CHAPITRE IV

DES IMPÔTS DIRECTS BT DES IMPÔTS INDlftBOTI.

Chaque impôt doit être jagé, non pas isolément, mais dans ses rapports aTec lef autres impôts existants. — La définition administrative et la définition économiqae des impôts directs et des impôts indirects. — Avantages et inconvénients des impôts directs. — Les impôts directs sont plus rationnels. — Quand ils sont très considérables, ils offrent de grandes difficultés de perception et de grandes chances dUnégalité. — Il est difficile, par les impôts directs, d'atteindre les travailleurs manuels. — Les impôts directs ont beaucoup moins d'élasticité que les impôts indirects. — Les premiers ne donnent pas des plus-values aussi constantes et aussi considérables que les seconds. — Démonstration de cette proposition par l'exemple de l'Angleterre. — La productivité des impôts de consommation s'est plus rapidemont accrue dans ce pays que la productivité de l'impôt sur le revenu. — L'impôt sur le revenu est, cependant, de tous les impôts directs, celui dont le produit suit le plus exactement le développement de la richesse publique. — Démonstration de la même proposition par l'exemple de l'Autriche. — Exemple de la France. — Le manque d'élasticité des impôts directs, la faiblesse des plus-Talues qu'ils donnent sont de grands inconvénients dans les États modernes, dont les besoins augmentent sans cesse. — En temps de crise, les impôts indirects fléchissent, mais moins qu'on ne le croit généralement. — Preuve fournie par la France en 1870-71 et par TEspagne de 1872 à 1875. — Les impôts directs ne sont faciles à recouvrer que lorsqu'ils sont légers : ils deviennent presque irrécouvrables quand ils sont très lourds. — Exemples de la France sous la Révolution et de l'Angleterre pendant les guerres contre la France. — Dans quelle mesure l'augmentation des impôts directs est recommandable en temps de crise : l'Angleterre pendant la guerre de Grimée. ^ Prétendu avantage allégué en faveur des impôts directs : ils sont mieux sentis par les contribuables et éloignent la nation des entreprises téméraires. ^ L'expérience démontre la fausseté ou du moins l'exagération de cette maxime. — Il n'est possible de supprimer les impôts indirects que dans les États qui n'ont pas besoin de recueillir par l'impôt plus de 3 on 4 p. 100 du revenu dea citoyens.

Première infirmité des impôts indirects : ils ne sont pas proportionnels à la fortune ou au revenu du contribuable. — Dans un système de taxes indirectes habilement combinées, cette improportionnalité est moindre qu'on ne le prétend. — Tous les impôts indirects ne sont pas des taxes de capitation. — Plusieurs de ces impôts ont une certaine relation avec la fortune des contribuables. — Le rice presque iirémédiable des impôts indirects de consommation, c'est qu'ils ne peuvent, en général, tenir compte que des quantités et non des qualités des denrées imposables. — Seconde infirmité des impôts indirects : ils gênent l'industrie et en entravent le développement. — Doctrine contraire de Mac Culloch : exemple qu'il allègue. — Réfutation de cette doctrine par Blac Culloch lui-même, par M. David Wells et par M. Qiffe Leslie. — Desinconvénients de certains impôts indirects réputés inoffensifs, comme l'impôt sur l'alcool : exemple des États-Unis avant et après la guerre de Sécession. — Troisième infirmité des impôts indirects : ils distribuent riodustrie et le commerce d'une manière artificielle ; ils favorisent les grands industriels et les grands commerçants aux dépens des petits et des moyens. — Démonstration de cette proposition. — Quatrième infirmité des impôts indirects : les fe'ais de recouvrement en sont proportionnellement plus élevés que ceux des impôts directs. Cette différence dans les frais proportionnels de perception est, toute-

2T0 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

fols, beaucoup moins grande qa*oa ne le croit en général : démonstration p» l'exemple de TAngleterre et de la France. — Cinquième infirmité des impôts indirects : ils exigent un nombreux personnel d'agents qu'ils soustraient aux carrières productives. — Sixième infirmité : ils sont une cause de démoralisatton. — Prétendus avantages des impôts indirects : ils sont moins sentis, moins impopulaires que les impôts directs ; ils constituent une taxe yolontaire à laquelle le contribuable peut échapper en réduisant ses consommations; ils se porçoiTent au moment le plus commode pour le contribuable. — Ces avantages, vrais ou prétendus, ne sont pas les plus importants. — Les avantages réels des impôts indirects sont qu'ils atieignent aisément tous les revenus, même les plus petits, ce que les impôts directs feraient difficilement, et que le produit en augmente sans cesse et spontanément par le développement de la richesse nationale.

Les États ayant de grosses dettes et entretenant de grandes armées ne sauraient suffire à leurs dépenses sans impôts indirects.

Comparaison des impôts indirects dans les principaux pays de l'Europe.

Nous sommes arrivés dans les précédents chapitres, à ce résultat qu'un impôt unique, soit sur le capital, soit même sur le revenu, ne peut pourvoir aux dépenses d*un grand État chargé de dettes et obligé d'entretenir une considérable armée permanente. Mais comment trouver un système d'impôts multiples qui n'enfreigne gravement aucune des règles que nous avons déterminées, c'est-à-dire un système d'impôts multiples dont l'ensemble soit, autant que possible, proportionnel aux revenus des contribuables, tout en taxant avec plus de modération les revenus viagers ou temporaires que les revenus permanents, et avec plus de modération aussi les revenus provenant de l'activité personnelle que les revenus consistant en fermages ou en intérêts de capitaux : un système d'impôts qui ne comprenne que des taxes dont la quotité soit connue d'avance da contribuable et n'ait pour lui rien d'arbitraire, qui soient toutes perçues à l'époque et selon le mode le plus commode au contribuable, qui soient toutes combinées de manière qu'elles fassent sortir le moins d'argent possible des poches des citoyens au delà de ce qui entre dans les caisses du Trésor, et qui, enfin, n'imposent au contribuable que le minimum possible de formalités, de vexations, de pertes de temps, de trouble dans l'exercice des industries ? Ainsi, équité dans la répartition, fixité et notoriété du taux des taxes, commodité et économie de la perception, innocuité pour le développement de l'agriculture, de l'industrie et du commerce : voilà les conditions requises pour un bon système d'impôts. Il est à peu près impossible à un État, non pas d'inventer, mais de pratiquer un système fiscal qui réunisse tontes ces qualités dans toute leur pureté. Il y a une part irréductible d'inégalité, d'arbitraire, de vexation qui est inhérente à tout système d'impôts un peu considérable. C'est une perfection relative, non pas une perfection absolue, que l'on peut espérer atteindre. Il est d'autant plus facile d'approcher de cet

idéal que les besoins de TÉtat et des localités sont plus modères. On est d'autant plus forcé, au contraire, de s'en écarter que les charges des localités et de TÉtat sont plus lourdes.

Une mauvaise habitude contre laquelle nous devons mettre le lecteur en garde, c*est celle qui consiste, dans Texamen d*un système d'impôts multiples, à juger chacun d'eux isolément. On entend dire chaque jour, par exemple, que l'impôt sur le sel est improportionnel, que par conséquent il est inique et qu'il doit être rejeté par les législateurs éclairés. Peut-être la conclusion de ce raisonnement estrelle juste : nous ne l'examinons pas, en ce moment; mais le raisonnement lui-même est détestable. Si l'impôt du sel était l'impôt unique existant en France, il suffirait d'avoir prouvé qu'il n'est pas proportionnel' aux revenus des citoyens pour conclure que cet impôt doit être abandonné. Mais, comme la taxe sur le sel fait partie d'un système d'impôts multiples, on doit rechercher si Timproportionnalité de l'impôt du sel n'est pas compensée par des improportionnalités en sens contraire, par des impôts directs qui pèseraient uniquement sur le riche. En un mot, quand il s'agit d'un système d'impôts multiples, la stricte équité doit être cherchée dans l'ensemble des taxes et non dans chaque taxe particulière : chaque impôt doit donc être examiné et jugé, non seulement en lui-même et dans ses effets isolés, mais dans sa relation avec les autres impôts et leurs effets.

L'observation que nous venons de faire est d'une application très importante et très fréquente. Que de fois n'entend-on pas dire que l'impôt des douanes est, au moins en France, un impôt qui coûte des frais de perception très élevés : 7 à 8 p. 100 dans ces dernières années, tandis que les contributions indirectes n'exigent que i p. 100 de frais! quelques esprits légers en concluent qu'on pourrait abandonner l'impôt des douanes. C'est là se prononcer avec beau coup de précipitation. C'est ne pas réfléchir que le personnel des douanes est l'auxiliaire naturel de celui des contributions indirectes, que les droits intérieurs seraient singulièrement difficiles à recouvrer si l'on ne percevait pas des taxes équivalentes à la frontière sur les produits étrangers, que la suppression, des douanes entraînerait pour le Trésor, non seulement la perte de la totalité du produit des droits de douane, mais encore, ce qui est plus grave, la perte d'une grande partie du produit des contributions indirectes intérieures. Il y a là deux catégories d'impôts qui sont dans une sorte de dépendance mutuelle et que Ton ne peut sans grave erreur juger isolément.

On pourrait multiplier ces exemples : ceux que nous venons de donner sont suffisamment probants. Dans un système équitable d'impôts multiples il peut se rencontrer des impôts partiels qui iscH

lément paraissent iniques; mais il ne faut pas oublier que ce sont des pièces d'un système où abondent les contre-poids. De même, dans un système général d'impôts qui coûte peu de frais de perception, il peut se rencontrer certaines taxes dont Tassietle et le recouvrement semblent très coûteux; mais parfois Texistence de ces laxes et du personnel qui les perçoit est indispensable pour garantir la perception complète et économique de droits sur d'autres objets.

Laissons ces observations préliminaires et arrivons au fond do sujet. En cherchant quels sont les impôts qui peuvent entrer dans un système équitable de taxes multiples et dans quelles proportions ils doivent se combiner entre eux, nous nous trouvons d'abord en présence de deux grandes catégories d'impôts : les impôts directs et les impôts indirects. Chacun en général se fait une idée assez nette de ce que ces deux termes veulent dire ; ils sont devenus familiers à tous lès citoyens, qui en comprennent aisément le sens ; cependant, ce qui est assez fréquent dans les études économiques, il est difficile de donner de ces termes vulgaires une définition qui soit scientifiquement exacte et qui ne se trouve pas sur quelque point en contradiction avec les classifications administratives.

Considérons l'impôt sur les successions ou sur les donations, n n*est pas d'impôt qui présente mieux les caractères principaux d'un impôt direct : il frappe directement telle ou telle fortune déterminée, il en prélève une part considérable, sans que la personne qui le paye, c'est-à-dire l'héritier ou le donataire, puisse trouver le moyen de rejeter sur un tiers la totalité ou une partie du montant de la taxe. Cependant , cet impôt est classé adminislrativement parmi les impôts indirects, parce qu'il ne se perçoit qu'à Toccasion de certains événements rares et d*une périodicité irrégulière; parce que, en outre, l'administration qui le recouvre est celle de Tenregistrcment, qui est chargée de percevoir une foule de taxes indirectes.

Au contraire, considérons l'impôt des patentes : l'administration le range parmi les impôts directs ; il n'est pas certain qu*il ait toujours le caractère économique de ces derniers : c'est une taxe qui a une tendance à être répercutée sur le consommateur. Suivant le mot de Franklin, le commerçant met sur sa facture les taxes qu'il paye et toutes les aggravations de charges qui équivalent à une augmentation des frais généraux de son industrie. Il est remarquable que l'administration française des finances, qui range les patentes parmi ks impôts directs, classe, au contraire, les licences des marchands de vin parmi les impôts indirects. Une des plus étranges anomalies en

ce genre, c'est celle de radministration italienne qui classait la taxe sur la mouture parmi les impôts directs (1).

Il faut donc se garder des éliqueites administratives et aller au fond des choses» quand on veut se rendre compte de ce qu'est un système d'impôts, surtout quand on fait des comparaisons entre différents pays, car telle taxe, qui est considérée comme directe dans une contrée, est souvent classée comme indirecte dans les contrées voisines.

Voici les deux principales déQnitions des impôts directs et des impôts indirects :

I* Les impôts directs portent immédiatement sur les personnes, sur la possession ou la jouissance de la richesse; ils s'adressent à des situations normales et permanentes ; ils comportent des rôles nominatifs.

Les impôts indirects, au contraire, sont perçus à l'occasion d*un fait, d*un acte, d*un échange ; ils ne comportent pas, vis-à-vis le contribuable, des rôles nominatifs régulièrement et périodiquement établis ou perçus.

Telle est la définition administrative : c'est grâce à elle que l'impôt sur les successions et les donations est rangé parmi les impôts indirects, parce qu'il est perçu à l'occasion d'un fait exceptionnel, ne se leprésentant pas périodiquement et à intervalles rapprochés pour le même contribuable.

Cette définition est empirique : elle confond des choses qui doivent être distinguées ; elle ne prend pour base de la classification que les caractères accessoires et non les caractères principaux des taxes. Si l'on veut une définition plus scientifique, voici, croyonsnous, celle qu'on doit adopter :

2* Par rimpôt direct le législateur se propose d'atteindre immédiatement, du premier bond et proportionnellement à sa fortune ou à ses revenus, le véritable contribuable : il supprime donc tout intermédiaire entre lui et le fisc, et il cherche une proportionnalité rigoureuse de rimpôt à la fortune ou aux facultés.

Par rimpôt indirect le législateur ne vise pas immédiatement le véritable contribuable et ne cherche pas à lui imposer une charge strictement proportionnelle à ses facultés : il ne se propose d'atteindre le vrai contribuable que par ricochet, par contre-coup, par répercussion : il met des intermédiaires entre lui et le fisc, et renonce à une stricte proportionnalité de l'impôt dans les cas particuliers, se contentant d'une proportionnalité approximative en général.

(1) Voir la Staiistica finatiziana Prospetti e tavole grafiche.

Nous ne savons si cette définition est d*une suffisante précision : c'est en tous cas la meilleure que nous connaissions. Par Timpôt direct le législateur prétend à la fois à plus d*équité et à plus d'économie ; par l'impôt indirect, il semble désespérer d'arriver au but do premier coup et par des moyens simples.

En partant de cette définition, nous classerons parmi les imp6!s directs non seulement l'impôt sur le revenu, l'impôt foncier, Timpôt personnel et mobilier, mais encore l'impôt sur les successions et sur les donations, l'impôt sur les chevaux et les voitures de maître. Nous classerons, au contraire, parmi les impôts indirects, toutes les taxes sur les denrées et les objets de consommation» les droits de timbre et les droits d'enregistrement autres que ceux sur les donations et les successions. Dans quelques cas, il peut y avoir doute sur le classement, ou du moins les intentions du législateur peuvent n'èlre pas remplies dans la pratique : ainsi Timpôt des patentes, qui est direct < en apparence, peut en réalité être supporté par d'autres que ceux qui le payent au Trésor.

Quoiqu'elle puisse prêter à quelques rares incertitudes, notre définition suffit à donner une idée nette des caractères généraux des impôts directs et des impôts indirects. Quels sont les avantages et les désavantages de chacune de ces deux grandes catégories de taxes? n y a une vieille et obstinée querelle entre les partisans de l'une et les partisans l'autre.

Au premier abord on ne comprend pas que les avis puissent être partagés. Il semble bien plus sûr et bien plus simple que le législateur vise du premier bond le véritable contribuable, celui qu'il a Tintention de frapper en définitive, au lieu d'avoir recours à des subterfuges et de se fier à des ricochets. Oui, sans doute, les impôts directs sont infiniment plus rationnels, plus équitables : cela est vrai en principe, mais dans Tapplication, quand les besoins de l'État et des localités sont très considérables et qu'ils doivent prélever une forte part du revenu des citoyens, on rencontre des difficultés immenseâ pour asseoir équitablement et percevoir sans résistance des impôts directs qui suffisent à eux seuls aux exigences du fisc.

Nous aurons souvent à rappeler dans cet ouvrage que les impôts directs ne peuvent reposer que sur l'une dos trois bases suivantes : 4* la déclaration par le contribuable de sa fortune ou de ses revenus: 2* l'établissement de certaines présomptions légales qui servent à reconnaître le revenu ou .la fortune du contribuable ; 3° la taxation faite d'autorité par les agents de TÉtat ou par des commissions locales.

Il est facile de voir combien ces bases sont fragiles: elles peuvent suffire pour Tassiette d'un impôt très modéré, qui n'exige qa'uue

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faible fraction de la fortune ou du revenu des citoyens: mais on ne peut guère édifier sur elles tout Tédiflce fiscal d*un grand pays. La déclaration des contribuables est sujette à dissimulation; les présomptions légales n*ont jamais qu'une justesse approximative et moyenne; elles sont souvent fausses dans les applications particulières ; la taxa* tion d'office, qu'elle provienne des agents de TÉtat ou des commissions locales, est sujette à des erreurs et à l'arbitraire.

Il est vrai qu'un système que nous avons examiné, celui de l'impôt unique sur les capitaux fixes, prétend éviter toutes ces difficultés. Ses partisans affirment que la valeur des capitaux fixes est facile à cov naître, sans déclaration du contribuable, sans recours à des présomptions et sans inquisitions ou évaluations arbitraires. Nous avons, dans le précédent chapitre, suffisamment réfuté ce système, comme injuste et comme inapplicable. Dans une nation oh les besoins du fisc sont très considérables, c*est l'ensemble des revenus des citoyens, sans exception, qui doit y pourvoir. Or, les revenus particuliers ne peuvent ôtre constatés ou plutôt évalués que par Tune des trois méthodes indiquées plus haut et dont aucune n'est d'une complète

exactitude.

Les impôts directs, quand ils sont l'unique source des revenus de rÈtat et que par conséquent ils doivent être très considérables, ont encore d'autres inconvénients. C'est qu'il est difficile d'atteindre par ce mode de taxation la masse de la population. Considérons un pays comme la France, où il y a peu de grandes fortunes, un certain nombre de moyennes, beaucoup de très petites, et oh l'on rencontre une assez générale aisance chez les artisans et même chez les manœuvres : il y a une très grande difficulté pour recouvrer de ces dernières catégories de contribuables des impôts directs élevés. Comment percevoir régulièrement un impôt direct considérable sur les ouvriers, les artisans, les petits rentiers même et toutes ces personnes qui vivent au jour la journée, from hand to moutk^ de la main à la bouche comme disent nos voisins les Anglais? Si cet impôt est une capitation ou un impôt sur le revenu classifié, comme en Prusse, qu'il n'atteigne que quelques francs, 3, 4, 5 ou 10 fr. pour un petit ménage, on arrive encore sans trop de mesures vexatoires à le recueillir (f ). S'il s'agissait de cotes infiniment plus élevées, il serait bien à craindre que la plupart fussent irrécouvrables. Dans la situation actuelle on a vu que les dépenses de TÉtat et des localités en France étaient du septième environ de l'ensemble des revenus du pays: supposons que Ton voulût lever les deux tiers seulement de cette somme par des

(1) Encore doit-on dire que Ton a dû supprimer en Prusse, dans Tannée 1SS3, îeft deux dernières classes delà CUusensteuer qni donnaient lien à des centaines de mille poursuites par an et alléger en outre cet impôt en 1891, yoir plus loin chapitre t.

' impôts directs, il faudrait demander environ 10 p. 400 par ce moyen au revenu des ouvriers; or, croit-on qu'il serait aisé de faire payer régulièrement 120 ou 450 fr. par an à chaque ménage d*ouvriers gagnant 4,200 ou 4 ,500 fr.? Les propriétairesn'ont-iis pas souvent bien de la peine à obtenir le payement des petits loyers qui correspondent à ces revenus et n'excitent-iis pas beaucoup de haine par les rigueurs auxquelles ils sont obligés de recourir? Il y a beaucoup de familles d'artisans dans les villes qui gagnent 2,000 ou 2,500 fr. par an, cequi

^ ne laisse guère supposer qu'un salaire de 5fr. par jour pour le chef

de famille et un appoint de 4 fr. 50 ou 2 fr. pour le travail de la mère

i ou des enfants ; ce serait donc 200 ou 250 fr. qu'il faudrait exiger

de chacun de ces ménages par des impôts directs qui devraient fournir aux deux tiers des dépenses nationales et locales. Beaucoup de cotes seraient irrécouvrables ou nécessiteraient de longs délais et des rigueurs impolitiques.

Une autre infériorité des impôts directs, c'est qu'ils n'ont pas une tendance aussi accentuée que les impôts indirects à devenir de plus en plus productifs d'année en année, par un mouvement pour ainsi dire mécanique et constant, en se proportionnant toujours au développement delà population et de la richesse nationale. C'est un phénomène bien établi chez tous les peuples prospères que le produit des impôts indirects s'accroit sans relâche, alors que le taux des taxes reste stationnaire ou qu'il diminue : c'est que ces impôts, étant établis sur les consommations, sur les jouissances ou sur les transactions, offrent naturellement des recettes qui augmentent en proportion de l'augmentation des transactions, des jouissances et des consommations. Pour obtenir ces plus-values, le législateur n'a pas besoin d'intervenir ni de se montrer : il suffit qu'il reste passif; la population qui paye plus à l'État n'a pas le sentiment d'une augmentation de taxes : c'est là un très grand avantage politique et Gnancier. .Ces plus-values régulières peuvent permettre à l'État des réformes . importantes, l'entreprise de nouveaux travaux publics, ou le remaniement et la simplification du système d'impôts.

Cette élasticité remarquable, qui est un des précieux caractères des taxes indirectes, les impôts directs ne la possèdent qu'à un beaucoup moindre degré. Certains d'entre eux, il est vrai, l'impôt sur le revenu établi par voie de déclaration, les droits sur les donations et sur les successions, donnent un produit qui s'élève avec l'accroissement de la prospérité publique; mais même dans ce cas la plusvalue est moindre en général que pour les impôts indirects; quant aux autres taxes directes, telles que l'impôt foncier et l'impôt mobilier, il est très diiûcile de leur faire suivre, même à pas inégal et de loin.

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le développement de la richesse publique. Dans le cas de ces impôts, en efifet, ce sont les agents de TÉtat ou des communes qui apprécient individuellement soit le revenu, soit la valeur vénale de chaque objet imposable ; mais ils ne peuvent faire varier ces évaluations, chaque année ; ce serait une source de discussions constantes et acrimonieuses ; il ne leur est possible de reviser qu*à des intervalles périodiques, de cinq ou de dix années, l'assiette de ces taxes ; dans ces révisions périodiques ils rencontrent une grande opposition de la part du contribuable. Ces sortes dimpôts, alors qu'ils sont le mieux établis, avec un cadastre mobile pour les terres, avec Tenregistrement des baux, offrent des plus-values annuelles beaucoup moindres que celles que Ton constate dans le rendement des impôts indirects. Il est facile de prouver ce que nous venons de dire. Ouvrons le Statistical Abstract for the United Kingdom in each of the last fifteen years from, 1865-^o 1879, nous y voyons, à la page 8, que Vincome-tax ou impôt sur le revenu se percevait exactement au même taux et avec les mêmes exemptions ou demi-droits pour les petits revenus dans l'année fiscale 1864-65 (finissant au 31 mars) et dans Tannée fiscale 4871-72. Le taux était de 6 deniers par livre sterling, avec exemption de tous les revenus au-dessous de 100 livr. sterl. (2,500 fr.), et dé* duction de 60 livr. sterl. (1,500 fr.) pour tous les revenus de 100 livr. sterl. à 200 livr. sterl. Les conditions dans ces deux années étaient donc absolument identiques, la situation politique était la même» puisque la guerre franco-allemande était terminée avant Ton vertu re de Tannée fiscale 1871-72, et que, d'ailleurs, la guerre du Holstein avec les complications qui en pouvaient résulter, avait exercé une certaine influence sur Tannée 1864-65. Eh bien, en 1864-65 Timpôt sur le revenu produisit 7,958,000 livr. sterl., soit 199 millions de francs en chiffres ronds; pendant Tannée 1871-72 il rapporta 9,084,000 livr. sterl., soit 227 millions de francs ; Taccroissemeni en ces sept années fut donc seulement de 14 p. 100. Si nous examinons le rendement des droits sur les spiritueux pendant la même période, nous voyons que le taux des taxes était exactement le même en 1864-65 et en 1871-72; or, les spiritueux avaient produit tant à la douane qu*à Yexcise (contributions indirectes intérieures) 13,479,426 livr. sterl. soit 337 millions et demi de francs en chiffres ronds, pendant la première de ces années, et 16,798,444 livr. sterl., soit 420 millions de fr. dans la seconde ; Taccroissement est donc de 83 millions de francs, ou 24 p. 100. Il est vrai que Taugmentation dans la même période du rendement des droits sur le malt a été plus faible que celle de Timpôt sur le revenu. Mais, si nous réunissons tous les droits indirects dont le taux était le même en 1864-65 et en 1871-72, soit les droi\s

sur les spiritueux à la douane p\x à l'excise, sur le malt, sur le café, sur le vin, sur le tabac, ainsi que les droits de timbre sur les actes [deeds and instruments) autres que les droits de succession, et que nous y ajoutions les droits sur les lettres de change et sur les reças, enfin les droits de poste; si nous considérons, dis-je, tous ces impôts indirects, dont le taux est le môme dans les deux années, nous arri« Tons aux résultats suivants : 34,832,748 livres sterling pour le produit de ces différentes taxes en 18B4-65 et 44,422,738 livr. sterl. pour le produit des mêmes taxes en 1871-72 : la différence est de 6,589,990 livr. sterl., ou 19 p. 100 environ. L*accroissement du produit de 1 mcome-tax dans la même période n*a été que de 14 p. 100 (1). On voit par cet exemple que Télasticité des taxes indirectes est plus grande que celle des taxes directes même les mieux assises et se proportionnant le plus aux revenus des contribuables. Iln*y a d'exception parmi les impôts que nous considérons comme directs que pour les droits de succession; le produit de ceux-ci a une grande tendance à suivre le développement de la richesse publique.

On dira peut-être que Texemple cité par nous n*est pas suffisamment concluant, parce que Tannée fiscale du 1*' avril 1871 au 31 mars 1872 a dû subir encore l'influence de la guerre franco-allemande, et que les déclarations pour Timpôt sur le revenu, qui se font d'après les résultats du dernier exercice écoulé, ont été sans doute moindres que si cette année n'eût pas été aussi proche du grand conflit européen. Nous ne croyons pas que cette objection soit bien fondée : mais prenons un autre exemple plus large, qui donnera une démonstration plus péremptoire. Dans Tannée 1858-59 l'ensemble des droits d'excisé (contributions indirectes) a rapporté à la Grande-Bretagne 17,901,545 livres sterling. Dans Tannée 1873-74 Tensemble des mêmes droits a produit 27,115,969 livresster. ling; la plus-value est de 9,214,4:24 livres sterling ou 51 p. 100. Dans Tannée 1858-59, point de départ de la même période, l'impôt sur le revenu, à raison de 5 pence par livre pour tous les revenus au-dessus de 100 livr. sterl., a produit 6,083,587 livr. sterl., ce qui fait ressortir à 1,336,716 livres. sterl. le produit de chaque penny d'impôt. Dans Tannée 1873-74 Timpêt sur le revenu, à raison de 3 pence par livre, a produit 5,691,000 livr. sterl., ce qui fait ressortir le rendement de chaque penny d'impôt à 1,897,000 livr. sterl. La produeti* vite de chaque penny d'impôt a donc augmenté de 561,000 livr. sterl. ou 42 p. 100 environ. On voit que la proportion ascendante de Tim*

(1) Nous nouft arrêtons à Tannée 1871-72 parce que depuis lors les droits d'excisé et les bases de perception de l'impôt sur le revenu ont été si remaniés, que la comparaison entre 1871-72 et 1880-81 est peu instructive. (Note de la 3* édition.)

p6t sur le re?eau dans ces quinze années a été notablement plus faible que la proportion ascendante des droits d*excise dans la même période.

Pour que cette comparaison soit bien exacte, il faut, il est vrai, quelques observations accessoires. Ainsi le penny de l'impôt sur le revenu était, en 1859, perçu sur tous les revenus au-dessus de 100 livr. sterl. sans aucune déduction ; en 1874, au contraire, le penny de rimpôt sur le revenu était perçu aussi sur tous les revenus au-dessus de 100 livr., mais avec Texemption de 80 livr. sterl. pour tous les revenus entre 100 livr. sterl. et 300; on dira peut-être que cette exemption qui existait dans la dernière année et qui n'avait pas lieu dans la première est de nature à ne pas rendre les résultats de Tune et de l'autre comparables ; cela n*est vrai que dans une faible mesure, car d*un autre côté il ne faut pas ou blierque l'impôt sur le revenu ayant ^té réduit de 5 pence par livre en 1858-59, à3 pence en 1873-74, cette réduction des deux cinquièmes a dû rendre les déclarations beaucoup plus sincères dans la dernière année que dans la première. €ette plus grande sincérité des évaluations a dû compenser TefTet des rémissions partielles accordées par le Trésor pour les revenus entre 100 livr. et 300 livres. Il n'y a pas de doute que si l'impôt sur le revenu avait été exactement au môme taux pendant chacune des deux années que nous considérons, la plus-value du rendement de chaque penny de la taxe en 1873*74 par comparaison au rendement de chaque penny en 1858-59 eût été moindre (1).

(1) n est facile de se rendre compte de la portée de cette exemption de 80 livres •terlîng pour tous les revenus de 100 à 800 livres sterling. Nous voyons dans le Report of the commissioners of Inland Revenue for the yeart 1856 to 1869, qu'en 1868, alors qa*une déduction n'était accordée qu'aux reveniis entre 100 et 200 liv. sterl., il y avait 237,935 personnes qui profitaient de cet adoucissement. En 1873-74 une déduction étant faite à toutes les personnes ayant moins de 800 Ht. sterl. de re ▼enu, on peut admettre que le nombre des contribuables qui bénéficièrent de cette clause fut do 850,000 au plus. Chacune de ces 350,000 personnes Jouit, en 1873-1871, de l'exemption de tout droit sur 80 livres sterling et ne paya Timpôt que sur l'excédent du revenu. La totalité du revenu Jouissant de Texemption était donc de 28 millions de livres sterling : or la taxe de 1 penny par liyre aurait pour ces 28 millions de livres sterling produit 116,000 livres. Pour comparer, dans des conditions identiques, le rendement de chaque penny de l'impôt sur le revenu en 1858-59 et en 1873-74, il faut ajouter aux 1,897,100 livres sterling qui forment le tiers de llmpôt sur le revenu au taux de 3 pence perçu pendant cette dernière année, il faut ajouter à cette somme, disons-nous, les 116,000 livres sterling représentant le revenu supplémentaire qu'aurait produit chaque penny d'impOt, si on n'avait pas accordé aux revenus entre 100 et 300 livres sterling l'exemption des premières 80 livres. On arrive alors aux résultats suivants : le penny de l'impôt sur le revenu perçu sur tous les revenus audessus de lOO livres, sans déduction d'aucune sorte, a produit, en 1858-59, la somme de 1,336,716 livres sterling ; le penny de l'impôt sur le revenu, perçu sur tous les revenus au-dessus de 100 livres et en supposant que rciemption des 80 premières Livres n'eût pas été accordée à certains revenus, aurait produit, 2,013,000 livres : c'est

280 THAITÉ DE LA SGIBNCE DES FINANCES.

D'ailleurs si, à la fin de la période que nous examinons, des demi exemptions étaient accordées pour l'impôt sur le revenu aux contribuables dont les revenus variaient de 100 livr. à 300 livr.. d'une autre part les droits d'excisé ou contributions indirectes intérieures avaient été dans le même intervalle notablement remaniés. Les droits sur le papier, par exemple, qui rapportaient 34 millions de fr. avaient été totalement supprimés en 486i, ceux sur le houblon qui produisaient 9 millions de fr. avaient été réduits en 1860 et supprimés complètement en 1862; ces droits réduits ou supprimés avaient été compensés, il est vrai, par des augmentations sur les spiritueux. Pour avoir la mesure complète de la plus-value du produit des contributions indirectes dans la Grande-Bretagne pendant ces quinze années, il faudrait joindre au rendement de Yexeise, celui des droits de douane sur les spiritueux, on arriverait alors aux résultats suivants : en 1858-59, le produit des droits d'excisé était dans le Royaume-Uni de 17,901,545 livr. sterl.; en y ajoutant le produit des droits de douane sur les spiritueux étrangers ou coloniaux, soit 2,378,319 livres, on obtient un total de 20,179,864 liv. sterl. En 1873-74 le produit des droits d'excisé s'élevait à 27,115,969 liv. sterl., en y joignant le produit des droits de douane sur les spiritueux étrangers ou coloniaux, on arrive au total de 32,445,899 livres. L'augmentation pendant ces quinze années est donc de 12,265,735 livr. sterl. Mais le StaOstical abstract^ pour 1873 (page 14), nous dit que les droits d'excisé dans cet intervalle avaient été augmentés (déduction faite des réductions ou des suppressions) de 787,000 liv. sterl. et les droits de douane sur les spiritueux de 150,000 livres environ (1), soit ensemble 937,000 liv. sterl. Il faut retrancher ces 937,000 liv. sterl. des 12,265,735 livres de plus-value des droits d'excisé et des droits de douane sur les spiritueux pendant cette période de quinze années, il reste alors

vn accroiBsement de 677,000 livres sterling, on de 50 p. 100, pendant cette période (de quinze ans. Dans la même période, l'augmeutation des droits d'aedse et des droits ide douane sur les spiritueux, on déduisant le produit des élévations de tarifs, arait été de 56 p. 100, et celle du timbre de 58 p. 100. Ces deui augmentations sont donc assez notablement supérieures à celle de Timpdt sor le revenu, quoique la diminutioa du taui de la taxe ait dCt rendre les déclarations moins fraudulettses. Une autre observation prouve que ces calculs relativement à la progression de TimpOt sur le revenu sont exacts : c*est que de 1857-58 à 1871-72, le chiffre des revenus déclarés n*a augmenté que de 47 p. 100.

(1) Dans le Statistical abstractt les surtaxes de douane sur les spiritueux établies pendant la période 18ô9*1874 sont évaluées à 858.000 liv. sterl. Mais, en 1859, des uxes additionnelles pour un chiffre total de 208,000 livres furent mises sur les droits d'entrée en général et sur les entrepôts. Les spiritueux furent atteints par ceue aggravation générale. Par contre, en 1860, les droits sur les spiritueux étrangers furent abaissés de 313,000 liv. stefl., de sorte que l'augmentation définitive des droiU sur les spiritueux pendant cette période peut ôtre évaluée à 150,000 Ut. sterL

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS INDIRECTS. 28i

11,328,735 liv. sterl. pour la plus-value naturelle, sans accroissement de tarifs, de cette catégorie de droits: or cette plus-value naturelle et spontanée de 11,328,735 liv. sterl., rapprochée du produit initial de 20,179,864 liv. sterl. en 1858-59, représente une proportion de 56 p. 100. Que Ton compare à cette plus-value de 56 p. 100 des droits d*excise et des droits de douane sur les spiritueux la plusvalue de 42 p. 100 seulement du rendement de chaque penny de Timpôt sur le revenu, let Ton verra que les taxes indirectes ont une élasticité naturelle et présentent une progression beaucoup plus grande que les taxes directes même les plus perfectionnées.

Nous n'avons comparé la plus-value de l'impôt sur le revenu qu'avec la plus-value des droits d'excisé et des droits de douane sur les spiritueux, parce que c'est la seule catégorie de droits indirects dont les tarifs n'aient pas été trop notablement moditiés dans cette période en Angleterre. Les douanes ont été bouleversées dans cet intervalle. Les droits de timbre, pendant ces quinze années^ ont été fort remaniés. Le produit de ces droits s'élevait en 1858-59 à 7,994,936 liv. sterl. De cette époque, à 1873-74 les réductions de tarifs représentèrent une diminution annuelle de 2,177,900 liv. Le produit total de cette branche de recettes, en 1873-74, fut néanmoins de 10,497,567 liv. st. ; si on ajoute à ce chiffre le produit évalué des droits de timbre supprimés, soit 2,177,900 liv., on arrive à 12,675,467 liv., soit une plus-value de 4,680,831 liv. sterl., ou de 58 p. 100, plus-value beaucoup plus considérable que celle de l'impôt sur le revenu.

Dans les périodes plus récentes, les changements fréquents de tarifs rendent les comparaisons d'une époque à l'autre très malaisées. Mais la sensibilité des impôts directs, notamment de l'impôt sur le revenu, aux influences passagères défavorables résulte des constatations du Staiisiical Abstraci (1896, p. 34). L'ensemble des revenus assujettis à Vlncome iax en 1891 était de 69^,407,549 liv. sterl., en 1892 de 710,752,684, enl893de7i2,277,117, il tombeà706,130,875 liv. en 1894 et à 690,251,675 en 1895, soit un recul de 3 p. 100 relativement ô. l'année antépénultième et de 1 1/4 p. 100 relativement à quatre ans auparavant. Le produit de Vlncome iax n'avait augmenté dans cet intervalle que parce que le taux en avait été relevé de 6 à 7 pence par livre sterling. Dans la même période de 1891 à 1895 le produit des droits d'excisé avait passé de 24,788,000 liv. st. à. 26,800,000 ou 7 p. 100 d'accroissement, quoique les augmentations des droits d'excisé n'aient représenté^ de 1891 à 1893, que i ,450,000 liv. sterl., ou les deux tiers seulement du gain. La supériorité d'élasticité des droits d'excisé ressort de ce rapprochement

282 TRAITÉ DE LA SClEiNCE DES FINANCES.

en ce qui concerne les temps de dépression commerciale {!). Les finances de rAutriche fournissent un exemple de cette élasticité plus grande des taxes indirectes que des directes. D'après M. de Mulinen, de 18G8 à 1871, le produit des impôts directs, parmi lesquels Qgure la taxe sur le revenu, est monté de 74,092,075 florins à 87,613,241 ; l'augmentation pour quatre ans est considérable, elle atteint 18,25 p. 100; mais cet accroissement est presque uniquement dû à rimpôl sur le revenu, qui de 13,087,437 florins en 1868 a atteint 21,915,697 florins en 1871 : Taccroissement pour ce seul impôt est donc de 67 p. 100 environ. Cette plus-value énorme s'explique par la nouveauté de cet impôt dans la monarchie autrichienne et par la plus grande rigueur apportée à son recouvrement. Quant à Tirnpôt foncier, quoiqu'on s'applique aie tenir au courant de la progression des revenus du sol, de 1868 à 1871, le produit de cette taxe ne s'est éleyéque de 35^77,374 florins à 37,277,036, soit un accroissement de 6 p. 100 seulement; l'impôt sur les bâtiments, de 17,658,902 florins en 1868, s'est élevé, en 1871, à 19,545,250, soit une plus-value de 11 p. 100 environ; quant à l'impôt sur l'industrie, la progression en

(1) Un tableau que nous extrayons des StatUtical Abstracts for the United Kingdom ineach year front 188 Ho 1896 (parus en 1896 et 1897), p. 35, est décisif quant i riosulfisance d'élasticité de TimpAt sur le revenu. Voici quel a été le rendement de chaque /wnny par livre sterl. de Vlncome-iax dans les seize années de cette période : on sait qoe le penny (10 centimes) est Tunité de la taxe, qui est tantôt de 4, tantôt de 5, tantôt de plus, aujourd'hui 8 pence (pluriel de penny) et la livre sterl. (26 fr. 20) de revena est l'unité d'assiette.

Rendement de V m Income tax » par chaque penny de la taxe.

Années.

Rendement

KT.eU

Années.

Rendement

lir. ftt.

Ainsi, si l'on prend les deux années extrêmes de cette période de seize ans. il n> i pas même 10 p. 100 de plus-value ; si l'on considère les années 1883-84 et 1884-85, cW^ auraient donné presque autant que la moyenne des années 1893-94 et 1894-95. Il ^t vrai que, à partir de 1894-95 Vlncome-tax ne fut plus perçu que sur les revenus depassant 160 liv. st. (4,000 fr.), Undis que de 1881-82 à 1893-94 il l'éteit sur les revenus dépassant 150 liv. sterl. (3,750 fr.), on outre on déduisait, de 1881-82 à 1893-9*. 120 liv. st.(3,000fr.), sur les revenus inférieurs à 400 liv. (10,000 fr.), Undis que, en «89^- 95, on déduit 160 liv. (4,000 fr.), sur les revenus ne dépassant pas 400 liv. et on Jodwt, en outre, lOO liv. st. (2,500 fr.) sur les revenus de 400 liv. à 500 (10,000 kWoWi^h Ces déductions plus larges ont, sans doute, influé sur le produit de 1894-05 et I89^'>-I^^< mais toutes les autres années du tableau sont absolument comparables pour les cooihtions d'assiette de la taxe et l'année 1893-94, inférieure en rendement aux trois pTktdentés, ne dépasse que de 9 à 9 1/2 p. 100 le rendement de 1883-84 et 1884-85. L'élasticité des taxes indirectes est en général bien plus grande. (Note de la 6* édition.)

a été plus lente : de 8,083,163 florins en 1868, il s'est élevé à 8,710,438 florins en 1871, soit une -progression de 7,7 p. 100. On voit que de tous ces impôts directs, un seul, celui sur le revenu, a pris un développement notable. Au contraire, les contributions indirectes intérieures, les douanes, les postes et les télégraphes, ont rapporté à la Gisleithanie 190,303,000 florins en 1868 et 226,264,000 Oorins en 1871 ou 36 millions de florins de plus-value, soit 18,89 p. 100: Taccroissement n'est, il est .vrai, guère plus élevé que pour les impôts directs qui ont, dans le même espace de temps, fourni une plus-value de 18,25 p. 100. Mais la plus-value de cette dernière catégorie de droits venait, pour la plus grande partie, du développement du produit de l'impôt sur le revenu, impôt nouveau dont la perception n'avait pu être bien établie pendant les premières années. Si on considère une période de six années, celle de 1868 à 1873, la supériorité d'élasticité des impôts indirects s'accentue. En 1868, les impôts directs, comprenant l'impôt sur le revenu, produisirent, en Autriche, 74,092,075 florins, et, en 1873, 9i, 902,704, soit une plus-value de 17,800,000 florins ou 24,14 p. iOO ; ainsi, la plus-value qui avait été de 18 p. 100 pendant les quatre premières années (1868- 7i) s'est ralentie pendant les deux dernières ; cela vient de ce que l'impôt sur le revenu était moins récent et que les mesures de rigueur avaient produit une grande partie de leur effet dès 1871. De 1868 à 1873 les contributions indirectes intérieures, non compris les postes, les télégraphes et les droits de douane qui figuraient dans les chiffres que nous avons donnés pour la période 1868-71 , se sont élevées de 164,290,864 florins à 222,250,895, ce qui est une plus-value de 57,960,031 florins ou 35,28 p. .100. Nous regrettons qu'on n'ait pas jointe ces chiffres ceux des postes, des télégraphes et des douanes ; mais le résultat, sans doute, n'en eût été que plus frappant. Remarquons qu'il n'y a pas eu d'altération de tarifs notable dans les contributions indirectes de 1868 à 1873 : une légère augmentation des droits sur la bière, compensée par une légère diminution des droits sur le sel. Ainsi de 1868 à 1873 la plus-value des contributions indirectes intérieures est, en Autriche, de 35,28 p. 100 ; celle des impôts directs, y compris l'impôt sur le revenu, n'est, dans la même période, que de 24,14 p. 100 (1).

La France nous fournirait une démonstration du même genre. Pour prendre une période qui n'ait pas été affligée par de grands désastres, considérons les quarante années de 1830 à 1869, nous y voyons les impôts directs perçus au profit de l'État, des départements et des communes, s'élever de 330 millions en 1830 à 575 en 1869, c'est un accroissement de 245 millions ou 74 p. 100. Dans

(1) Comte de Mulloen, Les Finances de l'Autriche, p. 292.

2&4 TRAITÉ DK LA SCIKNGE DES FINANCES.

le même espace de temps les contributions indirectes ont passé do chiffre de 574 millions de francs à celui de 1,328, soit un accroissement de 754 millions de francs ou 131 p. iOO (i). Cependant les im* p6ts indirects n*ont pas, toute compensation faite, été augmentés dans cette période, ils ont plutôt été diminués, notamment pour les droits de douane et de poste ; les impôts directs^ au contraire, s'ils ont été déchargés de centimes additionnels généraux sur Timpôt foncier, ont été grevés d*une foule de centimes additionnels départementaux ou communaux.

On dira que cette comparaison n*est pas sufBsamment probante, parce que plusieurs des contributions directes de la France sont des impôts de répartition, dont le montant, au moins le principal qui est perçu pour TÉtat, est à peu près fixe. Cette objection a quelque portée. On ajoutera aussi que le système des impôts directs de la France ne comprend pas Timpôfc direct par excellence, celui dont nous avons constaté la tendance à des plus-values se rapprochant de celle des impôts indirects, c*est-àHiire Timpôt sur le revenu. Cette seconde objection aussi a quelque valeur. Néanmoins noas ne croyons pas que Tune et Tautre détruisent notre argumentation. Môme les impôts directs de répartition, comme Timpôt foncier, Timpôt mobilier, l'impôt des portes et fenêtres, le premier depuis la loi de 1835, contiennent un élément de plus-value pour les constructions nouvelles. En outre l'accroissement considérable des centimes départementaux et communaux compenserait en partie cette demifixité de la part revenant à TÉtat. Quant à Timpôt sur le revenu, sil avait existé en France, il aurait donné lieu, même sans augmentation de tarifs, à des plus-values plus considérables que les autres impôts directs ; mais ces plus-values seraient restées encore au-dessous de celle des impôts indirects.

Parmi les impôts que Ton classe en France dans la catégorie des contributions directes, il en est un, toutefois, qui jouit d'une élasticité presque aussi grande que les impôts indirects : nous voulons parler de Tirnpôt des patentes. En 4833, il rapportait à TÉtat en principal 24,314,770 fr., en 1869 il produisit 61,572,000 fr. : l'accroissement est donc énorme (2) : il atteint 37,258,000 fr. ou 150 p. 400; c'est une proportion supérieure à celle de la plus-value des impôts indirects, dont le produit ne s'est élevé que de 131 p. 100 en trenteneuf ans. Il ne faudrait pas croire, cependant, que l'augmentatioD colossale du produit des patentes pendant cette période fût normale, et que d'une manière générale la plus-value de cet impôt direct dé-

(1) Ces chiffres sont tirés du Traité des impôti, de M. Vignes, L U, p. 294 et 29S.

(2) Vignes, Traité des impôts, 3* édition, t. II, p. 246.

passât OU atteignit en toute circonstance celle des impôts indirects. La plus-value extraordinaire de l'impôt des patentes, de 1833 à 1869, tient d'abord, mais pour une faible part, à certains remaniements de la législation, qni eurent pour effet, en éliminant une foule d'ouvriers jusque-là patentés, de les remplacer par diverses professions, celles d'arcbitecte, avocat, avoué, notaire, huissier, etc., qui jusque-là avaient été exemptées de ces droits. Nous ne pouvons faire ici le détail des dégrèvements et des surcharges dont Timpût des patentes a été l'objet dans cette période (1): mais les surcharges ont légèrement dépassé les dégrèvements. Quoi qu'il en soit, ce n'est là qu'une cause très accessoirede la plus-value exceptionnelle de l'impôt des patentes de 1830 à 1869 : la cause véritable, c'est la création et Tessor rapide de la grande industrie, le remplacement du travail à domicile par le travail en atelier et la concentration de toutes les entreprises. Or, cette cause de plus-value n'est pas absolument temporaire; mais elle a agi avec une particulière énergie de 1833 à 1860 : depuis lors elle s'est ralentie. Ainsi de 1833 à 1842, le produit en principal des patentes a passé de 24,314,770 fr. à 34,128,648 : c'est un accroissement de près de 10 millions de fr. et de 40 p. 100 environ en dix ans. De 1842 à 1850, il y eut presque stagnation ; l'accroissement du produit ne fut en ces neuf années que de 1,484,000 fr. ou guère plus de 4 p. 100. Les événements politiques en étaient en partie cause ; quelques légers dégrèvements aussi y avaient contribué; mais surtout, l'essor de la grande industrie avait diminué, le mouvement de concentration de la production s'était ralenti et attendait la construction d'un vaste réseau de chemins de fer pour reprendre une énergie nouvelle. De 1850 à 1860 le développement du produit des patentes en principal fut relativement aussi considérable que dans la période de 1833 à 1842. Le produit était de 35,612,871 fr. en 1850, il s'élevait à 52,720,000 fr. en 1860, soit en onze ans un accroissement de 17 millions 108,000 fr., ou 48 p. 100. En 1860, la transformation de l'industrie, suite des inventions mécaniques et de la création de nouvelles voies de communication, était en grande partie accomplie. Aussi pendant les neuf années suivantes, malgré la prospérité extraordinaire de la France, le développement du produit de Timpôt des patentes fut beaucoup moindre. En 1860 nous avons laissé cet impôt au chiffre de 52,720,000 fr., nous le trouvons en 1869 à celui de 61,572,694; ce n'est que 8,852,000 fr. d'accroissement en neuf ans, soit 16,8 p. 100. Dans la période correspondante le produit des impôts indirects s'était accru davantage ; il était passé

(1) Voiries détails daus Vignes, Traiié des impôts, t. Il, p. 24 1 -5^.

de 1,101,343,000 fr. en 1859 à 1,328,916,000 en 1869, soit en dix ans, il est vrai, au lieu de neuf, un accroissement de 337 millions et demi ou 20,7 p. 100.

On peut conclure de cet examen que même Timpôt des patentes, • celui des impôts directs qui avec Tirnpôt sur le revenu offre le plus d'élasticité et le plus de tendance à une constante plus-?alae, possède néanmoins ces qualités, en temps ordinaire, à un moindre degré que les impôts indirects. D'ailleurs, quoique l'administration classe en France l'impôt des patentes parmi les taxes directes, il y a de fortes raisons pour le rapprocher plutôt des contributions indirectes.

Depuis nos désastres de 1870-71 on a établi en France un impôt sur le revenu des valeurs mobilières autres que les fonds d'État; c*est là une des fractions d'un impôt général sur le revenu, c'est-àdire de celui des impôts directs qui suit le plus exactement le développement de la fortune publique. L'expérience des vingt dernières années a prouvé que cette taxe sur le revenu des valeurs mobilières donne des plus-values beaucoup moins grandes et moins constantes que l'ensemble des impôts indirects. Ainsi elle a fourni 31 ,760,000 fr. en 1873, 34,174,000 en 1874, 34,676,000 en 1875, 34,972,000 en 1876, et seulement 34,142,000 en 1877 ; la plus-value assez notable de 1873 à 1874 tient en partie à ce que le domaine de la taxe nouvelle n'était pas encore très nettement délimité en 1873 et à ce qu'une fraction de la matière imposable échappait alors au fisc ; mais de 1874 à 1877 il n'y a eu aucune progression ; relativement même au produit de 1873 la plus-value de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières en 1877 n'est que de 2,382,000 fr., environ 7 V^ P* ^M* Pendant la même période la plus-value des impôts indirects, même en défalquant les taxes ou surtaxes établies en 1874 et en 1875, est beaucoup plus forte : en 1873 les impôts indirects produisirent 1,807 millions de francs, mais nous ne pouvons prendre cette année comme terme de comparaison, parce que trop d'impôts nouveaux ont été créés à la fin de 1873 et de 1874. En 1874, les impôts indirects foornirent 1 milliard 865 millions ; en 1875, ils produisirent 2 milliards 50 millions, mais des impôts nouveaux n'existant pas en 1874 figurent dans ce chiffre pour 33 millions et demi de fr. , ce qui réduit à 2 milliards 17 millions le produit des taxes comparables avec celles de 1874; en 1876, le rendement des impôts indirects fut de 2 milliards 105 millions, et en 1877, il atteignit 2 milliards 84 millions ; mais en défalquant de ces deux dernières années le produit des impôts nouveaui n'exislar.t pas en 1874, il ne reste plus que 2 milliards 45 miliicns e( 2 milliaids24 millions pour le produit, en 1876 et en 1877, de ceux

DES IMPOTS DIRECTS ET DBS IMPOTS rNOIRECTS. 287

des impôts indirects qui existaient déjà en 1874; la plus-value de ces impôts a donc été de 159 millions en 1877 relativement à 1874, soit de 9 p. lOO environ. Ainsi, tandis que le produit de Timpôt srur le revenu des valeurs mobilières restait stationnaire de 1874 à 1877, le rendement des impôts indirects augmentait notablement.

La productivité de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières s'est fort accrue, il est vrai, de 1877 à 1881, par suite de Tagiotage financier, des spéculations et des émissions qui grossissaient les bénéfices des maisons de crédit, et aussi de la transformation en sociétés par actions d'une foule d'entreprises individuelles; cet impôt de 3 p. 100 produisit 44 millions 1/2 en 1881, soit 27 ou 28 p. 100 de plus qu'en 1874. Dans la même année le produit total des impôts indirects, malgré des dégrèvements considérables, s'éleva à 2,297 millions; tout compte fait, la plus-value de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières de 1873 à 1881 est inférieure à celle des droits d'enregistrement, des droits sur les boissons et ne l'emporte que faiblement surla plus-value des tabacs. Depuis 1882 l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières n'a montré aucune force ascensionnelle. En 1896, au taux de 4 p. 100, au lieu de 3 p. 100, il n'a produit que 62,948,000 fr., soit 15,747,000 fr. par chaque 1 p. 100 contre 14,800,000 par chaque 1 p. 100 également en 1881, 16 millions en 1883 et 17,598,000 en i89i; Il a donc reculé, au lieu de progresser depuis lors. (Voir plus loin page 482.)

Ainsi les impôts indirects l'emportent en élasticité sur les impôts directs; ce n'est pas là un médiocre avantage. Nos grands États modernes ont besoin de ressources sans cesse croissantes ; il n'est pas indifférent que ces ressources viennent d'elles-mêmes au-devant du fisc, parle développement spontané du produit d'impôts dont le taux n'a pas été élevé ou même a été abaissé. Quelques économistes rigoureux objectentque cette élasticité et cette tendance àlaplus-valuesontun mal, en ce sens que l'Ëlat se sent ainsi encouragé à des dépenses de plus en plus grandes : c'est là un point de vue pessimiste et auquel nous ne pouvons nous placer. La science financière a pour objet de chercher les moyens de fournir des ressources à l'État tout en ménageant autant que possible les forces économiques du pays. On objecte que cette élasticité des impôts indirects est, d'autre part, un mal en ce sens que, dans les temps de crise et de grande calamité, le produit des impôts indirects diminue, celui des impôts directs restant le même; l'État se trouverait privé d'une partie de ses ressources au moment où il en aurait le plus gi^and besoin. On peut répondre que les temps de calme sont plus étendus et plus fréquents dans les pays civilisés que les temps de crise et d'agitation ; pour les temps de crise il y a une ressource indiquée par la nature des choses, c'est l'emprunt.

tB% TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

En outre,on petit contester qu'en temps de crise les impôts indirects fléchissent autant qu'on le prétend. Si le produit en a été évalué selon les règles de la prudence que nous indiquerons plus loin en étudiant le budget, il est rare que les moins-values soient notables. Il résulte des tableaux statistiques sur les charges et les ressources de la guerre de 1870-71, tableaux présentés en i873; par M. Magne, alors ministre des finances, que la perte sur les impôts fut en 1870 de 122,590,000 fr. et en 1871 de 241, 600^000 fr. Or, une notable fraction du territoire était occupée par Tennemi à la fin de 1870 et au commencement de

1871 ; c'était lui qui en percevait à son profit les impôts. Le chiffre néanmoins de la perte sur les impôts est relativement modique puisqu'elle ne représente que 6 ou 7 p. 100 en 1870 et 14 ou 15 p. 100 en 1871 du montant normal des impôts avant la guerre. Dès 1872 le produit des anciens impôts indirects en France était revenu à peu près au niveau du rendement de 1869, ayant atteint 1^251 millions en

1872 contre 1,328 en 1869, mais en 1869 on possédait l'Alsace et la Lorraine en plus : il faut dire en outre que le produit des anciens impôts indirects en 1872 avait dû être notablement diminué par l'établissement de nouveaux impôts indirects ayant rapporté dans la même année 378 millions de francs. En 1873 les impôts indirects anciens donnaient une plus-value considérable relativement à 1809, atteignant, en 1873, le chiffre de 1,339 millions contre 1,328 en 1869, alors que la France possédait TAlsace et la Lorraine : cependant Tannée 1873 avait eu, en outre, à supporter 468 millions de nouveaux impôts indirects. Ainsi, môme dans les temps de crise et de calamité nationale les mécomptes des impôts indirects ne sont pas excessifs et ne bouleversent pas le budget, si celui-ci a été dressé avec prudence et avec des évaluations modérées, ne dépassant pas la moyenne du rendement de cette catégorie d'impôts pendant les cinq dernières années. L'Espagne nous fournirait un autre exemple à l'appui de ces observations : la Gazette officielle de Madrid a publié en septembre 1875 le tableau du rendement des impôts dans l'exercice commençant le 1" juillet 1874 et finissant le 30 juin 1875, troublé par la guerre carliste. Les journaux anglais, The Economist entre autres, ont rapproché de ces résultats les évaluations du dernier budget normal, dressé antérieurement à la guerre civile sous le règne d'Amédée pour l'année 1872-73. Il est remarquable que les contributions directes soient seules en diminution dans l'exercice 1874-75, relativement aux prévisions du dernier budget normal; elles ont fourni 152 millions de fr. en 1874-75, contre 195 millions prévus dans les évaluations du budget normal de 1872-73. Les impôts indirects, au contraire, malgré rétat agité' du pays, l'occupation de plusieurs provinces par Tin-

surrection et les facilités très grandes dont a'joui la contrebande, ont atteint en 1874-75 les résultats prévus dans le budget normal de 1872-73. Si le timbre et les services exploités par FÉtat, le tabac et les monopoles ont offert une diminution de 25 millions de francs environ (133 millions de francs en 1874-75 contre 158 millions prévus au budget de 1872-73), par compensation les contributions indirectes proprement dites ou droits de consommation ont présenté une plusvalue d*égale somme (111 millions de francs en 1874-55 contre 86 millions prévus au budget de 1872-73). C'est là une preuve que, même en cas de guerre, la perte subie par l'État du chef des contributions indirectes n*est pas, en général, excessive, la {population ayant pris des habitudes de consommation et d'activité dans les transactions qu'elle ne suspend pas immédiatement : les contributions directes rentrent, au contraire, avec plus de difficulté dans les mêmes circonsiances (1). Nous ne nions pas, d'ailleurs, que lorsque les contributions indi-

(1) Dans un discours prononcé le 23 avril 1S77, sir Stafford Northcote, chancelier do rÉchiquier, a présenté les considérations suivantes sur la manière dont les différents éléments du revenu public se trouvent influencés par les temps de prospérité commerciale ou de crise :

« On a reconnu, a-t-il dit, que les impôts pouvaient être classés de la manière « suivante, en commençant par les plus impressionnables :

« D*abord les taxes commerciales (mercantile-taxes), qui ont présenté successive- « ment, du moins pour les lettres de change, une plus-value de 31 p. 100, en 1863-65, « et une moins-value de 15 p. 100, en 1875-77.

« En second lieu, les taxes portant sur les objets de consommation qui sont sur- « tout à rasage des classes élevées : le cQntre-coup des circonstances extérieures « parait s*y faire sentir moins vite mais plus énorgiquement que pour les impôts

■ payés par les masses. On a vu ces taxes monter de 21 p. 100 en 1865-67 et tomber

■ de 10 p. 100 en 1857-59, après les paniques commerciales de 1856-57. Elles ont, m dans ces derniers temps, montré la môme lenteur à se ressentir de Tétat des af- « iaires. Jusqu'en 1875, elles continuaient à progresser, et ce n'est que l'année € dernière ( 1876) quil y a eu baisse.

a Troisièmement, les taxes sur les objets de consommation à l'usage des masses. « Celles-ci éprouvent de moindres oscillations, mais subissent d'une manière plus « immédiate l'influence des temps.

m. Viennent ensuite les impôts directs, qui présentent des fluctuations encore plus « réduites. Vlncotne-taxe et le droit sur les maisons ont toujours été en augmentant.

« Le produit du timbre est moins régulier. Les droits de testament et de succession € [legacy and probate duties) ont fléchi deux fois, après la crise de 1868 et l'année « dernière.

tt La poste va toujours en progressant, sans loi apparente et sans rapport saisissable « avec l'état du commerce.

« Somme toute, l'observation montre que, mime dans les temps de erise^ les re» « cettes se maintiennent, dans leur ensemble, avec une étonnante fermeté. »

De ces observations de sir Stafford Northcote, la dernière est absolument la plus e&acte. Dans un pays comme la France surtout» qui ne dépend pas uniquement de H grande industrie et où l'ensemble de la population est à la fois aisée, économe et aimant à bion vivre, les recettes indirectes ne sont que légèrement affectées par des cnses commerciales ou politiques; elles peuvent alors éprouver une certaine moinsvalue, mais cette moins-value est infiniment moindre que ne le pensaient jadis beatt* coup d'économistes et de financiers. -

rectes fournissent, comme en France, les quatre cinquièmes des ressources de rËtat, il n'y ait là un élément aléatoire et variable qui doit engager les financiers k beaucoup de rigueur et de prudence dans leurs comptes de prévision. Compter chaque année sur une plusvalue, ce serait s'exposer parfois à, des déceptions, une mauvaise récolte ou une crise industrielle et financière pouvant réduire de 1 ou 2 p. iOO le rendement des impôts indirects (1).

D'après le Compte général de V administration des finances pour 1869 (page 520), sur les 29 années de la période 1840 à 1868 il y en a eu 25 où les imp<ï^ts indirects ont offert des plus-values relativement aux prévisions budgétaires, et quatre années sont celles de 1849, 1850, 1860 et 1864. Le plus fort de ces mécomptes ne s'éleva qu'à 34 millions de fnancs. Encore doit-on dire que la moins-value de 1864 fut due à quelques diminutions d'impôts effectuées pendant l'exercice.

Il n'y a pas de doute que les chances de perte., de même que celles de gain, ne soient moindres d'une année à l'autre pour les impôts directs que pour les indirects. Est-ce un avantage? Il est, tout au moins, compensé par un inconvénient égal. En tout cas, il ne faut pas juger, d'après la facilité de recouvrement des impôts directs actuels qui sont très modérés, que des taxes directes absorbant une notable portion du revenu rentreraient avec la même aisance et la même

(1) Chez une nation riche, il est rare que le prodnit de Tensemble des impôts indirects fléchisse d'une année à l'autre. De 1875 jusqu^à 1882 inclusivement, on n'a va qu'una année où les impôts indirects ont moins produit que Tannée précédente, c'est l'année 1877 où ils ont donné 2,084 millions au lieu de 3 milliards 105; encore Tannée 1876 arec laquelle s'établit la comparaison était-elle bissextile et comportait sur le sel une surtaxe abolie en 1877. Dans la période de crise qui va de 1882 à 1887, le prodnit de Tensemble des impôts et revenus indirects (enregistrement et timbres compris) qni s'élevait à 2,260,470,000 francs en 1 882 se retrouve à 2,244,441 ,000 fr. en 1886 ; la diminution pendant ces quatre années de crise intense n^est donc que de 1 8 millions de francs, et Ton peut Timpater à un changement défavorable au Trésor de Tassiette des droits sur les sucres et à la mollesse dans la répression de la fraude. En Angleterre, pays où Ton épargne moins, où la gniDde industrie est plus développée, les impôts de toute nature ont plus de sensibilité, et il es( arrivé plusieurs fois, dans les dernières années, que le produit des impôts indirects reeulit, notamment, dans des proportions considérables en 1879-80. (Note delai]A^ édition.)

Si Ton considère les contributions indirectes intérieures y compris les sels et les sucres eo douane de 1887 à 1897, en laissant de côté les postes et les télégraphes, qui ne sont gnère qu*une compensation de dépenses et les droits de douane ordinaires qui ont trop varié, on relève les chiffres suivants pour la France, Algérie non comprise : 1,097 milUons 1/3 pour 1887, 1,1551/2 en 1888, 1,178 1/2 en 1889, l,205en 1890, 1,275 en 1891, 1,250 en 1S93, l,224en 1893, 1,2l3en 1894, 1,235 en 1895, l,25Ren 1896et 1,255 en 1897. Ilfaut remarquer que en 1891, TÉtat s*étant charp:é de la fabrication et du monopole des allumettes qu'auparavant il affermait à une compagnie, le chiffre des recettes a été grossi, de ce chef, de 10 millions représentant les frais de fabrication ; d^autrepart, en 1892, TÉtata réduit d*eaviros moitié les droits sur les transports en chemins de fer, ce qui lui a tait perdre 45 millions environ; malgré ce dégrèvement, le produit de Tensemble des taxes sus dénommées dépasse de 158 millions en 1897 celui de 1887 ; l'ascension, sans être uniformément répandue sur toof^ les années, a été considérable pour une période de dépression et contraste avec la stagnation ou le recul de Timpôt sur le revenu des valeurs mobilières et des droits d'enregistrement frappant surtout ce que Ton appelle « la richesse acquise. » (Note de la 6* éditioo.)

économie. Si les impôts directs sont les plus faciles à percevoir quand ils sont modiques, ce sont les plus difficiles quand ils sont lourds.

Si au lieu de demander environ un milliard de francs aux con* tributions directes, pour les dépenses de TËlat, des départements et des communes, on réclamait d'elles 3 à 4 milliards il est bien évident que la perception deviendrait à peu près impossible. Nous allons prendre un exemple qui est probant, quoiqu'il soit tiré des finances industrielles et non pas des finances de TÉtat. On sait que le Crédit foncier de France fait principalement des prôts sur les im* meubles urbains jusqu'à concurrence de la moitié de la valeur des maisons au maximum. Comme il ne prête guère que sur des maisons à loyer, il en résulte que l'annuité due pour ses prêts ne représente pas en général plus du tiers du revenu net de l'immeuble. Il est très fréquent que les propriétaires de maisons ainsi hypothéquées au Crédit Foncier aient d'autres biens personnels, capitaux ou immeubles : beaucoup, en outre, exercent des professions qu^ leur sont une source de profits accessoires. On peut donc considérer que dans la plupart des cas Tannuité due par les emprunteurs au Crédit Foncier ne représente guère plus du quart de leur reveiiu total, quelquefois moins. Eh bien ! dans les moments de crise, comme celle qui a accompagné et suivi la guerre franco-allemande, le Crédit Foncier ne peut parvenir à se faire (^ayer régulièrement : des arrérages énormes lui restent dus. Il faut plusieurs années pour que cet arriéré disparaisse peu à peu. Quant à exécuter ces débiteurs en retard, c'est-à-dire quant à vendre en justice leurs immeubles, ce serait chose aussi malaisée qu'inhumaine et probablement inefficace. On provoquerait ainsi une dépréciation considérable des immeubles. Les chiffres suivants donneront la mesure de la difficulté que Ton éprouve, en temps de crise, à faire rentrer directement des sommes considérables représentant une fraction notable, le quart ou le tiers du revenu des débiteurs* Au 15 août 1871, l'arriéré des annuités dues au Crédit Foncier parles emprunteurs était de 32 millions de francs, représentant plus d'un semestre de l'annuité du total des prêts hypothécaires : il a fallu plu* sieurs années pour faire rentrer cet arriéré : au 31 décembre i87â, il dépassait encore 17 millions : au 31 décembre 1873» il était de 13 millions, il a été en diminuant depuis lors.

Cet intérêt et cet amortissement dus par les propriétaires au Crédit Foncier peuvent se comparer à un impôt direct très élevé et établi dans les meilleures conditions, puisqu'il n'y a pas de possibilité de fraude pour l'assiette, et puisque les intérêts et l'amortissement dus représentent une dette incontestable et le prix d'un service dont le propriétaire a spécialement profité. On peut juger, par cet exemple,

des embarras où se trouverait l'État, dans certains moments de crise, s*il n'avait d'autre ressource que les impôts directs et que ceax-d fussent très élevés comparativement aux revenus individuels, ce qui serait nécessaire pour un État ayant de grands besoins. La consom* mation, au contraire, des denrées utiles à la vie, dont l'habitude a fait une nécessité, comme les boissons, le sel, le sucre, le tabac, etc., ne se restreint jamais brusquement et dans de grandes proportions, quoiqu'elle puisse légèrement diminuer. Les transactions aussi, telles que les ventes, les échanges, les contrats de diverse nature^ les successions, etc., ne sont jamais non plus complètement suspendues. Si des impôts directs modérés, ne prélevant pas plus de 10 p. iOOdu revenu des contribuables aisés, rentrent avec une fixité plus grande, môme en temps de crise, que les impôts indirects ; d'un autre côté, des impôts directs très élevés, qui prélèveraient le cinquième ou le quart des revenus, seraient sujets à beaucoup plus de retards ou d'insuffisances de perception que des taxes indirectes môme considérables.

Si le raisonnement et l'analogie ne suffisaient pas pour nous convaincre de cette vérité, des exemples historiques pourraient la confirmer. La Révolution française voulut établir un système fiscal qui fût fondé principalement, si ce n'est exclusivement, sur les impôts directs. Ce système pouvait passer pour un modèle : nous le regardons encore comme la plus ingénieuse, nous ne disons pas la plus heureuse tentative de ce genre qui ait été faite dans un grand pays. On avait combiné très habilement les taxes directes : Timpôt foncier qui devait être du cinquième du revenu de la terre; l'impôt mobilier organisé de façon qu'il fût un véritable impôt sur le revenu ; llmpôt des patentes ; on y avait joint Tenregistrement et même les douanes; mais les contributions indirectes proprement dites, que l'on appelait jadis les aides et les gabelles^ c*est-à-dire les droits sur les vins et les spiritueux, sur le tabac, sur le sel, etc., tout cela avait été aboli. A un point de vue, les circonstances favorisaient cette tentative : le budget n'était quje de 550 à 600 millions et aurait pu être suffisamment alimenté par les divers impôts que la Révolution avait conservés. On avait supprimé les dtmes et tous les autres droits seigneuriaux, de sorte que l'impôt foncier, quoique fort élevé en lui-même, n'atteignait pas, dans la plupart des cas, l'ensemble des charges qui pesaient auparavant sur la terre.

Cependant, tous ces impôts directs ne rentraient pas : les arrérages étaient énormes ; quoique le paysan eût fort profité ée la Révolution, il n'acquittait pas ses taxes, et TÉtat n'y pouvait rien. L'instabilité poUtique, le trouble jeté par les assignats et le maximum, 1m guerres aussi, étaient en partie cause de ce retard, de cette résis-

tance ou de cette impossibilité absolue que rencontrait le fisc dans la perception des taxes directes. Néanmoins, Télévation de ces impôts mômes était la cause principale de ces déficits constants. Si quelquesunes des taxes indirectes avaient été maintenues et que les impôts directs eussent été allégés d'autant, les embarras pécuniaires de la Révolution française auraient été beaucoup moindres. Aussi, quand on voulut remettre de Tordre dans les finances, à partir du Consulat» sous Gaudin et sous MoUien, on ne trouva qu*un moyen : réduire successivement les taxes directes, afin de les faire rentrer avec plus de ponctualité, et, d*un autre côté, rétablir les contributions indirectes intérieures, c^est-à-dire ce que Ton a appelé les droits réunis, les impôts sur les boissons, le sel, le tabac: Texpérience fut immédiatemient heureuse. On dira que ces taxes étaient vexatoires et que leur rétablissement fut un malheur. Mais c*était le seul moyen de remettre l'ordre dans les finances : or, Tordre et l'équilibre dans les finances de FÉtat ont une telle influence sur la stabilité politique et Tessor économique d'un pays, qu'il n'est pas de sacrifice qu'on ne doive faire pour obtenir ce grand résultat.

Nous ne voulons pas conclure de ce qui précède que la tentative financière de la Révolution française n'eût pu réussir dans d'autres circonstances et avec quelques mesures de transition. Certes, si le pays avait été très calme, très bien administré, si le gouvernement, en plus des impôts directs, des droits d'enregistrement et des droits de douane, eût maintenu, ne fût-ce qu'à titre temporaire, quelques-uns des impôts indirects le? moins vexatoires, celui sur le tabac par exemple, on eût pu mettre avec ces ressources le budget en équilibre : peu à peu, par le développement de la prospérité publique» la nation s'étant habituée à payer des impôts directs élevés, il n*eût môme pas été impossible de supprimer l'impôt sur le tabac et les droits de douane qui auraient servi de taxes auxiliaires pour ménager le passage d'an système à l'autre. II ne faut pas se dissimuler, néanmoins, gue le taux de certains impôts directs était trop élevé pour ne pas amener de mécompte. L'impôt foncier devait être établi de mamière qu*il prélev&t en bloc et en principal le cinquième du revenu des propriétaires terriens, cet impôt étant de 240 millions et le revenu de l'ensemble du sol étant estimé à i ,200 millions ; mais, en outre, les besoins des localités devaient être satisfaits par une surtaxe de cinq sous additionnels par livre, ce qui portait le total de l'impôt à 300 millions, ou au quart du revenu présumé des propriétaires. Or, comme de tels impôts ne peuvent jamais être répartis avec une équité mathématique, qu'il y a toujours une part irréductible d'erreurs, il en résultait que cerlaine» terres avaient sans douie à payer la moitié ou le tiers de leuf

revenu, quelquefois môme davantage. On conçoit que, dans de telloi conditions, la résistance du contribuable soit presque invincible. Pour que le système financier de la Révolution pût réussir, des dégrèvements de Timpôt foncier étaient donc absolument nécessai* res. G*est précisément pour cette raison qu'il eût fallu avoir, au moins à titre temporaire, quelque taxe de remplacement, comme celle sur le tabac. Mais une condition plus difficile à remplir eût été encore indispensable, c'est que la France se contentât d'être un État modeste, simple et économe, comme la Suisse actuelle.

Un autre exemple historique, celui de l'Angleterre, démontre combien l'impôt direct est moins capable, dans les moments de grande nécessité nationale, de fournir d'abondantes ressources au Trésor que les impôts indirects. On verra, dans la suite de cet ouvrage, combien les guerres de l'Angleterre contre la France à la fin du dernier siècle et au commencement de celui-ci coûtèrent de capitaux à la première de ces contrées. Elle ne dépensa pas moins de 20 milliards à soutenir cette lutte. Elle recourut aux impôts indirects les plus variés et les plus excessifs; elle en mit sur tout, non seulement sur le sel, les spiritueux, les boissons, le tabac, mais sur le papier, l'amidon, le verre, le savon, les briques, les chandelles, le cuir, etc. Tous ces droits eurent des effets fâcheux pour l'industrie, c'est incontestable ; mais enfin ils rentrèrent, ils fournirent au Trésor des ressources énormes. On établit à la même époque un impôt fort rigoureux sur le revenu : il fut asseï productif, mais infiniment moins que les droits d'excisé ou de douane. Cet impôt sur le revenu, créé en 1798, était cependant de 10 p. 100 sur tous les revenus au-dessus de 200 liv. sterl. ou de 5,000 fr. ; pour les revenus entre 60 liv. steri. (1,500 fr.) et âOO liv. (5,000 fr.), il variait suivant divers échelons, étant de i/120 ou 3/4 p. 100 sur les revenus de 60 à 65 liv., s'élevant de 5 livres en 5 livres de manière à atteindre iO p. 100 sur les revenus de 200 liv. Le taux de cet impôt était par conséquent fort élevé ; le plus fort chiffre qu'il produisit pendant une année est celui de 1800 (1) : l'ensemble des droits constatés du chef de l'impôt sur le revenu, pendant cet exercice, monta à 6,244,438 liv. sterl., ou 156 millions de fr. en chiffres ronds ; noas parlons ici de droits constatés et non de perceptions réalisées^ car supprimé en 1802 après quatre ans et demi de durée, ce premier impôt sur le revenu laissa un arriéré de 36 millions 400,000 fr., ou de près du quart du produit annuel. Or, dans l'année 1801 les droits d'excisé, de timbre et de douanes, c'est-à-dire l'ensemble des contributions indirectes; moins les postes que nous laissons de côté comme un

(1) Voir Report of the Commissionners of Inland Revenue for the yean 1856 tê 1SC9, with rétrospective history, t. U, p. 184

service essentiel, avaient produit 25,930,000 liv. sterl. ou 648 millions de fr. en chiffres ronds (i), quatre fois et quart autant que les droits constatés et non entièrement recouvrés du chef de l'impôt sur le revenu. Si donc on avait voulu remplacer ces droits d'excisé, de douane et de timbre par un impôt sur le revenu, il eût fallu plus que quintupler ce dernier, le porter à 52 p. 100 environ pour les revenus auniessus de 200 liv. sterl. , ou 5,000 fr., et à des taux variant entre 4 i/2 p. 400 et 52 p. 100 pour les revenus entre 60 liv. sterl. (1,500 fr.) et 200 liv. (5,000 fr.). On dira peut-être que, vu la suppression de tous les impôts indirects, on aurait pu étendre 17ncometax à tous les revenus sans exception et avoir un taux uniforme pour tous : cela est vrai, mais ce taux aurait toujours dû être de 20 à 25 p. 100, et, comme il ne rentrait qu'incomplètement au taux de 10 p. 100, il est probable qu'il fût rentré beaucoup plus mal au taux de 20 ou 25 p. 100, malgré le soulagement que les contribuables eussent éprouvé de la suppression des contributions indirectes, des douanes et du timbre.

L'expérience fut répétée dans la seconde guerre contre la France, de 1802 à 1815. L'impôt sur le revenu, aboli en 1802, fut rétabli en 1803, sur des bases analogues ; il se trouva même plus rigoureux que jamais à partir de 1806. Tous les revenus fonciers ou mobiliers audessus de 50 liv. sterl. (1,250 fr.) furent assujettis, à partir de cette dernière année, à un prélèvement de 10 p. 100 en plus de la taxe foncière, des taxes locales, de divers impôts somptuaires et des taxes sur les maisons : c'était donc considérable. Les revenus professionnels {derived from trades and professions) jouissaient de certaines réductions de droits entre 50 et 150 liv. sterl. (de 1,250 à 3,750 fr.). Cet Incarne- tax est un des plus lourds, c'est même probablement le plus lourd qui ait jamais été établi, car la taxe italienne sur la richesse mobilière, dont le taux est de 13.20 p. 100, n'est pas un impôt aussi complet, puisque le revenu foncier lui échappe. L'Income-taXj sous cette forme si dure, fut très productif, quoiqu'il rentrât malaisément et qu'il y eût chaque année un arriéré considérable L'exercice où le total des droits constatés au profit du Trésor, du chef de VJncome'taXf fut le plus élevé, est l'exercice 1813 : les droits constatés atteignirent dans cette année le chiffre de 15,795,691 liv. st?rl., 395 millions de fr. environ (2). Mais il s'en fallait notablement

(1) Voir le document parlementaire intitulé : Public Income and Expendilure : aocount of the net public income and expendilure of Great-Britaln in each financial year from 1868, t. Il, p. 8.

(2) Le chiffre que nous avons donné pour les droits constatés à Vlficome-tax est tiré du document officiel cité plus haut : Report of the Commissionners of Inland

que le produit de cet impôt sur le revenu atteignît celui des droit» de douane, d*excise (contributions indirectes intérieures) et de timbre : ces trois catégories d'impôts» c'est-à-dire Tensemble des impôts indirects, moins les droits de poste, produisirent dans la même année 48,148,000 liv. sterl., ou 1,204 millions de fr. en chiffres ronds, c'est-à-dire plus de trois fois autant que les droits constatés à Vlncome-tcuv. Si donc on avait voulu remplacer ces impôts indirects par V/ncome-tax^ il eût fallu quadrupler le montant de celui-ci et rélever à 40 p. 100 environ, ou le porter du moins à 20 ou 25 p. 100 en supprimant toutes les exemptions et les réductions, car on sait que les exemptions ou les réductions accordées par ce second Income^ tax étaient très faibles, les seuls revenus au-dessous de 50 liv. sterl. (1,250 fr.) étant complètement exemptés, et les revenus professionnels de 50 liv. à 150 liv. sterl. (1,250 à 3,750 fr.) jouissant seuls d'une modération de droits. Or, si Vlncome-tax avait été porté à 20 ou 25 p. 100 de tous les revenus, en plus des sommes perçues pour les impôts somptuaires, impôts sur les maisons, etc., appelés assessed taxeSf en plus aussi des taxes locales, il est évident que cet impôt qui rentrait déjà très mal, n'eût pu être perçu qu'en partie.

L'écart est encore plus considérable, si nous comparons le produit de Vlnnome-tax en 1815 à celui des douanes, de l'excise et du timbre pendant la même année. Les droits constatés à Vlncàme-tax furent de 15,642,338 liv. sterl., 391 millions de francs en chiffres ronds. Le produit des droits de douane, d'excisé et de timbre, c'est-à-dire de toutes les contributions indirectes, moins la poste, monta dans la même année à 50,463,000 liv. sterl., soit 1,262 millions de francs (1)^ trois fois et un quart autant que les droits constatés à Ylncome-tax. C'est là une nouvelle preuve que ce dernier eût dû être quadruplé pour que l'ensemble des droits constatés du chef de cet impôt pût compenser la suppression des droits de douane, d'excisé et de timbre. Nous parlons de droits constatés, caries droits recouvrés eussent été infiniment moindres.

Revenue 1 1. II, p. 184. Les chiffres du produit de l'excise, des douanes et du timbresont extraits de l'autre document officiel également cité plus haut : Public Income and Expenditure^ account of the net public income ^ etc., t. II, p. 32. n est remarquable que, dans ce dernier document, le produit de Vlncome'taXt en 1813, ne figure que pour le chiflTre de 14,278,587 liv. soit 1,523,104 liv., st. de moins que le chiffre que nous avons reproduit, c'est que, dans ce dernier document, il doit s'agir de droitsrecouvrés, et dans l'autre, de droits constatés.

(1) Nous faisons ici la même remarque qu'à la page précédente : dans le document intitulé Public Income and Expenditure, etc., le produit de Vlncotne-loXf en I81S, est inférieur à l'indication de l'autre document {Report of the Commissioners, etc.) sans doute parce qu'il s'agit, dans l'un, de droits recouvrés, et, dans l'autre, de droit* constatés.

Cet Income-tax fut aboli en 1816 ; il laissa un arriéré considérable : sniTant M. de Parien (1), cet arriéré n'aurait pas été moindre de 400 millions de francs, et la liquidation en aurait duré jnsqu*en i83l, c'est-à-dire pendant seize ans. Nous n'avons pas trouvé dans les documents anglais que nous avons consultés de détails sur ces deux points. On y voit seulement que l'arriéré a dû être très important et que le recouvrement en a été long, car dans l'analyse succincte des budgets anglais {Public Incarne and Expendtture), une rubrique spéciale pour l'arriéré de Vlncome-tax figure jusqu'à l'année 1821 iDclasîvement; c'est-à-dire cinq ans après la disparition de cet impôt. En Tannée i817, le produit de l'arriéré de Vlncome-tax est de 2,311^530 liv. sterl., soit environ 58 millions de francs: cependant l'impôt avait été aboli au commencement de l'année précédente. En Tannée 1818, les payements sur l'arriéré de Vlncome-tax sont encore de 580,771 liv. sterl., c'est-à-dire plus de 14 millions et demi d& francs; en l'année 4819, les recouvrements sur l'arriéré de cet impôt, supprimé près de quatre ans auparavant, sont de 171,180 liv. sterlJ ou 4 millions 280,000 francs. Dans les deux années suivantes, cet arriéré figure aussi sous une rubrique spéciale; c'est assez dire combien cet impôt rentrait mal. Qu'eût-ce été, si, au lieu du taux d& 10 p. 100, on avait voulu adopter celui de 20 ou 25 p. 100, et supprimer les exemptions pour les revenus au-dessous de 50 liv. sterl. ?

Nous croyons avoir surabondamment prouvé que l'impôt direct en temps de crise ne peut jamais atteindre ni remplacer le produit des impôts indirects, du moins dans un pays qui est riche et qui a de grands besoins. Qu'on élève l'impôt direct au delà d'une limite très modérée, on suscite une résistance invincible ; Timpôt ne rentre pas, Tarriéré est considérable et quasi irrécouvrable. Aux exemples donnés ci-dessus on pourrait ajouter celui de l'impôt italien sur la richesse mobilière.

Les considérations qui précèdent ne doivent nullement mener à la conclusion que les impôts directs ne puissent ou ne doivent pas être augmentés dans les temps de nécessité nationale. Tout autre est notre pensée. Quand ces impôts sont modérés, on peut aisément en élever le taux dans une certaine proportion : ils fournissent alors des ressources immédiates ; on n'a point à imaginer un nouveau personnel pour la perception, ni même à l'augmenter ; on n'a points non plus, à craindre l'effet des approvisionnements ou des acquittements anticipés qui diminuent la productivité des nouvelles taxes indirectes pendant les premiers temps de leur établissement.

(1) Voir E. de Parlea, TraUé des ùnpôU, 1. 1, p. 428.

L'Angleterre, pendant la guerre de Crimée, a toivi, sous ce rapport, une conduite très judicieuse. Les hommes éminents qui \i gouvernaient avaient d'abord émis la prétention de suffire aux frais de Texpédition d'Orient avec de simples augmentations d'impôts et «ans recourir à l'emprunt; cette prétention était exagérée. Néan> moinsy une forte partie, environ la moitié, des dépenses de cette guerre fut pourvue par des augmentations de taxes. Le législateur fît preuve de grand sens en ne s'adressant pas seulement aux taxes directes, mais aussi aux taxes indirectes. Il demanda à celles-ci 140

ou i50 millions environ d'augmentation par an, et aux premières 240 millions de francs d'accroissement par an (9,364,000 liv. steri.), L'augmentation des impôts indirects consistait dans l'élévation de droits sur le malt, sur les spiritueux et sur le sucre : les surtaxes sar les deux premiers articles sont évaluées à un produit de 100 millions de francs environ (3,950,000 liv. sterl.) dans le document anglais, précédemment cité, Report on the Inttmd Revenue; le produit de Taugmentation des droits sur le sucre est évalué dans le Statisticd abstract de 1865 à 1,687,000 liv. ou 43 millions de francs. Quant aux impôts directs ou plutôt à l'impôt sur le revenu, il fut accru dans une plus forte proportion encore. Le taux qui auparavant était de 5 deniers par livre sterling (2 p. 100) pour les revenus de 100 à 150 liv. sterl. (2,500 à 3,750 fr.) fut porté à 11 den. 1/2 ou 4.7 p. 100 ; il fut ainsi plus que doublé. Pour les revenus au-dessus de 150 liv. sterl., le taux de Clneome-iax fut porté de 7 deniers par liv. (2.9 p. 100) à 1 shel. 4 den. (6. 6 p. 100), ce qui est aussi plus que doublé. Dans ces proportions, l'augmentation était très raisonnable ; le taux de Timpôt restait encore notablement au-dessous du taux adopté de ' 1806 à 1815; il produisit des ressources abondantes. Le rendement s'en éleva pour l'année 1856-57 à 16,915,332 liv. sterL, 423 millions de francs, tandis qu'en 1853-54, avec le tarif antérieur, le rendemeni de Ylncome-tax n'était que de 7,215,137 liv. sterl. (180 millions de francs). Le produit avait donc augmenté au moins dans la proportion de l'élévation de la taxe, ce qui indique que le taux n'était pas excessif et que les dissimulations ne furent pas nombreuses.

Dans cette mesure, les aggravations d'impôts furent sages ; une taxe directe qui, dans des moments de grande nécessité nationale, est élevée pour deux ans seulement au taux de 6.60 p. 100 est supportable. Si on l'avait mise à 10 p. 100, ou môme si l'on eût voulu la maintenir au taux de 6,50 après la fin de la guerre, au lieu de la réduire immédiatement de plus de moitié, comme on le fit dès le 21 mai 1857, il est probable que les dissimulations et l'arriéré eussent été infiniment plus considérables. Tout au plus, pour racheter plus

t6t la dette contractée durant la guerre de Grimée, les Anglais eussent-ils pu maîutenir pendant sept ou huit années Y/ncomc-tax à un taux intermédiaire entre le taux antérieur à la guerre et le taux adopté pendant la guerre ; ils eussent pu le conserver, par exemple, A 4 p. 100.

L'Angleterre nous a montré quel usage on pouvait faire, en cas de nécessité, de surtaxes modérées aux impôts directs. La France fit en 1816 un essai beaucoup plus incomplet, en mettant 110 centimes additionnels aux patentes, 50 centimes additionnels aux portes et fenêtres et 10 centimes à Timpftt mobilier, sans augmenter la contribution foncière, en la réduisant, au contraire, peu de temps après.

Le lecteur peut juger maintenant des avantages et des inconvénients des impôts directs : ils sont théoriquement plus justes que les indirects, mais cette équité théorique est assez dJ^^ile à faire passer dans la pratique et ne s'accommode que de tarifs très modérés ; à ces conditions ils se perçoivent facilement, sans donner de déboires : mais si on en élève le taux de manière que Timpôt direct prenne une forte proportion du revenu, alors les résistances commencent et sont pour ainsi dire invincibles ; l'arriéré se forme et grossit sans cesse ; les impôts directs se prêtent d'ailleurs très bien à des surtaxes modérées et temporaires. Mais ils ont pour la plupart moins d'élasticité naturelle et spontanée que les impôts . indirects, en ce sens qu'ils ne donnent pas annuellement, sans aucun changement de tarifs, des plus-values considérables et proportionnelles au dévelop* pement de la richesse publique. L'impôt sur le revenu fait, en partie, exception ; pour le développement régulier et spontané du rendement sans aucun changement de tarifs, il s'éloigne moins des impôts indirects. Nous aurons complété les principaux traits caractéristiques des impôts directs, en disant qu'ils sont moins propres que les impôts indirects à atteindre le petit contribuable, mais que, néanmoins, quand il s'agit de très faibles contributions relativement à l'importance du revenu, ils peuvent encore s'appliquer aux classes ouvrières (1).

(1) Les impôts directs élevés ont encore tin autre défaut que nous n'arions pas signalé dans la première édition de cet ouvrage, c'est qu'ils prêtent singulièrement k l'arbitraire dans la répartition. Dans un pays où les luttes politiques sont violentes et les esprits peu scrupuleux, les impôts directs courent le risque d'être des instruments d'oppression. Nous avons vu depuis la guerre dans différentes communes du Midi les répartiteitrs, obéissant ii des passions politiques, augmenter singulièrement révalaatioii de la valeur locative des maisons appartenant à leurs adversaires locaux, et diminuer, au contraire, celle des maisons de leurs partisans. Des conseils de préfecture serviles n'osaient redresser ces abus. Si les luttes .politiques devaient s'aigrir, ce serait là an argument péremptoire contre les impôts directs élevés. Montesquieu

300 TRAITÉ DE LA SCIENGB DKS FINANCES.

Les impôts directs ont donc de grands mérites et quelques défauts. Les mérites en sont tels que cette catégorie dimpôls ne doit être bannie d*aucun budget : elle doit, au contraire, en former une pièce essentielle. Mais les défauts en sont assez grands pour qu'il soit impossible d'alimenter un budget très exigeant avec le seul produit de taxes directes. Ces défauts, en effet, qui sont minimes quand le taux des taxes est faible, deviennent énormes quand le taux des taxes s*élève. Si les nations modernes étaient peu besoigneuses, qu*elles n'eussent ni dettes, ni grosses armées permanentes, elles pourraient peut-être se suffire avec les impôts directs, le produit des domaioes, des postes et des télégraphes et les droits de succession ou de donation, que nous classons, quant à nous, parmi les impôts directs. Mais les nations modernes ont actuellement trop de besoins, trop de charges léguées par le passé, pour que ces simples ressources leur suffisent.

Une des raisons souvent alléguées en faveur des impôts directs, c'est que le contribuable les sent mieux que les impôts indirects, c'est que cette connaissance plus exacte de ce qu'il paye à l'État ou aux localités le porte à être plus sévère vis-à-vis des pouvoirs publics, à les contrôler davantage et à ne pas leur permettre des dépenses excessives. On a beaucoup exagéré ce mérite des impôts directs. Sous la première révolution presque tous les impôts étaient directs puisque les taxes de consommation avaient été supprimées ; cela'ne rendit pas les Français plus raisonnables et n'empêcha pas des aventures lointaines telles que l'expédition d'Egypte; cela n'enleva pas à nos aïeux la prétention d'affranchir tous les peuples et d*en conquérir une partie. L'impôt de iO p. 100 sur le revenu établi par Pitt en 1798, supprimé en 1802 à la paix d*Amiens, rétabli au taux de 5 p. iOO en 1803, relevé à iO p. 100 en 1806, s*appliquant à tous les revenus sauf un très petit nombre d'exceptions et de demi-exemptions, cet impôt de guerre par excellence, si excessivement rigoureux, ne rendit pas les Anglais plus pacifiques. Et cependant, Taversion qu'excitait cet impôt fat cause que, lorsqu'il fut aboli en 1816, le Parlement fit anéantir tous les documents qui étaient de nature à en faciliter le rétablissement. Pendant la guerre de Grimée, quoique la moitié environ des frais de la guerre fussent demandés à l'impôt et la plus grande partie de cette moitié au doublement de Ylncome-tax^ on ne vit pas l'ardeur belliqueuse des Anglais faiblir avant le triomphe complet de leurs armes alliées aux nôtres. Les impôts directs n'ont donc pas tout l'effet moral qu'on leur suppose. A l'heure actuelle, les pays où les

disait que les impôts sur les choses, c'est-à-dire sur les consommations, so it plos favorables à la liberté des personnes; il n'avait pis complètement tort, (rote i» U 3* édition.)

impôts directs sont le plus élevés, Tltalie, par exemple, avec sa taxe de 20 p. 100 sur la richesse mobilière, jadis l'Autriche avec sa retenue de 16 pour 100 sur la rente, sontceuxqui se laissent entraîner aux dépenses relativement les plus exagérées, soit pour des armements, soit pour les travaux publics. Les économistes sont trop prompts à perdre de vue cette vérité essentielle que le principal mobile des actions, si ce n'est des hommes individuellement, du moins des peuples, ce n*est pas Tintérèt bien ou mal entendu, c'est la passion ouïe sentiment. Qu'on lise dans la belle préface de Macaulay à l'histoire d'Angleterre depuis Jacques II, avec quelle ardeur les Anglais supportèrent sous la Révolution de 1640 des taxes inouïes dont la seule pensée les eût effrayés auparavant. L'abus que Ton a souvent fait en France des centimes additionnels départementaux ou communaux est encore une preuve que, dans notre état de civilisation, les impôts directs ne sont pas un frein moral aussi puissant que beaucoup de personnes aiment à le dire.

Il est une réflexion, d'ailleurs, qu'il ne faut pas perdre de vue, c'est que la science des finances n'a pas pour objet de limiter les ressources de l'État : elle a, au contraire, pour fonction de fournir des moyens d'action à l'État. C'est à la politique qu'il convient de fixer des bornes à l'action du gouvernement. On cite le mot d'un écrivain anglais. Sir Gomewall Lewis, qui a dit que ; « l'art d'un chancelier de TËchiquier consiste à lever le maximum d'argent en occasionnant le minimum de mécontentement». Cette définition est incomplète; l'auteur aurait dû ajouter « en troublant le moins possible la production et en diminuant le moins possible l'épargne annuelle du pays » ; mais, telle qu'elle est, la définition de cet écrivain anglais n'est qu'incomplète, elle n'est pas absolument fausse. D*autre part, l'un des objets de la science des finances, c'est de faire connaître autant que possible à chacun le chiffre des recettes et des dépenses publiques, les frais de perception des impftts, la part moyenne de chaque citoyen et la part probable de chaque individu déterminé dans les dépenses nationales ou locales. Mais l'existence d'impôts indirects n'est pas un obstacle insurmontable à ce que ces conditions soient remplies.

On n'aurait qu'une vue partielle du sujet si, après avoir examiné les qualités et les défauts des impôts directs, on ne faisait la même étude pour les impôts indirects. Ceux-ci ont aussi des avantages et des inconvénients : des inconvénients qui sont assez grands pour que Ton supprime à peu près totalement cette catégorie d'impôts dans les rares pays où les dépenses publiques soit nationales, soit locales, sont excessivement minimes et ne réclament par exemple

qu'un prélèvement de 3 ou 4 p. 100 sur Tensemble des revenus des citoyens ; des avantages, d'un autre c6té, qui sont assez évidents et assez constants pour qu'un État ayant de grands besoins ne puisse se passer du précieux secours de ces taxes.

Le premier inconvénient, ou, si Ton nous permet ce mot, la première infirmité des impôts indirects, c'est que ni chacun isolément, ni même tous pris ensemble, ils ne peuvent 6tre strictement proportionnels aux facultés des contribuables. Les impôts indirects se diri* sent en deux grandes catégories : les impôts sur les actes ei les impôts sur les consommations, Les premiers pourraient à la rigueur, au moins en théorie, être proportionnels, si ce n'est aux facultés des contribuables, du moins aux services que leur rend TÉlat. Mais cd pratique, dans la plupart des cas, il faut désespérer d'atteindre cette proportionnalité, ou môme renoncer à la poursuivre. Les droits sur les successions, sur les donations, peuvent ôtre strictement proportionnels, mais nous avons dit qu'à notre sens ces droits constituent de véritables impôts directs, classés à tort par l'administration parmi les indirects. Quant à certains droits de timbre, ceux de dimensioD, on peut dire que la fortune ou le revenu d'un individu n'ont qu un rapport peu constant avec la quantité d'écrits sur papier timbn} qu'il est amené à faire dans une année.

Occupons-nous spécialement des impôts sur les consommatioDS : ceux-ci se subdivisent en deux classes : les impôts sur les objets de luxe, les impôts sur les objets complètement nécessaires. L'expérience prouve que les droits ne sont vraiment productifs et faciles à percevoir que sur ces derniers. Les objets de luxe sont d'une dissimulation trop aisée, d'une constatation trop vexatoire, enfin aussi d'une consommation trop restreinte pour qu'ils puissent fournir des recettes abondantes au fisc. On range souvent à tort parmi les taxes indirectes dites somptuaires certains impôts directs qui ont pour nous les caractères essentiels des impôts directs, par exemple les taxes sur les domestiques, ou plutôt sur les maîtres à raison du nombre de leurs domestiques, sur les chevaux et les voitures. Ces taxes sont en réalité directes, d'abord parce que le nombre de domestiques, de chevaux et de voitures est une présomption qui indique d'une manière plus ou moins exacte le revenu des citoyens, présomption tout à fait analogue à celle du loyer d'habitation, ensuite et surtout parce que c'est le contribuable sur lequel la taxe pèse en définitive qui la paye sans intermédiaire au Trésor ; ce n'est pas le domestique, ce n'est pas le cocher qui paye la taxe, c'est le maître lui-même et c'est bien lui aussi qui la supporte. L'administratioa française classe avec raison l'impôt sur les chevaux et les voitures de

matlre parmi les taxes assimilées aux contribulions directes (1). L'administration anglaise fait de même pour Timpôt sur les chevaux, rimpôt sur les voitures, Timpôt sur les domestiques. Elle les inscrit parmi les assessed taxes. Ces sortes d*imp6ts directs accessoires peu* vent atteindre un certain degré de productivité, mais jamais il ne leur est aisé d'arriver haut. En France, la taxe sur les chevaux et sur les voitures avec un tarif assez élevé produit de 10 à 11 millions de francs. En Angleterre, les droits sur les voitures ont produit en 1868-69 environ 10 millions de francs (389,912 livres sterl.), ceux sur les chevaux (2) près de 11 millions de francs (435,574 livres), ceux sur les domestiques mâles près de 6 millions (238,539 livres). On doit ajouter la taxe sur les armoiries qui a rapporté plus de 1,700,000 fr. (70,063 liv. sterl.), celle sur la poudre à cheveux qui n'a donné que 25,000 francs (975 livres sterl.) (3). En 1885, plusieurs de ces impOts avaient été supprimés dans la Grande-Bretagne, notamment celui Bur les chevaux; la taxe sur les voitures rapportait dans cette dernière année 14 millions de fr. (547,589 livres st.); celle sur les armoiries 2 millions de fr., et l'impôt sur les domestiques, 3 millions et demi de fr. seulement (139,076 liv. ster.). On voit quelle est la faible im-> portance de ces sortes de taxes somptuaires qui, d'ailleurs, sont plutôt directes qu'indirectes (4).

Si l'on se borne à considérer les impôts de consommation proprement dits, on se trouve confirmé dans cette opinion que les taxes sur les objets de luxe sont d'un médiocre revenu. L'impôt sur les truffes» par exemple, qui est fort élevé, ne produit que fort peu de chose à l'octroi de Paris ; la taxe sur les vins en bouteille, qui sont généralement de qualité supérieure, était d'un médiocre rendement; les cigares rapportent infiniment moins à la régie que le tabac le plus ordinaire. Ce qui est productif, ce sont les taxes sur les objets communs et d'un usage habituel, comme les taxes sur les boissons, sur. les denrées coloniales, ou même sur le sel, sur la mouture, enfin sur le tabac ordinaire.

Parmi ces taxes il y en a qui équivalent à une capitation et qui semblent violer la loi de la proportionnalité de l'impôt au revenu des

(1) n est vrai qu'il faut alors en séparer les droits snr les Toitures de louage qui sont une taxe indirecte.

(2) Dans ce chiffre n'est pas comprise ja somme de 250,000 francs (9,748 Hv. sterl., en 1869) enYiron, produite par la taxe sur les chevaux de course : cette taxe était perçne par Tadministration de ÏExcise et non pas par celle des Assessed taxes,

(3) Ces chiffres sont empruntés an Report of the commissioners of IrUand Aevenue : dans d'autres documents ou même à divers passages du même document ces chiffres rarieut, mais dans des proportions insignifiantes, les statistiques anglaise* éunt rarement d'une complète exactitude.

(i) Uao réfoirme avait supprimé l'assimilation aux domestiques des garçons d'hOteU

^contribuables. L*imp6t du sel est dans ce cas: c'est là un caractère fâcheux, il ne s*ensuit pas qu*un tel impôt ne doive jamais être établi. Nous avons dit plus haut qu*il ne faut pas considérer chaque impôt isolément, mais tous les impôts pris ensemble; c*est dans cet en semble que Téquité doit être réalisée; si, dans un pays qui a de; taxes multiples, il s*en rencontre une seule qui soit de capitation, l'équité peut n'être pas blessée, parce qu'il est possible que d'autres impôts servent de contre-poids ou de correctifs à cette taxe.

En dehors de ces impôts indirects de capitation, comme la taxe sui le sel et la taxe sur la mouture, il y a d'autres taxes indirectes qui sans être strictement proportionnelles à la fortune, du moins en suivent un peu le mouvement ascendant, ainsi les taxes sur les vins, •celles sur la plupart des denrées dites coloniales, le sucre, le café, le •chocolat, le thé. Certes, un homme ayant 100,000 francs de rentes ne consomme pas cent fois plus de sucre qu'un homme ayant 1,000 francs de rentes ; mais il en consomme bien quinze ou vingt fois davantage ; il ne faut pas considérer seulement l'usage personnel •qu'il en fait, mais aussi les dîners ou les fêtes qu'il donne, les présents et les cadeaux qu'il prodigue. Peut- être môme, si Ton tenait compte de tous les usages indirects du sucre, verrait-on qu'un homme qui a 100,000 francs de rentes consomme parfois cent fois autant de sucre qu'un homme qui n'a que 1,000 francs de rentes. Que l'on réfléchisse aux entremets, aux glaces, aux gâteaux, à Tusage «urtout des dons extravagants de bonbons au nouvel an (1).

Il ne faut donc pas exagérer cette première infirmité des taxes io- <lirectes et dire qu'elles sont toutes des taxes de capitation; cela n'est pas strictement exact. Plusieurs d'entre elles, comme les taxes sur le sucre, le vin, le café, sans être strictement proportionnelles au revenu du contribuable, sont dans une certaine relation avec ce revenu. Un des défauts des observateurs superficiels, c'est de ne jamais considérer que la consommation individuelle du contribuable riche, sans réfléchir que ce contribuable a un train de maison, des gens à son service, des invités, des personnes à qui il fait des cadeaux et que toute cette clientèle décuple souvent sa consommation personnelle (2).

Il y a quelques années en France dans la discussion des droits sur

(t) Cette réflexion n'est vraie que dans an pays comme la France où les boissons encrées, telles que le thé et le café, sont d'un usage de Inxe et sont remplacées bal»' tuellement par les boissons froides : le vin, ie cidre, la bière.

(2) A proprement parler, il n*y a pas un seul impôt indirect qui fasse payer ^ même somme à l'homme ridie qu'à l'homme besoigneux ; cela est vrai même dn sel, car l'homme riche qui a quatre ou cinq domestiques et dont la table est ouverte ps^ l'impôt du sel sur des quantités cinq ou six fois plus grandes que Thomme qoi^«l ■eul avec sa famille. (Note de la 3* édition.)

les matières premières et principalement sur les textiles, M. Pouyer- Quertier, alors ministre et auteur du projet, émettait Topinion qu'un pareil impôt eût été strictement proportionnel au revenu des contribuables. Cette assertion était fort exagérée; mais une semblable taxe n'eût pas été, non plus, une capitation ; il est certain que plus on est ricbe, plus on fait un grand usage d'étoffes, non seulement pour le vêtement, mais surtout pour l'ameublement, pour les rideaux, pour les tapis, pour les tentures. Ces taxes eussent donc eu une certaine relation avec le revenu des contribuables, mais elles n'y eussent pas été strictement proportionnelles parce que les impôts indirects ne peuvent en général tenir compte que des quantités et ( non des qualités. Il y avait, d'ailleurs, d'autres raisons qui faisaient de l'impôt sur les matières premières un détestable impôt; il eût troublé le travail et asservi les industries à une foule de formalités gênantes.

Si les taxes indirectes de consommation pouvaient tenir compte des qualités et non seulement des quantités, elles seraient, dans la plupart des cas, suffisamment proportionnelles aux revenus des contribuables. Malheureusement, en général, il est difficile aux taxes indirectes de tenir compte des qualités. Considérons les vins par exemple : il n'y a guère qu'un moyen de faire prendre les qualités en considération par l'impôt, c'est de taxer.les vins par zone d'origine ; on arrive ainsi à quelques résultats ; mais c'est là une base d^appréciation qui n'est pas assez solide pour que l'écart entre les taxes des vins des différentes zones puisse être fort considérable. En Angleterre, quand la compagnie des Indes avait le monopole du thé, elle vendait cette denrée par grandes masses et aux enchères ; le droit pouvait donc être établi d'une manière strictement proportionnelle à la valeur. Depuis lors les droits proportionnels sur cette denrée sont devenus impossibles, l'évaluation eût été trop incertaine et trop coûteuse. '

Nous caractériserons cette première infirmité des impôts indirects ' de consommation en disant qu'ils ne peuvent, en général, tenir compte que des quantités et non des qualités ; que par conséquent ils ne peuvent être strictement proportionnels au revenu des contribua* blés, quoique la plupart et les meilleurs d'entre eux aient une certaine relation avec ce revenu.

La seconde infirmité des mêmes impôts, c'est qu'ils entravent sou« vent le travail, en gênent la marche et en arrêtent les progrès. La plupart, en effet, ne peuvent se percevoir sans quelque intervention de rÉtat dans les industries. Celles-ci sont soumises à toutes sorte? de formalités et d'inspections qui forment le régime que l'on appelle en France Vexercice. Cet assujettissement est une grande gêne; il exige souvent de la part des industriels des locaux plus vastes, un

personnel pins nombreux qu*il ne serait autrement nécessaire. Par« fois il les empêche d'organiser la production comme ils Tentendent; il les arrête dans l'adoption de nouveaux procédés. D'autres fois aussi, en frappant certaines matières premières de l'industrie, le fisc jette le trouble dans la production, fait adopter par les fabricants des matières analogues, mais inférieures, qui ont le privilège de u*ètre pas taxées ou de l'être moins. On crée ainsi un régime artificiel qui est un mal et que l'on ne peut plus tard détruire sans une nouvelle perturbation.

Cette seconde infirmité des impôts indirects est très grande ; on peut, néanmoins, en atténuer ou en limiter les effets, d'abord en restreignant autant que possible le nombre des articles taxés, en choisissant de préférence des denrées agricoles ou exotiques qui soient toutes prêtes à entrer dans la consommation ou qui ne soient pas destinées à beaucoup d'élaborations ultérieures.

Un économiste anglais de renom, Mac-GuUoch, a émis Topinion que les taxes indirectes étaient souvent un stimulant, qu*elles forcent ou du moins qu'elles induisent les industriels à s'ingénier. A ce point de vue il semble donner aux taxes indirectes une supériorité sur les impôts directs, à la condition, toutefois, qu'elles soient modérées. L'impôt sur le revenu, dit-il, n'a pas la même influence pour exciter de nouveaux efforts de l'esprit d'invention, d'industrie et d^entreprise. Supposez que le prix d*un article, qui est d'un usage général, soit de 8 shellings, et qu'on le grève d'une taxe de i sheUing oa 20 p. 100 : les producteurs savent que, s'ils élèvent le prix de l'article à 6 shellings, la demande de l'article se réduira, ce qui restreindra leurs affaires et leurs profits. Us ont, par conséquent, un nouveau et puissant motif d'exercer leur imagination à découvrir des méthodes préférables et moins coûteuses pour la production de cet article, si bien que le poids de la taxe peut être neutralisé ou annulé. Nous avons déjà parlé de cette doctrine de Hac-Gulloch ; il est inutile Hj insister beaucoup. Cet économiste cite un exemple curieux des effets qu'il attribue aux taxes indirectes modérées ; c'est ce qui est arrivé en Ecosse quand en 1786 on changea l'assiette du droit sui les spiritueux; après quelques tAtonnements, on perçut l'impôt eo mettant un droit proportionnel à la contenance des alambics ou des chaudières. On avait calculé avec soin la quantité do spiritueux que l'on pourrait produire dans une année avec une chaudière ou un alambic d'une capacité donnée. Ce système paraissait fort raisonnable; le droit fut, à l'origine, de 30 shellings par gallon (1} de conte-

(1) Le gtUoD égale 4 litres 54*

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS INDIRECTS. d07

nance de la chaudière ou de Talambic. Mais bientôt, un progrès industriel vint dérouter les calculs du fisc. Jusque-là les chaudières étaient très profondes relativement à leur diamètre et il fallait en moyenne une semaine, après les avoir remplies, pour que la distillation fût complète. A peine le nouveau mode d^asseoir la taxe fut-il appliqué, que deux fabricants ingénieux, MM. John et William Sligo, distillateurs à Leith, s'aperçurent qu'en diminuant la profondeur de la chaudière et en en augmentant le diamètre, une plus grande surface serait exposée à Taction du feu et que la distillation serait plus rapide. Ils arrivèrent, en effet, par ce moyen, à distiller autant de spiritueux en quelques heures qu'auparavant en une semaine. MM. Slîgo eurent pendant une année la possession exclusive de ce secret; mais bientôt il devint connu et tous les distillateurs les imitèrent. En conséquence, dans le courant de 1788, le gouvernement, voyant que Timpôt lui échappait, éleva le droit de 30 shellings à 3 livres par gallon de contenance des chaudières. Cet accroissement de la taxe redoubla Tingéniosité des distillateurs, qui perfectionnèrent toujours leurs appareils, si bien que le droit dut être élevé en 1793 à 9 livres, en 1795 à 18 livres et en 1797 à l'énorme somme de541ivr. sterl. par gallon décontenance des chaudières. Néanmoins, les perfectionnements avaient été tels qu'ils faisaient plus que compenser ces élévations de la taxe sur les appareils. Il fut prouvé en 1798, dans un comité de la Chambre des communes, que les procédés de distillation avaient fait de si grands progrès qu'on ne mettait plus souvent que huit minutes pour une opération qui douze ans auparavant durait huit jours. On établit donc le droit sur cette donnée que les chaudières pouvaient être remplies et vidées toutes les huit minutes. Mais l'esprit subtil et inventif des fabricants ne sommeilla pas, si bien que des chaudières de 40 gallons parvinrent à distiller en trois minutes; la distillation était donc 2,880 fois plus rapide qu'en 1786 quand le droit fut établi (i). Certes, voilà un progrès industriel considérable. Mac-Culloch demande d'un ton victorieux si MM. Sligo et leurs confrères eussent fait en si peu de temps des perfectionnements si merveilleux dans l'hypothèse de l'établisse*^ ment d*un impôt de 5 ou de 10 p. 100 sur le revenu. N'était-ce pas la taxe spéciale sur la contenance des appareils à distillerie qui avait attiré leur attention sur ce point déterminé où elle ne se serait point portée sans ce motif?

L'exemple qui vient d'être cité est remarquable ; mais il est peu probant. Que dans quelques cas particuliers des progrès industriels

(1) Mac-CttUoch, On taxation^p. 151-153.

308 TKAITÉ DB LÀ SCIENCE DBS HNANCES.

aient été soit causés, soit tout au moins activés par les taxes indirectes, c*est là un fait incontestable. Il est certain qu*en France, la production du sucre de betterave n*eût pas été Tobjet de progrès aussi rapides si le sucre avait été une denrée franche de droits; comme, pendant longtemps, on ne taxait que le sucre de canne, des hommes inventifs s*avisèrent qu'il y aurait un grand profit à faire du sucre avec d'autres matières, alors môme que les frais de fabrication seraient plus grands ; une fois entrés dans cette voie, ils perfectionnèrent si bien leurs procédés que le sucre de betterave devint meilleur marché que celui de canne et prit une part prédominante dans la consommation, alors même que Timpôt fût devenu égal sur Tun et l'autre sucre.

Ces exemples, quoique frappants et spécieux, ne prouvent pas que les impôts indirects soient en général favorables à l'industrie. Notons que, dans les deux cas dont nous parlons, le fisc avait été maladroit et qu'il procède actuellement d'une manière différente. Aujourd'hui, au lieu de mettre une taxe sur l'outil ou l'instrument, il la met sur le produit, parce qu'il sait que l'instrument peut être perfectionné : ii introduit des agents dans les usines ; ces agents, au lieu de stimuler les perfectionnements, les découragent, parce que chaque changement de méthode les déroute dans leur tâche et augmente leur besogne, parce qu'aussi ils empêchent les innovations industrielles de rester, au moins pendant quelque temps, la propriété des inventeurs. S'il y a aujourd'hui un fait prouvé, c'est qu'une industrie dont les produits sont frappés de droits spéciaux est l'objet, en général, de beaucoup moins de progrès qu'une industrie dont les produits sont exempts de droits.

Mac-GuUoch lui-môme ne tarde pas à se donner un démenti: il n'est pas, tant s'en faut, comme le D' Pangloss, qui trouvait tout pour le mieux dans le meilleur des mondes. Quand il parle de la taxe sur le verre qui existait encore de son temps en Angleterre, il le fait avec une grande sévérité : « Non seulement, dit-il, les droits augmentent « de tout leur montant le prix de l'article, mais ils l'augmentent en- « core au delà et ils détériorent la qualité même de l'article, en « entravant les opérations du manufacturier, en Tempôchant de « faire des expériences, des améliorations, et d'introduire de nouer veaux procédés. A ce point de vue, ces droits sont spécialement « préjudiciables. Ils sont la seule cause pour laquelle dans ce « pays on ne s'occupe pas de certains articles importants de cette « fabrication et l'on reste dans la production des autres articles <c fort au-dessous delà Bohême et d'autres pays, qui n'ont aucune « facilité naturelle particulière pour la fabrication du verre et des

.It

« glaces (1). » Yoilà un langage très sensé. Il est certain que la manufacture du verre et des glaces ne s*est perfectionnée en Angleterre •que depuis Tabolition des droits sur ces articles. Gomment se fait-il que Mac-Gullocb ait perdu de vue cet exemple des mauvais effets des impôts indirects sur les objets fabriqués et qu*il se soit laissé uniquement éblouir par les perfectionnements industriels qui ont accompagné rétablissement de l'impôt sur les spiritueux en Ecosse ? Mac-GuUoch dirait-il que le mode d'assiette de l'impôt sur le verre et sur les glaces était mauvais ? Il est, cependant, évident que, pour percevoir le droit, le fisc est bien forcé de surveiller les fabricants et qu'il lui est à peu près impossible de les surveiller sans les gêner. Si le législateur s'est écarté de cette règle en Ecosse pour les spiritueux, il ne s'en est pas bien trouvé, puisque presque tout le droit lui -échappait.

Au sujet de l'impôt sur le cuir, lequel fut supprimé en 1830, Mac-

Gulloch parle des divers règlements faits pour le percevoir et qui

-excitaient de la part des manufacturiers plus de plaintes que le droit

lui-même. 11 ajoute : « le commerce du cuir, délivré (par la suppres-

« sion de l'impôt) de toutes sortes de restrictions et de vexations (re-

<c lieved from evet^y sort oftrammel and restraint), s'est considérable-

« ment étendu depuis 1830 : et les droits de douane sur les peaux

« exotiques étant devenus purement nominaux, l'importation s'en est

« rapidement développée, le public a bénéficié non seulement de

« l'abolition de l'impôt, mais encore d'une foule d'améliorations que

« cette abolition a rendues possibles dans les procédés du tannage

<c et du travail du cuir (2). » On voit combien Mac- Gulloch recouvre

toute sa netteté de vue, quand il n'est pas sous l'influence de quelque

exemple curieux et exceptionnel.

Les faits qu'il a constatés pour les impôts sur le verre, sur le cuir, et aussi sur le papier, n'empêchent pas Mac-Gulloch de soutenir avec quelque solennité l'opinion générale qu'il a émise en faveur des taxes indirectes. Il ajoute que le même principe est vrai des taxes mises sur les marchandises importées de l'étranger : « Toutes <c les énergies des commerçants sont immédiatement employées à « découvrir de nouveaux marchés ou les moyens d'importer des « marchandises d'une manière moins coûteuse, si bien que le poids <t de la taxe peut être compensé ou annulé par une réduction dans <c le coût de production des articles qui en sont grevés. Dans ce sti- « mulant qui est donné à l'esprit d'invention et d'économie, nous 4c trouvons, continue-t-il, l'explication de ce que Garnier appelle le

(I) Mac-CiiUocli, On taxât ion^ p. 245.

<2) Id-, ibid., p. 262.

• plus surprenant phénomène de Téconotnie politique : Faccroisse- (c ment rapide et prodigieux de la richesse chez les nations les plat V chargées d'impôts sur les articles de la consommation gêneur raie (I). »

On avouera que voilà une proposition bien extraordinaire : elle est, d'ailleurs» fort peu conforme aux faits actuels. L'Angleterre est encore le pays le plus industrieux du monde : ses progrès n*ont pas été moindres depuis 1842 que de 1792 à cette époque. Or, les impôts indirects de l'Angleterre, quoique étant très productifs, sont réduits au minimum pour le nombre des articles taxés. Aucune matière première de l'industrie n'est imposée, aucun produit industriel, aucune substance nécessaire à la vie, pas même le sucre. Seuls, le3 spiritueux, le vin, la bière, le tabac, le café, le thé et quelques rares objets de peu d'importance qui seront bientôt exemptés, fournissent des ressources à l'excise ou aux douanes britanniques. Si l'Angleterre a fait de grands progrès, soit absolus, soit relatifs, de 1792 à 1815, malgré des taxes indirectes très nombreuses et très lourdes, c'est d'abord qu'elle a été de toutes les puissances européennes la plus épargnée par la guerre, n'ayant .amais eu l'ennemi sur son territoire et n'ayant mis en campagne qu'un nombre restreint de soldats; c'est ensuite et surtout qu'elle a découvert toutes sortes d'ingénieux mécanismes qui ont créé la grande industrie. Or, ces mécanismes se sont précisément produits dans des branches de manufactures qui n'étaient l'objet d'aucune taxe, les tissus et la métallurgie.

Au point de vue de Mac-Gulloch on peut opposer avec intérêt celui de M. David Wells des États-Unis et celui de M. Gliffe-Leslie. L'un et l'autre, dans des études publiées par le Gobden-dub, ont montré les inconvénients divers des impôts indirects, surtout quand ils sont multipliés et excessifs.

M. David Wells prend précisément l'impôt sur l'alcool comme exemple de la perturbation qu'une taxe indirecte élevée peut jeter dans toute une série d'industries. Avant la guerre de sécession, la fabrication des spiritueux était libre de toute taxe particulière et de toute surveillance, tant de la part de l'Union que des États qui la composent. 11 était résulté de cette franchise que l'alcool servait à une foule d'applications industrielles auxquelles il ne peut être employé dans la plupart des contrées de l'Europe. La production en était énorme, montant à 90 millions do gallons (environ 410 millions de litres) provenant surtout de la distillation du mais (indian coro^

(1) Mac-Culloch, On taxation, p. 153. *

L*alcool serrait à l'éclairage, sous le nom de « fluide combustible n buming fluid : et cet usage de Talcool était si répandu qu*il fut dé^ montré en J864 dans le congrès que la quantité d*aIcool employé pour la fabrication de ce fluide combustible exigeait dans la seule Tille de Cincinnati la distillation de 12,000 boisseaqx (bushels) (I) de blé par jour. A cause de son bon marché Talcool était aussi en usage comme combustible pour la cuisine domestique, les bains et le blanchissage, il entrait dans la fabrication du vernis, dans celle des médicaments, et remplaçait dans la plupart des parfumeries la graisse ou l'huile dont on se sert en pareil cas en Europe. En un mot, d'après M. David Wells, la différence dans le prix de revient de cet article aux États-Unis et en Europe donnait un mode d'emploi tout autre dans la première et dans la seconde contrée à des produits communs et d'un usage universel. L'établissement et les élévations successives de la taxe sur les spiritueux ont eu pour effet de bouleverser toutes ces industries, et dans quelques cas de les détruire. La fabrication du « fluide combustible » pour l'éclairage cessa subitement : par bonheur, elle fut remplacée par le pétrole que Ton venait de découvrir. Les droguistes et les pharmaciens estimèrent la réduction de l'emploi de l'alcool dans leurs produits au tiers et à la moitié do la consommation antérieure. Les fabricants de médicaments et de cosmétiques abandonnèrent leurs procédés anciens pour en adopter de nouveaux. Les fabricants de vernis réduisirent de 80 p. 100 l'usage des spiritueux dans leurs affaires : un préparateur de médecines pour chevaux, qui consommait antérieurement 50,000 gallons d'alcool, déclara que son industrie était anéantie. Le même désastre échut à une maison engagée dans la fabrication d'un article remplaçant la baleine (Whalebone), article qui, avant la taxe sur les spiritueux, prenait un développement considérable. Une maison qui exportait de grandes quantités de cidre dans le Pacifique et qui, pour conserver cette boisson dans le passage des tropiques, était obligée de la fortifier avec deTalcool, fut sérieusement atteinte : en même temps l'augmentation du prix du vinaigre, qui était auparavant fabriqué en grandes quantités avec du whisky^ augmenta tellement le prix des pickle$ et des whitelead que la consommation nationale de ces articles en fut sérieusement diminuée et que l'exportation en devint presque impossible.

Voilà, d'après H. David Wells, quelques-uns des effets de la taxe établie sur l'alcool (2). Une foule d'industries qui ne semblaient avoir qu'une relation éloignée avec la production de l'alcool furent sensi-

(1) Le boÎBseaa égale 36 litres 34.

(2) Coàden-Club e8$ay9f second séries, 1S71-72, p. 500 à 502.

blement atteintes par la taxe. Cet exemple doit être opposé ani éloges de Mac-Gulloch. La vérité est beaucoup plutôt du côté de M. David Wells que de celui de réconomiste anglais. Quand on parie des effets stimulants d'une taxe indirecte, on donne une preuve de myopie : on ne voit qu'une très petite partie, la plus immédiate, des phénomènes complexes que suscite toute taxe indirecte sur un objet qui peut avoir des usages industriels multipliés.

M. GlifTe-Leslie a cité aussi des exemples assez frappants de la perturbation que certaines taxes indirectes jettent dans une série indé- Inie d'industries, et des règlements vexatoires dont elles sont rorigine. C'est encore la taxe sur les spiritueux qui a fait surtout l'objet de ses critiques. Il dresse la liste, non pas de toutes, mais de la plupart des industries qui sont affectées par cet impôt : la préparation des vernis et des laques, la dissolution des résines et de la gomme t pour les chapeliers, la fabrication de l'huile, du chloroforme, des acides sulfuriques, nitriques, chloriques et autres, de l'esprit de nitre, de la poudre fulminante, des savons transparents, l'extraction des alcaloïdes végétaux, comme la quinine, la morphine, la prépara* tion des médicaments pour les animaux, la préservation des objets d'histoire naturelle, les travaux chimiques et anatomiques; la fabri» cation d'objets d'éclairage et de chauffage économiques, etc. Dans les pays intelligents, l'administration s'efforce d'exempter ces emplois industriels des spiritueux ou des autres substances taxées, mais elle n'y parvient pas suffisamment. Porter, dans son ouvrage Pt*ogress of Naiion^ cite un cas curieux des mauvais effets de certaines taxes indirectes : « Un manufacturier, dit-il, qui par d'habiles « combinaisons av^t réussi à faire de grands progrès dans la qualité « du verre à bouteille, fut entravé dans ses opérations par les agents «( de l'Excise qui lui représentèrent que les articles qu'il produisait « étaient d'une qualité si supérieure qu'on les distinguait difQcile- « ment du cristal, auquel un droit plus élevé était appliqué, et que « les intérêts du Trésor seraient compromis si des articles faits avec « des ingrédients moins coûteux et moins taxés prenaient dans la « consommation la place du cristal. » Toujours d'après Porter, le verre pour les instruments d'optique provenait presque uniquement de l'étranger, parce que les règlements de l'Excise auraient empêché les procédés perfectionnés nécessaires pour produire des articles d'une qualité supérieure. M. Cliffe-Leslie donne encore de nombreux exemples de faits analogues. Les règlements de l'Excise pour la perception des droits sur le malt seraient de nature à empêcher les progrès de cette fabrication, de même que la restriction de la demande de l'orge par suite des droits sur le malt por*

terait un préjudice à Tagriculture en détournant parfois le cultivaleur de la meilleure rotation des récoltes (1). EnQn M. Cliffe-Leslie cite un rapport, fait au jury de Teiposition de i862, sur les produits chimiques, où il est dit que « la naissance de Tindustrie de la <c soude en Angleterre peut être reportée à Tannée 1823, alors que « le droit sur le sel commun ayant été affranchi de tout impôt, « M. James Muspratt construisit à Londres ses célèbres ateliers : a Texemple de M. Muspratt fut rapidement suivi ; et ainsi furent « jetés en Angleterre les fondements de Tindustrie des produits chi- « miques, pour laquelle cette contrée a pris en peu de temps le pre- « mier rang dans le monde (2). »

Quelques-uns des mauvais effets de ces taxes indirectes peuvent être, non pas complètement supprimés, mais réduits par une législation prévoyante. C'est ainsi que Tindustrie de la soude et des produits chimiques prospère en France, malgré un droit modéré sur le sel destiné à la consommation domestique et dont les fabriques de produits chimiques sont exemptes. 11 est probable que cette fabrication prendrait encore un développement plus grand si la taxe sur le sel était abolie, ce qui affranchirait de la surveillance du fisc les fabriques de produits chimiques. 11 est, cependant, des cas où rétablissement d*un impôt indirect donne une impulsion particulière à la fabrication des produits taxés : c'est ce qui est arrivé notam* ment en France pour les raffineries de sucre dont la prospérité a été proportionnelle à l'élévation des droits sur cette denrée. Ce résultat bizarre est dû à la mauvaise assiette de Timpôt, qui laisse aux fabricants exportateurs une prime considérable, laquelle est d'autant plus importante que le taux de la taxe est plus fort.

Malgré cette anomalie, il est un fait incontestable : c*est que les impôts indirects entravent, d'ordinaire, la production ; aucun d'eux n'est à ce point de vue inoffensif. Cependant, les impôts indirects établis sur les objets de consommation prêts à être livrés au public, tels que le sel, le vin, le café, le sucre, le tabac, ont beaucoup nioins ce défaut que les impôts indirects sur les objets qui servent à la fabrication d'autres articles, tels que les taxes sur l'alcool, le verre, le papier, et en général sur les matières premières. Ces entraves à l'industrie sont la seconde infirmité des impôts indirects.

La troisième infirmité des mêmes impôts, c'est qu'ils tendent à distribuer l'industrie et le commerce d'une manière artificielle et que, "ftans aucune intention semblable du législateur, ils accordent aux gros commerçants des avantages aux dépens des petits. Cet effet jus-

(1) Le droit sur le malt a été supprimé en 1880 et remplacé par un droit sur la bière.

(2) Cobden^Club essayi, second séries, p. 22G-:230.

31 i TRAITÉ DE LA SCIENCG DES HNAnCES.

qu*ici peu remarqué des impôts indirects, ou de la plupart d'entre eux, est très grave. Il a été mis en lumière par M. Cliffe-Leslie dans son étude publiée par le Cobden-Club sous le nom de Financial Refom. Des faits récents ou actuels en France confirment la démonstration qu*a faite de cette vérité Téconomiste anglais.

Les droits de douane ne peuvent se percevoir d'une manière économique qu'à une condition, c'est que le nombre des lieux, des ports ou des villes où les marchandises venant du dehors peuvent entrer et être vérifiées soit limité. 11 serait impossible sans des dépenses extravagantes d'avoir partout des vérificateurs. Une des conséquences de cet état de choses, c'est que certains lieux soient favorisés aux dépens d'autres. Beaucoup de petit havres, de petites criques qui seraient susceptibles d'un certain avenir commercial se trouvent entravés dans leur développement et dépourvus de trafic; au contraire, les lieux privilégiés par la douane, les villes où elle a ses bureaux, prennent une importance plus grande que celle qu'ils auraient eue naturellement. Les droits de douane, de même que les contributions indirectes, ont ce curieux efiet d'augmenter la population des villes et de diminuer celle des campagnes, en faisant affluer dans les premières, soit pour la vérification des marchandises étrangères, soit pour le séjour en entrepôt, des articles qui, sans les impôts indirects, se répartiraient beaucoup plus rapidement et plus également sur les divers points du territoire. Pour ne pas multiplier indéfiniment leur personnel et pour prévenir la fraude, les administrations des douanes et des contributions indirectes n'accordent les tempéraments coniius sous le nom de faculté d'entrepôt et d'abonnement qu'aux négociant d'une certaine importance et qui résident dans certaines villes. Ce régime a pour effet de concentrer certaines industries et certains commerces ; il est, par conséquent, nuisible aux hommes industrieux qui ont de médiocres ressources ; il les empêche de s*élever. A Paris, dernièrement, on a fait un règlement pour exempter du droit d'octroi les charbons employés à l'industrie, mais l'exemption n'est concédée qu'aux industriels qui en consomment une certaine quantité annuelle. On ne peut blâmer au point de vue administratif cette restriction: car, accorder Texemption à tous les charbons que Ton déclarerait servir à l'industrie, c'eût été renoncer à percevoir un droit même sur le charbon de chauffage domestique ; il eût été impossible, en effet, de surveiller les très petits ateliers et plus encore les ouvriers en chambre. Il n'en est pas moins vrai que cette réglementation donne aux gros et aux moyens industriels un avantage sur leurs petits et modestes concurrents : c'est une sorte de protection pour les premiers contre les seconds. Au point de vue social, c'est là un inconvénient

^ave ; c*est une raison nouvelle pour proscrire tout droit sur les objets qui peuvent servir à des usages industriels.

La quatrième infirmité des impôts indirects, c'est que les frais de recouvrement en sont souvent plus élevés que pour les impôts directs. Il faut contre la fraude un nombreux personnel : ainsi sur la frontière de terre la France a deux lignes de douaniers. Pour les contri> butions indirectes, elle a des agents à pied et des agents à cheval. Ces frais de recouvrement varient beaucoup suivant les pays, suivant la législation fiscale et l'élévation des droits, suivant aussi la répartition des industries. L'Angleterre, par exemple, qui est une île, où l'accès est, par conséquent, plus difficile que dans un pays continental, qui de plus est une contrée où la richesse, Tindustrie, le commerce, la propriété, sont très concentrés, offre pour la perception des impôts indirects ou des droits de douane des conditions naturelles et sociales plus favorables que la France. Ge dernier pays a des frontières de terre étendues et à travers lesquelles la contrebande est aisée; la moyenne ou la petite industrie y ont plus de développement que la grande ; les établissements à surveiller par les agents des impôts in* directs sont donc plus nombreux et plus dispersés. La propriété est disséminée dans des millions de mains, et les denrées qui sont ordinairement le plus frappées par le fisc, les boissons, se produisent sur presque toute l'étendue du territoire, jusque dans les plus petites exploitations agricoles : ce sont là de mauvaises conditions pour rétablissement et la perception des impôts indirects.

En règle générale, surtout quand on a une tarification très élevée, il ne faut pas chercher des économies dans les moyens de perception des impôts indirects. A moins qu^on ne veuille renoncer au produit de ces impôts il faut avoir un personnel nombreux et bien rémunéré pour qu'il soit honorable, intelligent et efficace, ne faisant pas inutilement des affaires au Trésor, ce qui lui attire le ressentiment des contribuables, n'entrant pas non plus en connivence avec les fraudeurs, un personnel enfin doué de sagacité, de circonspection et de respectabilité, qualités rares à réunir. La France, dans ces derniers temps, a mérité bien des critiques sous ce rapport. Quoi qu'il en soit, la diminution de la proportion des frais de perception au produit des taxes s'obtient plutôt, dans beaucoup de cas, par une augmentation du personnel et une élévation du traitement, que par des mesures contraires. M. Léon Say, alors rapporteur du budget, M. Mathieufiodet aussi, déclaraient que souvent la création d'une nouvelle recette à cheval, c'est-à-dire d'un nouvel agent monté, pour les contributions indirectes, avait amené une plus-value considérable dans le rendement des impôts indirects d'un district.

3i6 TRAITÉ DB LA SCIENCE DES FINANCES.

En Angleterre les frais de perception des douanes et de Texcise sont peu considérables, grâce aux circonstances que nous avons notées plus haut. M. Cliffe-Leslie les évalue à 3 p. 100, d'après les docaments officiels (1). Nous trouvons dans un document parlementaire sur ïlnland revenue, document cité souvent plus haut^ quelques chiffres sur le personnel employé par cette administration : le nombre des employés de tout ordre était en 1869 de 5,069, et les frais montaient à 893,701 livres sterl., soit environ 22 millions et demi de francs (2). Ulnland revenue comprend les contributions indirectes ou excise, les droits de timbre et ce que Ton appelle les taxes, c'est-à-dire rimpôt sur le revenu, la taxe sur la terre et quelques taxes somptuaires. Nous n'avons pas les renseignements suffisants pour répartir avec exactitude entre chacune de ces catégories d'impôts les frais de perception sus-indiqués pour l'ensemble. Nous ne pouvons le faire <2u' approximativement. Remarquons que ni les 'douanes ni la poste aux lettres ne sont comprises dans Vlnland revenue, A une autre page du document anglais que nous venons de citer, on voit qu'en l'année 1868-69 le produit brut de Vlnland revenue était de 42,907,030 livres sterl. et le produit net montait à 41,827,604 livres sterl., ce qui fait ressortir les frais de perception à 1 ,080,000 livres sterl. , soit 2.41 p. 100. Néanmoins le document anglais fixe ces frais de perception à 3 livres 11 sh. 7 pence p. 100, parce qu'il y fait entrer les remises accordées aux distributeurs et aux intermédiaires pour les droits de timbre. Le chiffre de 1,080,000 livres sterl. est un peu supérieur à celui de 893,701 livres sterl. que nous avons donné plus haut d'après le même document, pour les dépenses de l'administration de Vlnland revenue, sans doute parce que ce dernier chiffre ne comprend que le personnel, et que l'autre comprend à la fois les dépenses du personnel el du matériel.

Si l'on cherche à se rendre compte des frais de perception de l'excise proprement dit, ou contributions indirectes intérieures, voici à quels résultats on arrive par voie d'induction. Le produit de l'excise a été, en 1868-^9, de 20,462,000 livres sterl., environ la moitié du produit de tout Vlnland revenue. Le nombre d'agents de l'excise, en dehors du personnel de l'administration centrale, était de 3,800, et leur paye s'élevait à 569,130 livres sterl., d'après le document parlementaire anglais souvent cité ici (3). On peut attribuer à l'excise la moitié des frais de l'administration centrale, non compris dans le chiffre qui

(1) CobdenrClub essays^ 1871, p. 233.

[Il Report of the Commissioners of Inland revenue, 1. 1, p.*133. (3) Voirie Report of the Commissionerê ofhilaîid revenue, 1870, t. I, p. 133, et t. II, p. 34.

vient d*être cité ; cette moitié des frais de cette administration s'élève à 102,932 livres sterl. : enfin la moitié des dépenses en matériel de Vlnland revenue doit aussi sans doute incomber à Texcise, c'est encore 93,140 livres à ajouter : on a ainsi les chiffres suivants :

Paiement des agents particuliers de Texcise 569,130 IW. sterL

Part de Texcise dans l'administration générale de

Vlnland revenue (moitié) 102,982 —

Part de Texcise dans les autres dépenses générales

de Ylnland revenue^ matériel ou autres (moitié)... 93,150 —

Total des frais de perception des droits d'excisé. . . . 765,212 lir. sterl.

Pour recueillir 20,462,000 livres sterl., on en dépense 765,212, soit 3.8 p. 100. Les droits d*excise ne coûtent donc guère plus à per* cevoir que Tautre moitié des taxes composant Vlnland revenue; mais cela lient aux frais de fabrication du papier timbré et aux remises accordées aux distributeurs et entreposeurs de ce papier : car le personnel des agents du timbre et des taxes directes est infiniment moindre que celui des employés de Texcise. On nous excusera de ne pouvoir donner des renseignements plus précis, mais les documents, anglais sont d'une très grande confusion et se contredisent souvent Tun i*autre; bien plus, différents passages d*un môme document sont en contradiction sur le même fait. C'est ainsi que d*après la page 133 du premier volume du rapport des commùêionert pour IVnland revenue, publié en 1870, les frais du personnel de cette adminis* tration sont de 893,701 liv. sterl. pour les agents employés d'une manière permanente, et de 1,209,840 livres sterl., en y comprenant les distributeurs de timbres et divers agents occasionnels, tandis que, à la page 34 du second volume du même document, Fécart entre les chiffres donnés comme étant le revenu brut et les chiffres donnés comme élant le revenu net de Vlnland revenue, n*est que de 1,080,000 livres sterl., et que, à une colonne suivante de la même page, on estime les frais de perception de Vlnland revenue à 3 livres sterl 11. shell. 7 deniers, ou 3.6 p. 100, ce qui ferait ressortir le montant des frais de perception pour un revenu brut de 42,907,000 livres sterl., à 1,514,652 livres sterl. Comment se reconnaître au milieu de toutes ces contradictions (1)? Les Anglais ont le bon esprit de multiplier les publications budgétaires ; malheureusement leurs divers documents sont peu conformes entre eux sur les mêmes faits, sans doute parce que Ton tient compte dans l'un d'éléments que Ton néglige dans un autre.

(1) Dans \e Statùiical abstraei pour 1873 (paru en 1874), page 10, les frais de percep-tion de Vlnland revenue sont éralués, pour 1868-69, à 1,581,795 lir. sterl., ce qui est •Qcore un chiffre différent de tous ceux dtés dans le texte.

Il suffit de résultats approximatifs pour notre démonstration. Les frais de perception de l'excise ou des contributions indirectes, moins la poste aux lettres, sont de 3 p. iOO au maximum, ce qui est assez modique. En 1896-97 les frais de perception de Vlnland Revenue sont de 47 millions de fr. en chiffres ronds (1,872,000 livr. sterl.) pour un produit total de i ,837 millions de francs, dont les deux cinquièmes proviennent des droits d'eorcûe, et les trois cinquièmes des droits de timbre, de la taxe foncière, la taxe sur les maisons et VIncome Tax, Le StatUtical abstract donne ^ d'autre part, les frais de perception du produit des douanes : ils étaient en 1868-69 de 994,369 livres sterl., pour un revenu brut de 22,424,000 livres ; soit de 4,43 p. 100. En 1896-97, pour un revenu brut de 21,254,000 livres sterl., les frais de perception des douanes furent de 844,000 livres, soit un peu moins de 4 p. 100. La proportion des frais de perception a donc fléchi, ce qui est d'autant plus remarquable que les Anglais ne cessent depuis de longues années de diminuer les droits de douane, d'en supprimer même un grand nombre, et qu'ils ne peuvent réduire le personnel de cette administration dans une proportion correspondante, qu'ils sont même obligés d'augmenter les traitements de leurs agents. Quand une administration comme celle des douanes ou des contributions indirectes a atteint un certain degré de simplification et que les tarifs sont d'ailleurs modérés, toute réduction des droits a souvent pour conséquence d'élever la proportion des frais de perception au produit de l'impôt.

Les frais de perception des impôts indirects ne sont donc pas excessifs en Angleterre : 3 p. 100 pour l'excise, 4 p. 100 pour les douanes, se sont là de bons résultats : nous ne connaissons pas au juste les frais de perception des impôts directs dans la Grande-Bretagne ; mais la moyenne de ces frais pour l'ensemble des revenus publics de l'Angleterre, moins les postes et les télégraphes que nous mettons à part pour des raisons que nous expliquerons, étant de 2,90 p. 100, soit 68,000,000 de francs sur un revenu net de 2,350 millions de fr. (moins les postes, télégraphes et le domaine, actions de Suez entre autres, mais avec les droits additionnels d'excisé et timbre, perçus pour les localités), les frais de perception des impôts directs paraissent être de 2,50 p. 100, chiffre inférieur à celui que nous allons constater pour les impôts directs en France (1). En définitive, l'exemple de l'Angleterre prouve que des impôts indirects bien assis ne coûtent pas beaucoup plus à recueillir que les impôts directs. Mais, nous dira-t-on, si l'on demandait la totalité du revenu public à l'impôt direct, les frais de

(1) II est regrettable que les documents anglais ne soient pas plus précis et q» notamment ils confondent les frais de perception avec les restitutions, remboursements et non-valeurs, qui en diffèrent notablement.

perception baisseraient, parce qu'il ne faudrait pas plus d'agents ni plus de matériel, pour faire rentrer un impôt foncier de 20,25 ou 30 p. 100 qu'un impôt foncier de 10 p. 100, ou pour recueillir une texe de 15 ou 20 p. 100 sur le revenu que pour en percevoir une de 2 ou 3 p. 100. Cette ne colusion est loin d'être rigoureuse : c'est peu connaître la nature humaine que de croire qu'elle se soumettrait aussi facilement à des taxes directes énormes qu'à des taxes directes modérées; les contribuables mettraient beaucoup plus de résistance, chercheraient davantage à dissimuler leur revenu ; le fisc serait obligé de rechercher d'autant plus l'absolue justice dans l'assiette de l'impôt que cet impôtlui-mème serait plus élevé. Il de vrait accroître considérablement son personnel ; la constatation de la matière imposable»*' les vérifications, le recouvrement même des termes échus seraient plus laborieux. La seule réfection du cadastre serait très coûteuse.

Si Ton passe maintenant à la France, on voit que les frais de perception des taxes indirectes y sont aussi légèrement plus élevés que ceux des taxes directes, mais que la différence y est moindre entre les uns et les autres qu'on ne le pense généralement. M. Wolowski» dans un rapport fait au nom de la commission du budget de 1876, a jeté beaucoup de lumière sur cette question. Le Bulletin de siatislt" que publié par le ministère des finances a consacré au même sujet une étude dans sa livraison du mois de mars 1877. On commet souvent en cette matière quelques confusions graves qu'il importe de dissiper.

Si l'on examine le revenu public perçu pour TÉlat en France et qu*on le rapproche de la section intitulée « Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics », voici quels termes de comparai8onx)n constate : le revenu public (celui de TÉtat, en laissant de côté les recettes locales et l'Algérie) est inscrit au projet de budget de 1898 pour un chiffre de 3 milliards 362 millions de francs en chiffres ronds ; d'un autre côté, les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics y figurent pour un chiffre de 379 millions, non, compris 40 millions et demi de remboursements, restitutions, non-valeurs et primes. On serait tenté de conclure que la proportion des frais de perception au revenu brut est de plus de 11 p. 100, ce qui serait tout à fait exorbitant. C'est là une conclusion précipitée et absolument fausse. Il faut faire subir aux chiffres du revenu public total et des frais de perception différentes modifications pour que l'on puisse les rapprocher avec fruit et se rendre compte de ce que les impôts coûtent vraiment à percevoir. En premier lieu, on devrait déduire du revenu public total les 40 millions de francs environ correspondant au chapitre des dé-

penses intitulé « Remboursements et restitutions, non-valeurs, primes et escomptes », ces sommes n'étant que des perceptions fictives; il faudrait en retrancher aussi 66 millions et demi de recettes d'ordre et 6 millions 800,000 francs de recettes exceptionnelles, soit pour ces deux chapitres 73 millions et demi et avec le précédent 114 millions, ce qui ramène le chiffre des recettes prévues pour la France sans l'Algérie en 1898 à 3 milliards 248 millions.

Quant au chiffre des frais de perception, qui est, en apparence, de 379 millions, il doit subir beaucoup plus de modifications. Tout d'abord, on peut se demander s'il ne faudrait pas y ajouter les dépenses de l'administration centrale du ministère des finances, soit 20 millions de francs environ. Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de le faire, parce que ces frais de l'administration centrale du ministère des finances ont tout autant pour but les dépenses de l'État que les recettes, les payements de l'État que ses recouvrements.

Nous n'avons donc pas d'accroissement à faire subir au chiffre de 379 millions pour les frais de régie, de perception et d'exploitation des revenus publics; nous avons, au contraire, à le réduire notable^ ment, si l'on ne veut considérer que les frais de perception proprement dits. On sait qu'en France l'Ëtat, à tort ou à raison, s'est fait manufacturier. Il est le seul fabricant de tabacs, de poudres et d'allumettes. A ce titre il achète des matières premières qui coûtent cher, il les fait transporter à ses ateliers et les y travaille. Les frais d'achat, de transport et de fabrication ne peuvent être considérés comme des frais de perception ; car, si l'industrie des tabacs et celle des poudres étaient libres, les particuliers devraient payer aux industriels privés une somme équivalant à celle qu'ils payent aujourd'hui de ce chef à l'État. Si l'on dit que l'État fabrique plus cher que ne le feraient les particuliers, on doit remarquer, d'un autre côté, que nous ne défalquons du produit brut de la vente des poudres et des tabacs aucun bénéfice industriel, aucune somme pour intérêt de fonds de roulement et de constructions. On est ainsi amené à déduire de la section du budget intitulée « Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts », les dépenses des manufactures de tabacs, de poudre» et d'allumettes, soit 82 millions; il ne reste plus que 297 millions; mais cette somme représente-t-elle bien les frais de perception des revenus publics en France ? Elle contient un autre élément qu'il en faut éliminer, les dépenses du service des postes, télégraphes et téléphones. La poste n'est pas seulement une source d'impôt, elle ne l'est môme pas principalement: elle ne l'est qu'accessoirement. C'est avant tout un grand service d'utilité publique qui exige un personnel nombreux et des dépenses considérables. Quand l'État vou-

drait renoncer à retirer un bénéfice des postes, il ne devrait pas moins entretenir un personnel et un matériel suffisants pour que les communications postales fussent faciles et fréquentes dans le pays. D'ailleurs, quand même le service de la poste serait abandonné par l'État et fait par des particuliers, le public n'aurait pas moins à en payer les frais matériels d'installation et d'exploitation. Aussi convient-il de retrancher du chapitre des frais de perception, de régie, etc., les 172 millions et demi que coûtent en France le personnel et le matériel des postes, télégraphes et téléphones.

Les frais de perception se trouvent réduits à 124 millions et demi par les déductions qui précèdent. D*un autre côté, il faut déduire des revenus publics les mêmes sommes qui ne représentent pas des impôts, mais seulement l'équivalent strict des services rendus par l'Etat au contribuable, à savoir les 82 millions de francs de dépenses des manufactures et transports de tabacs, poudres, allumettes, et les 172 millions et demi de celles des postes, télégraphes et téléphones, ensemble 254 millions. Le chiffre des revenus de l'Ëtat à mettre en regard des frais de perception n'est plus, après cette déduction, que de 2 milliards 994 millions de francs; 124 millions de frais de percep* tion représentent pour cette somme une proportion de 4,15 p. 100. Pour rendre cette analyse complètement exacte, il faudrait encore faire aux calculs qui précèdent une légère et dernière modification. Parmi les revenus qui figurent dans ce chifl're de 2 milliards 994 millions de francs, sont compris les produits des forêts pour 30 millions, et parmi les 124 millions de frais de perception, ceux de l'administration desforêtssontinscritspourprèsde 14 millions de francs. Or Ton peut presque dire des forêts ce que nous avons dit des postes ; leur conservation par r£tatest un service public, qui n'a pas seulement le revenu pour objet, mais surtout le maintien des conditions climatél'iques actuelles du pays et le règlement du régime des eaux ; les dépenses de l'administration des forêts s'appliquent, d'ailleurs, en partie à la surveillance ou à la gestion des bois des communes et des établissements publics. Retranchons donc les 30 millions produits par les forêts du chiffre de 2 milliards 994 millions de francs cité plus haut; il restera 2 milliards 964 millions de francs représentant de véritables impôts ; les frais de perception, moins les 14 millions de l'administration des forêts, se trouvent réduits à 110 millions de francs, ce qui, pour 2 milliards 964 millions de recettes, après les déductions ci-dessus, donne une proportion de 3,68 p. 100.

Quant aux frais de recouvrement pour chaque grande catégorie d'impôts, voici à quels résultats l'on arrive approximativement. La branche d'impôts la plus favorisée dans le budget de l'État français,

c'est-à-dire celle dont les frais de recouvrement sont relativement le plus faibles, c'est l'enregistrement, le domaine et le timbre : pour un produit évalué à 681 millions et demi en 1898, les frais de recouvrement sont de 18 millions et demi fnon compris la part dans le« 10 millions de dépenses de l'administration centrale des finances), soit de 2,68. Cela ne veut pas dire que l'enregistrement et le timbre soient les meilleurs des impôts possibles : on a fait en France un grand abus de ces taxes ; mais on ne peut leur contester le mérite de coûter peu à percevoir ; les frais de perception de l'enregistrement et du timbre seraient même plus faibles encore, si on y joint, comme on doit le faire, le produit de la taxe sur les valeurs mobilières, soil 67 millions et demi. On trouve alors que les recettes de l'administration de l'enregistrement montent à 749 millions, dont les frais de perception, s'élevant à 19, ne forment pas tout à fait 2,46 p. 100.

Les frais de perception des contributions directes et des taxes assi* milées à, ces contributions sont difficiles à évaluer exactement Pour un produit de 522 millions de francs prévu en 1898, elles donnent lieu h une dépense de 23 millions, soit 4,46 p. 100 de frais de perception. Il fauttoutefois ajouter aux 522 millions de rendement d^ contributions directes à l'Ëtat, environ 450 millions de produits des mêmes taxes pour les localités qui recourent pour cette perception aux agents de l'État ; pour cette perception totale de 972 millions environ, les 23 millions de frais inscrits au budget représenteraient 2,37 p. 100; mais il y faudrait joindre, pour un chiffre inconnu et qui est important, les remises qui sont accordées aux agents de perception en plus de leurs traitements et qui ne figurent pas au budget.

Les frais de perception des contributions indirectes propreoaent dites, c'est-à-dire des impôts de consommation autres que ceux qui sont levés aux frontières du pays, ne sont pas en France aussi élevés qu'on le croit généralement. Pour 1 ,111 millions de produits présumés en 1898, déduction faite des 82 millions correspondant aux dépenses des manufactures de l'Ëtat, les frais de perception sont de 38 millions et demi de francs, soit 3,47 p. 100. On voit que c'est un chiffre modique, qui n'est pas beaucoup plus élevé que celui des frais de perception des contributions directes. Mais en revanche, les dépenses du service des douanes, qui est l'auxiliaire nécessaire des contributions indirectes, sont beaucoup plus fortes : elles montent à 32 millions et demi pour' un produit de 468 millions, y comprisles droits sur les sucres étrangers et coloniaux, soit environ 7 p. 100. Depuis 1871 les frais du service des douanes ont notablement augmenté ; le personnel en a dû être fort accru, parce que l'énorme élévation des droits provoque la contrebande et nécessite, pour la prévenir, plus de surveillance.

Quoique ces frais de perception de Timpôl des douanes soient re* tativement élevés en France, tandis qu'ils sont légers en Angleterre, fk'y atteignant pas 4 p. 100, il ne faudrait pas tirer de ce fait des conclusions trop promptes. Le personnel des douanes est l'auxiliaire

nécessaire du personnel des contributions indirectes. On ne pourrait recueillir à l'intérieur les droits sur le sucre, sur le tabac, sur les boissons, si des escouades d'agents aux frontières n'empêchaient l'entrée, avant le payement des droits, des sucres, des tabacs et des boissons venant de l'étranger. Aussi ne faut-il pas considérer les frais de perception des douanes isolément, ni isolément non plus les frais de perception des contributions indirectes ; il faut réunir les deux services ensemble, si l'on veut avoir une vue nette et exacte du sujet. Oïl voit alors que les douanes et les contributions indirectes proprement dites coûtent 71 millions de francs de frais de perception en 1898, déduction faite des dépenses des manufactures nationales, et que les produits de ces deux administrations, déduction faite des 82 millions de recettes correspondant aux dépenses des manufactures nationales, devaient s'élever à 1,579 millions de francs d'après les prévisions budgétaires de la même année ; la proportion des frais de perception aux recouvrements serait ainsi de 4,49 p. iOû

Tels sont approximativement les frais de perception en France pour les diverses catégories d'impôts en 1898. Si Ton veut des calculs plus rigoureux mais plus anciens ou incomplets, le Bulletin de statistique du ministère des finances (livraison de mars 1877 et livraison de juillet 1884) établit les proportions suivantes du coût de perception avec les recouvrements en 1828 et en 1876 et, pour certaines recettes seulement, en 1884.

TAUX POUm CkRT

dat frais de régie, d'eiploitation ■isioHATiON Dts RB^Kiini. et de perception.

Ea 182S. Ëtt 1876. ^n 1384.^

ContributioDS directes 5.1/10 3.50 3.70

Enregistrement, timbre et domaines.... 5.2/5 2.49 2.20

Produit des coupes do bois 5.1/10 12.09 »

Douanes et sels 18.1/6 10.23 7.70

Boissons et droits divers 15.2/100 4.42 | ^^

Tabacs et poudres 14.0/10 1.85 j

Postes 53.1/10 33.80 »

Proportion totale sur Tensemb le 10.7/10 5.91 »

Nous D*admettons pas que la poste entre comme élément dans le calcul des frais de perception ; quant aux autres chiffres du tableau, ils ne s*éloignent pas beaucoup de ceux que nous avons donnés pour 1898, sauf toutefois le taux des frais de perception des douanes qui -e&i beaucoup plus faible en 1898 qu'en 1876 à cause de la très

grande plus-value du produit des douanes dans la première de ces années.

Un coup d*œil jeté sur le tableau qui précède montre que la proportion des frais de recouvrement des impôts indirects avec le rendement des mômes taxes a sensiblement diminué depuis cinquante ans, simplement parce que ces taxes sont devenues beaucoup plus productives. Aussi y a-t-il une certaine ignorance dans les critiques souvent adressées à cette catégorie d'impôts à ce sujet. Si ces frais sont en tout pays un peu plus considérables pour les impôts indirects que pour les impôts directs, il s*en faut que la différence soit aussi grande que le croit le vulgaire ou même que le pensent beaucoup d'économistes, qui répètent, sans les vérifier, les assertions de leurs maîtres ou qui jugent d*après des documents arriérés.

Cette infirmité des impôts indirects^ qui consiste à être d*un recouvrement un peu plus coûteux que les impôts directs, a donc été fort exagérée par la plupart des écrivains (1). C'est à peine même si Ton peut dire qu'elle existe encore aujourd'hui et ce ne peut plus être là un argument sérieux contre cette catégorie d'impôts.

Nous avons déjà constaté quatre infirmités plus ou moins graves des impôts indirects : il y en a une cinquième encore, c'est le personnel considérable que ces impôts soustraient à la production. Le nombre des employés de l'enregistrement, des domaines et du timbre est en France d'un peu plus de 4,000, celui des employés des contributions indirectes monte à environ 12,000 et celui des agents des douanes à 23,000: voilà donc, en chiffres ronds, 39,000 agents de tous grades pour la perception des impôts indirects. Non seulement ces agents coûtent à la nation ce qu'elle leur paye en traitements, salaires, pensions de retraite ; mais ils lui coûtent aussi ce qu'ils ne produisent jpas en denrées agricoles ou en articles fabriqués. Pour les contributions directes le nombre des agents est moins élevé de

(1) Nous ne parlons pas ici des octrois, dont il sera question dans un autre cbapitr*" de cet ouvrage. Cependant, même pour ces taxes, au moins dans les grandes villes, ie> frais de perception sont moins excessifs que beaucoup d'économistes ne le supposent. D'après le Bulletin de statistique de juin 1897, les octrois ont produit à 1,514 commune^ de France, en 1895, la somme brute de 334,125,232 fr. ; les frais de perception ont h1" de 28,310,527 fr., soit 8,73 p. 100. C'est là une moyenne : à Paris, les frais de l'ociroi et des entrepôts sont, en 1895 de 6,17 p. 100, à Nice de 5,78. Ce taux doit, en outre, ^tre réduit dans la proportion d'un bon tiers environ, parce que les agents de l'octroi prêtent gratuitement leur concours à la perception des droits d'entrée pourle trésor dans les villes; par contre, les frais de perception des contributions indirectes pour l'État devraient t^lre un peu relevés, peut-être de 1/2 p. 100, pour cette raison. En 1831, les frais de pi»rception des octrois étaient en moyenne, pour l'ensemble de la France, de ]0,k3 p. 100. Dans beaucoup de communes, il y a trente ou quarante années, ces jfrais montaieut à 30, 40 ou 50 p. 100. C'est à cet ancien ordre de choses, tout h fait modifié, que s*' rapportent les âpres critiques de certains économistes.

beaucoup, il ne figure pas tout entier au budget : on n'y trouve que celui des directeurs, inspecteurs, premiers commis de direction et contrôleurs qui est de 1,200 environ. Il y a en outre les 86 re- ' ceveurs généraux, les 273 receveurs particuliers, les percepteurs et les employés de tous ces divers fonctionnaires qui pourvoient euxmêmes au personnel qu'ils emploient et le recrutent comme ils veulent : il est assez difficile d'évaluer le chiffre des personnes qui sont occupées au recouvrement des impôts directs : il ne doit pas être inférieur à 6 ou 7,000, mais une partie de ces personne^:. les employés des recettes soit générales, soit particulières, ont aussi pour mission de payer les dépenses de l'État. Les contributions directes, pour une somme égale de frais de recouvrement, absorbent un personnel moins grand que les contributions indirectes: seulement, c'est un personnel qui est'plus chèrement payé, parce qu'il se compose plus particulièrement de scribes et de calculateurs. On peut dire, en outre, que l'œuvre des employés aux contributions directes ou à l'enregistrement n'est pas sans une certaine utilité économique, en dehors de l'utilité fiscale ; ainsi la bonne tenue du cadastre et les livres de l'enregistrement ou des hypothèques rendent de vrais services à la propriété foncière ; tandis que, au contraire, les contributions indirectes proprement dites et les douanes n'offrent absolument aucun avantage de ce genre. Les considérations qui précèdent ne laissent pas que d'avoir quelque jimportanpe et doivent être un motif de , n'établir de nouveaux impôts indirects qu'en cas de nécessité nationale; autrement, leurs plus-values régulières doivent surfîre.

Beaucoup de personnes attribuent encore une autre infirmité ou on autre vice aux contributions indirectes, c'est de démoraliser le pays, de le pousser àla fraude, à la dissimulation, môme au parjure» d'être contraires à la santé publique en faisant sophistiquer les marchandises. Ce dernier inconvénient n'est que trop réel, surtout quand les droits portent sur une foule de denrées et qu'ils sont élevés sur chacune d'elles. Mais il rentre dans le vice plus général q*ie nous avons noté plus haut et qui consiste à jeter de la perturbalion dans les industries. Quant à la mauvaise influence des impôts indirects sur la moralité du pays, elle est constatée aussi partout où ces impôts sont très multipliés et très lourds. Ce n'est pas là, cependant, un vice dont les taxes directes soient absolument exemptes. Quand celles-ci sont excessivement élevées, surtout quand il s'agit d'impôts sur le revenu, la dissimulation! la fraude, le parjure môme en sont la conséquence.

En définitive, nous avons établi que les impôts indirects avaient

six infirmités assez graves : ils ne peuvent pas être strictement proportionnels aux facultés des contribuables ; ils jettent du troubl» dans la production, souvent même en arrêtent certaines branches; ils donnent une organisation artificielle à l'industrie et même à la population, favorisant certains lieux aux dépens d'autres, certainei classes de commerçants, particulièrement les riches qui jouissent des facultés d'abonnements et d'entrepôt, aux dépens de petits négociants qui ne peuvent bénéficier de ces adoucissements; ils coûtent en général des frais de perception un peu plus élevés que les impôts directs ; même pour des frais de perception égaux, ils arrachent à la production un personnel plus nombreux d'agents qui auraient pu augmenter la classe des ouvriers agricoles ou industriels; enfin, quand ils sont élevés, ils sont souvent une cause de démoralisation.

Quoique nous ayons prouvé que chacun de ces vices, à l'exception du second et du troisième, est moindre que le vulgaire ne l'imagine^ quoiqu'il soit vrai aussi que les impôts directs ont quelquefois des inconvénients analogues à plusieurs des précédents, néanmoins ces infirmités des impôts indirects sont tellement évidentes, qu'aucun pays ne recourrait à cette catégorie de taxes si elle ne présentait des avantages qui souvent en compensent ou même en surpassent les défauts.

Quels sont donc ces avantages des impôts indirects ? Nous lesavons décrits à contrario en montrant plus haut combien les impôts directs étaient insuffisants. Revenons cependant encore sur cet important sujet. Il y a en effet quelques préjugés qu'il importe de ^dissiper.

L'un des mérites que l'on attribue généralement aux impôts indirects, c'est qu'ils se sentent moins que les impôts directs. Gela n'est vrai, toutefois, que pour des impôts depuis longtemps établis : il se peut que beaucoup de contribuables ne réfléchissent pas que les neuf dixièmes du prix de la livre de sel doivent être attribués à l'impôt: beaucoup peut-être oublieront un jour qu'ils payent à l'État 1 fr. 50 par kilogramme de café. Mais au moment de l'établissement des taxes ou des surtaxes indirectes, le contribuable en sent très bien le poids et comprend l'origine de ce poids : les détaillants ne négligent pas d'instruire sur ce point les consommateurs qui ne seraient pas bien informés. On peut même dire que souvent le public croit l'impôt plus fort et plus productif qu'il ne l'est. Ce n'est qu'après un certain laps de temps qu'il s'y habitue, qu'il n'y pense guère et qu'il ne le distingue pas du prix des choses. En tous cas, dans les districts qui touchent la frontière, dans ceux aussi qui produisent

à rétat naturel la denrée taxée, comme les régions salifères, le sentiment du poids de la taxe ne disparaît jamais de la population.

On dit encore que les impôts indirects sont volontaires, et c*est Tun des principaux avantages qu'on leur attribue : étrange avantage, comme nous le prouverons tout à Theure. Mais, d'abord, c'est faire une plaisanterie que de dire que les impôts indirects soient volontaires. Ma volonté peut-elle aller jusqu'à me passer de sel» me passer de vin, de sucre, de café, même de tabac, si j'en ai une habitude invétérée? Il serait tout aussi facile d'échapper à l'impôt direct, en n'ayant qu'un appartement modeste dans un vilain quartier, en bouchant les fenêtres qui donnent du jour à la maison qu'on habite, en n'achetant pas de terre, ou en allant vivre à l'étranger. Gela serait aussi simple que de se passer de sel, de vin, de sucre, de café, de tout ce qui fait le confortable de la vie. Il n'est donc pas vrai que l'impôt indirect en général soit volontaire ; on ne peut s'y soustraire qu'en renonçant à toutes les commodités de la vie et en se soumettant à mille privations. Tout au plus pourrait-on dire que quelques-unes des taxes indirectes, celles sur le tabac par exemple et sur Talcool, peuvent être évitées parle contribuable sans détriment et même avec profit pour sa santé et son intelligence.

Ge serait, d'ailleurs, une très mauvaise qualité pour un impôt que d'être volontaire; car supposez que tout le monde ou presque tout le monde eût la fantaisie de s'abstenir de le payer, il ne produirait plus rien ou presque rien; or, un impôt qui ne produit rien ou presque rien est un détestable impôt. Cette éventualité est un des défauts des taxes qui pèsent sur des objets ou des denrées dont l'usage n'est pas nécessaire et ne procure pas des jouissances à l'universalité des hommes, mais qui sont consommés par caprice, par entraînement de mode. Ainsi, en Angleterre, on avait mis une taxe sur la poudre aux cheveux : elle donnait un produit assez notable quand les gens du monde ou les laquais avaient pour habitude de se poudrer les cheveux, et qui récemment ne fournissait plus que le quarantième de ce qu'elle rapportait autrefois. D'après les documents anglais le nombre des personnes payant la taxe sur la poudre aux cheveux était en i812 dans la Grande-Bretagne de 46,684, ce qui, à raison de 1 livre et 1 shelling de taxe, produisait au Trésor 1,225,000 francs : le nombre des têtes poudrées alla en diminuant chaque année, à mesure que le costume moderne et les habitudes démocratiques rempla* cèrent le costume du dix-huitième siècle et les goûts aristocratiques: en 1820, il y avait encore dans la Grande-Bretagne 29,199 personnes poudrées, qui, à raison de 1 livre 3 shellings 6 deniers (le taux de la

328, TRAITÉ DB LA SGIBNCB DES FINANCBS.

taxe avait été angmenté) payaient encore à l'État 857,000 fr. ; en {830, le chiffre des tètes poudrées s'était abaissé à 12,831, et le produit à 376,000 fr. ; depuis lors la diminution est devenue beaucoup plus rapide, et en 1H68 6n ne recensait plus que 853 personnes se poudrant les cheveux et payant à l'État, d'après le mènae tarif que celui de 1818 à 1840, la somme insignifiante de 24,700 fr. (1). Ainsi voilà une taxe qui rapportait au Trésor en 1812 la somme encore sérieuse de 1,225,000 fr. et qui, cinquante-six ans plus tard, ne produisait plus que 24,700 fr., soit le cinquantième seulement du produit primitif. La même destinée pourrait échoir aux autres impôts indirects qualifiés de volontaires, c'est-à-dire à ceux qui portent sur certains goûts accidentels, passagers, et où la mode ou l'éducation ont plus de part que le besoin naturel. Or, que l'on pense à la lacune que laisserait dans le budget français la disparition ou même l'atténuation de l'habitude de fumer. Certes, ce n'est pas là une éventualité prochaine. Le peuple français ne vient aujourd'hui qu'au neuvième rang, en Europe, pour la consommation du tabac par tête d'habiiaxii : il peut presque quadrupler cette consommation avant d'attein- ' dre le niveau actuel de la Belgique : d'ailleurs, jusqu'en 4870, époque où l'élévation des tarifs a eu passagèrement une action déprimante, l'usage du tabac n'avait fait qu'augmenter chaque année en France; dans les années récentes cette plus-value a reparu régulièrement. 11 n'y a donc pas pour le fisc de péril imminent ; il pourra conserver longtemps encore, peut-être toujours, la recette nette de 320 millions environ que cet impôt lui procure : il verra même sans doute le produit s'en accroître encore. Mais enfin il est possible qu'un jour et peu à peu le goût du tabac disparaisse ; et Ton ne peut douter que ce ne soit un vice pour un impôt d'être exposé à diminuer de productivité par suite d'un changement d'habitudes ou d'éducation. Au surplus, nous nous souvenons du fameux mot de H"'* de Sévigné sur le café qui devait passer comme Racine : il est possible que le tabac ait la rie aussi dure que Racine et le café. Néanmoins, nous maintenons qu'un impôt qui est volontaire manque de l'une des qualités d'un bon impôt : cette qualité, c'est la certitude d'un rendement s'accrois sant de lui-même et presque automatiquement en proportion da développement de la richesse nationale.

/^On dit encore à l'avantage des impôts indirects qu'ils sont moins ' impopulaires que les directs. Cette observation n'est pas toujours vraie : quand les impôts indirects ne dépassent pas un taux modéré, et que d'ailleurs les moyens de perception en sont simples, comme

(1) Voir le Report of the Commissioners of Inland revenue with some retrùspecOvt kisicry, ]870,t. II, p. 178.

pour le timbre, pour le sel, quand ils portent sur des industries très concentrées» comme celle du sucre, celle dti tabac, dont le fisc est parvenu à se faire un monopole, ils ne sont pas impopulaires ou le sont infiniment moins que les impôts directs. Si le trésor voulait demander à des suppléments des impôts directs existants une somme équivalant à celle qull retire nette des impôts que nous venons de désigner, soit 175 millions pour le timbre, 180 millions pour le sucre, 34 millions pour le sel et 320 millions nets pour le tabac, si, disonsnous, le Trésor abolissait ces quatre impôts et demandait à Timpôt <]irect les 710 millions nets que ces taxes produisent, il s'exposerait à une impopularité beaucoup plus grande, à une résistance bien plus vive. Gela tient à ce que les impôts indirects que nous venons d*énumérer sont d'une perception facile, que de plus ils sont anciens dans le pays, que la population y est habituée, qu'elle n'est pas exposée de leur chef à des inquisitions ou à des vexations fréquentes. Mais il n'en est pas de même pour certains autres impôts indirects, comme celui sur les boissons et celui sur les allumettes. Si l'on parvenait à supprimer en France Timpôt sur les boissons on aurait beaucoup contribué à l'apaisement du pays (1). Nul impôt n'est plus impopulaire dans les pays de production : cela ne tient pas seulement à l'élévation de la taxe, mais beaucoup plus aux formalités auxquelles sont astreints un nombre infini de cultivateurs. En Angleterre, l'impôt sur les boissons rapporte plus et cause moins d'irritation, parce que la production de ces denrées agricoles ou industrielles y est concentrée dans un petit nombre de mains. L'impôt sur \i^ allumettes surtout est un exemple du mécontentement que peut exciter une taxe indirecte maladroitement établie./Bnfin, le souvenir de la gabelle, dont nou^ parlerons plus loin, celui des droits réunis, c'est-à-dire des contributions indirectes, lorsqu'ils furent établis avec le régime de l'inventaire, prouvent que les impôts indirects peuvent être parfois aussi odieux que les impôts directs. On rapporte que Napoléon I*' disait à Sainte-Hélène : « Ce sont les droits sur les boissons qui m'ont « perdu. » Un économiste de renom, qui appartient à la fin du siècle dernier et au commencement de celui-ci, Dupont de Nemours, écrivait de son côté : « Ces odieux droits réunis ont produit dans une <K seule année deux révolutions : celle qui, dans l'espoir de la des- « truction des rats de cave, a détrôné Bonaparte, et celle qui, dans « le courroux de ce qu'une opération si désirée n'était pas complète,

(1) NoQB maintenons ici le texte des deux premières éditions de cet ouvrage, mais nous regarderions, dans les circonstances actuelles, comme une suprême imprudence financière l'abandon complet d'un impôt qui produit à l'État 4oO millions bruts par an. (Note de la 3* édition.)

330 TRAITÉ DB Là SGIENCB DBS FINANCES.

« lui a rendu sa couronne (I). » Il y a, sans doute, beaucoup d*ezagération dans ces paroles, mais il 8*y rencontre peut-être aussi un fond de vérité. Pour qu*un impôt direct ne soit pas impopulaire, il iaut qu*il frappe une denrée dont la production soit concentrée en un petit nombre de mains, comme celle du sucre, ou qui vient de l'étranger et n*a pas de similaire dans le pays, comme le café, ou qui ne se rencontre que sur des points limités du territoire, comme le sel, ou qui a pu être facilement transformée en monopole d*État, comme le tabac. Mais dès qu'une denrée est facile à produire et que la fraude, par conséquent, devient aisée, dès que les visites domiciliaires ou les formalités imposées à une partie considérable du public sont nombreuses, Timpopularité de l'impôt est très grande et dépasse parfois celle que suscitent les impôts directs (2). Enfin il faut dire aussi que l'ancienneté de TimpÔt est pour beaucoup dans l'accueil que lui fait la population. La plus grande partie du public ne réfléchit guère, elle ne se rend pas compte du poids réel de chaque taxe, elle ne fait pas de calculs compliqués ou même de calculs simples ;

(1) Léonce de Larergne, Le$ Économistes français au znii* siècle^ p. 434.

(2) On a la preure de cette impopularité dans ce qui se passe en France pour Fish pôt sur les allamettes.

Voici, d'après le rapport parlementaire de M. Berlet sur une proposition do M. Wil* ion, le releré des procès-rerbaux dressés par les agents de la Compagnie des alln» mettes, au cours de Tannée 1875 et dans le premier trimestre de 1876 :

1*' trimestre

soit

par mois 61

Le nombre de procès-Terbaux dressés dans le courant du mois d'ayril 1876 et parrenw aux bureaux de la Compagnie est de 904, — de 696 pour la première quinzaine de maL « U ne faut pas, dit l'honorable rapporteur, perdre de Tue qu'en ce moment, grioe au nombre restreint de ses agents, le service de répression n'est en pleine actiTÎté que dans quatone départements, principalement dans la Seine et dans le Rhône. Haia à mesure que les brigades sont formées, on les dirige sur les nouToaux points du te^> ritoire; c*est ainsi que les habitants des Vosges et de Meurthe-et-Moselle, qui avaienl échappé Jusqu'ici aux Tisites domiciliaires, Tont y être soumis, et avant peu la Fnnce entière sera à la merci des agents de la Compagnie. Si les perquisitions n*atteignaient et ne gênaient que les fraudeurs, nulle contestation ne s'élèverait contre le régime actuel, mais on estime, d'après les indices recueillis par la commission, que, pour arriver à constater cinq mille délits et dresser cinq mille procès-yerbaux, il a fallu procéder à ▼ingt mille visites domiciliaires, c'est-à-dire violer inutilement quinze mille domiciles et inquiéter quinze mille ménages. * LImpM sur les allumettes a singnllèremeol indisposé !e public et n'a produit à l'Eut que 16 millions par an. C'est une des preuves quMl ne faut pas mettre d'impôt sur les infiniment petits. (Note de la 2« édition.)

La situation de la Compagnie des allumettes, longtemps désastreuse, était devmii<* brilianlo vers 1884. En 1890, l'État français na pas renouvelé le bail avec laCorapa^ie et a transformé le monopole des aliumcttes en monopole gouvernemental ; il en a Xin\ en 1895, 27,715,832 fr. bruts et 19,703,882 fr. nets. (Note de la 6- édition.)

elle est surtout impressionnée par les circonstances extérieures qui accompagnent Tassiette et la perception de la taxe.

On a encore Thabitude de citer comme mérite des impôts indirects cette circonstance qu'ils se perçoivent au moment le plus commode pour le contribuable, que lorsqu'il est pressé d'argent le fisc ne vient pas brutalement lui en demander, qu'il peut prendre son temps, qu'il dispose ses achats comme il l'entend, d'après les revenus qui lui échoient. Cette sorte de liberté et d'indépendance du contribuable, en présence des impôts indirects, n'est pas complète, puisqu^en définitive il ne peut volontairement se passer d'aucune des denrées taxées qui sont nécessaires à l'existence. Il n'en est pas moins vrai que, pour la plupart des impôts indirects, le consommateur peut faire ses payements à son aise et que c'est là un des vrais mérites de cette catégorie de taxes.

Néanmoins, tous les avantages que nous venons d'énumérer et que les différents écrivains assignent aux impôts indirects, sans être négligeables, ne sont pas les plus importants. Les mérites sérieux et considérables de cette catégorie de taxes, les voici:

Ces impôts sont à peu près le seul moyen de tirer une contribution un peu forte des très petites fortunes et de la population ouvrière. On peut frapper les classes inférieures de la nation d'un impôt direct modique, comme notre impôt personnel en France et jadis la Clossenstetier en Allemagne, mais il est bien difficile de demander et d'obtenir par l'impôt direct une quote-part un peu forte, 10 p. 100 par exemple, des petits revenus. Faire payer, par Timpôt direct, à une famille qui gagne 1,500 fr. par an, la somme de 150 fr., est un problème presque insoluble. Or, dans la France actuelle, les dépenses ordinaires de l'État, des départements et des communes atteignant plus de 4 milliards, représentent certainement, déduction faite des produits des domaines et des recettes de la poste et du télégraphe, environ 13 p. 100 du revenu total des Français. Nous avons, d'un autre côté, démontré que, dans un pays surtout où existe le suffrage universel, tout citoyen doit contribuer aux charges du pays proportionnellement à ses facultés. Dans les sociétés qui ont de lourdes dettes publiques et entretiennent un grand état militaire, rimpôt indirect nous semble donc inévitablepour recueillir la quotepart de la population ouvrière et de la petite classe moyenne dans les charges du pays.

Une autre raison sérieuse en faveur des impôts indirects, du moins chez les peuples où les dépenses publiques sont très élevées, c'est l'impossibilité d'asseoir des taxes directes très considérables sur des bases parfaitement équitables, ce qui rend un contre-poids

nécessaire. Cette vérité a été suffisamment prouvée plus haut.

Une dernière considération à l'avantage des impôts indirects, c'est cette élasticité, cette force de croissance spontanée, cette promptitude à suivre le mouvement de 'a richesse publique et à se développer avec elle, ce qni met presque chaque année des ressources plas grandes dans les mains de TÉtat, qui peut ou les employeren œuvres d'utilité publique, ou bien s*en servir pour diminuer les impôts. En France, de 1850 à 1869, le produit en a augmenté de 80 p. 100, i peu près sans élévationdes tarifs. En Angleterre, dans le même temps, le produit s'en est maintenu au môme taux, quoique les taxes aient été supprimées sur un nombre infini d'objets, et réduites sur presque tous les autres. En France aussi, depuis 1875, malgré des dégrèvements d'environ 300 millions, le produit de l'ensemble des taxes indirectes a augmenté de plusieurs centaines de millions.

Ces considérations font que dans nos sociétés si grevées les taxes indirectes doivent être combinées avec les directes. Si l'on nouspei^ met cette expression, les pays de l'Europe occidentale sont des malades qui ne peuvent marcher qu'avec deux béquilles : une seule les laisserait suspendus en l'air, incapables de se mouvoir et d'avancer. Les pays mieux portants n'ont besoin que d'une canne, qui est d'un maniement plus léger.

Ce n'est pas à dire que l'on ne doive pas tendre à la simplification et à la réduction des impôts indirects, même à la suppression de plusieurs. La politique fiscale de la France devrait se proposer la réduction de plusieurs droits d'enregistrement et de timbre, notamment de ceux sur les mutations dei propriété, l'abolition complète de tous les droits sur les articles fabriqués, commeles poudres, lesbougies,de presque toutes les taxes sur les transports et peut-être même la sup> pression absolue, non pas aujonrd'hui, mais plus tard, de la taxe sur le sel et des impôts sur les boissons saines, l'Ëtat conservant seulement comme matière imposable le sucre, le tabac, le café, l'alcool (1).

Disons encore qu'il doit y avoir toujours une certaine proportion entre l'impôt direct et l'impôt indirect. Cette relation doit, autant que possible, être observée et maintenue. Dans les temps de grande calamité nationale les surtaxes doivent porter à la fois sur les deux branches de recettes. Depuis la guerre de 1870, par exemple, TÉtat a demandé au moins les quatre cinquièmes des ressources dont il avait

(1) On a commencéf en 1877, Texéculion de ce programme, par la suppr<*>5Û»n df 1» taxe sur la petite vitesse et des taxes sur les savons, le papier, et la diminution d« droits sur les surres et sur les vins; mais le gaspillage financier depuis celle épt»qu^a empêché de la mener à bonne fin. On a, cependant, réduit les droits énormes sar le? transports des voyageurs en chemin de for et les droits d'octroi sur les boissons b> gif niques; une loi réduisant les taxes de l'Étal sur relles-ci est à l'étude en 1898.

besoin à Timpôt indirect^ et un cinquième à peine à Timpôt direct, sous différentes formes : droit sur le revenu des valeurs mobilières» centimes additionnels aux patentes, impôt sur les chevaux et les voitures, augmentation de certains droits d'enregistrement que nous assimilons aux contributions directes. La proportion entre les contributions directes et les indirectes a été déplacée: on a fourni un grief légitime aux classes laborieuses, quoique plusieurs des denrées ' indirectes les plus surtaxées, le sucre, lecafé, soient de celles dont la consommation est plus grande pour les personnes riches que pour les personnes pauvres. Il n'en est pas moins vrai qu'une Assemblée, qui se vantait de restaurer Tordre moral dans le pays et de préserver les grands principes sociaux, aura donné un des plus manifestes exemples d'égoîsme de classe que l'histoire nous présente.

Il est difficile de comparer le montant des droits de douane et de consommation dans les divers pays civilisés. Les documents précis et exacts nous manqueraient, surtout pour les années les plus récentes. Cependant, en nous aidant du Bulletin de statistique du Ministère des finances qui a dressé une série de tableaux de ces divers droits pour les sept États de l'Europe centrale et en y joignant l'Angleterre et Tllalie, on arrive aux chiffres suivants qui se réfèrent à l'année 1876 et qui ne sont, d*ailleurs, qu'approximatifs.

iTATS.

rOPOLATION.

Allemagne (0 • : ••• AUtriche-Bongrie. . .

Belgique

Danemark

France

P^ys^Bas

Suisse.

Angleterre

Italie

raOOOlT TOTAL

des droits

de

eoosoniination

iotéricuis.

Milliers de fr.

nODUITl

des droits

de

douane.

Milliers de fr.

PRODUITS

tABT

réunis

contributÏTe

des droits

de douane

moyenne

et de

de chaque

consommation.

habitaut

Milliers de fr.

23 Zt

(t) Pour les sept premiers États nous aTons pris simplement les chiffres donnés par le Bulletin de stettUtique (1« trimestre de 1879, pages 329 et suÎTaxites). Pour l'Angleterre nos chiffres soat extraits du Statistieal ahstraet ; nous n'atons eu qu'à réunir les droits de douane et les droits d^excise en 1876, tout en retranchant des droits d'excisé l'impôt sur le transport des voyageurs. Four l'IUlie nous avons recouru à la StatUtica /tnansiaria, 1876 et 1877, Prospetti e iavole grafiehe. La décomposition des impôts indirects de ritalie se fait ainsi : droits de douane proprement dits, 98,326,000 fr; droits de navigation, 2,632,000; droits de consommation ou oetrois {Daxio eonsumo), 69,914,000 ; monopole du sel, 79,860,000 ] taxe de fabrication de i'aleool, la biire, etc., 3,027,000; monopole des Ubacs, 132,824,000; taxe sur la mouture, 82,521,000. Par une bixarrerie de l'administration italienne la taxe sur la mouture figure parmi les impôts directs. C'est, cependant, la pluk indirecte qui soit. (Note de la 3* édition.)

Noos ne saToos pourquoi le Bulletin de itaiistigue ôùonc. pour la France le chiffre de populatioa moins la Corse, et pour l'Autriche-IIongrie moins la Dalmatie.

334 TRAITÉ DB LA SGIBNGB DBS FINANCES.

Ce tableau ne comprend pas Tensemble des impôts indirects, puisque les droits sur les transports et les droits de timbre n'y figurent pas, non plus que ceux d'enregistrement. II ne tient pas compte non plus des taxes locales. G*est l'Angleterre qui vient en tête pourTéléfation de la taxe relativement au nombre d'habitants ; mais en réalité,à cause des droits locaux d'octroi, c'est la France qui occupe le premier rang. Parmi les grands États l'Allemagne est celui qui a les impôts de consommation les plus légers. On comprend très bien^ selon nous, que M. de Bismarck ait rêvé d'accroître sensiblement cette catégorie détaxes ; parmi tous ses projets économiques qui sont souvent très critiquables, celui d'augmenter les impôts indirects intérieurs était un des moins mauvais (1).

(1) M. Joseph Cerboni, directear général de la comptabilité da royaume dltalie, t communiqué en 1887 i Tlnstitut international de statistique, réuni à Rome, une série de tableaux sur les budgets comparés des principaux États. Nous en extrayons le soi* ▼ant, qui classe, pour ces États, les revenus publics en 1886 d*apréa leurs origines. Noos laissons à M. Cerboni la responsabUité de ces calculs, qui ne peuvent, d*ailleur8, avoir qu*une valeur approximative. Pour la Russie M. Cerboni a calculé le rouble à raison da 4 francs ce qui est la valeur du rouble métallique, mais le rouble nouYeau ne vaut que 2 francs 66.

ReùttUê ^ffèeticn dei diven Étalé par f»rmehê$ d^adminiëtrsium

AxA-n.

Allemagne. .

Angleterre. .

Autriche* Hongrie . . Bepagne....

France

Italie

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Pr.

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