CHAPITRE X
DB l'impôt général SUR LE REVENU OU 8UB LE CAPITAL-
Caractère que doit avoir Timpdt général sur le revenu : il doit ôtro une taxe d'appoint et de compensation pour redresser les inégalités des impôts indirects. — Il peut se superposer aux autres impôts directs existants. — L'objection de double emploi n'est pas décisive. — Des trois moyens d'asseoir l'impôt général sur le revenu : la déclaration du contribuable, la taxation administrative, les présomptions légales. ; — L'impôt général sur le revenu nécessite use part irréductible d'arbitraire ou d'inquisition.
Difficultés que présente la constatation de la matière imposable. — La justice exige que les revenus périssables et ceux provenant de l'activité personnelle soient taxés . à un taux moindre que les revenus perpétuels et provenant pour ainsi dire sponjtanément de la ricbesse acquise.— Des conditions de productivité de l'impôt général sur le revenu. — Les raisons d'ordres divers qui conseillent l'exemption complète des petits revenus. — L'impôt général sur le revenu est naturellement plus productif dans un pays où la fortune est concentrée dans un 'petit nombre de mains que dans un pays où la fortune est très morcelée. -> Curieux contraste, à ce point de vue, de l'Angleterre ot de la France. — Quoique l'Angleterre et la France aient probablement des revenus égaux, l'impôt général sur le revenu serait de moitié moins productif, selon toute apparence, en France qu'en Angleterre.
Histoire de l'impôt sur le revenu en Angleterre. — Conditions particulièrement favorables où so trouve ce pays pour l'application de cet impôt. — Première expéri'ouce sous Pitt en 1798. — Très grande élévation du taux de l'impôt; fraudes nombreuses. — Abolition de VIncome taxen 1802 et son rétablissement, en 1803. — Création des cinq cédules qui décomposent VJncome tax en cinq impôts partiels n'ayant entre eux qu'un faible lien. — VIncome tax prend les revenus à la som*ce et réduit l'inquisition au minimum possible, sans l'éviter complètement. — A partir de 1806, VIncome tax est porté à 10 p. 100 et n'admet que très peu d'exemptions et de réductions de droits. — Grande productivité de cet Income tax; il rapporte près de 400 millions de francs en 1813. —- Extrême impopularité de cet impôt; il est aboli en 1815.
Troisième expérience de VIncome tax en Angleterre. — Cet impôt est rétabli par Robert Peel en 1842, à titre d'impôt temporaire. — L'impôt sur le revenu devient l'instrument de réforme fiscale par excellence. — Cet impôt a toujours été très combattu et regardé comme temporaire. — Remarquables paroles de M. Gladstone à ce sujet. — Taux toujours variable de Timpôt sur le revenu depuis 1842 jusqu'en 1889. — Il atteint le maximum de 6,60 p. 100 pendant la guerre de Crimée et descend à 0,82 p. 100 en 1874. — Variations du produit de la taxe. — Exemption complète des petits revenus. — Franchise partielle accordée aux revenus moyens.
— L'impôt sur le revenu est, à l'Jieure actuelle, en Angleterre, d'une extrême légèreté. — Facilité qu'offre l'impôt sur le revenu pour faire face aux circonstances imprévues. — VIncome tax est pour le budget anglais une sorte de botiche-trou et <Ven-cas.
Des moyens d'assiette et de perception de VIncome tax, — Les cinq cédules peuvent être considérées conune autant d'impôts distincts^ sauf dans le cas des petits ou des moyens revenus qui réclament soit l'exemption totale, soit la franchise partielle.
— Procédure particulière pour la cédule D ; garanties spéciales que la loi offre aux commerçants contre les indiscrétions. — Imperfections d^ VIncome tax : il soumet au môme droit les revenus perpétuels, provenant presque spontanément de la richesse acquise, et les revenus passagers, provenant de l'activité personnelle. *^
Frandes coosidérables qui se commetteot à Toccâsioii de Vlncome tax. -^ Dans la seule cédule D les dissimulations équÎTaudraient au tien de la matière imposable.
— Agitation en Angleterre pour l'abolition de Vlncome tax. — Mérites incontestables de cet impôt. — Au taux de 0,82 p. 100 il produit plus de 100 millions : dans des cas de grands besoins nationaux il rapporterait aisément 5 ou 600 millions aa taux de 5 ou 6 p. 100. — Des principes de la réforme de Ylncùme tax, — Il rau« drait assujettir les cédules B, D et E à un droit moitié moindre que celui qui porte sur les cédules A et C. — Développement de la matière imposable à Ylncome tax.
— Elle atteint aujourd'hui plus de seise milliards de firancs. -- Le produit de lYncorne tax doit doubler tous lea trente ans.
yimpôt sur le reyenu en Prusse. — Il se superpose tux autres impôts directs existants. — Il se décompose en deux branches : VKinkommensteuer pour les reTenus au-dessus de 8,7S0 francs et la Classensteuer pour les revenus plus petits — Répartition des contribuables en classes, même pour YEinkommensleuer. — Taxation administrative. — Inconvénients de cette taxe et des modes de percepUon. — L'impôt général sur le revenu en Autriche. » Décomposition de cet impôt général en plusieurs impôts partiels sur les différentes branches du revenu. — L*lmpôt sur la richesse mobilière en Italie. — Taux exagéré de cette taxe.
Tenlàlives et projets divers en 1848 pour établir en France l'impôt général sur le revenu.
— Vices et éctiec de toutes ces propositions. — Les jurys compos(^s de fonctionnaires administratifs et judiciaires sont préférables aux jurys électifs. — Le projet de M. Doumer en 1896.
Résumé de Texpérience des différentes nations. — Les tout petits revenus doivent être exemples ; mais Texemption ne doit pas être portée trop haut. — Le taux de l'impôt doit être minime, 2 on 3 p. 100 dans des circonstances normales, et ne saurait s'élever à 5 ou 6 p. 100 que dans des moments critiques.
L'impôt général sur le capital dans plusieurs Étals de l'Union américaine. — Complication inextricable et inégalités de l'assiette de cette taxe. — Critiques qu'on lui adresse et projets d'abandon aux Étals -Unis. — L'impôt sur la fortune, dit complémentaire, en Prusse. — Son rôle est de rétablir l'équilibre entre la taxation des revenus provenant de l'activité personnelle et la taxation des revenus provenant de capitaux.
Après avoir étudié les impôts directs morcelés qui frappent soit la terre, soit Thabitation ou le loyer du contribuable, soit Texercice d'une profession ou d*une industrie, après avoir fait suivre cet examen de quelques considérations sur les impôts somptuaires, nous devons aborder Timpôt général sur le revenu ou sur le capital. Déjà nous avons consacré à un premier examen de cette taxe d'assez longs développements. Il ne nous a pas été difficile de démontrer que rimpôt sur le revenu ou sur le capital ne saurait alimenter à lui seul un budget de quelque importance. Nous renvoyons le lecteur au chapitre m, et nous nous épargnons tout retour sur ce point.
C'est une fausse idée que Ton se fait de l'impôt sur le revenu, quand on le considère comme devant être la cheville ouvrière des finances d un État. Il est incapable de remplir une si grande fonction: son rôle, là où il existe, doit être beaucoup plus modeste. Cet impôt est conçu en général, et pratiquement combiné, comme une taxe complémentaire, -d'appoint et de compensation, qui est destinée à rétablir l'équilibre dans un système fiscal et à demander aux classes
aisées et riches un supplément de contribution, parce que ces classes auraient été trop ménagées par les impôts indirects. On pense, dans ce système, qu*il doit y avoir une taxe dontsoient exemptées les personnes peu à leur aise; mais, précisément parce que cette taxe ne doit porter que sur une partie de la société, elle doit être fort légère; elle ne saurait, sans abus, sauf dans les moments de très grande crise nationale, dépasser 4 ou 5 p. 100; il est même désirable qu'elle ne s'élève pas à plus de 2 i/2 à 3 p. 100.
LMmpôt général sur le revenu est donc un impôt de redressement et de compensation; il a été successivement l'objet de grandes critiques et d'un grand engouement. L^ établissement en est difficile, surtout dans un pays démocratique où les passions risquent de l'exagérer et de le transformer en instrument d'oppression; ce n'est, en tout cas, qu'une pièce accessoire d'un régime fiscal, accessoire en ce sens qu'il ne peut fournir que des ressources limitées, le vingtième, le dixième, rarement le cinquième ou le sixième du produit total des impôts, dans un pays qui a de grands besoins.
L'impôt général sur le revenu se superpose, d'ordinaire, aux impôts directs qui frappent les revenus morcelés tels que l'impôt foncier, l'impôt mobilier, l'impôt des patentes : il en résulte qu'on l'accuse souvent de faire double emploi avec les autresimpôts directs. La portée de cette objection variesuivantles pays : unimpôtsurles loyers comme notre impôt mobilier, admettant certaines immunités ou remises, peut remplir l'office de l'impôt sur le revenu et le rendre inutile. Là où l'impôt gradué sur les loyers n'existe pas, l'impôt général sur le revenu est conçu comme le correctif destiné à compenser les inégalités des impôts indirects ; on juge équitable que les classes aisées et opulentes le supportent, alors même qu'elles ont déjà payé, comme tous les contribuables, grands, moyens ou petits, l'impôt foncier, l'impôt sur les maisons, l'impôt des patentes. C'est une surcharge qu'on leur impose alors pour tenir lieu de la demi-immunité dont elles jouissent relativement à certains impôts indirects. 11 faut tenir compte, toutefois, de ce que la multiplication des droits d'enregistrement, d'une part, qui frappent la richesse acquise dans toutes ses manifestations, en France du moins, et d'un autre côté, la diminution depuis une vingtaine d'années des tarifs des taxes indirectes, sauf sur un article nuisible, l'alcool, l'élimination complète ou la réduction des taxes locales sur l'alimentation, le développement des services d^assistance et d'instruction gratuite profitant aux classes pauvres, font que le correctif de l'impôt général sur le revenu, même dans les pays qui ne connaissent pas l'impôt gradué sur les loyers, est moins indispensable qu'autrefois.
Aussi on comprend que, plus aujourd'hui que jadis, on redoute rimpôt sur le revenu, d'autant que, en temps de démocratie sans contrepoids, il offre beaucoup de dangers.
L'impôt général sur le revenu est, en tout cas, difficile à introduire dans une société qui n'y est pas accoutumée, et il est d'un maniement fort délicat. On sait qu'il n'y a que trois moyens d'asseoir une taxe directe : soit la déclaration que le contribuable fait de ses revenus ou de sa fortune; soit la taxation d'office faite par les agents de l'État ou des localités ; soit enfin le recours à des présomptions légales, à des indices révélateurs d'une exactitude plus ou moins grande, comme l'importance de l'habitation, le nombre de domestiques, de chevaux, de voitures, etc.
D*ordinaire, ce dernier système est écarté pour l'impôt général sur le revenu ; il sert plutôt aux impôts directs morcelés que nous avons décrits. L'impôt général sur le revenu, tel qu'il existe dans la plupart des pays, l'Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche, est assis sur ces deux bases : la déclaration du contribuable, la taxation administrative faite d'autorité. Ces deux procédés se combinent en général dans des proportions variables ; tantôt, comme en Angleterre, la déclaration du contribuable précède, et la vérification ou la taxation administrative suit; tantôt, comme en Allemagne et en Autriche, c'est la taxation administrative qui précède, et la déclaration du contribuable ne vient qu'après pour redresser les erreurs commises. Sauf quand la taxe est extrêmement légère et ne forme qu'un appoint insignifiant aux ressources publiques, jamais on ne se contente de la déclaration pure et simple. Il faut toujours qu'elle soit administrativement contrôlée.
La conséquence, c'est que l'impôt sur le revenu doit nécessairement entraîner de l'arbitraire et de l'inégalité : de l'arbitraire, parce que les agents de l'administration, même en Angleterre, doivent recourir, au moins dans certains cas et comme moyens de contrôle, à des procédés plus ou moins inquisitoriaux ; de l'inégalité à cause des différences dé conscience ou de délicatesse des citoyens. Une part variable mais inévitable de ces deux inconvénients est attachée dans tous les pays à la pratique de Timpôt sur le revenu : la dose d'arbitraire ou d'inquisition est en proportion inverse de la dose d'inégalité. Si l'État vise surtout à l'équitable assiette de la taxe, comme en Prusse, il accorde plus à l'inquisition; s'il craint surtout les procédés inquisitoriaux, comme en Angleterre, il concède plus à l'inégalité. Ces défauts existeront toujours, mais ils se rencontrent à un degré variable, et ils sont sentis plus ou moins vivement suivant le tempérament des peuples. Dans les pays habitués à une adminis-
tration intrusive, comme la Prusse, on tolérera, sans trop de mauvais vouloir^ un assez grand degré d'inquisition. Dans un pays d*une grande loyauté, commerciale, où la publicité est très développée, où le patriotisme est très éclairé, comme l'Angleterre, les déclarations seront plus exactes qu'ailleurs. M. de Parieu a comparé quelque part les restitutions très importantes faites au trésor public en Angleterre et les très petites faites en France : il en tire une conclusion en faveur de la loyauté britannique : ce raisonnement n'est peutêtre pas très rigoureux, et on pourrait y répondre que, si les Anglais font de plus fréquentes restitutions au trésor, c'est qu'ils y ont fait de plus abondantes soustractions.
Pour le premier point — la constatation de la matière imposable — l'impôt général sur le revenu rencontre donc des difficultés considérables, qu'on peut réduire de plus en plus» mais qu'on ne peut complètement supprimer. Il en résulte que cet impôt général sur le revenu est, d'ordinaire, obligé de se morceler en un certain nombre d'impôts différents, frappant chaque branche spéciale de revenu, ce qui change assez notablement le caractère qu'il devrait avoir.
Il ne s'agit pas seulement de constater tous les revenus; il faut frapper les uns et les autres conformément aux principes de justice ; c'est là le second point. Quels sont ici les principes de justice? L'impôt général sur le revenu doit demander une moindre quote part aux revenus aléatoires, périssables et provenant de l'activité personnelle, qu'aux revenus fixes, certains, perpétuels, qui proviennent d'un capital accumulé. Les épithètes que nous venons d'employer doivent être prises, sans doute, dans un sens relatif plutôt que dans un sens absolu; elles expriment néanmoins la différence essentielle qui existe entre les deux grandes catégories de revenus. Un homme sans fortune gagne 10,000 francs chaque année par son labeur personnel, par son intelligence et son industrie; un de ses voisins, sans aucun travail ni aucun souci, touche 10,000 francs chaque année de l'intérêt de ses capitaux ou du fermage de ses terres. Faut-il taxer également ces deux contribuables? Non assurément ; car, dans les 10,000 francs que gagne le premier chaque année, il y a une partie qui doit représenter une sorte d'amortissement et de prime d'assurance, qui est naturellement destinée à l'épargne et à la réserve : ces 10,000 fr. sont une annuité périssable, non un revenu constant. Si l'on veut établir un impôt sur le revenu qui soit complètement juste, il faut pouvoir déduire de cette annuité de 10,000 francs la partie qui doit nécessairement être épargnée pour assurer au contribuable une existence convenable dans ses vieux jours et pour laisser un petit patrimoine à sa famille. L'économiste anglais Mac
CuUoch a traité avec perspicacité ce cas particulier. Il suppose une personne âgée de 40 ans, ayant un revenu viager de 1,0001iv. sterl.; d'après les tables de mortalité, cetle personne a devant elle 27 années et demie d'existence ; il en résulte que, au taux de capitalisation habituel dans la Grande-Bretagne, c'est-à-dire au taux des assu- -iraocessur la vie, ces 1,000 liv. sterl. ne représentent pas plus qu'un i revenu constant et perpétuel de 660 livres. C'est sur ces 660 livres sterl. et n^n sur les 1,000 livres de Tannuité viagère que l'impôt devrait porter.
Il est malheureusement impossible que la loi fasse toutes ces déductions; il faudrait établir un compte individuel pour tous les contribuables jouissant de revenus passagers ; ce serait d'une inextricable complication. Généralement on désespère d'arriver à cette parfaite équité, et l'on recourt à l'un de ces deux moyens : ou bien l'on taxe tous les revenus viagers et personnels au même taux que les autres, ce qui est une grande injustice; ou l'on soumet uniformément tous ces revenus personnels ou viagers soit à la moitié, soit au tiers du droit qui frappe les revenus perpétuels. Dans ce der- . nier cas Tinjustice ne disparait pas complètement, parce qu'il n'est pas légitime d'assimiler entre eux tous ces revenus personnels et viagers et de les soumettre au même traitement, mais elle est moins grande que dans le premier cas. Yoilà encore une des difficultés que rencontre l'impôt général sur le revenu et dont il lui est malaisé de triompher, mais, dira-t-on, dans tous les autres systèmes d'impôts direct» ou indirects, des inégalités du même genre se produisent. Cela n'est pas exact. Généralement, pour les autres impôts directs ou indirects, il se fait, par la force des choses et sans aucune intervention de la loi, une sorte de péréquation spontanée qui tient compte de ces différences dans l'origine et dans la durée des revenus. Considérons les impôts directs sur les loyers ou les impôts indirects de consommation : ces taxes frappent plus en général les revenus permanents que les revenus périssables, parce qu'elles sont établies sur les dépenses et que les revenus périssables sont enclins ou doivent être enclins à faire moins de dépenses que les revenus permanents. Ces impôts n'atteignent pas, dans le revenu périssable, la partie qui est destinée à l'épargne, c'est-à-dire à Tamortissement ou à la transformation en un revenu moindre mais perpétuel de cette annuité passagère.
Un troisième point important à considérer dans Timpôt général sur le revenu, c'est la productivité même de cet impôt. Il n'est très productif que dans certaines conditions de distribution de la richesse nationale ; c'est que cet impôt ne peut guère s'adresser efficace-
DE L'IMPOT GÉNftRAL SUR LE REVENU. 507
ment aux petits revenus ; ceux-ci lui échappent, ils sont difficiles à constater, encore plus à saisir, ils se refusent à tonte déclaration sincère^ ils trouvent souvent le moyen de se dérober à toute taxation administrative faite d^autorité. Si Ton yeut les faire contribuer^ il faut recourir à une capitation graduée, répartir les petits contribuables entre différentes catégories dont chacune est astreinte à une taxe fixe, ou bien faire de la taxe une annexe à celle d'habitation, ' ou bien encore la transformer, au moins en partie, en taxe sur le revenu des valeurs mobilières, sans considération aucune de la position du propriétaire de ces valeurs ; mais alors Timpôt général sur le revenu change de nature. On est tellement convaincu de Timpossibilité d'atteindre les petits revenus par la voie de la déclaration du icontribuable que, d'ordinaire, on les exempte complètement^ comme en Angleterre, pour les revenus au-dessous de 150 livres sterling (3,750 francs) jusqu'à 1894 et de 160 livres (4,000 fr.) depuis 1895.
Cette exemption est, d'ailleurs, juste en principe, puisque la véritable raison d'être de l'impôt général sur le revenu, c'est de compenser la charge inégale des impôts indirects, qui est plus lourde pour la classe ouvrière et la petite classe moyenne que pour la classe supérieure. Cette complète exemption des petits revenus, qui est équitable en soi, peut avoir de grands inconvénients dans un État démocratique. Une taxe qui n'est pas payée par tout le monde, qui n'est supportée que par les classes élevées, est une taxe que dans un Etat populaire on sera porté à accroître démesurément. Deux économistes distingués, le docteur Pawcett en Angleterre, M. David Wells aux États-Unis, ont insisté sur le danger que présenterait dans nos démocraties la suppression absolue des impôts indirects : les classes ouvrières, qui ont le nombre et qui ont ou auront un jour la domination par le droit de suffrage, seraient tentées de multiplier les dépenses à l'infini, notamment celles qui leur profiteraient, puisqu'il y serait pourvu avec des impôts qu'elles ne payeraient pas ou qu'elles ne payeraient guère. Cet inconvénient mérite d'être noté, il ne doit pas néanmoins faire oublier les raisons qui recommandent rétablissement d'un impôt modéré sur le revenu.
Un inconvénient pratique, si ce n'est plus grave, du moins plus immédiat, c'est que dans certains pays l'exemption totale des petits revenus doit considérablement diminuer le produit de cet impôt et le rendre parfois presque stérile. L'Angleterre est un pays de grande propriété et de grande industrie : la richesse y est concentrée dans la classe moyenne ; il n'y a presque pas de petits propriétaires ruraux ; non seulement le sol appartient à un nombre relativement restreint de familles, mais il est exploité par des fermiers qui sont eux-mêmes
508 TRAITÉ DE U SCIENCB DES HNANCBS.
-des gens très aisés, presque des personnages ; les ourriers des manufactures gagnent beaucoup, mais ils épargnent peu. Une très forte partie de la fortune et du revenu national est donc dans les mains de la classe élerée. En France, c*e8t tout Topposé. L'industrie et la propriété y sont morcelés à Tinfini : le nombre des petits patrons, des moyens industriels, des petits propriétaires, des moyens capitalistes 7 est incommensurable. L*exemption en France et en Angeterre de tous les revenus au-dessous de 4,000 francs ne produirait pas dans Tune et l'autre contrée les mêmes résultats ; dans le dernier pays on ne retranche ainsi que la moitié de la matière imposable; en France on en retrancherait les trois quarts au moins, peut-être les quatre cin- •quièmes. En effet, dans la pratique, avec les libertés que prend le public vis-à-yis de semblables impôts, Tezemption légale des revenus ^u-dessous de 4,000 francs équivaudrait à Texemption réelle des revenus au-dessous de 6,000 francs, d*autant plus que chez les nations parcimonieuses comme la France, où peu de gens dépensent la totalité de leur revenu, on n*a pas d'indices suffisants de Timportance des fortunes ; la dissimulation y est donc facile.
Cette différence dans la répartition de la richesse nationale entre les diverses classes en France et en Angleterre est un fait assez connu pour qu*il ne soit pas nécessaire de le démontrer. D'après le compte général de l'administration des finances pour Tannée 1865, il y avait alors au Grand-Livre de la dette française plus de 1,100,000 inscriptions pour 400 millions de rentes environ, soit 365 fr. de rentes en moyenne par inscription. D*après le Bulletin de StcUùtigue (mai 1882), le nombre de ces inscriptions depuis nos désastres a singulièrement augmenté: il s*est élevé au chiffre de 4,404,763 en 1875. Depuis lors il a légèrement baissé et ne montait plus qu'à 3,867,801 au 31 décembre 1881 . Quoiqu'il y ait un très grand nombre d'inscriptions au porteur (2,443,364 en 1881), quoique souvent plusieurs de ces inscriptions, même nominatives, soient réunies dans les mêmes mains, ces chiffres donnent néanmoins une idée du nombre presque indéfini des petits et des moyens rentiers français. On ne peut estimer h moins de 1 million le nombre des personnes en France qui possèdent des rentes sur l'État. Dans la Grande-Bretagne, au contraire, d'après Mac CuUoch, le nombre des warrants délivrés par la Banque d'Angleterre pour tou- -cher les intérêts des Consolidés (cette Banque fait le service de la dette publique anglaise) n'était en 1842 que de 282,000 ; il a encore diminué depuis et n'était en 1884 que de 180,430 : chaque mandat -était donc en moyenne de 2,850 fr., soit sept fois plus considérable <iue la moyenne des inscriptions en France pendant Tannée 1865.
L'examen de la distribution de la propriété foncière de Tun et de
Tautre côté de la Manche donne des résultats analogues. D'après 1& dépouillement des cotes foncières, pour les propriétés non bâties, c'est-à-dire des rôles pour la perception de l'impôt foncier, il y avait, en 1894, en France, 8,220,560 cotes ne dépassant pas 5 fr. d'impôt en principal et centimes additionnels ; 1,829,286 de 5 à 10 fr.; i ,559,75T de 10 à 20 fr. ; 722,685 de 20 à 30; 677,091 de 30 à 50 ; 539,363 de 50 à 100; 313,216 de 100 à 300 ; 50,350 de 300 à 500 ; 30,807 de 500 à 1,000; et 14,413 de plus de 1,000 fr. En considérant que l'impôt prend le huitième du revenu foncier, on conclut que plus de la moitié du sol est en propriétés ne rapportant pas 1,000 fr. par an et les trois quartsen propriétés dont le revenu net n'excède pas 3,000 fr. Sans doute, un même propriétaire peut être l'objet de plusieurs cotes^foncières parce qu'il possède des biens dans différentes communes; mais cette observation ne détruit pas l'exactitude approximative du renseignement que nous venons de donner. Notez que la propriété n'a cessé de se morceler davantage chaque jour; le nombre des cotes au-dessus de 1,000 fr. s'est fort restreint ; alors que la propriété foncière n'était pas séparée pour l'impôt de la propriété non bâtie, il était de 16,346 en 1842, de 15,870 en 1858, de 14,774 seulement en 1880 ; le nombre des cotes de lOOà 300 fr. a aussi baissé ; celui de 300 à 500 fr. également ; les cotes de 500 à 1,000 fr. sont restées à peu près stationnaires ; d'une manière générale le nombre des cotes au-dessus de 100 fr. n'a pas cessé de diminuer depuis 1842, tandis que celui des cotes au-dessous de ce chiffre a constamment augmenté ; on pensait en général que les 14,241,388 cotes existant en 1880 correspondaient à 8 ou 9 millions de propriétaires (1). En Angleterre, au contraire, d'après Mac-Culloch, vers i840, il n'y avait pas plus de 200,000 propriétaires fonciers, et la moyenne de chaque propriété était de 4,500 fr. de revenu; depuis lors, le nombre des propriétaires anglais a augmenté dans une large mesure. D'après de plus récentes statis* tiques officielles, celles de 1876, il y avait dans le Royaume-Uni 1,173,824 propriétaires, dont 972,836 en Angleterre, 132,230 ea Ecosse, et 68,758 en Irlande. Mais la plupart de ces personnes nepos* sédaient qu'un cottage : 852,438, en effet, n'avaient que des propriétés ne dépassant pas un acre (0 hectare 41); 321,386 seulement avaient plus d'un acre. Dans l'Angleterre proprement dite, 874 personnes possédaient à elles seules 9,367,000 acres, soit le tiers environ du territoire; 2,679 personnes, possédaient 14,896,000 acres, soit près de la moitié du territoire; 10,207 personnes, 22,013,000 acres, soit les deux tiers environ du sol de l'Angleterre proprement dite ;
(1) Voir le Bulletin de Statistique^ t. IX, p. 522, et V Annuaire statistique 'de la France pour 1892, 1803, 1894, p. 585.
510 Ti^AITÉ DE LA SCIENCE DFS FINANCES.
42,524 personnes possédaient 28,840,000 acres, soit plus des sept huitièmes du territoire ; les autres propriétaires de l'Angleterre propre* ment dite^ au nombre de plus de 900,000, ne détenaient ensemble que la huitième partie du sol, soit 4,172,960 acres. En Angleterre on peut dire que presque tout le sol, non seulement les trois quarts, mais les sept huitièmes sont atteints par l'impôt sur le revenu qui n'exempte que les petits revenus au-dessous de 3,7S0fr. En France, la moitié du sol étant composée de propriétés ne rapportant pas plus de 1,000 fr. nets, et les trois quarts de propriétés ne produisant pas un revenu supérieur à 3,000 fr., il en résulte que ce serait moins du quart du revenu foncier qui se trouverait atteint par un impôt général ne portant que sur les revenus au-dessus de 4000 francs. On dira peut-être que beaucoup de moyens propriétaires ont des revenus mobiliers qui élèveraient la totalité de leur revenu au delà du chiffre de 4,000 fr. à partir duquel l'impôt serait établi ; mais, d'autre part, beaucoup de personnes qui ont un revenu foncier de 4,000 fr. tomberaient au-dessous de la limite, si l'on tenait compte, comme on doit le faire, des dettes hypothécaires et des dettes cbirographaires; ces deux faits en sens contraires se feraient compensation.
En France l'industrie et le commerce ne sont pas moins divisés que la propriété et que les valeurs mobilières. On a vu que les commerçants )0s industriels, ou ceux qui suivent les professions libérales soumises à la patente, sont répartis en quatre tableaux que désignent les quatre premières lettres de l'alphabet. A, B, G, D. Le montant en principal de Hmpôt des patentes était, en i896, de 84 millions en chiffres ronds, et le nombre des cotes s'élevait à 1,715,185. Le premier tableau, le tableau A, comprenant le moyen et le petit commerce, contenait à lui seul 1,449,273 patentes, soit environ les cinq sixièmes des cotes, et payait plus de 53,000,000 de fr., soit près des deux tiers de l'impôt. Le tableau B, qui renferme le grand commerce, ne comptait que 17,995 palentables, presque exactement le centième du chiffre total, et payait 8,918,753 fr., environ le dixième de l'impôt; le tableau G, qui s'applique surtout aux fabricants et aux industriels, renfermait 194,135 patentes et payait 18,064,117 fr., moins du quart de l'impôt ; or, il est visible que le tableau G contient beaucoup de petits fabricants, la moyenne de la patente, en principal, n'étant que de 93 fr. pour les contribuables de ce tableau. Enfin, le tableau D, qui s'applique aux professions libérales, comprenait 53,782 imposables qui payaient en principal 3,556,709 fr., soit la vingt-troisième partie de l'impôt (1). 11 est certain qu'une taxe sur
(1) Voir le Bulletin de statistique^ !•' volume de 1897, p. 614.
DJ£ LMMPOT GÉNÉRAL SUà LB REVENU. 5H
le reyénu exemptant les revenus au-dessous de 4,000 fr. ne frapperait guère que les grands commerçants du tableau B, un très petit nombre de commerçants du tableau A (ceux des deux premières classes sur 8 qu'il comprend), un cinquième peut-être des patentables du tableau G et la plus forte partie des contribuables du tableau D. Les neuf dixièmes des patentables et les trois quarts, on dû moins les deux tiers des revenus imposables aux patentes échapperaient ainsi en France àTimpôt général sur le revenu.
La conclusion de ces études, c'est que, dans un pays comme la France, les trois quarts de la fortune accumulée et probablement plus des quatre cinquièmes de Tensemble du revenu national, sont aux mains d'ouvriers, de paysans, de petits bourgeois, de petits rentiers ; par conséquent un impôt général exemptant tous les revenus au-dessous de 4,000 fr. ne frapperait guère que le cinquième, tout, au plus le quart des revenus de toute origine. En Angleterre, au contraire, les trois quarts de la richesse et la moitié au moins de l'ensemble des revenus de toute origine sont aux mains des classes opulentes et aisées. Il faut tenir un grand compte de ces dissemblances. Car tel taux de la taxe sur le revenu qui fournit d'abondantes ressources en Angleterre pourrait ne presque rien fournir en France; les deux pays ont cependant à peu près la môme richesse totale et le môme revenu totale mais ce revenu et cette richesse y sont diversement distribués entre les diverses couches de la société. En Angleterre, avec un taux de 3,33 p. 100 (8 pence parliv. sterl.), l'exemption complète des revenus au-dessous de 4,000 fr., et la déduction d'un revenu de 4,003 fr. pour tous les revenus moyens variant entre 4,000 fr. et 10,000 et la déduction de 2,500 fr. pour les revenus entre 10,000 et 12,500 francs, on a obtenu en 1896-97 un produit de 420 millions de francs (16,650,000 liv. sterl.). En France, nous doutons que dans les mêmes conditions, c'est-à-dire au même taux, avec les mêmes exemptions totales ou déductions partielles, on pût percevoir 120 millions de francs. Nous croyons que c'est tout au plus si chaque i franc d'impôt par 100 fr. de revenu, avec l'exemption complète de tous les revenus au-dessous de 4,000 fr. et quelques déductions pour les revenus de 4,000 à 6,000 fr., pourrait produire 40 millions : il faudrait ainsi, en France, un impôt de 4 p. 100 pour obtenir 160 millions, dont on devrait défalquer les 68 millions que rapporte l'impôt de 4 p. 100 sur le revenu des valeurs mobilières, lequel est perçu sans considération aucune de la fortune et des ressources du contribuable; le gain réel, au delà du produit des impôts actuels, ne serait ainsi que de 92 millions de francs.
, La Prusse nous a montré combien sur le continent européen un
impôt sur le revenu, quand la taxe exempte les citoyens médiocre* ment aisés, est peu productif. Il y eut dans ce pays deux taxes superposées, la Classensteuer qui, avant une réforme accomplie en 1884, frappait tous les revenus au-dessous de 3,750 fr., et VEinkammensteuer qui atteint les revenus au-dessus de ce chiffre. Ge dernier impôt, au taux de 3 p. 100, a rapporté, en 1883, 45 millions de francs (35,537,346 marks); d'autre part, l'impôt de classes sur les revenus au-dessous de 3,750 fr. a produit dans la même année 55 millions de francs, quoique perçu à un taux un peu plus léger.
Aussi plusieurs des partisans intelligents de Timpôt sur le revenu en France ont proposé d'abaisser jusqu'au point le plus extrême la limite à partir de laquelle il serait perçu, de n'en exempter que les revenus de moins de 250 fr. Nous supposons que ces personnes entendent porter Texemption plus haut pour les revenus provenant uniquement de salaires. Mais, même en admettant cette réserve, un impôt sur le revenu descendant si bas, atteignant tous les revenus de plus de 250 fr., quand ils proviennent de la richesse acquise, perdrait le principal caractère qu'on lui assigne, celui d'une taxe de compensation et redressement pour les inégalités des impôts indirects. Il deviendrait en outre très difficilement recouvrable et exciterait une réprobation trop générale par la nécessité d'investigations multipliées. La limite de l'exemption pour les revenus ne doit pas descendre au-dessous de 2,500 fr. ou de 2^000 fr. : même en taxant uniformément tous les revenus au-dessus de ce dernier chiffre, nous doutons que Ton obtint chez nous facilement 175 millions ou 180 millions nets, c'est-à-dire 108 ou 113 millions en plus des 68 millions que produit déjà l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières.
L'établissement d'un impôt général sur le revenu rencontre trois grandes difficultés : 1^ la constatation exacte des revenus sans trop d'inquisition ; 2^ la nécessité, si l'on veut être juste, de soumettre les revenus temporaires ou ceux provenant de l'activité personnelle à une taxe moindre que les revenus perpétuels et qui représentent l'intérêt d'un capital ; 3^ la fixation de la limite à partir de laquelle les petits revenus seront exemptés, cette limite devant être d'autant plus basse, pour rendre l'impôt productif, que la fortune est plus divisée dans le pays, que la propriété y est plus morcelée, que les valeurs mobilières y sont dans un plus grand nombre de mains et que l'industrie et le commerce y sont moins concentrés. On ne doit jamais perdre de vue que, dans les contrées où la richesse est ainsi démocratisée, un impôt sur le revenu sera toujours médiocrement productif.
Le plus grand exemple de l'impôt général sur le revenu nous est donné par l'Angleterre. Cette conti^ée offrait et offre encore à cette
taxe des conditions particulièrement favorables: d^abord, la propriété, les capitaux, Findustrie et lé commerce y sont très concentrés, de sorte que l'exemption totale des petits revenus n*}*réduit que des deux cinquièmes environ la matière imposable. Les • taxes indirectes prédominent, d'ailleurs, dans le système fiscal de la Grande-Bretagne, de sorte que les contribuables, si ce n'est par Tim- • pôt sur le revenu, ne payent pour ainsi dire aucune laxe directe à l'État. L'objection de double emploi que Ton fait à l'impôt sur le revenu dans beaucoup de pays pouvait difficilement se faire jour en Angleterre. Dans cette contrée, jusqu'à ces derniers temps, il n'y avait même pas d'impôts sur les successions, ou du moins l'impôt ne portait que sur les successions mobilières et était beaucoup plus faible pour les grandes fortunes que pour les petites; d'une manière générale, les droits de timbre et d'enregistrement sont légers ; il ne s'y rencontre pas de droits de patentes ou d'impôt analogue sur les bénéfices présumés du commerce et de l'industrie ; il y avait bien une taxe sur les maisons, mais elle fut supprimée avant l'établissement du deuxième impôt sur le revenu (1).
L'impôt sur le revenu rencontrait donc dans ce pays des facilités spéciales d'assiette et de perception à cause de la concentration de la propriété, des capitaux, de l'industrie et du commerce ; il offrait plus qu'ailleurs un caractère évident de justice, parce que la richesse n'était pour ainsi dire pas taxée et que les impôts directs, au moins ceux perçus parTÉlat, étaient dans cette contrée tout à fait embryonnaires et incomplets.
Il a été fait en Angleterre trois expériences successives de l'impôt général sur le revenu ou sur la propriété, property and income-tax^ en 1798, en 1803 et en 1842 ; les deux premières furent courtes ; la troisième dure encore et ne semble pas près de sa fin.
Ge furent les nécessités de la guerre contre la France qui amenèrent rétablissement de la property and mcome-tax en 1798 et le rétablissement de cet impôt en 1803 ; ce fut le déficit du budget qui le fit voter de nouveau en 1842. Cet impôt fut toujours considéré jusqu'à ces derniers temps comme une ressource extraordinaire, justifiée seulement par des circonstances exceptionnelles. Il ne dut pas ainsi sa naissance et son maintien à une pensée réfléchie et persévérante de justice^ mais à la simple pression des circonstances. C'est seulement depuis peu de temps que les esprits se sont accoutumés à cette taxe et qu'ils se sont résignés à la considérer comme une pièce importante .
(1) C'est en 1834 que fut abolie la taxe sur les maisons, il subsista encore une taxe sur les fenêtres : ce dernier impôt fut supprimé en 1851, et on rétablit la tai« sur la valeur locativo des habitations. Cette taxe existe encore.
d'un système financier, comme un moyen de réforme et de progrès.
Vers la seconde moitié de la première guerre contre la France, TAngleterre, a^rès avoir beaucoup emprunté, comprit qu'il était prudent d'augmenter les impôts ; les taxes de douane et les contributions indirectes intérieures furent mullipliées ou accrues ; en 1797 on tripla les assessed taxes, c'est-à-dire ces taxes sur les jouissances, comprenant, outre des impôts somptuaires, un droit sur l'habitation ; comme il arrive souvent en pareil cas, cette énorme et soudaine élhv^t/o:) des tarifs amena des mécomptes, Faccroissement du produit de l'impôt ne fut nullement proportionnel à la hausse de la taxe. C'est alors qu'on eut recours à l'impôt sur le revenu ou sur la propriété. En 1798 une loi fut votée, à l'instance de M. Pitt, « accordant à Sa « Majesté une aide et une contribution pour la continuation de la « guerre. » Cette loi, pour nous servir des expressions mêmes d'un document anglais souvent cité par nous (1), ne créait pas, en réalité, une taxe spéciale sur la propriété, mais imposait des droits additionnels aux assessed taxes, droits qui étaient fixés en raison du revenu que possédait tout contribuable aux assessed taxes ^ en exemptant toutefois de ce droit additionnel toutes les personnes qui ne jouissaient pas d'un revenu d'au moins 1,500 fr. (60 liv. sterl.), et en admettant un droit réduit pour les personnes dont le revenu variait de 1,500 à 5,000 fr. C'était là à peine un rudiment û'/ncome-tax; cet impôt n'était pas indépendant et isolé, il se greffait sur une contribution plus ancienne. Ces droits nouveaux et additionnels avaient produit dans l'année de leur établissement 47 millions de francs environ (1,855,996 liv. sterl.).
En 1799 on changea ce système, ou plutôt on le développa : on rapporta les droits additionnels aux assessed taxes et on les remplaça par un impôt de 10 p. 100 sur les revenus. Par cette loi nouvelle toutes ^s personnes étaient requises de faire la déclaration de la totalité de leur revenu, de quelque source qu'il provînt ; l'exemption était accordée à tous les revenus au-dessous de 1,500 fr. , et la taxe n'était perçue qu'à un taux réduit sur tous les revenus entre 1,500 et 5,000 fr. (60 liv. et 200 liv. sterl.}. Ces revenus moyens devaient payer suivant une série de proportions ascendantes ; ceux de 60 à 65 livres n'étaient
imposés qu'à ^^^ ; le taux s'élevait ensuite pour les revenus de 65 à
70 liv., de 70 à 75, etc., jusqu'aux revenus de 200 liv. sterl. ou de 8,000 fr. pour lesquels la taxe était de 10 p. 100, de même que pour ^ous les revenus supérieurs. On attendait de cet impôt ainsi remanié «n produit annuel de 250 millions de francs (10 millions de livres) ; la
(1) Report of the Commissioners of Inîand revenue, 1. 1, p. 1!M).
^E L*IMPOT GÉNÉRAL SUR LE RETENU. 5iS
première année ne fournit que 6,046,624 liv. sterl., ou 151 millions de francs. II paraît que les fraudes furent très considérables : un nombre infini de personnes déclarèrent un revenu de 59 livres sterl. 10 shel., c'est-à-dire inférieur de 10 sheliings seulement au chiffre de revenu à partir duquel Timpôt était établi. Les commissaires chargés de l'assiette de cet impôt étaient élus par les propriétaires dans la même forme que les membres du Parlement ; leurs services étaient gratuits ; ils juraient le secret ; ils étaient autorisés à citer devant eux toute personne dont le revenu était présumé supérieur à 60 liv. sterl. ; s'ils n'étaient pas satisfaits de leurs dépositions, ils pouvaient exiger des explications écrites et enfin le serment. Ces commissaires locaux et élus étaient assistés par des agents du gouvernement, directement nommés par lui : ceux-ci étaient des contrôleurs {tax surveyors)^ ayant mission d'examiner et de critiquer* les dépositions, et ayant le pouvoir de porter les cas douteux devant des juges d'appel dont la sentence était définitive. C'était là un véritable impôt sur l'ensemble du revenu, sans aucune distinction d'origine ; le taux en était singulièrement élevé ; par conséquent les tentatives de fraude étaient considérables ; la fraude, d'ailleurs, était facile puisque le revenu payait en bloc, et qu'il est toujours très malaisé de l'évaluer. Des déductions étaient accordées dans certains cas pour le nombre des enfants.
Ce premier Income-tax fut supprimé après la paix d'Amiens : il laissait un arriéré assez considérable. Mais il ne tarda pas à être rétabli. Les hostilités ayant recommencé en 1803, on recourut de nouveau à Vlncome-taXy en en perfectionnant l'assiette ; au lieu d'en faire un impôt unique sur le revenu en bloc, on en fit plusieurs impôts, presque distincts, ou du moins n'ayant qu'un lien assez faible, sur les diverses natures de revenus considérées chacune en particulier. C'est cette loi de 1803 qui introduisit les cinq célèbres cédules A, B, C, D, Ë, entre lesquelles furent répartis, suivant leur nature, les différents revenus : la première comprenait les revenus qui proviennent de la propriété du sol ; la seconde, ceux qui ont pour origine l'exploitation du sol, c'est-à-dire les bénéfices des fermiers ; la troisième^ les intérêts ou les dividendes des fonds publics ; la quatrième, les bénéfices industriels, commerciaux, professionnels ; la cinquième» les appointements des employés et des fonctionnaires.
La cause de ce morcellement de ïlacon^e-tax est décrite dans une publication officielle du temps : « Tandis que l'ancien droit, y est-il dit, était assis sur l'ensemble du revenu du contribuable, de quelques sources diverses que ce revenu provînt, le droit actuel est établi à la source même de chaque revenu, le saisissant dans les
mains de la première personne qui le recueille, et permettant la répercussion du droit, à travers les canaux naturels, jusque dans les mains de la personne qui profite yéritablement du revenu. Au lieu de s'adresser au propriétaire terrien et aux différentes personnes qui peuvent avoir des droits sur la terre, Timpôt s'adresse à l'occupant, aufermier. Au lieu de s'adresser au créancier, il va droit au débiteur qui doit payer les intérêts de la créance. Au lieu des comptes compliqués qu'exigerait la constatation exacte des revenus individuels dont les sources sont multiples, l'impôt va à la source elle-même. Le lise atteint ainsi le but avec plus de facilité et de sûreté, moins d'embarras et de publicité, diminuant par le mode de perception les occasions de fraude. Le droit est successivement répercuté de la personne qui recueille en premier lieu le revenu jusqu'à la personne qui en profite en définitive ; les transactions privées sont soustraites à l'investigation des pouvoirs publics, et les intérêts du Trésor sont plus efficacement sauvegardés que par tout autre système. » Gomme le remarque un document anglais postérieur, avec celte méthode le revenu total de chaque contribuable reste ignoré même de ceux qui ont mission d'asseoir l'impôt, excepté dans le cas où le contribuable réclame l'exemption de la taxe ou des diminutions du taux delà taxe, parce que son revenu total n'atteint pas le chiffre à partir duquel rimpôt est perçu ou bien le chiffre au-dessus duquel il n'y a aucune remise d'une partie des droits.
Telles sont les deux grandes qualités qu'ont recherchées les Anglais dans la forme qu'ils ont donnée à Vlncome-tax : d'une part ils évitent la complication et la fraude ; d'une autre part ils respectent autant que possible le secret du contribuable et ne s'enquièrent pas du montant de sa fortune totale ou de son revenu total. Ils s'efforcent ainsi d'éviter les reproches d'inquisition et d'indiscrétion.
L'impôt ainsi remanié en 1803 fut fixé au taux de 5 p. iOO, au lieu de celui de 10 p. 100 qui avait été adopté en 1799 ; on exempta, comme auparavant, tous les revenus au-dessous de 60 livres slei"ling, et Ton admit des taux réduits pour les revenus moyens entre 1,500 fr. et 3,750 fr. ; le produit de la taxe fut, en 1803, de 134 millions de francs environ (5,341,907 liv. sterl.), produit presque égal à celui du même impôt au taux de 10 p. 100 pendant Tannée 1801. En 1805, on établit un droit additionnel d'un quart, ce qui porta à 6,25 p. 100 le taux de l'impôt pour les revenus au-dessus de 3,750 fr. : le rendement s'éleva à 160 millions et demi de francs (6,429,599 liv. sterl.]-
A partir de 1806, on rendit Vlncome-tax beaucoup plus rigoureux, en élevant d'abord considérablement le taux de*rimpôt, et plus encore en supprimant la plupart des exemptions ou des réductions de
droits jusque-là admises pour les petits ou les moyens revenus. Le taux de Timpôt fut porté uniformément à 10 p. 100. On abolit Texemption dont avaient joui les petits revenus au-dessous de 1,500 francs quand ils provenaient de richesse acquise [from realized properiy), c'est-à-dire soit de terres, soit de capitaux : on n'exempta plus que les petits revenus au-dessous de 1,250 fr. (501iv. sterl.) ; et Ton admit des droits réduits pour ceux de 1,250 à 3,750 francs ; mais cette diminution de droits n'était accordée qu'aux revenus provenant de bénéfices commerciaux, professionnels, ou des emplois publics ou privés.
L'abaissement de 1,500 fr. à 1,250 de la limite au-dessous de la* quelle les revenus étaient affranchis de l'impôt avait pour cause les fraudes considérables que l'on avait constatées. On était morale* tnent certain qu'un grand nombre de personnes déclaraient un revenu' au-dessous de 1,500 francs quoiqu'elles fissent une dépense annuelle trois fois plus considérable que cette somme ; en abaissant la limite de 250 fr., on soumettait à l'impôt, d'après leurs déclarations an* térieures, un nombre très important de fraudeurs. C'est à partir de cette loi de 1806 qu'on perçut directement l'impôt sur les titres de la dette publique, la Banque d'Angleterre, chargée de faire le service de cette dette, opérant elle-même les retenues sur les intérêts ; les étrangers, cependant, résidant en dehors de la Grande-Bretagne, furent exemptés de cet Income-tax dont les consolidés étaient grevés. Les déductions jusqu'alors admises pour le nombre des enfants furent supprimées, et l'on ne maintint de déduction pour les assurances sur la vie qu*en faveur des revenus ne dépassant pas 3,750 fr.
Sous cette forme nouvelle, l'impôt sur le revenu était singulièrement sévère. Grâce à la division en plusieurs cédules, il équivalait à autant d'impôts distincts sur la propriété foncière, sur les bénéfices des fermiers, sur les rentes hypothécaires, sur les fonds publics et les valeurs mobilières, sur les traitements, sur les bénéfices industriels et commerciaux : le seul lien entre ces impôts distincts représentés par autant de cédules, c'est que les personnes qui avaient moins de 1,250 fr. de revenu total en étaient exemptées, et que certaines autres personnes ayant un revenu de 1,250 à 3,750 fr., provenant de leur activité personnelle et de leur intelligence, payaient un droit réduit. Cet Income-tax fut très productif : en 1813 il rapporta 395 millions de francs (15,795,691 livres sterl.) (1). Supprimé après la paix, l'impôt sur le revenu laissait
(1) DÎTers recueils donnent dei chiffres plus élcTés; noas puisons celui-ci dans le document parlementaire anglais : Hepori of the Commissioners of Inland revenue^ (. Il, p. 184.
parmi les contribuables les plus grands ressentiments ; les registres qui avaient servi à le percevoir furent brûlés. Quoique des financiers distingués eh eussent sans cessé demandé le rétablissement, plus de vingt-cinq ans se passèrent avant que les souvenirs de cette taxe rigoureuse fussent assez effacés pour qu'on pût la remettre en vigueur.
G*est seulement en 1843 que le gouvernement de sir Robert Peel restaura Vlncome-tax, non pas cette fois comme un impôt de guerre, mais comme une ressource nécessaire à l'équilibre du budget et en même temps comme un instrument de progrès qui rendrait possibles des réformes dans les impôts de douane et les impôts indirects iatérieurs. Le déficit du budget était alors supérieur à 2 millions de livres ou 50 millions de francs ; on comprenait l'opportunité de relâcher les liens du système protectionniste, de soulager l'industrie et le commerce de quelques-unes des entraves fiscales qui en arrêtaient l'essor.
La proposition de Robert Peel pour le rétablissement de Vlncometax ne passa pas au Parlement sans résistance : chose curieuse, elle fut combattue par deux des hommes qui ont été dans ce siècle à la tète du mouvement libéral en Angleterre et en Europe, lord John Russell et lord Brougham. Cet impôt, jadis odieux, ne Cut accepte que comme un expédient temporaire : « Il fut entendu que des né- « cessités urgentes avaient seules pu déterminer cette adoption, et « que l'impôt n'était rétabli que pour un temps limité à trois ans. » C'est souvent ainsi à titre exceptionnel et temporaire que s'introduisent dans le système fiscal d'un pays des taxes qui sont destinées à en être des pièces essentielles et permanentes. Nos décimes de guerre aux droits d'enregistrement et la constitution en France du monopole des tabacs en sont des preuves qui s'ajoutent à celle que fournit Vlncome-tax en Angleterre.
Les trois années expiraient en 1845 : le gouvernement avait fait adopter deux réformes importantes : Tabolition des lois sur les grains {corn laws), ce qui était le commencement de la destruction du régime protectionniste, et la réforme postale qui réduisait uniformément dans tout le royaume à un penny la taxe sur les lettres ; par considération pour ces deux mesures de progrès, le Parlement consentit à prolonger pour trois ans l'impôt sur le revenu, mais le ministère dut affirmer qu'il serait possible, en 4848, grâce au rendement toujours croissant des autres impôts, de supprimer VIncome'tax.Lovsque cette échéance arriva, Robert Peel et le parti tory étaient tombés du pouvoir; les whigs, ayant à leur tète lord John Russell, l'ancien adversaire de Ylncome-tax^ étaient au gouvernement. La suppression de
cet impôt eût amené un déficit de i50 millions : le cabinet demanda donc, et obtint, non sans critiq\ies, qu'il fût maintenu pour trois ans. Ce nouveau délai expira en 1851 : la situation budgétaire ne permettait pas encore de se passer de Timpôt sur le revenu, à moins qu'on ne le remplaçât par d'autres taxes toujours difficiles à trouver. Le ministère proposa que cet impôt, qui depuis neuf ans vivait à un titre précaire, fût admis comme définitif; le Parlement ne le voulut pas et n'en vota la continuation que pour un an. En 1852, il en fut de même; enfin, en 1853, un ministre plus énergique, M. Gladstone, par un de ces magnifiques discours financiers dont il a le privilège, obtint de la Chambre qu'elle surmontât ses répugnances et qu'elle votât pour sept ans le maintien de Vlncome-tax.
Cette échéance septennale coïncidait avec le traité de commerce de 1860, qui nécessita l'abandon de droits de douane considérables. Ce fut un argument pour que Ylncome-tax fût continué pour un an. En 1861, M. Gladstone, encouragé par l'accueil que recevait le régime de la liberté commerciale et par la force que donnait au ministère la conclusion du traité de commerce avec la FrancOt demanda de nouveau le maintien de l'impôt, en laissant entendre que Vlncome-tax devait rester pendant longtemps une des pièces essentielles du régime financier de la Grande-Bretagne : a II me « sera impossible, disait-il, de le supprimer tant que le pays aura « besoin pour ses dépenses de 70 millions de liv. sterl. (1,750 mil- « lions de francs), au lieu de 60 millions de liv. sterl. (1 ,500 millions a de francs), et je crains bien que les membres de la Chambre qui « verront l'heureux jour de la suppression de cet impôt ne soient, « comme l'a dit spirituellement M. Sidney Smith, ces jeunes légis- « lateurs qui reçoivent aujourd'hui pour récompenses, non <c Tabolition de Vlncome-tax^ mais un raisin ou un gâteau à la fin a du dîner. Ce sera, disait en terminant M. Gladstone, une belle <( lâche pour un chancelier «de l'Échiquier, mais je n'ose espérer « que ce soit jamais la mienne (1). » M. Gladstone ne se trompait pas, car en 1898, trente-sept ans après ce discours, cinquante-six ans après le rétablissement de cet impôt réputé provisoire, Vlncome-tax est en vigueur. Le taux, il est vrai, en est faible, 2,50 p. 100 de 1889 à 1893, 2,90en 1894 et 3,33 en 1895, 189C et 1897 ; il excite encore de vives récriminations, mais l'abolition n'en paraît pas prochaine.
11 est remarquable que cette taxe, qui depuis 1842 n'a jamais été appliquée, sauf pendant la guerre de Crimée, qu'à un taux minime,
(1) L*babitude de faire TOter tous les ans VIncome-tax par un vote distinct et à un taux qui varie fréquemment, tandis que la plupart des autres impôts se continuent aa même taux par vole de « tacite reconduction », est une mauvaise pratique. Le iwix d'un impôt doit ôtre connu longtemps à l'avance et varier aussi peu que possibU.
suscite encore tant de résistance et de mécontentement dans le pays. De 1842 jusqu*aujourd*hui, onn*a jamais revu le taux de 10 p. 100 qui avait été adopté pour les deux premiers impôts sur le revenu dans la Grande-Bretagne. On calcule en Angleterre la taxe au penny par livre sterling de revenu ; la livre contenant vingt shellings et chaque shelling douze pence (pluriel de penny), il en résulte qu*une taxe de i penny par livre sterling de revenu représente une taxe
On a toujours été, depuis 1842, fidèle à la maxime que les très petits revenus doivent être complètement exemptés de Vlncome-tax ; souvent même, et c*est encore le cas actuellement, on a admis pour les revenus moyens des réductions ou des modérations de droits. De 1843 à 1853, pendant la période d'acclimatement de VJncometax, on n*y soumit que les revenus supérieurs à 150 liv. sterl. (3,750 fr.). Gela pouvait équivaloir, dans la pratique, à Texemption de tous les revenus au-dessous de 4,500 ou 5,000 francs. Le taux de Timpôt était d'ailleurs uniformément de 7 pence par livre sterling ou
de ^\^„ du revenu, soit 2.90 p. 100. Dans ces conditions, le produit
de la taxe varia entre 140 millions de francs (5,607,798 liv. sterl.) en 1842-43 et 148 millions en 1852-53 (5,931,982 liv. sterl.). Cet impôt pendant cette période décennale ne s'appliquait pas à l'Irlande. Le produit était assez considérable, mais peu progressif. Chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt rapportait ainsi 50 ou 51 millions environ.
La taxe, qui était restée fixe pendant les dix premières années, est devenue depuis lors singulièrement variable. En 1853, on étendit Vlncome-tax à l'Irlande, qui en avait été jusque-là affranchie. On changea l'assiette des droits. On n'exempta plus que les revenus audessous de 100 liv. sterl. (2,500 fr.), et on admit deux droits différents, l'un pour les revenus de 2,500 à 3,750 fr,, c'était un petit droit, l'autre pour les revenus au-dessus de ce chiffre. Cette organisation dura dix ans, de 1853-54 à 1862-63. Dans la première de ces années, le taux de l'impôt fut de 5 pence par liv. sterl. pour les revenus de 2,500 à 3,750 fr., et il resta à7 pence, comme auparavant, pour les revenus supérieurs ; ces deux taux représentent 2.05 p. 100 et 2.87 p. 100. Dans ces conditions, l'impôt produisit plus de 180 millions de francs (7,215,137 liv. sterl.), soit 32 millions de plus que l'année précédente.
Pendant la guerre de Crimée, la résolution prise par le gouvernement d'éviter autant que possible tout recours à l'emprunt (1) fit
(1) Il fallut néanmoiiiB emprunter, comme on le vem dtoji la seconde partie de cet ouvrage.
singulièrement élever le taux de Vlncome^tax. En 1854-55, il fut porté à 40 pence par livre pour les revenus de 2,500 à 3,750 fr. et à 1 sh« 2 deniers pour les revenus supérieurs, taux correspondant à 4.40 p. 100 et à 5.7 1 p. 100. Le rendement roonta à 359 millions de francs (14,358,091 liv. sterl.).
Pendant les deux années suivantes, 1855-56 et 1856-57, les taux de Vlncome-tax furent encore légèrement accrus ; ils furent fixés à 11 pence 1/2 par liv. sterl. pour les revenus de â,500 à 3,750 francs, et à 1 shelling 4 pence pour les revenus supérieurs, soit 4.80 p. 100 et 6.60 p. 100. Ce fut là le taux le plus élevé de cet impôt depuis son rétablissement en 1842 ; le produit fut de 414 millions de francs (16,515,508 liv. sterl.) en 1855-56, et de 423 millions de francs (16,915,332 liv. sterl.) en 1856-57. Ge chiffre peut être considéré comme approchant du maximum de ce que VIncome-tax peut rendre, dans des circonstances critiques, au gouvernement d'un pays excessivement riche et oi!i la richesse est très concentrée. Sans doute, à rheure actuelle, grâce au développement de la richesse depuis vingt ans, l'Angleterre pourrait à la rigueur tirer 600 millions de francs de VIncome-tax; mais en France, dans les mômes circonstances et au même taux élevé, il est vraisemblable qu'on n'obtiendrait quela moitié ou les trois cinquièmes de cette somme, parce que l'exemption des petits revenus soustrairait à l'impôt une beaucoup plus forte part de la richesse nationale.
Après la fin de la guerre de Grimée, l'impôt fut naturellement adouci : en 1857-58, le taux en fut ramené à 5 pence par livre pour les revenus de 2,500 à 3,750 francs et à 7 pence pour les revenus supérieurs, soit 2,05 p. 100 et 2.87 p. 100, comme en 1853-54. Le produit s*éleva à 197 millions et demide francs (7,905,525 liv. sterl.), chiffre supérieur de 17 millions de francs au produit du môme taux de l'impôt quatre ans auparavant.
En 1858-59, on rendit le droit uniforme pour tous les revenus au* dessus de 2,500 fr., et on lefixa à 5 pence seulement, soit2.05 p. 100; le rendement ne fut que de 144 millions de francs (5,758,905 liv. st.), de sorte que chaque taux de 1 p. 100 rapportait 68 ou 69 millions de francs, au lieu de 50 millions en 1843.
Nouveau changement en 1859-60 : la division des revenus en deux jcatégories est rétablie, les taux sont notablement relevés, à cause, sans doute, des appréhensions qu'excitait la guerre dltalie : l'impôt est fixé à 6 pence et demi par livre pour les revenus de 2,500 à 3,750 fr., et à 9 pence pour les revenus supérieurs, soit 2.67 et 3.70 p. 100 ; le produit monte à 260 millions et demi de francs (10,424,887 liv. sterl.). En 1860-61 les taux sont encore élevés ; on les fixe à
7 pence pour les revenus de 2.500 à 3,750 fr. et i 10 pence pour les revenus supérieurs, soit à 2.87 et 4.10 p. 100 ; c*est là une charge déjà lourde ; le rendement atteint presque 291 millions de francs (11,627,231 liv. sterl.). En 1861-62 et en 1862-63 on abaisse les droits à 6 pence pour les revenus de 2,500 à 3.750 fr. el à 9 pence pour les revenus supérieurs, 2,46 p. iOO. et 3.70 p. 100: le produit est de 275 millions de francs (10,990,103 liv. sterl.) en 1861^62, et il monte à 281 millions de francs (ll,248,8411iv. sterl.) Tannée suivante.
A partir de 1863-64 le système charge pour Tassiette du droit : on n'admet plus qu'un taux d'impôt uniforme pour tous les revenus audessus de 2,500 francs, ceux inférieurs continuant à être exemptés ; mais à titre de ménagement pour \e$ revenus moyens, les revenus de 2,500 fr. à 5,000 fr. ne sont pas taxés sur les premiers 1,500 fr. et ne paient la taxe que sur l'excédent de cette somme. Cette méthode a duré jusqu'en 1872, où elle a été encore modifiée à l'avantage des moyens contribuables. Le taux du droit continue, d'ailleurs, à varier presque chaque année. En 1863-64, U est de 7 pence par livre sterl., ou 2.87 p. 100, et le produit atteint 223 millions de francs (9,001,432 liv. steri.). En 1864-65, il est abaissé à 6 pence, soit 2.46p. 100, et il rapporte 206 millions et demi de francs (8,258,518 liv. sterl.). En 1865-66, il tombe à la proportion minime de 4 pence par liv. sterl., soit 4 .64 p. 100, et il produit encore 144 millions et demi de francs (5,763,354 liv. sterl.) ; il reste le même en 1866-67 et rend au Trésor 148 millions de francs (5,928,495 liv. sterl.). En 1867-68, on le relève à 5 pence par livre (2.05 p. 100), il produit 191 millions de francs (7,641,368 liv. sterl.). En 1868-69, on le hausse encore d'un point à 6 pence par livre sterl. (2.46 p. 100), il rapporte 215 millions de francs [8,618,000 liv. sterl. (1)]. En 1869-70, on l'abaisse à 5 pence par livre sterl. (2.05 p. 100), et le produit est de 251 millions de francs (10,044,^000 Uv. sterl.) ; ce qui est un accroissement assez notable sur l'année précédente oîi le taux était cependant plus élevé. En 1870-71, le taux de l'impôt est abaissé à 4 pence par liv. steri. (1.64 p. 100), et le produit tombe à 159 millions de francs (6,350,000 liv» sterl.) ; en 1871-72, on le relève à 6 pence (2.46 p. 100), et le rendement atteint 227 millions de francs (9,084,000 liv. sterl.).
A partir de 1872-73 l'assiette de l'impôt sur le revenu change en» core. Tous les revenus, à partir de 2,500 fr., continuent à y être
(1) Jasqa'à Tannée 1869-69 nous aTons pnisé les chiffres da produit de l'impôt sur le revenu dans le document otQciel intitulé Report of Vie Commissioners of fnland revenue. A partir de cette année, nous sTons dû nous fier à l'annuaire officiel appelé Statistical abitract. Les chiffes de cet annuaire sont beaucoup plus sujets à caution; ils ont une exactitude moins rigoureuse.
DE L'IMPOT GÉNÉRAL SUR L8 REVENU. 52a
assujettis, mais oa étend les déductions à accorder aux revenus moyens : tous ceux de 2,500 fr. à 7,500 francs (100 liv, sterl. à 300 liv. sterl ) obtiennent la franchise complète sur les premiers 2,000 fr. (80 liv. sterl.) ; de sorte qu'une personne ayant 2,500 fr. de revenu ne paie rimpôt que sur 500 fr., et une personne ayant 7,500 fr. de revenu ne le paie que sur 5,500 fr. Auparavant la déduction ii*était que des premiers 1,500 fr. au lieu des premiers 2,000 francs, et les revenus de 2,500 à 5,000 fr.étaient seuls à profiter de cette franchise : on Toit combien Timpôt est devenu clément. Il ne pèse pas sur la classe laborieuse et fort peu sur la petite classe moyenne. Des déductions aussi grandes rendraient Timpôt presque stérile dans un pays comme la France où Tindustrie et la propriété sont très divisées.
Sous ce nouveau régime de déductions considérables le taux de l'impôt reste très faible : en 1872-73, il est de 4 pence (1 , 64 p. 100} et il rapporte encore 188 millions de francs en chiffres ronds (7,500,000 liv.). En 1873-74, il est abaissé à 3 pence (1.^3 p. 100), et il produit 143 millions de francs (5,591,000 liv.). En 1874-75, le taux est réduit à 2 pence par livre (0,82 p. 100) et il rapporte 107 millions et demi de francs (4,306,000 liv.). En 1875-76, il reste au même taux et produit un peu moins, soit 102 millions et demi de francs (4,109,000 liv.).
Ces chiffres offrent un grand intérêt. On voit que la productivité de rimpôt sur le revenu s'est régulièrement accrue en Angleterre malgré l'augmentation des déductions accordées aux moyens revenus* En 1842-43, chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt relativement au revenu ne rapportait que 50 ou 51 millions de francs, mais alors la taxe n*était perçue que sur les revenus au-dessus de 3^750 fr. En 1863-64, chaque taux de 1 p. 100 de Timpôt rapporte 78 millions de francs, alors que la taxe s'applique à tous les revenus au-dessus de 2,500 fr., mais qu'une franchise de 1,500 fr. de revenu est admise pour tous les revenus entre 2,500 et 5,000 fr. En 1873-74, chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt produit 116 milHpns de francs quoiqu'une franchise de 2,000 francs de revenu soit accordée à tous les revenus entre 2,500 fr. et 7,500 fr. En 1875-76 la productivité de la taxe au taux de 1 p. 100 eût été de 130 millions de francs environ.
En 1876, on a encore modifié l'assiette de Vlncome-taxe : on en a exempté tous les revenus au-dessous de 3,750 fr., et on a accordé l'exemption pour les trois premiers mille francs à tous les revenus moyens, ceux entre 3,750 fr. et 10,000 fr. Sous cette forme nouvelle, et au taux de 3 pence par livre sterling, soit 1,20 p. 100, l'impôt a encore produit, en 1876-77, 132 millions de francs (5,280,000 liv. st.).
Dans ces conditions, cette taxe était fort légère pour la petite classe moyenne ; d'abord, toutes les personnes d'un revenu inférieur à 3,750 fr. ne payaient rien ; ensuite, une personne ayant 5,000 fr. de revenu jouissait de l'exemption pour les trois premiers mille francs et payait seulement 1,20 p. 100 sur le restant : sa taxe était donc de 24 fr., ce qui ne représentait pas tout à fait une contribution de 1/2 p. 100 sur son revenu total. Une autre personne ayant 8,000 fr. •de revenu payait 60 fr., grâce à la déduction des trois premiers mille francs ; sa contribution n'était que de 3/4 p. 100 sur son revenu total. Les conditions générales de VIncome-tax ont été modifiées de nouveau en 1895; les revenus au-dessous de 4,000 francs sont depuis lors indemnes, l'exemption de 4,000 francs est accordée aux revenus de 4,000 à J 0,000 fr. et l'exemption de 2,500 fr. à ceux de 10,000 à 12,500 francs. Quant au taux, il a continué à varier : 5 pence (2,08 p. 100) en 1879 et en 1880, 6 pence en 1881, 5 pence en 1882, •6 pence 1/2 en 1883, 5 pence en 1884, 6 pence en 1885, 8 pence en 1886 et 1887, 7 pence en 1888, 6 pence de 1889 à 1893, 7 pence en 4894 et 8 en 1895, 1896 et 1897. Ces variations ôtent à l'impôt le caractère de certitude qu'il doit avoir ; avec des Chambres très démocratiques elles risqueraient de le porter à des taux extravagants. En 1897, au taux assez élevé de 8 pence (3,33 p. 100), il a produit 16,650,000 livres, 420 millions de fr. environ.
Le taux et l'assiette de Ylncome-tax ont donc constamment varié en Angleterre; sauf dans les onze premières années, où létaux est de- «neuré fixe k 7 pence par livre sterling (2,87 p. 100), depuis lors il a rarement été identique trois années de suite : on le haussait ou on le baissait suivant les nécessités de chaque budget. Voulait-on opérer une réforme financière, supprimer ou diminuer quelque droit de douane ou de consommation intérieure, on élevait de un penny ou de 2 pence, c'est-à-dire de 0,41 ou de 0,82 p. 100, le taux de V/ncome- •iax. Y avait-il eu une mauvaise récolte qui faisait craindre un amoindrissement des produits des impôts indirects, on recourait au même moyen. L on faisait de même encore si des bruits ou des menaces de guerre se faisaient entendre sur le continent ; si la guerre éclatait réellement ou sévissait, comme en 1854, en 1853, en 1856, alors on n'hésitait pas à tripler le taux de Timpôt : on le portait à 6,60 p. 100 pour les revenus élevés, à près de 5 p. 100 pour les revenus moyens, et l'on obtenait un produit de 423 millions de francs. Ouand les circonstances, au contraire, étaient propices, que les impôts indirects donnaient ou promettaient des plus-values, alors on abaissait létaux de rimpôt jusqu'à cette proportion de 0,82 p. 100 qui admettait encore des déductions considérables pour les moyens revenus.
DB LUMPOT GÉiNÉRAL SUR LB RBVEIVO. 531^
Ainsi, Vlncome-tax en Angleterre a été, depuis 1842, d'abord un impôt provisoire destiné à faire face à des nécessités temporaires, puis un instrument de réforme, une sorte d'impôt de garantie et d& taxe surérogatoire dont le taux, en général léger, variait sans cesse suivant les besoins du moment. Si ces expressions n'étaient par tropvulgaires, nous dirions que cet impôt était une sorte de bouche-trou et d'en-cas qui avait pour mission de combler les vides imprévus et d& fournir les ressources passagères que l'on n'eût pu, sans incon* vénient ou sans retard, chercher ailleurs. Quant à en faire une de» branches principales et permanentes du revenu de l'État, on n'y » jamais songé. Le produit de VIncome-iax est toujours resté fort au-dessous de celui des douanes ou de celui des contributions indirectes intérieures; il est môme encore moindre que celui du timbre et des droits de succession réunis.
Arrivons maintenant aux moyens d'assiette et de perception. On a vu que V Income-tax en Angleterre constitue en réalité cinq impôts^ distincts qui ne sont réunis que par un faible lien, le droit qu'a le contribuable de se faire exempter de l'impôt quand l'ensemble de ses revenus n'atteint pas 4,000 fr. ou d'obtenir la franchise d'une partie de son revenu quand l'ensemble de ses revenus est entre 4,000 et 12,500 francs. Sauf ce lien, les cinq cédules de V Income-tax peuvent et doivent être considérées comme des impôts absolument distincts les uns des autres. De ces cédules, la première, la cédule A, s'applique aux maisons et aux terres et doit peser sur le propriétaire ; la seconde, la cédule B, comprend les bénéfices de l'exploitation de la^ terre, c'est-à-dire les fermages ; la troisième, la cédule G, concerne les dividendes et intérêts des fonds publics ; la quatrième, la cédule D, comprend les revenus industriels et commerciaux ; la cinquième enfin, la cédule E, ne s'applique qu'aux traitements et aux pensions.
Voici, d'après le Report of the Commissioners of Inland revenue, ainsi que d'après l'étude de M. René de Laboulaye (1) qui à été citée plus haut, l'analyse du mécanisme de l'assiette et de la perception. L'im* pôt se perçoit, en principe, d'après les déclarations écrites des contribuables, faites chaque année aux commissaires de VIncome'tax, agents locaux et indépendants de l'État ; l'impôt pour Tannée courante est calculé d'après les revenus déclarés l'année précédente ; l'assiette et la perception de l'impôt sont confiés à ces agents locaux qui réunissent le plus souvent les fonctions d'assesseurs et de percepteurs ; le travail de ces agents est revu et contrôlé par des agents de
(1) Bulletin de la Société de législation comporte, féTrier 1878.
l'État qui ont été institués, en 1842, sous le nom d'impectors et s^trueyors. Pour la cédule D, celle qui frappe les revenus industriels et ommerciauzy on a, depuis 1842, créé des commissaires spéciaux pris en général parmi les agents de Tadministration de Tenregistrement et du timbre {stamping deparlment), et autorisés à recevoir les décla* rations des contribuables auxquels il répugne de faire connaître à leurs voisins Tétat de leurs affaires et de leurs bénéfices.
Dès que la loi qui impose Vlncome-iax à un certain taux pour Tannée a été votée, le contrôleur, agent de TÉtat, distribue aux assesseurs^ agents locaux, toutes les formules de déclaration ; les assesseurs remettent une de ces formules pour les cédules A et B dans chaque maison de la paroisse d*un revenu annuel de 10 livr. sterl. ou 250 fr. et une formule pour la cédule D dans chaque maison de commerce, magasin ou banque. Us doivent faire afGcher à la porte de chaque église un écrit pour mettre les contribuables en demeure de faire leurs déclarations toate personne qui, dans le délai légal, n*a pas fait cette déclaration est astreinte à une amende de 1 ,250 fr. Tout propriétaire doit déclarer les noms des locataires de sa maison ; tout patron doit indiquer les noms et les domiciles de ses employés ; tous directeurs de sociétés doivent déclarer, outre les noms de leurs agents, le montant des appointements de chacun d'eux. Pour les fédules A, B et E, C3S déclarations sont faites directement aux assesseurs ; pour la cédule D, qui comprend les commerçants et les industriels, elles sont envoyées, sous pli cacheté, au secrétaire des commissaires de Vlncome-tax,
Il est naturel que les déclarations des contribuables ne soient pas acceptées sans examen. Les assesseurs les contrôlent de différentes manières. Pour es terios et les maisons, on compare les revenus déclarés aux cotes respectives payées par les divers contribuables dans le contingent des taxes locales qui pèsent particulièrement sur la propriété foncière. Avec ces derniers renseignements, il est facile de redresser les erreurs et de découvrir les dissimulations. Les cotes d'impôt, fixées par les assesseurs, sont ensuite révisées, souvent corrigées par le contrôleur, qui est un agent de TÉtat, puis elles sont approuvées et rendues exécutoires par les commissaires généraux.
Pour la cédule D, c'est-à-dire pour les commerçants et les industriels, les assesseurs, qui sont souvent les voisins et quelquefois les concurrents des autres contribuables, n'établissent qu'une cote pro- Tisoire : ce sont les commissaires adjoints, sorte d'experts spéciaux, qui fixent définitivement les cotes après un nouvel examen des déclarations. On voit que lorsqu'on dit qu'en Angleterre l'impôt sur le
revenu est assis sur la déclaration du contribuable, on porte un juge* ment incomplet, il faudrait dire que cet impôt est assis sur la décla« ration révisée par les investigations du fisc. ,
Quand les cotes ont été fixées, le secrétaire des commissairei envoie les avertissements aux contribuables, et les commissaires généraux prononcent immédiatement sur les réclamations qui se produisent.
Telle est la procédure habituelle ; il peut y être dérogé sur la demande des contribuables à lacédule D, c*est-à-dire des commerçants et des industriels. Si ceux-ci ne veulent pas faire connaître Tétat de leurs affaires et le montant de leurs bénéfices aux agents locaux, iU ont le droit de demander de faire leur déclaration aux commissaires spéciaux, au lieu de la faire aux commissaires de district. La déclaration est alors remise sous cachet au contrôleur, et toute la procédure esl aite par des officiers de la couronne qui taxent le contribuable suivaut leur conscience. Si celui-ci est mécontent de la cote qu'on lui impose, il peut demander à être entendu en personne par les commissaires spéciaux, et, soit le contribuable, soit le contrôleur, peut appeler de la décision de ces commissaires au bureau du revenu intérieur (Board of Inland revenue). Très peu de personnes usent de cette faculté de recourir pour leurs déclarations aux commissaires spéciaux : en 1868-69, sur 399,000 contribuables à la cédule D, 9,638 seulement avaient invoqué cette procédure qui leur assure le secret.
Dans la cédule A, qui comprend les terres, les maisons, les manoirs, Timpôt est assis avec la plus grande exactitude, et les dissimulations sont presque impossibles. La taxe est payée par Toccupant, qui retient ensuite la part afTérente aux personnes ayant un droit sur le revenu du sol. Ainsi, le fermier paie la taxe pour le propriétaire et la déduit du montant de son fermage ; si le propriétaire a un créancier hypothécaire, il déduit aussi des intérêts qu*il lui doit la part de taxe qu*il a payée pour le compte de celui-ci, soit directement, soit par son fermier.
Pour la cédule B, qui concerne les bénéfices de Texploitation du sol, on a recouru à une présomption particulière : on suppose que les bénéfices des fermiers équivalent, en Angleterre, à la moitié du fermage et, en Ecosse, au tiers. Gett^ présomption doit être dans bien des cas inexacte ; pour en corriger les erreurs, on a admis depuis 1851 que les fermiers qui, au bout de Tannée, n'auraient pas réalisé ce gain présumé, pourraient obtenir une remise d'une partie ou de la totalité du droit en s'adressant aux commissaires de district; mais, naturellement! ils doivent fournir la^reuve que leur réclamation est
528 TRAITÉ DB LA SGIENGB DES FINANCBS.
fondée. Le droit sur les revenus de Texploitation du sol doit être payé, non seulement par les fermiers véritables, mais encore, dans le cas où la terre n'est pas louée, par le propriétaire qui la fait valoir ; il s'ajoute alors au droit perçu, en vertu de la céAule A, sur la rente même du sol.
Pour la troisième cédule, G, qui concerne les dividendes et les intérêts dans les fonds publics, il n*y a pas besoin de déclaration ; la taxation est faite d'office sans égard à la fortune du contribuable : on peut seulement être exempté de la taxe si l'on fait la preuve qu'on n'a pas le minimum de revenu imposable ou qu'on a droit à des déductions, ce qui est le cas des revenus entre 4,000 et i2,500francs. Gomme cette preuve n'est pas toujours aisée à faire et qu'elle exige ^es formalités, des pertes de temps, un grand nombre de personnes, qui légalement ne devraient pas être atteintes par la taxe, préfèrent cependant la supporter sans se plaindre, quand elle ne dépasse pas le taux minime de 1 ou 2 p. 100.
On a vu, pour la cédule D, quelles sont les garanties accordées au contribuable qui désire garder le secret de ses affaires.
Quant à la cédule £, qui concerne les traitements, pensions et émoluments, tantôt il y a lieu à une déclaration, tantôt el\e est su- ^.erflue. Les fonctionnaires publics sont taxés d'office, par retenue sur leurs traitements ; c'est à eux à faire la preuve que tout leur revenu ne dépasse pas 4,000 francs ou qu'il est au-Kiessous de 12,500; ils ont droit, dans le premier cas, à l'exemption complète, dans le second cas, à une déduction de 4,000 ou 2,500 francs, suivant les cas, sur leur revenu total. Pour les employés privés, la déclaration de leurs traitements est faite par ceux qui les emploient.
Ges cinq subdivisions de V/ncome-tax forment donc, à vrai dire, cinq impôts particuliers où les modes de perception et d'assiette dif- Jtèrent, et qui n'ont d'autre lien que la possibilité pour le contribuable de se faire exempter soit de la totalité, soit d'une partie de l'impôt, quand l'ensemble de ses revenus reste au-dessous de çertains^ chifires.
Get Income-tax, qui est un impôt très juste en principe et qui . tend à redresser Us inégalités des impôts indirects et à demander aux classes aisées ou opulentes un supplément de contribution destiné à compenser la trop faible cbarge qu'elles ont supportée dans les taxes de consommation, cet /ncome-/Ar est, néanmoins, assez défectueux dans la pratique. Il est clair que le sort fait aux contribuables des différentes cédules n'est pas le même. Ceux de la cédule B sont atteints d'après une présomption qui est loin d'être certaine, tandis que ceux de la cédule D ne le sont que d'après leurs propres décla»
rations. L^État taxe d'autorité les contribuables de la cédule G et, leur laissant à faire la preuve qu'ils n'ont pas le minimum de revenu imposable, les place dans une situation défavorable. Le taux de l'impôt est enfin exactement le môme pour les revenus perpétuels (ceux qui proviennent d'une fortune acquise), et pour les revenus périssables (ceux qui sont personnels ou viagers), pour les revenus fixes et pour les revenus aléatoires, pour les revenus que l'on perçoit sans effort et pour ceux qui proviennent de l'activité individuelle.
Ge sont là des défauts assez graves : comme le taux de l'impôt est assez faible, on peut n'y pas attacher une grande importance et se' résigner à ces inégalités ^ il n'en saurait être de même pour un impôt dont le taux serait considérable, et qui prélèverait, par exemple, 5 ou 6 p. 100 du revenu.
Ulncome-tax a été depuis son rétablissement l'objet de plaintes nombreuses en- Angleterre. D'après Mac-GuUoch, en 1844, il fut formé 82,854 demandes en réduction ou en remises, dont 75,000 durent être accueillies : ces chiffres ne sont pas bien effrayants, quand on songe à la multitude de contestations que nos conseils de préfecture ont chaque année à trancher en matière de contributions directes et qui sont infiniment plus nombreuses. D'après le RepoiH of the Commissioners of Inland revenue pour 1869 le nombre des réclamations et des demandes en restitution de droits payés à VIncome-tax fut pour cet exercice de 11^,877. Il s'était élevé à 176,241 en 1857, alors que le taux du droit était le plus haut.
Dans le même document on trouve énoncés les inconvénients ao* tuels de Flncome-iax, particuhèrement pour la cédule D, celle qui concerne les commerçants et les industriels : « Nous avons souvent « appelé l'attention de vos Seigneuries (les lords de la Trésorerie), <c est'il dit dans ce document, sur les dissimulations considérables (( qui se produisent à l'occasion de la cédule D au moyen de déclare rations frauduleuses. Ghaque année nous prenons les délinquants <i en fiagi'ant délit, et nous trouvons sans cesse des preuves nouvelles <t des abus qui ^e commettent partout en ce que nous recevons jour» <i nellej^ent de conscience money ou de restitutions anonymes au <t Trésor; nous avons reçu de cette façon, il y a quelques années, a 11,000 li/. sterl. d'une seule personne (275,000 fr.}^ et en 1865 une « autre personne nous avait restitué 10,500 liv. (262,500 fr.) pour « dissimulation de revenus. Mais c'est tout récemment seulement « que nous avons pu nous rendre compte des pertes que ces fraudes « faisaient subir à l'État. Dans ces derniers temps, la démolition d'un 41 grand nomt)re de maisons par le bureau métropolitain des travaux
530 TRAITÉ DB LA SCIBNCB DBS FINANCBS.
« publics a donné lieu à un nombre considérable de demandes d'in- « demnité. Deux cents ont été examinées par nos agents, et dans « quaire-vingts cas des surcharges d'impôts ont été faîtes et maintea nues on appel ; la déclaration des parties pour Vlncome^tax avait « élé de 73,642 liv. st. (1,841,075 fr.), et les revenus déclarés pour « Texpropriation, dont nous avons constaté Texactitude, étaient de « 171,370 livres sterl. (4,284,200 fr.), dépassant ainsi les déclarations « pour Vlncome-tax de 97,728 liv. sterl., c'est-à-dire de 2,443,000 fr*' « De toutes les enquêtes que nous avons faites, il résulte que 40 p. « 100 des contribuables ont fait des déclarations notablement infé- <( rieures à leur revenu réel, et par contribuables nous n'entendons « pas seulement les particuliers; les grandes compagnies et les éta- <c blissements de banque ne sont ni plus innocents, ni plus scrac puleux.
« Il faut bien remarquer, d'ailleurs, que cette observation ne s'ap- « plîque qu'aux revenus commerciaux et industriels, car l'/ncome-^or « sur les terres, les maisons, les dividendes de fonds publics, les trai- « tements et les pensions, est perçu très exactement et jusqu'au « ûernier penny...
« Et ce qu'il y a de plus grave, c'est que notre répression est prèset que illusoire, grâce à l'insùfûsance des amendes, qui ne sont même c< pas égales en général à la somme dissimulée, gr&ce surtout à la « procédure dilatoire et dispendieuse des cours de TÉchiquier. U « vaudrait bien mieux donner aux tribunaux ordinaires de comté la « connaissance de ces sortes d'aifaires (1). »
Faisant le calcul de ce que les dissimulations et les fausses déclarations enlevaient au Trésor dans la seule cédule D, les commissaires admettaient que, pour l'année 1864-65, la matière imposable dans cette cédule, au lieu de 2 milliards 753 millions de francs, chiffre des déclarations, aurait dû s'élever, suivant toutes les probabilités, à 4 milliards 184 millions de francs, et que les droits dont le Trésor avait été fraudé montaient à 36 millions de francs environ au taux de 6 pence par livre (2,49 p. 100 du revenu) (2) : cette perte de 36 millions de francé équivalait au produit de un penny de taxe par livre sterling sur toutes les cédules réunies.
M. René de Laboulaye, dans son Mémoire lu à la Société de Ugislation comparée (3), s'est assez longuement étendu sur l'agitation pour l'abolition de \Income-tax en Angleterre. Cette agitation, en effet, a été très bruyante et même très violente il y a quelques années,
(1) Heport of the Commissioners^ etc., 1. 1, p. 130 et 131. (î) /6t</., p. 181.
,(3) Bulletin de la Société de législation comparée, février 1873.
alors que, l'État pouvant supprimer plusieurs impôts, chaque caté« gorie de contribuables prêchait et se remuait pour l'abolilion delà taxe qui lui déplaisait le plus. 11 s'est tenu des meetings où Timpôt sur le revenu a été attaqué avec une certaine intempérance de lan« gage. Dans Tun d*euz, à Birmingham, un orateur a été jusqu'à dire que « si Ton perpétuait dans le pays cet odieux impôt, il ne faudrait « pas reculer devant une révolution ».
Le 43 décembre 1872 s'est tenu au Guildhall de Londres, sous la présidence du lord maire, avec une solennité inaccoutumée, un grand meeting pour le même objet. On y remarquait un ancien ministre des finances de l'Inde, M. Massey, qui, comme député de Tiverton, avait pris devant ses commettants l'engagement de demander au Parlement l'abolition de Vlncome-tax à chaque occasion favorable, pendant toute la durée de la législature. On remarquait aussi sir Charles Dilke, le chef alors des républicains anglais, ainsi que de nombreuses députations des municipalités des grandes villes commer-. çantes et manufacturières d'Angleterre, Birmingham, Bath^ Wor* cester. Bristol, Wolverhampton, Southampton, Exeter, etc.
Plusieurs discours y ont été prononcés : M. Massey, l'ancien mir nistre des finances de l'Inde, a proposé de voter « que Vlncome-tax^ « est inquisitorial dans sa nature, inique dans son application, et dé- « moralisateur pour le caractère national. » Un discours plus violent et justifié dans certaines parties a été fait par sir John Bennett ii c Le fondement de la loi de ce pays, a-t-il dit, dont les Anglais sont « si justement fiers, c'est qu*un homme est innocent tant que ses. tt accusateurs n'ont pu prouver sa culpabilité ; mais, en matière « d'Income-tax^le gouvernement a renversé le principe et traite tout « homme comme un coupable envers le fisc, tant qu'il n'a pas prouvé « son innocence. (Tonnerre d'applaudissements.) L'impôt est-il plus « acceptable dans son application? Non, car il frappe dans la même tt proportion le rentier qui vit sans autre souci que de toucher régui « lièrement ses revenus, et l'employé, l'avocat, le petit commerçant,' <f qui gagnent un salaire incertain à la sueur de leur front, et qui a ne peuvent prévoir à l'avance comment ils vivront dans trois mois ;j « en fait, c'est un impôt sur le cerveau, sur Tintelligence, sur Téner- « gie au travail, sur toutes les belles facultés de l'homme. » 11 est à peine nécessaire de dire que ce meeting a voté à l'unanimité l'abo* lition de V Income'tax.
Quoique nous ayons reconnu les défauts de cet impôt, tel qu'il esti organisé en Angleterre, ces plaintes véhémentes nous paraissent excessives, au sujet d'une taxe dont le taux a varié dans ces der^ nières années entre 3/4 p. 100 et 3.33 p. 100 du revenu, qui exempte
tous les petits revenus et admet des déductions pour les revenus moyens. La presse anglaise a été en général plutôt sévère pour les organisateurs de ces manifestations. « Partout, dit le Speetator, on « demande rabolition de VIncome-tax ou, du moins, de la céduleD « qui gène les commerçants ; tout le monde a le droit de dire que « Vlncùme-iax est un mauvais impôt et qu'il faut Tabolir, au lieu que « personne n*a le droit de dire, comme à Wolverhampton, qu'il faut « supprimer la cédule D en maintenant les autres, et que ce n'est « porter atteinte aux droits de personne; c*est, au contraire, coma mettre un vol, un vol aussi direct que si le Parlement déclarait qu'à « l'avenir tout individu nommé Grovenor ou ayant les yeux bleus « paierait un double Income-tax à raison de ces signes particuliers. » La Saturday^Review se prononçait aussi contre cette agitation. Enfin le Timet en faisait justice dans un article vraiment magistral : « Pourtt quoi, dit-il, un Anglais se plaindrait-il d'être obligé de déclarer le « montant de ses bénéfices à un officier public tenu au secret le plus «rigoureux et qui n'y manque jamais (on n'a jamais vu un seul « exemple d'indiscrétion)? Nous sommes convaincus que si l'on pro- « posait aujourd'hui pour la première fois de percevoir un droit de « succession sur la fortune mobilière d'une personne décédée, il y « aurait la même indignation contre ce qu'on appellerait aussi une « violation du secret des fortunes privées... Les seules accusations « graves portées contre ryncom6-/(ur, c'est qu'il pousse à la malhon- « nèteté d'une part et que de l'autre il soumet les contribuables à des « impositions injustes, exagérées. Il nous semble que ces accusations Cl se réfutent mutuellement. Nous ne savons pas si Vlncome-tax rend « les hommes malhonnêtes ; nous savons seulement que les agenti « de Vlncome-tax dans l'exercice de leurs fonctions rencontrent beau- « coup de gens malhonnêtes, ce qui est bien différent... Une dernière « objection parait mériter un sérieux examen. 11 est bien vrai que les « revenus de la cédule D, les bénéfices commerciaux, ne doivent pas ce être imposés au même taux que les revenus des rentiers de la « cédule A. Le sens moral du pays tout entier a constamment proie testé contre une injustice que l'on ne peut excuser par aucun rai- « sonnement plus ou moins spécieux... »
Ces paroles sont plus conformes aux principes de bon sens et d'équité que les invectives des adversaires de Vlncome-tax. L'Angleterre ferait un acte de folie et, selon nous, d'immoralité, si elle abandonnait un impôt qui, au taux modéré de 2,50 p. 100 du revenu et avec des exemptions ou des déductions considérables, lui produisait 340 millions de francs en 1892-93 et qui, augmenté dans des temps de crise, rapporterait 600 à 700 millions (420 millions en 1896-97 au taux
de 3,33 p. 100). Il est toujours bon de conserver dans un budget quelques taxes qui soient comme des en cas, pouvant se prêter à de considérables accroissements de produit dans les moments d'urgente nécessité.
Le Times ^ à côté des réflexions que nous avons citées, faisait également celle-ci : « Les petits revenus aussi, disait-il, dans leur proportion « devront payer Timpôt, de façon à ce que l'on se décide à considérer « définitivement Vlncome-tax comme une partie intégrante et (( permanente de notre système financier. » Cette proposition ne cadre pas avec Tidée générale qu'on s'est faite de Vlncome-tax; on le conçoit comme un impôt de redressement qui doit porter sur les classes ayant quelque aisance; néanmoins on a abusé des déductions dans ces derniers temps et porté trop haut l'immunité totale. On s'en excuse en disant que cet impôt est très difficile apercevoir sur les très petits revenus : le financier le plus compétent de TAngleterre, M. Gladstone, le reconnaissait en termes formels, quand, dans Texercice 4863-64, il soutenait la clause de l'immunité des 1,500 premiers francs de revenu pour les revenus entre 2,500 et 5,000 francs. ce Le point délicat {the sore place) dans le mécanisme de Vlncome-tax^ «r disait-il, c'est celui qui concerne les revenus de 2,500 à 5,000 francs..* (c Le plan ministériel (l'immunité des 1,500 premiers francs pour ces « revenus intermédiaires) aurait pour effet de diminuer considérable- « ment les difficultés que l'on éprouve actuellement pour la percep- « lion de la taxe sur les petits revenus, surtout aux deux points cri- « tiques de 2,500 et 3,750 francs de revenu par an. » Les commissaires de Vlnland revenue affirment qu'une expérience de plusieurs années a vérifié l'exactitude de ces paroles de M. Gladstone et que, depuis que cette déduction a été accordée, les déclarations des parties qui se prétendent absolument incapables de payer la taxe ont singulièrement diminué, ainsi que les réclamations de celles qui se disaient taxées à tort pour un revenu de plus de cent livres sterling (1).
La vraie réforme de Vlncome-tax consisterait à établir un tarif moindre pour les revenus viagers ou personnels, provenant de l'aclivité individuelle, que pour ceux qui découlent naturellement d'une richesse acquise. Il serait équitable d'accorder une modération de droits aux cédules B, U et E, celles qui concernent les exploitants de la terre (distincts des propriétaires), les revenus industriels et commerciaux (autres que ceux des sociétés anonymes), et les traitements, pensions ou bénéfices des professions libérales. En abaissant à moitié le taux de la taxe de ces trois catégories, et en maintenant le taux
(l) Report of the Commissioners, etc., 1. 1, p. IÎ6.
intégral pour les deux autres (la cédule A et la cédule C), qui comprennent les maisons, les terres et les dividendes ainsi que les revenus des valeurs mobilières, on satisferait aux principes d'équité, et en relevant un peu le taux moyen de la taxe on ne perdrait ri(?n sur le produit. Actuellement les trois cédules B, D et E comprennent bien près des deux tiers de tous les revenus imposés, mais en faisant passer dans la cédule C tous les revenus des sociétés anonymes on en commandite, conformément k ce qui existe en France pour Timpôt sur les valeurs mobilières, on obtiendrait à peu près un "même chiffre de revenus imposables pour les deux groupes suivants : d'un côté, les trois cédules B, D et E, représentant des revenus viagers ou temporaires, ou bien aléatoires, ou provenant de Tactivité personnelle; d*un autre côté, les deux cédules A et C, comprenant tous les revenus qui proviennent de la richesse acquise. En portant à 4 p. 100 la taxe pour les cédules A et C et à 2 p. 100 seulement celle sur les cédules B, D (i) et E et en réduisant un peu les exemptions on obtiendrait aisément 400 millions de francs. En cas de grands besoins nationaux le taux pourrait passagèrement être accru de moitié, ce qui le porterait à 6 p. 100 sur les revenus provenant de la richesse acquise et à 3 p. 100 sur les autres, et il rapporterait alors, selon les probabilités, en tenant compte du déchet à cause de la crise, 550 millions de francs. Le produit serait peut-être même un peu plus considérable, parce que l'abaissement du droit dans les trois cédules B, D et E y rendrait les dissimulations moin. dres; or, on sait que c'est dans ces trois cédules, surtout la D, que les dissimulations abondent.
Les propositions de réforme aont nous avons parlé ont à deux reprises, sous des aspects un peu différents, attiré l'attention de la Chambre des Communes. Deux comités de cette Chambre, en 1851 et ^n 1861, se sont livrés à des investigations à ce sujet. La première fois, un membre important, M. Hume, demandait que pour Tassiette ide Vfncome-tax tous les revenus fussent capitalisés, suivant : 1* la valeur de la propriété ; 2^ le mode de jouissance de Toccupant {tke tt* nure of the owner) ; 3^ son Âge. Il est clair que ce plan eût conduit à bien des difûcultés d'application. En 1861, le projet de M. Hubbard était beaucoup plus simple; il consistait dans ces trois dispositions : |l^ faire du revenu réellement net la base de l'assiette de la taxe, en
! (1) Il serait nécessaire de faire cette distinction dans la cédule D, qui coraprcnJ non seulement les revenus des manufacturiers, des coramerçanïs et des professions à pain? aléatoires, mais aussi les revenus de certaines catégories de capitalistes i)assif5, comme les actionnaires et obligataires des compagnies de chemins de fer, de mines» de hauts fourneaux. Avant 1856 ces entreprises figuraient dans la cédule A; elles paraissent en tout cas mal placées dans la cédule D. (Note de la 3« édil.)
constatant le revenu net non pas par un compte minutieux des dépenses à déduire du revenu dans chaque cas parliculier* mais en établissant certaines déductions générales à faire dan.« chaque catégorie suivant une moyenne recommandée par Tobservation ; 2^ dÎTiser tous les revenus en deux classes principales, dont Tune comprendrait tous les revenus que Ton peut appeler spontanés et Tautre les revenus provenant de l'activité personnelle, et taxer les premiers sur la totalité du revenu, les autres sur les deux tiers seulement ; 3* distinguer dans certains cas Tintéiôt réel des capitaux placés et le paiement par fractions du capital lui-même, et n'établir la taxe que sur l'intérêt du capital et non sur un remboursement fractionnaire du capital même.
Saisis en 1851 et en 1861 de ces propositions, les comités de la Chambre des Communes ont pris des résolutions dilatoires, ne les repoussant pas définitivement, ne les approuvant pas non plus, se reje* tant sur ce que le temps manquait à la Chambre, sur ce que la réforme était fort délicate, ou bien encore sur ce que certaines des critiques faites à VIncome'tax s'adressaient plutôt à la nature ou à l'essence même de l'impôt qu'à telle ou telle forme particulière qu'il pourrait revêtir.
Les commissaires de Ylnland revenue ont formulé en termes plus précis les raisons qu'ils ont de ne pas admettre de modifications dam la structure actuelle de VIncome-tax : « Quelque plausibles, disent- « ils, que soient plusieurs de ces théories, elles prêtent le ûanc à des «c objections pratiques de la plus grande gravité : nous ne doutons « pas qu'un impôt sur le révenu, pour pouvoir être maintenu, doit « reposer sur des principes aussi simples et aussi intelligibles que « possible. Les complications et les raffinements {intricacies and re» « finements) ne seraient pas seulement difficiles, nous pourrions dire « impossibles à observer dans la pratique, mais nous pensons qu'ils « cesseraient bientôt do satisfaire le public. En deux mots, après un « surcroît d'expérience de treize années, nous ne voyons pas de rai- ' « son de changer l'opinion exprimée dans notre premier rapport, « que le système présent est le seul dans lequel une taxe puisse at- « teindre la propriété en Angleterre en passant par le revenu (1). »
Il y a dans ces observations de fonctionnaires expérimentés un grand fond de vérité, c'est que des impôts, pour être praticables et ' facilement supportés, doivent être simples ; le public n'admet pas, ne comprend pas, ou cesse bientôt de comprendre et d'admettre des complications et des raffinements, surtout quand il s'agit d'une
(0 Bepori ofthe CommissUmerSt ete., 1. 1, p. 126.
taxe générale, s'adressant absolument à tout le monde. Hais les mo* diûcations que nous avons, quant à nous, conseillées et qui consisteraient à imposer les cédules A et G au plein droit, et les cédules B, D et E, au demi-droit ou aux deux tiers du droit, ne créeraient pas une grande complication. Il y aurait là une idée simple et juste, celle de faire moins payer les revenus viagers, passagers, provenant de Tactivite personnelle, que les revenus permanents et spontanés : et il faut bien convenir que cette idée juste pourrait être appliquée avec la plus grande facilité du monde.
11 est curieux de suivre le développement en Angleterre de la matière imposable kV/ncome-tax : elle s'est accrue dans des proportions énormes depuis 1842, tant par Taugmentation réelle de la richesse que par la dépréciation des métaux précieux, la plus grande sincérité des déclarations et une plus sûre constatation de la part du fisc. La diminution du taux du droit, les déductions accordées aux moyens revenus ne sont pas non plus sans avoir exercé quelque influence snr ces progrès de la matière imposée.
En 1842-43, le total des revenus imposés aux cinq cédules pour la Grande-Bretagne seule (Vlncome-tax n'ayant été appliqué à llrlande qu'à partir de 1853-54) montait à 5 milliards 122 millions de francs (204,868,035 liv. sterl.) ; il ne s'est que très lentement et très faiblement accru pendant les années suivantes. En 1852-53, il atteignait
5 milliards 362 millions de francs (214,473,968 liv. sterl.) ; Taccroissement n'était que de 240 millions de francs ou moins de 5 p. 100 dans une période de dix années. C'était insignifiant. Le taux du droit était toujours resté le même pendant cette période : 7 deniers par livre sterling ou 2,87 p. 100. Enfin, il ne faut pas oublier que l'inapôt ne frappait alors que les revenus au-dessus de 150 liv. st. (3,750 fr.), ce qui rend impossible toute comparaison avec les années postérieures.
A partir de 1853-54, Vlneome-tax s'étendit à l'Irlande de même qu'à l'Angleterre, et tous les revenus à partir de 2,500 fr. (100 liv. sterl.) furent frappés, quoiqu'on ait accordé, en général, aux moyens revenus, soit une modération du taux de l'impôt, soit l'immunité pour une partie du revenu. De 1853-54 à 1875-76, les chiffres deviennent donc comparables. En 1853-54, les revenus imposés montèrent à
6 milliards 668 millions de francs (266,724,379 liv. sterl.). L'accroissement ne fut pas très considérable jusqu'en 1859-60 : les revenus imposés à cette dernière date s'élevèrent à 7 milliards 481 millions de francs (299,232,878 liv. sterl.), soit une augmentation de 813 œillions ou 12,2 p. 100 en six ans, environ 2 p. 100 par an. Pendant la plus grande partie de cette période, le taux du droit avait été trèi
élevé à cause de la guerre de Grimée, ce qui avait provoqué beau» coup de dissimulations. En effet, de 4853*54 à 1856-57, raccroisse-^ ment avait été insensible*
Depuis 1860, au contraire, il devient considérable. En 1864-65, le total des revenus imposés atteint le chiffre de 8 milliards 732 millions de francs (349,301,654 liv. sterl.)» ce qui est une augmentation de 1,251 millions de francs ou 16,85 p. 100 en cinq ans, soit 3,37 p. 100 par an. La plus-value annuelle est encore plus notable depuis^ lors. En 1867-68, le total des revenus imposés atteint 9 milliards^ 664 millions de francs (386,542,366 liv. sterl.) : Taccroissement est de 932 millions de francs, soit 10,40 p. 100 en trois ans ou 3,45p. 100 par année (1).
Le Report of the Commimonen of Inland revenue ne donne pas de renseignements pour les années postérieures, nous y suppléons, d*une manière imparfaite, àYec le S tatistical Abstract. D'après ce manuel, en 1871-72, l'ensemble des revenus bruts constatés pour la perception de Timpôt montait à 12 milliards 60 millions de francs- (482,338,317 liv. sterl.), mais ce chiffre n'est pas comparable aux. précédents, qui sont ceux des revenus nets réellement frappés par rimp6t ; or, les revenus constatés par les commissaires de la perception de rimpôt (2), en 1867-68, étaient de iO milliards 760 millions defrancs (430,368,971 liv. sterl.}, correspondant à 9 milliards 664 millions de revenus réellement taxés. En 1873-74, les revenus bruts véri* fiés par les commissaires de Vlncome-tax s'élevaient à 13 milliardj 575 millions de francs (543,025,761 liv. sterl.). En 1876-77, ils atteignent en chiffres ronds 14 milliards 450 millions de francs (570,331 ,389 liv. sterl.); en 1888-89, 645,158,689 livres sterling, ou plus de 16 milliards de francs. Ils montent à 712,277,117 liv. (près de 18 milliards de fr.)en 1892-93, puis redescendent à 706,130,000 liv. en 1893-94 et à 090,251, fi75 en 1894-95, année où le minimum imposable fut porté de 150 liv. à 160, et reprennent à 709,651,000 liv. (17,883 millions de francs) en 189G-97. De 1877 à 1893, en 16 années où la perception ne fut pas modiliée, le chiffre des revenus imposables s'est accru de 142 millions délivres (3 milliards 560 millions de fr.) ou de 8,870,000 liv. par an, soit une plus-value de 1,56 p. 100 par an.
VIncome-lax est donc un des rares impôts directs qui aient une certaine force spontanée de progression annuelle sans qu'on puisse la comparer à celle des impôts indirects. (Voir plus haut page 282, note). Nous ne croyons pas que TAngleterre renonce jamais à cette taxe, mais depuis 1895 elle a une tendance à en élever trop le taux, qui ne devrait pas, en temps calme, dépasser 2 ou 2 1/2 p. 100 et à trop étendre les déductions.
L*imp6t sur le revenu existe dans beaucoup d*autres Etats que l*Angleterre. Il a fonctionné aux Ëtats-Unls pendant la guerre de Sécession : il y a été une des premières taxes établies et une des premières taxes supprimées (Voir dans ce volume, pages 171 et suivantes). U pouvait y être considéré comme faisant double emploi avec les taxes on the real property ou sur le capital visible qui existent dans la plupart des États particuliers de TUnion américaine du Nord.
Dans les pays de TEurope continentale où Timpôt général sur le revenu a été établi, il rencontrait souvent un système d*imp6ts directs fractionnaires perçus au proflt de TÉtat ; c^était et c*est encore une difflculté de combiner Timpôt général sur le revenu avec ces différents impôts directs préexistants. Supprimer ceux-ci pour y substituer complètement celui-là, c'eût été abandonner des recettes certaines que le pays payait sans résistance pour une recette dont il était malaisé de calculer Timportance et dont les procédés de perception seraient peutrôlre moins agréables à la population. U fallait donc ou bien superposer Timpôt général sur le revenu aux autres impôts directs, ou le confondre en quelque sorte avec eux.
La Prusse offre un exemple du premier système, celui de la superposition; il existe dans ce pays un impôt foncier, un impôt industriel analogue aux patentes, enfin un impôt sur les maisons. Néanmoins,
on y établit un impôt général sur le revenu, lequel fut d'abord divisé en deux parties : la Classensteuer sur les petits revenus audessous de 3,750 fr., et VEinkommensteuer sur les revenus de 3,750 fr. et davantage. Nous renvoyons pour les détails de cette organisation au chapitre v de cet ouvrage (pages 343 à 350) ; nous nous bornerons à quelques indications complémentaires.
Des trois procédés d*as8iette pour les impôts directs, la déclaration du contribuable, les présomptions légales, la taxation administrative faite d*autorité, le deuxième a été écarté en Prusse, le troisième prédomine, le premier n'intervenait que comme correctif du troisième. Une loi de 1891 astreint, cependant, les revenus de plus de 3,750 francs à une déclaration.
- Four VEinkommensteuer prussienne comme pour la Clatsensteuer^ ' TÉtat ne se propose pas d*atteindre avec une proportionnalité rigoureuse le revenu des contribuables, il se contente d'une proportionnalité approximative, la jugeant plus facile à obtenir et pensant que le mieux est l'ennemi du bien.
I 'VEinkommensteuer a été, comme la Classensteuer y Tobjet de modi* fications profondes en 1873, en 1883 et 1891. Tous les sujets prussiens ayant plus de 3,750 fr. de revenu sont astreints à cet impôt, à
m L'IMPOT GÉNÉRAL SUR LE REVENU. 539
Texception des membres de la famille royale et de quelques ramilles princières. Le tarif de cette taxe comprenait 67 degrés en 1879-80 : on répartit les contribuables entre eux diaprés le montant du revenu, et non plus, comme jadis, en prenant en considération l'origine du revenu, soit territorial, soit industriel ou professionnel, soit provenant de capitaux placés. Pour savoir dans quelle classe doit être rangé un contribuable, on considère donc Tensemble de son revenu, quelle qu'en soit Torigine. La première classe comprend les revenus de 3,750 à 4,500 fr. ; avant 1883 ils payaient uniformément !12fr. 50, c'est-à-dire de 2 1/2 à3 p. 100. Ladernière classe s'appliquait aux revenus de 3 millions à 3 millions 75,000 fr. ; la taxe y était de 70,200 marks, 87,750 fr., soit un peu moins de 3 p. 100. S'il se trouvait des revenus supérieurs à 3 millions 75,000 fr., la taxe augmentait de 2,250 fr. par 75,000 fr. de revenu, c'est-à-dire de 3p. 100. Les contribuables des deux premières classes ont été, à partir de 1883, dégrevés de 2 douzièmes; en outre ils jouissent du bénéfice qu'il peut leur être tenu compte de circonstances particulières (maladie, grand nombre d'enfants, dettes), et que l'on peut leur accorder une modération de taxe en les faisant descendre d'une classe (1).
Le classement des contribuables est confié h une commission dont les membres sont choisis dans le comité exécutif delà municipalité par l'assemblée communale, mais dont le président est un fonctionnaire nommé par le gouvernement et ayant, en cas de partage, voix prépondérante. Le comité exécutif de la municipalité doit obtempérer ^ à toutes les réquisitions de ce président. La commission ainsi formée doit s'entourer de toutes les informations possibles, et cependant éviter toute recherche vexatoire ou trop approfondie concernant la fortune et le revenu du redevable. Les réclamations sont portées devant une commission de district choisie par la représentation provinciale, mais ayant pour président un fonctionnaire que désigne le gouvernement et qui, en cas de partage, a voix prépondé- 7ante. Cette commission a le pouvoir d'exiger du réclamant toute production de titres, contrats, livres de commerce, etc., et de déférer le serment. Si cette production n*est pas faite, la réclamation est rejetée comme non justifiée. Si le contribuable, à l'occasion des justifications qu'il est mis en demeure de fournir pour l'instruetion de la léclamation qu'il a présentée, dissimule ou atténue une partie de son reveau, il encourt une amende du quadruple du montant de l'impôt dont TÉtat a été ou aurait été frustré. Quels sont les avantages et les désavantages de VEinkommeruteuer
(1) Voir plus haut (pages 84C et suivantes) les modiAcations considérables apportées Il VEMommensleuer en 1891 : notamment on exige la déclaration du contribuable el ip ♦•HT Hfl rimnAt dflv*Ant nro«rrewf Iminn'à 4 o. 100.
540 TRAITS DB LA SGIENGB DBS FINANCBS.
prussienne? Ce qui frappe, à vrai dire, ce sont surtout les nombreux défauts de Tassiette de cette taxe :
V Elle ne vise pas à une proportionnalité stricte ; elle est donc, non pas seulement en pratique, mais même en théorie, inégale.
2® Les petits revenus étant atteints par la Classetisteuer presque autant que les moyens ou les grands revenus par VEinkommen$teuer, il en résultait que cet impôt général sur le revenu manquait, au moins avant 1883, de Tun des caractères qu'il présente en Angleterre, celui d'impôt de réparation et de redressement destiné à demander aux classes aisées et opulentes une compensation pour l'immunité relative dont elles ont joui dans les impôts indirects (1).
Il n'était fait aucune différence entre les revenus perpétuels et les revenus périssables, entre les revenus provenant de capitaux prêtés ou placés et les revenus qui viennent de l'activité personnelle. On a comblé, en 1892, cette lacune par un « impôt complémentaire » sur la fortune (voir plus loin page 560).
4** L'impôt est très inquisitorial : sous ce rapport il est très inférieur kVIncome-iax ; il ne peut être aisément supporté que par une population habituée à une rare déférence et à une humble docilité envers les pouvoirs publics et l'administration.
Pour l'exercice 1895-96 le produit de cet impôt sur le revenu en Prusse est évalué à 123,433,466 marks (environ 154 millions de francs). Les revenus de 900 à 3,000 marks ont contribué à ce total pour 35,408,916 maiks ou 30,39 p. 100 ; ceux de 3,001 à 6,000 marks pour 19,298,535 marks ou 16,56 p. 100 ; ceux de 6,001 à 8,000 marks pour 11,368,601 ou 9 p. 100, enfin ceux de plus de 8,000 marks pour 49,637,982 marks ou 43,29 p. 100 (2).
En Autriche, l'impôt sur le revenu a été établi depuis 1849 avec plus de prétention et plus d'efforts vers la justice. Au lieu de le constituer sans tenir aucun compte des autres impôts directs existants, on a voulu le combiner avec eux de manière à éviter l'accusation de double emploi : il a donc fallu s'ingénier et en compliquer l'assiette pour le faire cadrer avec l'impôt industriel ou Erwerbsieuer, Voici, d'après M. de Parieu, l'organisation adoptée primitivement :
L'impôt général sur le revenu en Autriche se divisait en quatre classes.
1° L'impôt sur les revenus fonciers et les créances hypothécaires;
2** L'impôt sur les revenus industriels et commerciaux ;
(1) On a fait, dans ces derniers temps, de sérieux efforts pour soulager les petits revenus : la loi du 26 mars 1883 a affranchi de la taxe les revenus de 420 à 900 marks (525 à 1,125 francs), ensuite elle a dégrevé de 3 douzièmes les revenus de 900 à 3,000 marks (1,12S à 3,750 francs) et de 2 douzièmes les revenus de 3,000 à 4,200 marks (3,750 à 5,250 francs) imposés à ÏEinkommensteuei\ Une loi de 1891 (voir plus haut, pages 34C et suivantes) a encore accentué ces déductions.
(2) Pour la répartition des revenus entre les différentes classes, voir plus haut, pagd 348, texte et notes.
3* Sup les autres revenus mobiliers ayant pour source le travail ou la profession : traitements, pensions, bénéfices de fermage, professions libérales;
4"* Sur les intérêts et les rentes ne dérivant pas du travail. Pour les revenus fonciers rimpôt sur le revenu n'était qu'un supplément à rimpôt foncier, soit du tiers en sus de cet impôt sur la terre et sur les maisons. Les propriétaires ayant des dettes hypothécaires retenaient 5 p. 100 sur les intérêts de ces dettes.
Le taux de l'impôt était de 5 p. 100 sur les revenus de la deuxième et de la quatrième catégorie. Il variait de 1 à 10 p. 100 pour les revenus de la troisième classe (i). Mais il existait de nombreuses immunités en faveur soit de certaines provinces, soit de certaines catégories de personnes. Il n'y avait de minimum imposable que pour les revenus de la troisième et de la quatrième classe. Dans la troisième classe le minimum imposable était de 600 florins ou de 1,500 francs; dans la quatrième classe il était de 300 florinf^tce minimum non imposable était retranché du revenu total de chaqae contribuable de cette classe et restait toujours indemne.
Comme les revenus de la deuxième classe étaient atteints par une taxe industrielle spéciale : VErwerbsteuer, ou encore par la taxe sur les mines, Bergfrokne^ le législateur autrichien admettait des compensations entre ces deux taxes et l'impôt général sur le revenu. L'impôt était assis sur la déclaration du contribuable : en cas de doute sur l'exactitude de cette déclaration, le contribuable pouvait être interrogé sur les diverses branches de ses revenus comme de ses dépenses et tenu de produire ses livres de commerce. Quand la dissimulation était constatée, le droit était triplé.
Quels sont les avantages et les inconvénients de ce mode d'impôt? Il cherche à être plus proportionnel qu*en Prusse : il tient mieux compte des impôts existants et veut échapper au reproche de double emploi, il est moins arbitraire. Mais il est effroyablement compliqué et le produit n'en est pas bien considérable. Dans le budget autrichien de 1855, d'après M. de Parieu, il était inscrit pour 19,382,292 florins^ soit 49 millions de francs environ : sur ces 19,382,292 florins la propriété foncière agricole en avait payé 10,821,359, sous la forme de supplément à l'impôt foncier; les maisons avaient contribué pour 2,109,232 florins également sous la forme de supplément à l'impôt sur les bâtiments ; la part de l'impôt sur le revenu à la charge des capitaux ou des revenus mobiliers n'était que de 6,651^700 florins. Depuis lors le rendement de Timpôt sur le revenu en Autriche
(1) Voir E. de Pariev, Traité det impôts^ 1. 1, p. 4S6 et toiTintet.
s'est fort accru. Dans la Cisleithanie, c'est-à-dire dans la moitié de Tempire austro-hongrois, il a rapporté, en i 868, 13 millions de florins ou 32 millions 1/2 de francs nominaux; enl869, 13, 924,000 florins, soit 35 millions de francs environ; en 1870, 17,922,000 florins, soit 44 millions de francs; en 1871 enfin, 21,915,000 florins, soit 55 millions 1/2 de francs (1). En 1896 l'impôt sur le revenu figure au budget cislcithan pour 31 millions de florins (64 millions de fr. effectifs). Sans être bien considérable, ce produit a une certaine importance : la population de la Cisleithanie étant de 24 millions d'habitants, l'impôt y représente 2 fr. 60 centimes environ par tête. Malgré les précautions qu'a prises le législateur, l'opinion publique se plaint en Autriche de ce que cet impôt général sur le revenu fasse double emploi, non pas tant avec l'impôt foncier ou avec l'impôt sur les b&timents qu'avec l'impôt sur l'industrie .
Depuis vingt ans il a été souvent question de modifier l'impôt sur le revenu en Autriche. En 1878, un projet de loi proposait de rejeter la classification des revenus en quatre catégories et de taxer le contribuable d'après la totalité du revenu net^ sans s'inquiéter des sources de ce revenu. Les revenus inférieurs à 600 florins (1,500 fr.) eussent été exemptés. Le taux de l'impôt eût été progressif, variant de 1 à 5 p. 100, les revenus étant divisés en vingt séries suivant leur importance ; ce plan resta à l'état de projet. En 1883, le gouvernement présenta, sans plus de succès, un nouveau plan de modifications à rirnpôt sur le revenu. Les revenus personnels devaient être taxés à partir de 600 florins (1,250 francs d'après le change). 11 devait y avoir 74 classes. La première eût payé 0,60 p. 100 et la plus élevée 3 à3 1/3 p. 100. C'était donc un impôt progressif, avec une multitude d'échelons^ quoique le point culminant restât assez peu élevé. Ce projet pétait fort mal conçu, beaucoup trop compliqué ; il eût peu rapporté.
Une loi du 25 octobre 1896 a modifié les « impôts personnels » en Autriche en supprimant l'impôt sur le revenu jusqu'alors en vigueur, qui a été remplacé par un impôt sur le revenu professionnel, un nouvel impôt sur les rentes, un impôt sur le revenu personnel et un impôt sur les traitements des fonctionnaires. Ces impôts directs personnels apparaissent comme très compliqués ; on y admet, en partie du moins, le système de répartition. Le trait le plus caractéristique de ce nouveau régime, c'est qu'on a morcelé et disloqué l'impôt sur le revenu primitivement existant (2).
L'Italie est encore une des monarchies européennes où l'impôt sur le revenu s'est introduit; mais il n'y frappe que les revenus mobiliers, les revenus fonciers étant réputés suffisamment atteints parles autres
(1) Comte de Mulinen, Les finances de V Autriche, 1875, p. 33.
(2) DuUeiin de staHslique el législation comparée^ 1897, tomo I*'^ pages 448 4 4ôU
Vaxes directes. L'Italie, après son unification, se trouTait dans iine situation tout à fait particulière et qui lui donnait de grandes facilités pour improviser un système général d'impôts. La multitude des petits États qui venaient d'être fondus en un seul avait des législations fiscales très diverses. On trouvait dans ce chaos toutes les taxes imaginables : personnelles, mobilières, des patentes sur les salaires, sur les appointements, sur les rentes hypothécaires.
Le gouvernement italien ne s'est pas placé au même point de vue que le gouvernement anglais. Au lieu de considérer Timpêt sur le revenu comme une taxe de compensation destinée à rétablir l'équi» libre du régime fiscal et à réclamer aux classes aisées leur part de contribution que celles-ci ne paieraient pas suffisamment ])ar les impôts indirects, les hommes d'État de l'Italie ont simplement voulu trouver des ressources en évitant le reproche de double emploi. Ils n'ont pas entendu superposer les uns aux autres des impôts qui leur paraissaient de même nature. La terre, les maisons étant déjà très lourdement frappées par l'impôt foncier et par l'impôt sur les bâtiments, ils les ont exemptées de l'impôt sur le revenu. Cette taxe a été établie uniquement sur les revenus mobiliers de toute origine. On a supprimé, d'ailleurs, les taxes personnelles, mobilières, la contribution des patentes, ne conservant ainsi que deux grands impôts directs, l'impôt foncier qui grève la terre et les bâtiments, l'impôt sur la richesse mobilière qui frappe tous les revenus provenant de capitaux mobiliers ou de l'activité personnelle. Il existe bien une taxe sur les affaires, mais ce sont là des droits de timbre et d'enregistrement. Ce système parait plus logique, plus simple et plus équitable que ceux que nous avons examinés jusqu'ici ; mais l'un des caractères de l'impôt sur le revenu dans la Grande-Bretagne et llrlande, celui de correctif do l'inégalité des impôts indirects, ne s'y^trouve pas.
L'impôt sur la richesse mobilière fut d'abord institué en Italie sous la forme d'une taxe de répartition pour la somme très modique de 30 millions de francs. On a vu dans les chapitres qui précèdent que la forme de répartition est très admissible au début d'un impôt et dans des circonstances graves; ce peut être un mode de préparation à l'impôt de quotité, qui est, en définitive, le seul légitime.
A partir de 1866 et à la demande générale (pour nous servir de l'expression d'une publication officielle) l'impôt fut transformé en une taxe de quotité, dont le taux était de 8 p. 400 du revenu net des contribuables. En 1870 on éleva ce taux à 12 p. 100 ; avec le décime qu'on y ajouta quelque temps après, il monta à 13,20 p. 100, puis fut porté, tout compris, à 20 p. 100 en 1895, taux extravagant.
tS44 TRAITfi DE U SCIENCE DES FINANCES.
Rien n*a plus varié que Tassiette de cette taxe ; en 1877, M. Depretis, ministre des flnances et président du conseil, y proposa et y fit voter quelques modifications de détail. Il accompagnait son projet d'un exposé des motifs qui forme tout un gros volume et de tableaux statistiques qui offrent un grand intérêt, ne serait-ce qu*en montrant comment la population sait toujours se mettre en garde contre les <exagérations d*un impAt direct écrasant et mal assis. Les renseignements qui vont suivre sont empruntés à ce curieux travail officiel. De 1865 à 1877, les combinaisons les plus diverses et les plus opposées ont été essayées. Laissons la parole à TEsposé de M. Depretis : ce Contingents avec taux d'imposition différant de commune à com- « mune; impôt de quotité d'après un taux unique pour tous les « contribuables; assiette de l'impôt au moyen de déclarations di- « rectes et indirectes ; taxation immédiate, sans déclarations préala- « blés, au moyen de la retenue, au moment du paiement, d'une •m partie de la somme due au créancier de l'État ; déduction sur les « revenus des frais de production et imposition du revenu sans égard « aux dettes passives; limites et degrés d'imposition pour certaines •« catégories; taxation dans d'autres catégories du chiffre du revenu, « quelque faible qu'il fût ; commissions électives, commissions mixtes, ce commissions où prévalait l'élément gouvernemental ; imposition « collective et imposition individuelle ; taxation des revenus répar- « tis entre les divers lieux où ils se produisent et imposition cumula- « tive dans la commune où est le domicile des contribuables; com- « missions d'imposition ou de syndicats, commissions chargées « simplement de la révision et commissions chargées à la fois de ces « deux fonctions ; participation des communes et des provinces aux « produits de la taxe et attribution de la totalité des centimes addi- ^ tionnels au Trésor; rôles de trois semestres, rôles d'un semestre, ^ rôles d'une année; peines pécuniaires, d'abord sévères et fixées « par le pouvoir exécutif, puis adoucies et fixées par la loi; imposi- « tion des colonies agricoles, d'abord individuellement, puis par « familles, et enOn au prorata de l'impôt foncier; imposition des « revenus effectifs en général et imposition, en certains cas, des re- « venus présumés et non apparents ; évaluation des revenus incer- « tains sur une moyenne de trois ans et évaluations basées sur le « revenu effectif d'une année seulement. Telles sont les phases qu'a « traversées l'impôt sur la richesse mobilière.. \, joignez à cela que, « jusqu'en 1872, il y eut sept systèmes différents de recouvrement, « et il vous sera facile de comprendre que les résultats de tout cela « devaient ôtre un déficit dans les produits, le désordre dans l'admi' « nistration et le mécontentement des contribuables. » Voilà l'histo-
rique de cette taxe italienne tracé, dans un document législatif, par un premier ministre en fonctions; bref, cet impôt est un vrai chaos, et après avoir soigneusement étudié le rapport de M. Depretis, nous n*avons pas la prétention de faire comprendre complètement tous les rouages et le jeu de cette taxe inextricable.
^^En principe, l'impôt italien sur la richesse mobilière.repose sur la déclaration des contribuables. Les revenus mobiliers sont rangés en quatre catégories, A, B, C, D. La première contient les revenus qui proviennent de capitaux, ces revenus que nous Appelons spontanés et permanents, tels que les rentes perpétuelles, les intérêts des créances hypothécaires on chiro^raphaires, des prèLs et des placements ; les revenus de cette catégorie sont évalués et imposés pour leur valeur intégrale. La cédule B comprend les revenus mixtes, pro- Tenant à la fois du capital et du travail de Vhomme, comme les revenus industriels et commerciaux; ils sont évalués et imposés pour les 6/8**' seulement de leur valeur intégrale. La troisième cédule (G) renferme les revcinus qui proviennent exclusivement du travail de rhomme, comme les revenus professionnels et les salaires; on y a joint les rentes viagères; les revenus de cette catégorie ne sont évalués et imposés que pour les 5/8*"*' de leur valeur intégrale. Enfin la quatrième catégorie, la cédule D, s'applique aux traitements, aux pensions et allocations de toutes natures servis par TÉlat, les provinces et les communes, les revenus de ce genre ne sont Salués et imposés que pour la moitié de leur valeur intégrale (1). Ce classement n'est pas mauvais, il est assez conforme à la justice et il s'inspire des raisons que nous avons plusieurs fois développées dans cet ouvrage pour la distinction à faire entre les revenus spontanés ou permanents 6t les revenus périssables ou ceux provenant de Factivité personnelle.
En outre de ces déductions générales accordées aux revenus des trois dernières catégories, il est encore concédé une exemption tor taie aux très petits revenus, ceux au-dessous de 400 fr. et des défalcations aux revenus médiocres, ceux entre 400 et 800 fr. : cette défalcation est de 230 livres pour les revenus de 400 à 500 fr., elle n'est plus que de 200 livres pour ceux de 500 à 600; elle s'abaisse à 150 livres pour ceux de 600 à 700 ; enfla elle tombe à 100 livres pour ceux de 700 à 800 fr. Tout cela est trop compliqué : on eût mieux
(I; Uoe catégorie à part comprend les reTenus des métayers; U taxe que doiTcnt CCS derniers est fixée à 5 p. 100 du principal de TimpAt foncier payé à TEtat pour 1« terre, quand ce dernier excède annuellement 50 francs; au-aessous de ce chiitre, le revenu du métayei, étant réputé inférieur au mloimum imposable, est franc do 4&xe.
fait, comme en Angleterre, d'admettre une déduction uniforme, celle des 250 premiers francs, par exemple, pour tous les revenus andessous de 1,000 fr. Les défalcations ne sont, d'ailleurs, admises que pour la partie de Timpôt qui se recouvre au moyen de rôles nominatifs et non pour celle qui se perçoit sous la forme de retenue comme pour les rentes sur TÉtat.
L'évaluation des revenus est faite par l'agent des contributions, d'après les déclarations des contribuables et ses propres constatations ou rectiiications. Il existe des commissions de première ins* tance pour prononcer sur ces évaluations provisoires : ces commissions sont composées d'un président nommé par le gouvernement el de quatre membres nommés par le conseil municipal ou par les conseils municipaux du district fiscal. Il existe aussi des commissions supérieures dj contrôle (1)^
Cet impôt rentre et si/rtout rentrait fort mal. D'après l'Exposé des motifs de M. Depretis lors de la réforme partielle de 1877, dans la période de 1864 à 1872, près de 23 p. 100 des cotes ont été irrécouvrables ou étaient indûment imposées ; dans la période suivante, de 1873 à 1876, les cotes annulées pour imposition indue ou pour impossibilité de recouvrement ne furent plus que de 7,06 p. 100; dans certaines villes, elles restèrent encore très nombreuses ; ainsi, en 1875, à Paleime, ell^i furent de 41,22 p. 100 de la totalité des cotes inscrites.
La fraude est énormes universelle. D'après les statistiques de l'impôt sur la richesse mobilière il ne se trouverait en Italie, sans distinction entre les particuliers et les êtres collectifs, que 30,194 possesseurs de revenus mobiliers supérieurs à 2,000 fr. ; et, parmi eux, 8,360 à peine auraient un revenu supérieur à 5,000 fr., savoir 3,123 pour la catégorie A, 3,952 pour la catégorie B, 812 pour la catégorie G, 473 pour la catégorie D. Sur un total de 639,302 contribuables, on n'en rencontre que 78,246 qui possèdent un revenu imposable de 1,000 livres et au-dessus : la plupart des provinces ne présentent pas chacune cent contribuables ayant 5,000 livres de revenus. Le revenu professionnel moyen des 8,047 médecins ou chirurgiens recensés dans le royaume serait seulement de 446 francs ; celui des 13,9t8 avocats, procureurs, notaires, ne s'élèverait qu'à 730 fr., et celui des 2,612 ingénieurs et architectes ne monterait qu'à 717 fr. A considérer les avocats et les procureurs seuls, 5,205 déclarent avoir moins de 1,000 fr. de revenu professionnel; 1,355 avoir de 1,000 à
(t1 Noas ne pouvons naturellement entrer ici dans tous les détails de cette taxe; on peut se reporter à une étude très [minutieuse pubUée par le Bulletin de ttatistiqut ,liTrai5on d'octobre 1881, p. 821-338J. ~
2,000 fr. ; 241 seulement avoir de 2,000 à 3,000 fr. : il ne s'en rencon. trerait que 120 qui jouiraient de 3,000 à 4,000 fr. ; 50 seulement, de 4,000 à 5,000; et 49 auraient plus de 5,000 fr. de revenu. Les méde* cins et les chirurgiens seraient encore plus mal partagés ; 6,856 auraient moins de 1,000 fr. d^émoluments annuels; 480 toucheraient de 1,000 a 2,000 fr. ; 60 seulement, de 2,000 à 3,000; 36, de 3,000 à 4,000; 16, de 4,000 à 5,000; il n'y aurait dans toute ritalie que 11 médecins gagnant plus de 5,000 fr. par an. Ces chifiTres sont topiques ; ceux des professions industrielles et commerciales sont analogues ; ils disent assez que la généralité des contribuables dissimule, non pas la moitié, ou les trois quarts seulement, mais les cinq sixièmes, souvent les neuf dixièmes, de leur revenu. L*imp6t sur la richesse mobilière ne laissse pas, cependant, que de produire à rÉtat italien une somme assez considérable ; la partie d^ Timpôt qui se recouvre par des rôles nominatifs montait, en 1876, à 97 millions, dont il faut déduire 6 ou 7 millions de francs pour cotes irrécouvrables ; en y joignant la partie de Timpôt qui se perçoit par voie de retenue, comme pour les intérêts des fonds publics, pensions, etc., on arrivait à un produit total de 180 millions de francs environ. En 1886, la taxe sur la richesse mobilière était inscrite au budget italien pour 204 millions de francs, en 1897 pour 287.
Ainsi la plus grande partie du produit de Timpôt sur la richesse mobilière en Italie provient de la taxe que paient les titres de rente du gouvernement, les actions et les obligations des sociétés anonymes, et de la retenue que subissent, les traitements des fonctionnaires. Cet impôt peut donc être considéré comme très injuste dans Tapplication : les bénéfices commerciaux et ceux des professions libérales sont ménagés grâce à la facilité des dissimulations, tandis que les employés du gouvernement et les rentiers sont rudement frappés sans avoir aucun moyen d'éviter ou d'amortir le coup. Ces inégalités sont moins choquantes là où le taux de Timpôt est faible et où les bénéfices commerciaux ou industriels sont déjà atteints par un impôt spécial comme l'impôt des patentes.
Tout le système italien de l'impôt sur la richesse mobilière est critiquable : le taux, même en tenant compte de toutes les déductions, en est inadmissible. Pour les rentes sur l'État, c'est une sorte de banqueroute partielle ; pour les sociétés anonymes, l'impôt, exagérément élevé, agit comme un compresseur qui en arrête l'éclosion ou l'essor. Quant aux particuliers, l'assiette d'une taxe aussi lourde est arbitraire et fantaisiste ; le contribuable est trop intéressé à la dissimulation et le taxateur officiel à l'absence de ménagements. Aussi en 1897 et 1898, il y eut à Rome et dans les principales villes d'Italie des manifestations
de commerçants dégénérant même en émeutes contre cette taication. On a discuté s*il conviendrait de rendre progressif cet impôl, en retendant aux immeubles (voir Mazzola : Limposia progresfiua) ; avec la rareté des fortunes en Italie, ce serait une vexation étéril^ : la forme même de Timpôt sur la richesse mobilière, se percevant par retenues sur les rentes, coupons et intérêts, ne se prête pas à la progressivité.
En France l'impôt général sur le revenu n'existe pas ; il a été bien souvent question de l'introduire : la résistance des Chambres a toujours été très vive contre cette importation d'une taxe qui fonctionne dans tant de pays. Les peuples qui ont souvent des révolutions sont ceux où les réformes libérales ont le plus de difficulté à s'acclimater, parce que l'opinion publique y est dans une défianbe permanente et instinctive contre toute innovation. Les reproches de double emploi, d'arbitraire et d'inquisition trouvent en France plus qu'ailleurs de récho. Les projets d'impôts sur le revenu se sont présentés surtout dans les temps de crise, d'instabilité politique ou de démocratie acccntuée, alors que l'esprit public est légitimement le plus craintif.
En 1848, M. Goudchaux, alors ministre des finances^ proposa rétablissement d'un impôt sur les revenus mobiliers, devant produire 60 millions de francs. Aucun des impôts spéciaux existants sur la fortune mobilière n'était supprimé ; la' nouvelle taxe devait s'ajouter à nos quatre contributions directes. L'imposition de 60 millions devait être répartie entre les départements, puis entre les communes, proportionnellement au principal des contributions personnelle, mobilière et des portes et fenêtres ; entre les particuliers, le contingent communal devait être réparti arbitrairement, sans déclaration du contribuable, par un jury d'équité composé du maire et de six conseillers municipaux. Cette mélhôde se rapprochait du système prussien. Le conseil général du département devait fixer un minimum imposable, lequel devait être pris dans les communes de moins de 5,000 âmes entre 600 et 1,200 francs ; dans celles de 5,000 à 25,000 âmes, entre 1,000 et 2,000 francs, et dans les communes de plus de 25,000 âmes entre 1,500 et 3,000 francs. Ce projet avait un grand défaut, celui de laisser beaucoup trop de place à l'arbitraire; en outres, si Ton avait placé les exemptions aussi haut que le projet le permettait, l'impôt eût incontestablement été fort lourd dans un pays de fortunes aussi morcelées que la France.
La commission législative qui examina cette proposition du gouvernement et qui eut M. de Parieu pour rapporteur fit subir au projet des modifications considérables. On commença par exempter de la taxe les bénéfices résultant de l'exploitation du sol; c'était là en principe une faveur inique, mais elle n'avait pas grande importance
DB L'IMPOT GÉNtRÀL SUR LE REVENU. 549
en pratique, la' profession de fermier étant en France médiocrement lucrative à cause du peu d'étendue des fermes. Après cette exemption, il restait quatre branches de revenus imposables correspondant aux trois dernières cédules de V Income-tax :c étaient: 1* les bénéfices nets du commerce et de l'industrie; 2® les produits nets des offices ministériels et des professions libérales ; 3^ les pensions» traitements, émoluments, salaires publics et privés; 4** les dividendes, annuités, intérêts des créances et rentes de toute nature. On admettait pour la fixation du revenu imposable la déduction des dettes et de tous les impôts spéciaux, y compris la contribution personnelle et mobilière : c'était un moyen indirect de rendre Timpôt plus égal. On repoussait avec grande raison le système de répartition et l'on proposait un impôt de quotité de 3 p. iOO.
Les chiffres proposés pour le minimum de revenu imposable étaient aussi réduits : à 400 francs dans les communes où n'existaient pas de droits d'entrée sur les boissons, à 600 francs dans les communes à octroi de moins de 25,000 âmes, à 800 francs pour celles d'une popu* lation supérieure. On péchait ici par un autre défaut que le projet du gouvernement : ces minma étaient trop faibles et eussent rendu la perception de Timpôt difficile en forçant de descendre dans des couches trop inférieures de la population. On eût dû exempter d'une manière uniforme tous les revenus au-dessous de 1,500 francs, peutêtre même au-dessous de 2,000.
C'était aussi un jury d*équité qui devait fixer le revenu de chaque contribuable : seulement ce jury, au lieu d'être composé de personnes élues soit directement, soit indirectement. Tétait principalement de fonctionnaires administratifs : i® le juge de paix, faisant fonction de président; 2* le contrôleur des contributions directes ; 3* le receveur de l'enregistrement; 4* un employé des contributions indirectes ; 5* un membre du tribunal de commerce ; 6"^ un membre du conseil municipal de chaque commune ; 7^ le percepteur des contributions directes. Ce jury administratif offrait plus de garanties de compétence, de discrétion, d'impartialité que tout jury électif. Cette commission cantonale était destinée à instruire, le conseil de préfecture seul devait taxer. La déclaration du contribuable ne pouvait intervenir que sous forme de réclamation : alors c'était au contribuable à produire la conviction. Aucun serment n'était déféré, aucune communication de livres n'était ordonnée, il n*y avait pas d'amende pour dissimulation, ce qui était naturel puisque la taxa« tion était faite d'office.
Le principal inconvénient de ce projet, c'était précisément la suppression de la déclaration : la commission d'instruction et le conseil
de préfecture n^avaient aucun moyen de s*éclairer que le ouî-dire et la renommée. La déclaration n*intervenant que comme correctif, il se serait produit de grandes inégalités. Néanmoins ce projet avait de bonnes parties, notamment la composition du jury fiscal. M. Passy, qui succéda à M. Goudehaux au ministère des finances, présenta, en 1849, un autre plan dUmpôt général sur le revenu. Cet impôt devait être de 1 p. 100 sur Tensemble du revenu du contribuable, sans déduction du revenu foncier : il devait être augmenté d^un dixième par chaque domestique, sans que Taugmentation dépassât 20 fr. par domestique : il atteignait tous les habitants sujets à la contribution personnelle. Les indigents seuls étaient exemptés. La déclaration des revenus devait se faire à la mairie ; une commission composée du maire, du contrôleur des contributions directes et d'un citoyen désigné par le préfet, devait rectifier les déclarations inexactes et suppléer aux manquantes, en un mot dresser la matrice du rôle. Les voies de recours contre Timposilion arrêtée par le préfet étaient les mêmes que pour les autres contributions directes. En supposant que le revenu de la France fût de*7 milliards, on eût atteint un produit de 60 millions de francs ; en réalité, il eût bien fallu un revenu de 8 ou 9 milliards pour produire cette somme, parce qu*il faut tenir compte des indigents, des cotes irrécouvrables et des dissimulations; mais le revenu de la France alors devait certainement dépasser 8 ou 9 milliards.
L*avantage de ce plan sur les précédents, c*est que Timpôt y avait une base beaucoup plus large, puisqu'il atteignait même les revenus fonciers, et cette taxation des revenus fonciers était iadispensable pour que Timpôt fût productif. Les inconvénients, c*est que les petits revenus étaient taxés, ce qui ôtait à Timpôt le caractère d'impôt de compensation qui seul le rend équitable, et ce qui en outre eût augmenté les difficultés de la perception et les résistances des contribuables, car, s'il est un fait constaté, c'est qu'il est fort malaisé d'atteindre les revenus infîmes par une taxe directe autre que celle de l'habitation. Un autre inconvénient encore, c*est que le jury de taxation était moins bien composé que celui qu*avait proposé la commission dont M. de Parieu était rapporteur. Il était trop peu nombreux, trop rempli de personnes habitant la commune; l'élément des fonctionnaires fiscaux ou des magistrats y était trop faible : ce dernier manquait même complètemenL L*impôt eut pu produire les 60 millions attendus, mais c*eût été au prix de beaucoup de résistances.
Le projet de M. Passy fut retiré par son successeur H. Fould. Depuis lors, plusieurs fois il a été question dans les Chambres de Tim-
p6t sur le revenu : en 1855, en i862, en 1863, puis en 1871 et en 1872 des propositions pour rétablir ont été présentées par Tinitiative de députés ; le gouvernement s'y est toujours opposé.
Dans les années 1886 et 1887 les Commissions du budget ont émis le vœu que l'impôt sur le revenu fût établi chez nous. Les difQcultés pour le faire sont très grandes, elles viennent en partie de notre état démocratique, des divisions politiques et de Tinstabilité administrative. L'impôt sur le revenu est beaucoup plus dangereux dans une république où le gouvernement tend à tomber aux mains des ouvriers et de leurs représentants que dans une monarchie soit absolue,, soit tempérée. D*autre part, les classes moyennes et riches en France, à Texception des rentiers sur TËtat, sont au moins aussi imposées que les classes populaires. Le lecteur s'en convaincra par le tableau détaillé dans la préface de la troisième édition de cet ouvrage, qui se trouve reproduit en tête de ce volume. Si, toutefois, on voulait éta* blir en France l'impôt sur le revenu, voici le plan qu'il faudrait suivre. Les très petits revenus doivent être complètement exemptés de cette taxe spéciale, mais la limite mînima du revenu imposable doit varier suivant le mode de distribution de la richesse dans le pays. Dans une nation oh la fortune, l'industrie, la propriété, sont très divisées, la limite minima du revenu imposable doit être placée plus bas que dans une autre oh la fortune, l'industrie, le commerce, sont très concentrés. En Angleterre, tous les revenus sont taxés à partir de 4,000 francs; en France, cette limite devrait être posée à 2,000 francs. En Angleterre, les exemptions pour les revenus moyens sont très considérables; en France, elles devraient être fort restreintes : en taxant aux deux tiers du droit seulement les revenus entre 2,000 et 4,000 francs, on aurait fait tout ce qui peut concilier l'équité avec les intérêts du Trésor. Il serait bon aussi de faire une distinction entre les revenus périssables ou personnels, provenant de Vactivité individuelle, et les revenus perpétuels ou spontanés : les premiers pourraient n'être taxés qu'au demi-droit ou aux deux tiers du droit ; mais il ne faut pas compliquer la perception par des divisions ou des catégories trop nombreuses : celles que nous venons d'indiquer suffisent dans l'intérêt de la justice.
Le taux de l'impôt doit être minime pour n'être pas insupportable et ne point pousser aux dissimulations trop grandes ; celui de 3 p. 100 pour les revenus perpétuels et spontanés, celui de 2 p. 100^pour les revenus périssables ou personnels, avec la déduction d'un ^ tiers pour les revenus moyens de l'une et de l'autre catégorie entra 2,000 francs et 4,000 francs paraissent les plus acceptables. La division en cédules, comme en Angleterre, mérite d'être adop-
tée, le conlribuable n'ayant à déclarer l'ensemble de son revenu que lorsqu'il prétend n'avoir pas le minimum de revenu imposable ou lorsqu'il veut jouir du bénéfice de la déduction partielle ou de la réduction de droit accordée aux moyens revenus. Le jury composé de fonctionnaires fiscaux ou de magistrats, comme celui qui était proposé en 1848 parla commission dont M. de Parieu était le rapporteur, serait celui qui offrirait le plus de garanties d'impartiakté, de compétence et de secret.
Sous cette«forme et à. la condition de tenir compte des impôts établis et de ne pas s'y superposer, l'impôt sur le revenu pourrait à la rigueur être introduit ; mais dans l'état de nos mœurs publiques et privées et avec nos traditions, il risque d'être toujours un instrument fiscal imparfait et dangereux.
En Angleterre, la somme des revenus atteints par Vlncome-iax est d'environ 16 à 17 milliards de francs, l'exemption étant accordée aux revenus au-dessous de 4,000 francs. En France, la richesse est beaucoup moins concentrée ; mais nous abaissons à 2,000 francs la limite du revenu imposable ; d'un autre côté la ft'aiide serait énorme ; la somme des revenus taxés dépasserait peu 7 à 8 milliards. Au taux de 3 p. 100 pour les revenus perpétuels et de âp. 100 pour les revenus périssables, avec la modération d'un tiers de ces deux taux pour les revenus entre 2,000 et 4,000 francs, le produit serait d'environ 130 à 140 millions ; Timpôt sur le revenu des valeurs mobilières rapportant aujourd'hui 68 millions 1/2 qu'il faudrait défalquer de ce total (l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières et l'impôt général sur le revenu ne peuvent s'ajouter l'un à l'autre), il resterait pour nos budgets une augmentation de produit de 62 à 72 millions de francs environ. Un surcroît aussi modeste de recettes ne vaudrait pas tout le trouble qu'apporterait, dans une société démocratique, un impôt qui ne peut jamais aller sans une dose assez forte d'inquisition. Dans une société à fortunes très morcelées et à habitudes de vie extérieure très modeste, on ne peut espérer un rendement élevé.
En 1896 M. Doumer, ministre des finances du cabinet radical Bourgeois, présenta, sans succès, un projel d'impôt personnel et progressif sur le revenu, destiné à remplacer les contributions personnellemobilière et des portes et fenêtres, lesquelles rapportaient à l'Ëlat 150 millions et eussent été abolies en ce qui le concerne (la question des surtaxes locales restant en suspens). Le taux de l'impôt devait être en principe de 5 p. 100, avec déduction d'une somme de 2,500 fr. de revenu qui restait indemne; l'impôt était, en outre, réduit à 1 p. 100 pour la fraction de revenu comprise entre 2,500 fr. et 5,000, à 2 p. 100 entre 5,001 et 10,000, à 3 p. 100 entre 10,001 et 20,000, à 4 p. 100 entre 20,001 et 50,000 et le droit plein de 5 p. 100 s'appliquait au
delà de 50,000 fr. Quelques déductions étaient accordées aux personnes chargées d'enfants miaeurs. L'impôt reposait sur la déclaration du contribuable pour les revenus supérieurs à 10,000 fr. ; les revenus moindres étaient taxés d'office, à moins qu'ils ne fussent pas suffisamment connus de la commission d'assiette de l'impôt ou que les contribuables prissent eux-mêmes l'initiative de la déclara-' tion. Les commissions d'évaluation se composaient du maire, de conseillers municipaux, du contrôleur et du percepteur des contributions directes. Une commission de deuxième degré, ou de revision, avait une majorité composée de conseillers généraux et d'arrondissement. Le contribuable, dans un pays de luttes ardentes, était ainsi livré aux animosités ou aux faveurs de ses ennemis ou amis politiques. L'impôt se cumulait non seulement avec l'impôt foncier, maie, ce qui ne n'est jamais vu dans aucun pays, avec l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières. On espérait 157 millions de ce plan informe. Gomme appendice à cet examen de l'impôt sur le revenu, il nous reste à dire quelques mots des applications qui ont été faites de Timpôt sur le capital. Nous n'avons pas à rentrer ici dans le débat sur les mérites respectifs de l'impôt sur le capital et de l'impôt sur le revenu. C'est pour nous une question tranchée à l'avantage de ce dernier par les considérations que nous avons fait valoir dans le chapitre m de ce livre. L'impôt sur le capital est néanmoins usité en certains pays de préférence à Timpôt sur le revenu, aux États-Unis notamment pour fournir des ressources aux États particuliers, quoique l'Union ait introduit par surcroît, pour faire face h ses grands besoins de la guerre de Sécession, l'impôt sur le revenu. Ces taxes sur le capital {on the real visible property) sont très variables suivant les États. Souvent elles se combinent avec une capitation, P-^ll-tcLx. Généralement on exempte de cet impôt sur le capital soit les instruments de travail, soit même un petit patrimoine nécessaire pour faire vivre une famille modeste ou pour aider à son existence. Ainsi les lois de l'État de New- York exemptent les meubles {houschold furnituré)y les livres professionnels, les outils et instruments {cools and implements) jusqu'à une valeur de 1,250 francs (250 dollars), ainsi que la terre et les constructions qui sont possédées et occupées comme habitation de la famille jusqu'à une valeur de 5,000 francs {the land and buildings occupied and held as a homesteadby a family to the value of one thousand dollars) ; enfin une vache, deux cochons, dix moutons et d*autres menus objets (1). Si l'on veut se rendre compte du petit nombre de personnes qui sont atteintes aux États*
(1) David Welis^A curious chapter in politico-econoniic hiitory, dans la coUectiui^ des Cotden Club essays^ 1871-72, p. 498.
534 TRAITÉ DE LA SGIBNGB DES FINAiNCES,
Unis par cet impôt sur le capital, il sufAt de dire qu'à New-Tork, pour une population de 927,000 personnes en 1870, il n*y a eu, d'après M. David Wells, que 20,000 contribuables. M. David Wells, en constatant la faible proportion des contribuables à cet impôt, fait une remarque qui mérite d'être signalée. On sait combien la ville de New- York a été indignement spoliée par son conseil municipal, connu sous le nom de Tammany ring: « Si ce n*était, dit M. David « Wells, le phénomène de la rapide diffusion des taxes parmi les « masses, les 900,000 habitants de New-York qui ne paient pas de « taxes directes n'auraient éprouvé aucun détriment personnel de «la corruption municipale et du gaspillage des deniers publics; « mais, au contraire, ils regarderaient comme avantageux pour eux « de garder des taxes élevées pour défrayer largement les dépenses a publiques, puisque ces taxes ne portent que sur 20,000 proprié- « taires, lesquels ont à compter avec les agents du fisc. » Ainsi parle fort judicieusement M. David Wells, et ses paroles auraient encore une vérité plus grande, si ces impôts sur le capital, au lieu d'être restreints aux besoins des États ou des villes, étaient en outre employés pour subvenir, soit principalement, soit totalement aux budgets nationaux. On se plaint beaucoup aux États-Unis de la mauvaise assiette de ces taxes lourdes, pesant non pas uniquement, mais en grande partie sur les capitaux, soit fixes, soit circulants^ Les agents de Tassiette et de la perception sont des as^etsors électifs. Les plus grandes inégalités se rencontrent dans Tapplication : certains capitaux seraient taxés quelquefois trois, quatre ou cinq fois plus que d'autres (1).
La législation fiscale pour les différents États, les différents comtés, les différentes communes des .États-Unis, est singulièrement compliquée et variable. Nous extrayons de V Annuaire international du Crédit public de M. Horn la description des modes habituels de perception de ces taxes, principalement dans le Massachusetts que l'auteur de cette monographie semble avoir particulièrement étudié :
« Il existe une classe de fonctionnaires appelés répartiteurs {aue^ « sors) et élus pour une année par les communes et les cités. Les « chiffres de toutes les allocations faites par la population des com- « munes ou les conseils de cité, ainsi que les sommes demandées par « l'État et le comté, sont tous additionnes en une grosse somme, « puis communiqués au bureau des répartiteurs, qui les distribue « sur la population, en raison des moyens, des ressources de chaque « contribuable.
(1) Voir daoB V Économiste français du 28 novembre 1874 Tanalysa d'aa rapport diplomatique anglais sur la taxation locale aux États-Unis.
DE L'IMPOT GÉNÉRAL SUR LE REVENU. .5o3
« Une petite portion seulement de cet argent est établi en impôt « personnel [Poll-tax) sur tous les adultes mâles ; cet impôt varie « dans les différentes cités et communes, de 1 dollar à 1 i/2 ou de a 5 fr. à 7 fr. 50 par personne. Dans un petit nombre de villes cet <c impôt est au-dessous et dans quelques autres au-dessus de ce <c chiffre. De toutes les taxes, celle-ci est la plus faible, chacun doit la « payer, qu^il ait une propriété ou qu'il n*en ait pas, pourvu, cepen- « dant, quMl puisse payer quelque chose. Le reste de la taxe doit être « réparti sur les biens, en proportion exacte de leur valeur, et chaque « détenteur de propriété paie en raison de ce qu*il peut posséder.
« Afin de s'assurer du montant de la fortune de chaque personne, « celle-ci est de par la loi tenue d*en donner une description aux ré- « partiteurs. La déclaration doit comprendre les propriétés de toute « nature, les terres, les maisons, les entrepôts, les magasins, les « boutiques, les granges, les étables et autres bâtiments de toute « sorte, objets mobiliers, marchandises, fonds de commerce, matières <c premières, articles manufacturés, machines, produits agricoles, « bétail, chevaux, voitures, capitaux à intérêt excédant le passif, va- « leurs en actions ou obligations de banque, de chemins de fer, d*as- « surance et de toute autre compagnie ou corporation par actions, « vaisseaux, navires^ provisions de ménage excédant 1,000 dollars, en « un mot toute propriété mobilière et immobilière, visible ou invisi- <c ble, doit être, de par la loi, portée par les propriétaires à la con- « naissance des répartiteurs. Dans quelques circonstances, les réparti titeurs ou un agent autorisé appellent chaque contribuable pour en « recueillir ces renseignements; dans d'autres circonstances, des avis « imprimés contenant les prescriptions de la loi et indiquant les faits « qu*on désire connaître, sont envoyés à domicile, ou bien encore <( des avis de Tautorité tendant au même but sont affichés sur les « places publiques. Si les possesseurs de propriétés immobilières ne <f leur attribuent pas une valeur convenable, les répartiteurs en chan- « gent révaluation; le plus souvent les propriétaires se bornent à « envoyer une description de cette sorte de propriété, laissant aux « répartiteurs le soin de l'évaluer, ce que ceux-ci font de leur mieux. <i Leur évaluation peut être rectifiée dans les formes que nous ferons « connaître tout à Theure, si elle est trop élevée.
« Le fermier indique le nombre de ses acres de terre, leurs * qua- <c lités diverses, ses maisons, granges, étables, le chiffre de ses che- « vaux, moutons, cochons, les quantités de foin et de regain qu'il a «c en sa possession; il indique en même temps la valeur de chacun « de ces objets. Un commerçant ou un négociant doit donner une « description de ses maisons, de ses magasins et dépôts de marchan-j
556 TRAITÉ DB lA SCIENCE DES FINANCES.
« dises, indiquant s'il est le propriétaire des uns ou des autres; il dit « également la nature ou la valeur des marchandises composant son « fonds de commerce, ainsi que le chiffre de ses capitaux placés. Un a serrurier doit indiquer sa maison, sa boulique ou son atelier, ainsi « que la quantité de fer ouvré ou non ouvré se trouvant en sa poste session. La môme chose est faite par les personnes exerçant d*autres CI professions, et naturellement chaque personne doit ajouter aux (c articles de propriété touchant à son industrie toutes les autres pro- « priétés et tous les autres objets en sa possession. Ordinairemeût « cependant on n*exige pas que l'ouvrier énumère ses outils ainsi « que la petite quantité de marchandises qu'il peut avoir dans sa u boutique; ces objets échappent à la taxe.
« La taxe sur les propriétés immobilières, terres ou bâtiments, est « à la charge du propriétaire et non du locataire, à moins que par « contrat entre ceux-ci le locataire ne consente à acquitter la taxe; « avis doit alors en être donné aux répartiteurs. La taxe en pareil « cas est à la charge du locataire ; cela ne dispense pourtant pas le a propriétaire de la responsabilité de payer si le locataire manque de « le faire. Tous les biens immeubles, tous les biens meubles tangibles, « tels que meubles, denrées, marchandises, sont taxables là où ils se fc trouvent. Mais l'argent placé à intérêt;, les valeurs de banque et de « chemins de fer, ne sont taxables que là où leur possesseur a son « domicile ou sa résidence. Ainsi, un négociant qui fait des affaires « à Boston, mais qui vit à Dorchester, paie ses taxes sur son magasin c( et son fonds de commerce à Boston; la taxe sur son logement, son (f jardin, ses actions de banque et de chemins de fer, ses capitaux « placés à intérêt, ses vaisseaux en mer, se paie à Dorchester.
« Encore, bien que la loi exige de chacun qu'il fasse pleinement (( connaître aux répartiteurs la nature de sa propriété et la valeur de « tout ce qu'il possède, il est cependant un très grand nombre de (( personnes qui omettent de le faire. Dans ce cas, les répartiteurs (c sont tenus de faire eux-mêmes l'évaluation de la fortune de ces par- (( sonnes et de les taxer en conséquence. C'est ce que l'on appelle le « jugement {dooming). Cette évaluation officielle se fait à l'aide de tous « les moyens d'information que les répartiteurs peuvent se procurer, a et souvent par conjecture lorsque la fortune est invisible; naturcla lement, on court ainsi le danger de voir ses propriétés évaluées a trop haut et par trop taxées. Cependant le contribuable a un re- « mède prêt. Il a le privilège, dans un délai donné, de présenterions tt serment un inventaire exact de toute sa fortune, et les répartiteurs, a à moins qu'ils n'aient des raisons de soupçonner la fraude, doivent « corriger leurs taxes en conséquence. Aussi, une grande partie de
« la population se soumet à être ainsi jugée et à laisser révaluation <c de sa fortune à des fonctionnaires publics. Malgré cela, le nombre « est très restreint des personnes qui se sentent maltraitées et qui se « plaignent d'avoir été indûment taxées et surchargées et qui récla- « ment une diminution.
« Ainsi donc, la perte que le Trésor public pourrait souffrir par (c suite 4o la négligence des détenteurs de propriétés à faire la décla- « ration de leur fortune est à peu près prévenue par le pouvoir qu*ont « les assesseurs de faire eux-mêmes leurs évaluations et de régler les « impôts en conséquence, et même assez haut pour engager le con- <( tribuable à donner un état exact et complet de ses affaires. D*un Il autre côté^ les contribuables peuvent toujours se protéger contre <i des impositions excessives en faisant eux-mêmes connaître leur « situation financière, même après que la taxe est imposée.
(c C'est cependant une opinion très prédominante, que quelques- <t uns des plus riches citoyens dont la plus grande partie de la for- « tune est invisible, c'est-à-dire en argent placé à intérêt, ne suppor« « tent pas dans les charges publiques Içur due proportion. Mais les « propriétés immobilières, telles que les terres et les bâtiments, ne « peuvent échapper aux requêtes des fonctionnaires publics, et ces a propriétés sont taxées comme elles doivent Têtre.
« De plus, dans le Massachusetts, les employés, secrétaires ou cais- <c siers de toutes les banques, compagnies de chemins de fer, indus- « trielles et d*assurances, ainsi que de toutes les sociétés en com- « maudite et par actions qui sont établies et autorisées par TÉtat, « sont tenus, de par la loi, de tenir registre du nom et du domicile « de chaque actionnaire ou associé. Les agents des compagnies H chargés de ce soin sont aussi légalement obligés d'envoyer aux aun torités de chaque cité et commune de TÉtat le nom de chaque as- « socié ou actionnaire qui peut appartenir à cette cité ou commune, «c en indiquant le montant des fonds ou actions possédés par chacun ic d'eux. Par ce moyen, toute la propriété des associations possédée <t par les citoyens de l'État se trouve connue des répartiteurs, et <c aucune partie n'échappe à l'impôt.
« Avec ces diverses sources d'information, telles que les déclara** « tiens des contribuables qui se conforment au vœu de la loi, les états « fournis par les secrétaires des compagnies des travaux publics et 4( des autres associations, la notoriété publique, la nature visible de (f toute propriété immobilière, et enfin le pouvoir dont sont investie « les assesseurs de taxer d'office les détenteurs de propriété qui gar- « dent le silence, on arrive à savoir par approximation la véritable (( valeur des fortunes de tous les citoyens ; la somme de ces for-
« tunes compose Vévaluation totale de la cité ou de la commune.
« Prenant alors toute la somme d^argent qui doit être levée pour
rÉtat, le comté et les besoins de la commune, et en déduisant le « montant de Timpôt personnel, le reste doit être réparti sur les force tunes. La proportion que ce reste doit avoir avec Tensemble, quant <c au taux de Timpôt, est une simple question d'arithmétique et se (( détermine facilement. Ainsi, si Vévaluation entière de la commune, « comme celle deDorchesler en 1859, est de il millions de dollars» « et que Tensemble des taxes soit de 75)000 dollars, dont 2,000 dol- « lars doivent être répartis en impôt personnel et 73,000 dollars sur « les fortunes, le taux est de 6 dollars 60 centimes par l^OOO dollars, ir ou environ de 2/3 p. 100. Chacun doit alors payer dans cette pro* (c portion, quelque grande ou petite que soit sa fortune.
« La loi permet aux répartiteurs d'imposer une partie de la taxe «( sur le revenu, c'est-à-dire, si un homme a un salaire de 1,000, 2,000, c( 3,000 ou 5,000 dollars, ou s'il gagne cette somme par l'exercice do a sa profession indépendamment de sa propriété, cela peut êtresup- « posé comme représentant un capital qui en rendrait autant; on « peut le taxer en conséquence. Cependant ceci n'est pas encore or- « dinairement compris dans l'évaluation et la répartition, et toutes <c les cités et communes, à ma connaissance, répartissent toutes a leurs taxes, sauf celle des personnes {poU-tax), sur les fortunes (1). »
Cette dernière remarque n'est pas absolument exacte, car l'auteur nous dit immédiatement après ces lignes que la taxe sur les routes se perçoit d ordinaire en nature, c'est-à-dire par le travail direct et gratuit des contribuables et de leurs attelages.
Nous avons tenu à citer textuellement ce long et intéressant extrait. On voit ce qu'est, dans les États de l'Amérique du Nord, l'impôt sur le capital. Esl-il besoin de dire combien il est défectueux? Rarement, dans la fiscalité moderne, on a inventé d'instrument plus grossier. D'abord, pour rétablir la justice et ne pas accorder une immunité complète à des catégories entières de citoyens, c'est-à-dire d'électeurs, cet impôt sur le capital se combine en général avec un impôt personnel et quelquefois avec un impôt sur le revenu pour ceux qui n'ont que des revenus. L'impôt n'est pas seulement assis sur ce que certains théoriciens français appellent les capitaux fixes, c'est-à-dire en général les immeubles, fonds de terre ou constructions; il porte encore sur toutes les marchandises, sur les objets d'alimentation, sur les provisions même de ménage qui dépassent une certaine somme. Il faut faire un inventaire de ces denrées, de ces matières premières^
(1) Annitaire mttmational du crédit public, pu J.-E. Horn, trolBlème année, 18CJ» p. 26 à 30.
de ces objets de toutes sortes, choses fuyantes et périssables. Il n*est pas nécessaire de démontrer que la totalité des denrées qu'un commerçant possède en magasin ne représente pas la plupart du temps sa fortune personnelle; très souvent ces marchandises dépassent de beaucoup la fortune du marchand ; celui-ci, néanmoins, doit Timpôt sur le tout ; il est évident qu*il se récupérera de ses avances sur l'acheteur; mais alors vraiment il serait plus simple de mettre des droits d*octroi sur certaines marchandises, ce qui permettrait les facilités que comporte le régime des entrepôts. Cet impôt sur le capital est une taxe inégale, compliquée ; elle doit être pour les uns une source de bénéfices, tandis qu'elle demande aux autres une part exagérée de sacrifices. Cependant elle n*est pas bien productive ; il faut en élever le taux assez haut pour obtenir une somme relativement modeste. Dans la cité de Dorchester, elle réclame 2/3 p. 100 du montant du capital ; si Ton voulait suffire avec cette seule taxe à toutes les dépenses tant des cités que des comtés, des États et de rUnion, il faudrait assurément quadrupler ce taux, ce qui le porterait à 2 3/4 p. 100 du montant, non seulement du capital fixe, mais des denrées, des marchandises, des approvisionnements.
Voici ce que nous lisons dans une analyse d*un rapport diploma-» tique envoyé au ministère des affaires étrangères de la Grande-Bretagne au sujet de ces taxes américaines sur le capital : « D'étranges « anomalies, de singuliers abus résultent encore tant des vices de la « loi que de l'embarras des assessors, en présence de matières impo- «( sables telles que les bons négociables de l'Union, des États, des a communes, les obligations écrites des particuliers, les livres de com- <c merce, l'argent prêté à intérêt, les fonds en caisse [cash in hand)^ « si faciles à dissimuler ou bien à transmettre. Ainsi, qu'un citoyen « résidant au Massachusetts possède une ferme et du bétail sur le « territoire de New- York, les agents fiscaux du premier de ces États « soutiennent que si le situa de la terre est bien dans le New-York, le « situs du bétail reste dans le Massachusetts, en vertu du principe que « la propriété personnelle suit »on détenteur, et inscrivent ce bétail « sur leurs rôles. Mais qu'un habitant de New- York ait du bétail sur c( une ferme située dans le Massachusetts, ces mêmes agents, au mécc pris des principes qu'ils invoquaient tout à l'heure, taxent le bétail « sans souci du domicile de son possesseur, parle motif que la ferme « où il paît est comprise dans les limites du Massachusetts et de sa « juridiction (1). »
En 1878, l'évaluation en capital de toutes les valeurs imposables
il) Us Charges locaUs aux Étais-Unis (Economiste français du 30 noTembre
^60 TRAITE DE LA SGIEiNCR DES FINANCES.
mobilières ou immobilières dans TÉlat de New-York était de 2 milliards 733 millions de dollars, soit 13 milliards 700 millions de francs environ (I). Or TÉtatde New-York a plus de 5 millions d'habitants; à •ce compte l'évaluation du capital imposable en France n'atteindrait pas 100 milliards.
Depuis les trois premières éditions de cet ouvrage un mouvement semble se produire aux États-Unis contre l'impôt. sur le capital, •qu'on accuse d'être une taxe grossière, inique, appartenant aux temps primitifs de la civilisation. C'est ainsi que, en 1885, dans l'importante ville de Baltimore (Maryland), on nomma à ce sujet une commission qui, dans le document intitulé Report of tke Tax Cornmission of Baltimore appoinfed under tke Ordinance n* 61 ofmay 9 1885, «e prononce contre l'impôt sur le capital et propose de lui subsliluer un impôt sur le revenu et une taxe sur la valeur locative des habitations.
Tous les récents écrits américains sur la taxation témoignent de la grossièreté de cet impôt sur le capital que certaines personnes, M. Mé- :iier, M. Yves Guyot, auraient voulu introduire en France. M. Seligman signale les énormes inégalités de l'impôt sur le capital aux États-Unis. Dans rËtat d'Iowa, d'après la commission du revenu de 1893, les immeubles auraient été imposés sur une base variant de 17 à •60 p. 100 de leur valeur réelle {realty in lowa was assessed ai from sevenieen to sixty per cent of ihe true value) ; par conséquent certains immeubles étaient taxés dans une proportion trois fois plus élevée que d'autres. Il est connu qu'à Chicago des immeubles voisins sont imposés à des pourcentages qui offrent les écarts les plus ridicules (// is known thaï in ihe cily of Chicago adjacent plots of real estate are assessed ai perceniages of ridiculously varying degree). Ainsi le fonctionnement de l'impôt sur le capital aux États-Unis produit les plus flagrantes inégalités. Le même auteur signale que les taxes américaines sur le capital atteignent bien les immeubles (realty)^ mais qu'une grande partie des biens meubles [pei^sonalty) leur échappe (2).
Nous avons sous les yeux différents documents américains ayant une origine officielle et où les défauts detl'impôt sur le capital dans «ette contrée sont mis en lumière : ainsi un rapport sur la réforme de la taxation dans le Massachusetts déclare que « une proportion excessive de taxe a été supportée par les gens qui ont toute leur fortune visible pour les assesseurs, tandis que les possesseurs de biens mobi-
(1) Bulletin de statistique, t. IV, p. 398.
(2) Seligman, Essays in taxation, pa^es 7i et 131.
liers [Personal properiy) ont été à môme de cacher des centaines de millions (1) ». Toute part faite aux exagérations, la remarque contient une part de vérité. D'après ce document, dans les petites villes {farming toivns) les taxes ne montèrent parfois qu'à 4 ou 5 dollars par 1,000 dollars de capital et les énormes dépenses faites dans les grandes cités ont porté cette taxation à quatre fois plus, soit à 16 ou 20 par 1,000 de capital (2). L'auteur préconise, comme instrument de réforme, une taxe de succession, les droits de cette nature n'existant pas, comme on le verra plus loin, dans beaucoup d'Ëtats de TUnion nord -américaine. « La mort, dit l'auteur, est une heure honnête ; alors le collecteur de taxes recueillera ce qui est dû sur toutes ces considérables fortunes mobilières {personal estâtes) qui ont échappé pendant la vie de leur propriétaire. » Un autre document américain résumait ainsi les conclusions de cette commission de réforme de l'impôt sur le capital dans le Massachusetts: « La commission proposa un changement complet de système, à savoir la complète abolition de toutes les taxes sur la fortune personnelle intangible {intangible personaliy\ telle que les fonds publics, les obligations et valeurs mobilières ; à la place de ces taxes on proposait d'abord une taxe générale de succession au taux de 5 p. 100 sur les fortunes dépassant 10,000 dollars (5:2,000 fr.), ensuite une taxe d*habitation sur les occupants d'appartements dont la valeur locative dépasserait 400 dollars (2,000 fr. par an), cette taxe portant sur les revenus présumés ou estimés, tels qu'ils ressortent de l'importance de l'habitation occupée par le contribuable; cette taxe d'habitation devrait être au taux de 10 p. 100 (3) ».
U y aurait sans doute beaucoup de réserves à faire, soit sur le taux élevé de la taxe proposée sur les successions, soit sur l'immunité que l'on voudrait allouer dans ce plan aux fortunes moindres de 5:2,000 francs et aux loyers inférieurs à 2,000; jamais nous n'approuverons d'aussi larges réductions, mais là n'est pas le point intéressant; le voici et l'on ne saurait trop y insister : pendant que des étourdis prônent en France l'impôt sur le capital, les Américains proposent de l'abandonner et d'adopter un système analogue au système français, nolammeht notre impôt sur les loyers comme indicatif des revenus. Quant à la limite des exemptions^ il ne faut pas oublier que, aux États-Unis, les salaires, appointements, etc., étant
(1) Heporl Qf Ihe Commission appointed ta inquire into the expediency ofrevising and amending the laws of the Commonvealth relating to taxation^ october 1897, Boston, p. 133.
(2) /d., Ibid,, 132.
(3) llandbook of the American Economie Association, february 189S. Volume III, no 1, Mac Millan, New- York.
doubles, sinon triples, de ce qu'ils sont en France, les sommes expri« mées en francs représentent beaucoup moins que chez nous.
Nous devons dire quelques mots de Timpôt sur la fortune qui est appliqué en Prusse depuis 1895; cette taxe dénommée impôt complémentaire (Ergànzungsteuer), a pour objet de compléter Timpôt sur le revenu, qui frappe au même taux les revenus perpétuels ou spontanés et les revenus passagers et provenant de l'activité personnelle ; Timpôt complémentaire s'adresse à la source des revenus permanents et spontanés, à savoir la fortune : il grève toutes les fortunes au-dessus de 6,000 marks (7,500 fr.) en exemptant, toutefois, celles ne dépassant pas 16,000 marks dans le cas particulier où lensemble du retenu de ceux qui les possèdent n'excéderait pas 900 marks (1,125 fr.). L'impôt est en principe de 1/2 p. 1,000, soit, en supposantque la fortune produise 4 p. 100 de revenu, 1,1/4 p. 100 de ce revenu ; mais comme c'est un impôt de répartition dont le produit est fixé d'avance, ce taux peut varier dans une certaine mesure. En fait, ceux qui sont assujettis à rimpôt sur la fortune au taux de 1/2 p. 1,000 et en même temps à rimpôt sur le revenu au taux maximum de 4 p. 100 (voir plus haut pages 346 et 347) paient, les deux réunis, 5 1/4 p. 100 environ, légèrement plus si le revenu de la fortune tombe au-dessous de 4 p. 100.
En 1895-96, 1,152,000 personnes en Prusse payèrent l'impôt sur la fortune, contre 2,605,000 qui étaient assujetties à l'impôt sur le revenu. Le produit de cet impôt dit complémentaire est de 31 à 32 millions de marks (40 millions de francs environ), tandis que l'impôt sur le revenu produit 123 à 124 millions de marks (environ 155 millions de francs). On voit que le premier est au second dans les proportions de 1 à 4.
Voici un tableau intéressant en ce qu'il résume pour l'année 1895- 96 le classement des contribuables à cet impôt prussien sur la fortune; nous rappelons que le mark vaut 1 fr. 23 (1).
Lontrîbuablçs possédant nne forlusa de :
Marks.
Plus de...
Nombre.
Pro porliou
pocr 100 du nombre.
Montant de l'impôt de chaque
classe.
Marks.
Proportion
pour 100
dans
le produit.
(I) Nous extrayons ces renseignements dti Bulletin de Uatislique, !«' volume de 1896, pages 421 et 422.
On voit combien sont peu nombreuses les grandes fortunes, moins de 2,000 au-dessus de 2 millions de marks ou 2 1/2 millions de francs ; à peine 14,000 au-dessus de 500,000 marks ou 624,000 francs, dans un pays de 33 & 34 millions d'âmes et qui s'enrichit rapidement depuis 1880.
Sauf Tinconvénient de la déclaration et du classement, cet impôt, comme d'ailleurs l'impôt prussien sur le revenu, est relativement modéré. Il est loin de faire peser sur lo contribuable un poids égal à celui de nos différents droits de timbre, d'enregistrement et détaxes' sur les valeurs mobilières. Il faut ajouter que, en Prusse, il n'y a pas de droit de succession en ligne directe, ce qui épargne beaucoup plus la fortune que ne la grève l'impôt ci-dessus dit complémentaire.
L'impôt sur le capital existe dans d'autres pays encore comme taxe accessoire, destinée à fournir un léger appoint aux budgets. En Suisse dans la plupart des cantons, l'impôt sur le capital et l'impôt sur le revenu se rencontrent côte à côte et se font pendant. Le lecteur trouverades indications sur ce sujet dans le chapitre qui traite de l'impôt proportionnel et de l'impôt progressif (voir plus haut, pages 178 à 194). Rappelons seulement que beaucoup de cantons suisses exemptent ce qui est absolument indispensable à l'existence, notamment, pour l'impôt sur le capital, les meubles et les ustensiles de ménage d'une médiocre importance, ainsi que les instruments de travail, quelquefois même les faibles capitaux en terres ou en valeurs mobilières. Parfois aussi on tient compte du nombre des enfants et l'on admet pour les veuves des exemptions assez élevées. De semblables impôts existent en Hollande, nous les avons décrits plus haut; il est superQu d'y revenir (voir pages 199 à 200).
En définitive, l'impôt sur le revenu est préférable à l'impôt sur le capital ; il est d'abord plus productif, ayant une base beaucoup plus large; toutefois le fonctionnement en est très délicat, dans les pays surtout où les partis politiques sont très violents, où l'administration a peu de stabilité et d'impartialité; alors il risque de dégénérer en instrument d'oppression. Pour qu'il reste inoffensif, il doit être morcelé, comme en Angleterre, n'exiger pas de déclaration du revenu global ; il faut qu'il soit assis et perçu avec une modération qui ne se démente ni dans la fixation des taux de la taxe, ni xians les procédés de perception. Mieux vaut encore, comme les Ëtats-Unis tendent à le faire, s'en tenir à notre taxe sur les loyers qui atteint très approximativement le revenu, si on sait la bien combiner, avec prudence et modération naturellement.
A ce sujet on ne saurait^ en eiïet, aucunement adopter les systèmes vexatoires et compliqués qui ont été depuis une quinzaine d'années
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proposés soit par M. Dauphin, ministre des finances en 1887, soil par M. Pey tral, ministre des finances en 1898 (voir pages 444 et 448). Ces planssont absolument Inacceptables parce qu'ils ont un caractère progressif et arbitraire et qu'ils frappent les loyers élevés ou moyens d un taux extravagant, souvent de 30 à 40 0/0 de leur montant et parfois de plus, ce qui ne pourrait qu'entraver les progrès de rhabitation humaine et arrêter les constructions.
II faut, en outre, réfléchir que la nécessité ou Tutilité d*an impôt de redressement sur las revenus est devenue d'autant moins sensible que, dans un pays comme la France, on a supprimé ou allégé plusieurs des impôts indirects, notamment les droits d'octroi et les taxes sur les boissons hygiéniques, et que nombre de dépenses des budgets modernes soit des états, soit des localités, sont faites dans Tintérèt exclusif des classes pauvres ou peu fortunées, pour rinstniction publique, Tassistance, etc., ce qui n'existait pas autrefois. Quant au capital, il est très suffisamment saisi au profit de l'État par les divers droits d'enregistrement et de timbre et par les droits de succession, sans qu'il soit besoin d'une taxe spéciale ; celle-ci ne se justifie guère qu'en Prusse où les droits de succession en ligne directe n'existent pas et où les droits de timbre et d'enregistrement sont beaucoup plus faibles que chez nous. L'heure de la succession est mieux choisie que toute autre pour taxer le capital, avec modération^ bien entendu, comme on le verra dans le chapitre suivant.
