d'engagement ou d'échange en indemnisant les engagistes ou échangistes qui avaient réellement payé des « deniers d'entrée », mais en annulant tous les engagements où les engagistes n'avaient rien déboursé, et qui avaient été accordés moyennant des remises, des dons, des arrérages de pension, des gages, des récompenses, des acquits patents et autres «mauvaises finances u.

Les possesseurs des domaines engagés ne pouvaient couper les bois de haute futaie ou les baliveaux. Sous Louis XY, après la chute de Law, on fit une opération assez compliquée, quoique licite; elle consistait à réengager des domaines déjà engagés : les nouveaux concessionnaires remboursaient les « finances » dues aux anciens et payaient en outre une soulte à l'État ou lui servaient une rente.

L'engagement était donc sous l'ancien régime un titre précaire» toujours révocable; inférieur à la fois à la vente et au bail, nuisible à la production générale du pays, parce qu*il entraînait une exploitation dévastatrice, faute de garantie de durée.

La révolution de 178D amena un principe nouveau, celui de l'aliénabilité du domaine de l'État; en même temps, des mesures sévères furent prises contre les engagistes, toujours suspects d'être en possession des biens domaniaux par simple faveur de cour. Le public s'exagérait énormément la valeur de ces biens. Un rapport de Barbé- Marbois, à la Chambre des pairs^ en 18:i0, établit qu'ils valaient seulement 120 millions.

L'un des procédés employés par le gouvernement de la Révolution pour tirer parti des biens engagés, ce fut de les mettre en adjudication. L'adjudicataire devait d'abord rembourser ce les finances » ou « deniers d'entrée » payés lors de l'engagement, et en outre donner à l'État une certaine somme qui variait suivant la valeur du bien. C'était la reproduction de ce qui s'était fait sous Louis XV après la chute de Law. Des lois postérieures firent confirmer tous les engagements et

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les transformèrent en propriétés ordinaires moyennant le paiement du quart de la valeur des biens.

Depuis la Révolution il n*y eut plus de contrat de cette sorte. Cette matière peut donc paraître manquer aujourd'hui d'intérôt pratique : elle en a cependant; car Texpérience prouve que toutes les combinaisons financières usitées dans le passé reparaissent un jour ou l'autre sur quelque point du globe.

L'engagement tel qu'il était pratiqué sous Tancien régime, en admettant même qu'il ne fût pas un moyen de dissimuler des faveurs/ était un mauvais mode de concession : mieux eût valu donner au prêteur une hypothèque spéciale avec faculté d'exproprier TÉtat en cas de non-paiement des arrérages ou de l'amortissement. Mieux eût valu encore aliéner déûnitivement, ou du moins concéder le domaine, pour un laps d'années déterminé, 50 ou 60 ans par exemple, avec un cahier des charges bien fait.

Les États besoigneux ont recouru souvent dans ces derniers temps à des combinaisons qui sont intermédiaires entre raliénation pure et simple et rengagement. Telle est, par exemple, la concession à une compagnie, moyennant un prêt d'argent, d'une certaine quantité de biens domaniaux que la compagnie se charge de vendre. En 1848, le gouvernement provisoire de la France emprunta 50 millions de francs à la Banque et la chargea de vendre pour 100 millions de bois de TÉ- . tat; cette convention ne dura pas assez longtemps pour que cette vente se fit. Le gouvernement autrichien a recouru, en i8o5,-à un expédient du môme genre. Il abandonna à la Banque nationale de Vienne une étendue de terres de 150 milles allemands géographiques comme gage d'un emprunt de 155 millions de florins (387 millions et demi de francs). Ces 150 milles de biens domaniaux étaient estiinés valoir 156 millions et demi de florins : la Banque devait les administrer et les vendre peu à peu.

Ce système présente plus d'inconvénients que d'avantages. La Banque prête, il est vrai, à de bonnes conditions, puisqu'elle a un gage précis, assuré et dont elle peut disposer. Mais elle administre mal, parce qu'elle n'a pas Thabitude de gérer des biens fonciers. Souvent aussi elle vend mal : on est obligé, en effet, de lui donner des domaines d'une plus grande importance que le montant du prêt qu^elie a fait ; autrement elle serait insuffisamment garantie. Elle ne songe qu'à recouvrer le montant de sa créance en principal et en in- , térêts^ puisque le surplus ne profiterait qu'à l'Etat : elle se montre ; donc facile àTaliénation et ne tire pas^ d'ordinaire, des domaines leur pleine valeur.

D'une manière générale, tous les engagements de domaines ou de

propriétés de TÉtat, tontes les opérations immobilières autres que l'aliénation pure et simple faite par TÉlat, sont des expédients ruineux qui coûtent plus que l'emprunt le plus usuraire.

Un mode d'aliénation qui a quelques ressemblances, en apparence, avec les combinaisons que nous venons de décrire, c*est la concession à nne caisse de l'État, c'est-à-dire à une administration officielle déterminée, d*une masse de biens devant 6tre aliénés et dont les prix doivent être versés dans cette caisse qui en dispose. Ainsi sous la Restauration on concéda i la caisse de l'amortissement pour le rachat de la dette d*abord une rente de 40 millions et en outre 450,000 hectares de bois qui devaient être vendus peu l peu. Cette opération ne diffère de Taliénation ordinaire faite par les agents de l'État que parVaffectation particulière des ressources. En définitive, c'est toujours bien TËtat oui aliène directemeut sur l'avis et parles mains de ses fonctionnaires habituels.

Nous arrivons donc à l'aliénation pure et simple faite par TÉtat. Depuis que le système des engagements a disparu en France, ce n'est guère que dans les grandes crises qu'on a décidé la vente de biens domaniaux : on n'a jamais considéré cette vente comme devant fournir des ressources régulières au budget.

La première révolution s'est trouvée en possession d'un domaine immense : ce sont les biens appelés nationaux : cette désignation s'est appliquée à trois catégories de propriétés, d'origine très diverse : 1® les biens ecclésiastiques que l'Assemblée constituante mit à la disposition de la nation ; 2* les biens des hospices que la Convention déclara propriétés nationales ; 3^ les biens confisqués révoUitionnairement sur les émigrés et sur les déportés. Il serait superflu d'examiner si l'État se trouvait légitime détenteur de ces biens : il est clair qu'une grande partie, toute la troisième catégorie, provenait d'une spoliation. Quoi qu'il en soit, l'État, ayant pris ces biens, ne pouvait les garder et les exploiter lui-même. Seules les forêts eussent pu être annexées à son domaine permanent ; mais les fermes, les maisons à loyer, les champs de terre devaient naturellement être vendus.

L'étude de la vente des biens nationaux de la première Révolution serait très curieuse, elle est malheureusement fort obscure. Ce n'était pas là un phénomène normal, parce que la masse des biens à vendre était énorme, montant à plusieurs milliards et formant ainsi une très forte fraction de l'ensemble des terres dans le pays ; parce que, en outre, l'origine de la plupart de ces biens nationaux était odieuse et que les consciences honnêtes ne se souciaient pas d'acqué« rir des propriétés confisquées ; parce que, en troisième lieu, le gou* vernement révolutionnaire était mal établi, que l'on pouvait tou«