ÎOO.l

fr.

L'importance des prestations en nature n'a pas diminué depuis 1861 : elle augmente, au contraire. D*après le compte rendu général des opérations efTectu^es en 1875 pour le service vicinal, les ressources dont on disposait pour ces travaux pendant cet exercice, déduction faite des excédents des exercices précédents et des dégr<^ vements et non-valeurs, s'élevaient au chiffre considérable de 160 miilions et demi de francs, dont voici la décomposition :

Revenas, coupes de bois, cession et vente de terrains, produits ordinaires et extraordinaires

Prestations 3 Joumôes et 4« journôe (loi du 1 1 JuiUet 18G8).

Centimes spéciaux ordinaires et extraordinaires; impositions extraordinaires

Emprunts i la caisse des chemins vicinaux et i d'autres caisses

Subventions industrielles

Offres particulières

Subventions sur fonds départementaux

-^ sur fonds de l'État

En 4879. sur une somme de dépenses du service vicinal en Franr-> de 173,955,000 francs, les prestations ont fourni 59,530,000 frarcs En 1893, elles ont produit presque exactement la même somme, s< it 59,740,364 fr.

SI Ton voulait supprimer les prestations, il faudrait établir envirc-J 18 centimes additionnels aux contributions directes, ce qui serait cl fardeau que la population considérerait comme beaucoup plus lourd. 11 ne faut pas oublier quelle est Timmense importance du développement des chemins vicinaux : c'est là ime des principales sourm de la prospérité du pays. En France, au 31 décembre 1892, on comptait 141,370 kilomètres de chemins de grande communication à iVbt de viabilité, 75,970 kilomètres de chemins d'intérêt commun el 261,147 kilomètres de chemins vicinaux ordinaires, soit en tout 478,487 kilomètres de chemins (non compris les routes nationala ou départementales et les chemins ruraux ou privés) ; 129,000 autres iiil'>mètres étaient en construction ou en projet. Il faudrait augmenter de 50p. 100 l'étendue des chemins vicinaux et la porter, en 12 ou 15 ans,

DBS TAXES LOCALES. 797

à 7 OU 800,000 kilomètres. Or, il en coûtera deux ou deux et demi milliards de fr.; à raison de 7 à 8 fr. en moyenne par mètre. On n'a donc pas à supprimer, mais seulement à améliorer les prestations en nature, d'ailleurs rachetables en argent ; le contribuable voit immédiatement quel est le but du sacrifice que la société lui demande. On pourrait, à Timitation de ce qui se fait en Belgique, imposer deux fois plus de journées de travail aux gros propriétaires, à leurs serviteurs et à leurs attelages qu'aux petits propriétaires, parce qu'il est constant que le nombre des attelages et des serviteurs n'est pas strictement proportionnel au revenu des terres.

Une objection plus forte que Ton peut adresser aux prestations en nature, c'est qu'il est prouvé que le travail des prestataires est beaucoup moins effectif que celui d'ouvriers salariés ; on n'évalue en général qu'aux deux tiers d'une journée rétribuée refficacité d'une journée de prestation. Gela sans doute est un malheur ; mais il est en partie compensé par ce fait que ce travail est fourni au moment où le contribuable a le plus de loisir et ne trouverait peut-être pas l'emploi de son temps et de ses attelages. Il est enfin hors de doute que dans les pays riches, où la culture est très avancée, où les capitaux sont abondants, beaucoup de contribuables seront de plus en plus portés à payer en argent l'équivalent de la prestation plutôt que <1e se déplacer ou de faire déplacer leurs domestiques et leurs attelages. En résumé, malgré ses inconvénients, le système des prestations en nature avec faculté de rachat en argent nous paraît devoir être maintenu pour la confection des chemins vicinaux, aussi longtemps d:i moins qu'il restera de grandes étendues de chemins à construire. Des documents officiels prouvent que sur 100 contribuables 70 à 6') environ préfèrent l'impôt en nature à l'impôt en argent. Dans <i iuze départements, presque tous montagneux, la prestation est presque entièrement acquittée en nature. Le prix moyen du rachat de la journée de prestation, d'après les tarifs des conseils généraux, est de 1 fr. 25 centimes. En 187S, sur les 56,663,000 fr. qui représsntent la valeur des prestations, 34 millions ont été réellement lournis en nature et 22 millions et demi ont été rachetés en argent. En 1878, sur 56,761,000 francs, produits par les prestations, ^3,373,000, soit 40 p. 100 ont été rachetés en argent. Les conseils généraux ayant été récemment consultés sur une proposition de loi tendant à supprimer les prestations et à les remplacer par des centimes additionnels, 71 conseils se sont prononcés contre ce projet et 13 seulement Font accepté (i).

(1) Dans la session de 1882 plusieurs projets de loi ont été présentés ta Parlement Qoar la suppression des prestations (proposition de MM. Antonin Dubost etDelaportoJ

798 TRAlTt DE LA SCIENCE DBS FINANCES.

Nous avons hâte d^arriver à la branche la plus importante et la plus critiquée des ressources des communes urbaines en France, i rifflp6tsur les consommations appelé or/rot. L*on fait dériTer le nom de cette taxe d*un mot de la basse latinité : « ottroivan iiceniia vasallo data, » dit le Glossaire de Ducange : ce qui impliquerait que Yoctmt été regardé dès longtemps comme une concession de Tautorité son- Teraine. T/on retrouve des édits fort anciens, qui autorisent pour les communes des impôts de consommation, auxquels le fisc royal s*associait par un prélèvement variable, des deux tiers par exemple en 1323, de moitié en 1663 (1). La participation de TÉtat pour moitié dans le produit des octrois des villes devint une mesure générale au dix- septième siècle. Des traces de cette association entre TÉtat et les communes persistèrent jusqu'à nos jours. C'est ainsi qa'aa commencement de ce siècle Ton établit le prélèvement du dixième du produit net de l'octroi au profit du Trésor public : on renonça, en fixant le budget de 18S2, à ce prélèvement du dixième. En Italie une forte partie du produit des octrois, le tiers environ, profite à l'État.

En 1791 l'Assemblée Constituante supprima toutes les taxes perçues à l'entrée des villes : mais ce ne fut qu'une suspension de quelques années. Le Directoire se vit dans la nécessité de ressusciter ces anciens droits : une loi de vendémiaire an YII rétablit à Paris un octroi, dit municipal et de bienfaisance. Une loi générale, celle de frimaire an YIII, détermina bientôt après les règles à suivre pour rétablissement de taxes indirectes et locales dans les villes formant à elles seules un canton. Les municipalités se précipitèrent alors à Tenvi sur cet impôt séduisant : deux ans s'étaient à peine écoulés que Ton comptait 293 octrois en France. Le chiffre ne devait pas cesser de grossir : en l'an Xill, lorsque la France comptait, il est vrai, 108 départements, il y avait 3,262 octrois. Les pertes de territoire et la suppression de l'octroi dans certaines communes réduisirent ce nombre de moitié environ. En 1862 le produit brut des octrois étaii de 157 millions pour les communes des départements et pour Pah.«.

Eu 1896 il s'élevait à 326 millions 1/2 et le nombre des communes à octroi était de 1,513, Paris compris; il avait été de 1,546 en 1879.

Cet impôt est fâcheux en lui-même, puisque c'est une entrave à h circulation et à l'échange des produits : il y a une part irréductible

on pour le remaniement de cet impôt (proportion de M. Casimir Pérîer). Noos sommes d'accord avec ce dernier sur ce point qu'un remaniement est nécessaire, mais il nous parait le pousser trop loin. Le changement indiqué dans lo texte saJffîniSi (Note de la '6* édition.) (1) B. de Parieu, Traité de» impôts, t. IV, p. 9.

d'abus et de maux qui lui est attachée et que Ton ne peut espérer faire disparaître : il est, dans une certaine mesure, improportionnel, mais au moins fallait-il s'occuper de le renfermer dans les limites rigoureuses, pour qu'il ne devint pas intolérables. Nos législateurs ne manquèrent pas de bonnes intentions à cet égard.

Une tâche délicate, c'était de déterminer les objets sur lesquels l'octroi devait porter : tâche arbitraire, à vrai dire, car il n'est pas dans la nature des choses que l'on taxe telle consommation plutôt que telle autre. Quoi qu'il en soit, une ordonnance de 1814 interdit l'imposition des « grains et farines, fruits, beurre, lait, légumes et autres menues denrées. » La môme ordonnance répartit en cinq catégories les matières qui peuvent être taxées à l'octroi : ce sont : 1^ les boissons et les liquides ; 2* les comestibles ; 3® les combustibles ; V les fourrages ; 5® les matériaux. Cette classiQcation est restée, et nominalement elle est encore en vigueur; un décret du 12 février 1870 y a seulement ajouté une sixième catégorie sous le titre de : objets divers. Mais admirez la logique de nos législateurs ; cette classification n'est pas obligatoire : c'est une sorte de type pro« posé par la loi, mais qui n'enchaîne pas l'administration et les localités dans des cadres inflexibles: les tarifs peuvent être composés d'une suite d'articles sans lien entre eux, rapprochés par le hasard des déterminations municipales ou par l'ordre* alphabétique. Qu'est-ce d'ailleurs que cette cinquième catégorie intitulée matériaux? Que ne peut-on ranger sous cette étiquette? Le terrain est glissant et les municipalités n'ont que trop de penchant à s'abandonner sans mesure à des excursions aventurées dans un domaine aussi mal circonscrit.

La loi du 28 avril 1816 a, d'ailleurs, été plus générale que l'ordonnance de 1814; elle autorise les droits d'octroi sur « les objets de consommation locale » sans restriction. L'on a conclu de ces termes si compréhensifs qu'il est loisible d'imposer à l'octroi les farines et les blés. Plusieurs municipalités , notamment l'administration de la ville de Paris sous l'Empire, ont prétendu même soumettre à cette taxe les objets qui sont employés par l'industrie locale à la fabrication de produits destinés à sortir de la ville pour entrer dans le com« merce général. Que cette dernière interprétation soit rigoureuse et funeste, cela est incontestable : mais il n'est pas complètement sûr qu'elle soit illégale. L'on évite les inconvénients qui en résulteraient, par l'insertion dans le décret d'une clause qui dispense expressément du droit « les matières destinées à entrer dans la fabrication des produits manufacturés pour le commerce général : » mais l'absence de cette clause permettrait l'imposition soit des charbons, soit des soudes, soit de toute autre matière première.

^0 TRAITÉ DE LA SCIBNCB DRS FINANCBS.

Des décisions et des ordonnances ministérielles ont exempté des taxes d'octroi les matières suivantes : 1* les consommations faites i i>ord des bâtiments de TËtat ; 2* les matières servant à la fabricatioc des poudres; 3* les imprimés du gouvernement; 4* les médicaments; 5* les morues.

Bn dehors de ces restrictions, l'octroi donne lien aux impositions les plus diverses et en réalité les plus arbitraires. Il est d'usage que les matières atteintes par les droits de douane, telles que les sucres et les cafés, ne soient pas atteints par l'octroi : mais ce n*est qu'un usage, qui comporte des exceptions, pour les sucres notamment, lesquels sont quelquefois taxés dans le centre et le midi de ii France.

Les principes généraux veulent que les droits d'octroi n'aient qu'un •caractère fiscal et qu'ils n'affectent jamais un caractère protecteur, c'est-à-dire qu'ils n'aient pas pour but ou pour effet de mettre les produits de la commune et de sa banlieue à l'abri de la concurrence des produits des autres parties du territoire national. Il est des combinaisons de tarifs différentiels, qui ont été inventées dans cette intention par certaines villes : quelquefois le conseil d'Etat s'en est préoccupé et a voulu mettre fin à ces abus, en repoussant par exemple des tarifs différentiels sur les fourrages artificiels et sur les foarrages naturels, sur les bœufs et sur les vaches, sur les agneaux de telle saison et ceux de telle autre, sur tels et tels vins d'après les provenances et les crus. Mais ces efforts ne peuvent qu'atténuer les abus, sans les extirper : ceux-ci sont inhérents au système et ne pourront disparaître qu*avec lui. Chaque localité se préoccupe avant tout de faire la pari belle aux produits du pays et de taxer les denrées similaires ou de remplacement venant des autres contrées. Dans le Midi Ton imposera fortement la bière et très légèrement le vin : ailleurs ce sera le charbon qui sera lourdement grevé et le bois à peine atteint ou réciproquement. Quoi que l'on fasse, l'octroi conservera toujours quelque chose du caractère de la douane intérieure (1).

Les boissons forment en général la matière la plus assujettie à Toctroi et la plus productive. Le trésor public perçoit pour son compte, •on l'a vu plus haut, un droit à l'entrée des villes : aussi le législateur s'est-il préoccupé de limiter le chiffre des taxes d'octroi sur ces arti-

(1) Cet inconvénients paraissent surtout considérables en Italie. D'après une correspondance adressée de Rome à la Semaine financière (numéro du 23 Juin lâ")i certaines communes italiennes auraient mis un droit d^octroi de 10 fr. par tonus sur la houille, bien que cette matière fftt exempte de tout droit de douane aux froDtières. D'autres communes, pour protéger quelques industries locales, comme l'â^nistorie, auraient mis un droit ad valorem de 20 p. 100 sur les meubles prOTSuant des communes voisines.

DES TAXES LOCALES. 80i

des. La loi de 1816 interdisait de lever pour la commune, sur ces denrées, une somme excédant celle perçue par TÉtat ; elle admettait cependant qu'il pourrait être dérogé à cette règle par ordonnances royales. Un décret-loi de 1852 diminua de moitié les droits d'entrée au profit du Trésor; il en résultait une réduction forcée pour les droits perçus par les villes : mais la loi de finances de 1854 rétablit les choses dans l'état antérieur, en portant le maximum des droits d'octroi sur les boissons dans les villes de 4,000 âmes ou plus au double des droits d'entrée levés pour le Trésor. Une dérogation à ce maximum ne pouvait résulter que d'une loi spéciale. La loi du 29 décembre 1897 a considérablement réduit les droits maxima d'octroi sur les boissons hygiéniques. Pour rendre la fraude moins aisée, la loi de 1816 a admis que les communes formant la banlieue des grandes villes peuvent ôtre assujetties à Toctroi, même contre leur volonté, à la condition que les droits perçus dans leur territoire soient versés dans leurs propres caisses. Ce n'est pas là une des moindres anomalies, une des moindres iniquités de ce système fiscal. Contrairement aux prescriptions aujourd'hui abrogées de l'ordonnance- de 1814, les dépendances ru« raies de la commune, éloignées de l'agglomération, peuvent être assujetties à l'octroi, ce qui est un grand abus.

Une commune ne peut recourir à l'octroi qu*en cas d'insuffisance de ressources. D'après la loi de 1816, la désignation des objets impdsés, le tarif, le mode et les limites de la perception sont délibérés par les conseils municipaux. L'autorité supérieure peut approuver ou redresser les taxes, mais non en introduire de nouvelles, le préfet transmet au ministre de Tintérieur la délibération du conseil municipal, en y joignant son avis : le ministre saisit alors de cette afi'aire le conseil d'État, qui étudie le projet dans sa section de l'intérieur et dans sa section des finances. 11 est superflu d'entrer ici dans le détail des formalités administratives qui doivent précéder l'autorisation d'un octroi : les mêmes règles étaient autrefois nécessaires pour la suppression.

La loi de 1867 sur les conseils municipaux a modifié quelques-unes des formes à suivre en pareil cas. En règle générale, un décret est nécessaire toutes les fois qu'il s'agit ; 1* d'établir une taxa d'octroi dans une commune où cette taxe n'existe pas ; 2« de modifier les périmètres existants; 3* d'établir ou de renouveler une taxe sur des objets non compris dans le tarif général ; 4* d'établir ou de renouveler une taxe excédant le maximum fixé parle tarif général. Au contraire, l'approbation de la délibération du conseil municipal par le préfet est suffisante : 1^" pour la prorogation des taxes additionnelles actuellement existantes ; 2« pour l'augmentation des taxes principales au

802 TRAITÉ Dg LA SCfENCG DBS FINANCES.

delà d*nn décime, à la condition de ne pas dépasser le maximum fixé par le tarif général. Enfin la délibération du conseil municipal est exécutoire par elle-même, sauf le droit d'annulation par le préfet, mais sans être soumise à l'approbation préalable dans les cas soi* ▼ants : i* la suppression ou la diminution des taxes d'octroi; 2* la prorogation des taxes principales d'octroi pour cinq ans au plus; 3*" l'augmentation des taxes jusqu'à la concurrence d'un décime poor cinq ans au plus. En cas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, l'approbation préalable du préfet serait nécessaire. Les surtaxes sur les boissons, supérieures an double du droit d'eotrée, continuent à ne pouvoir être établies qu'en vertu d'une loi. Tout ce régime a reçu peu de modifications. Un décret du 12 février i87û<i dressé un tarif général des droits d'octroi déterminant la nomenclature des objets d'après six catégories, et le maximum des taxes suivant là population de la commune. L'article 49 de la loi de 1871 a aussi réservé au pouvoir central certains droits de contrôle.

Nous n'entrerons pas dans plus de détails sur le mécanisme de cette imposition : comme elle ne doit porter que sur les objets de consommation locale, on recourt aux expédients du passe-debout etdelV trepôt pour faciliter le transit on le séjour momentané de denrées non destinées à cette consommation.

Le nombre et surtout le produit des octrois se sont singulièrement accrus depuis le commencement de ce siècle : le tableau suivant, emprunté aux documents officiels et s'appliquant à tous les octrois de France y compris Paris, en est la preuve (1) :

'I) Ffoas avons dû reraire complètement le tableau qui figurait dans la prêtes" édition : c'est un des grands vices des statistiques admioistratÎYes d'dtre très pH concordantes. I.es chiffres des précédentes éditions étaient empruntés à la Siniis^ générale de la France, publiée par le bureau de statistique du ministère de i'igrici^ ture et dn commerce. Les chiffres de notre -tableau actuel, en ce qui coDcerQe|i revenu net et les Trais de perception des octrois, sont tirés de Fétude détaillée pot^ dans la livraison de janvier 1S32 du Bulletin de statistique du ministère des finioc^ C'est surtout en ce qui concerne les frais de perception que les données de cederstêf recueil diffèrent, jusqu'à Tannée 1862 inclusivement, des données fournies ptf j' Statistique générale (du ministère du commerce). Cette différence vient peut-être^' ee que les octrois d'un grand nombre de communes sont affermés on pIotAt l'étues^ anciennement, et de co que la statistique du ministère des finances n'a p&s coopn^ dans les frais de perception les dépenses à la charge des adjudicataires, élément. i3 contraire, que la statistique de la France a dû faire entrer dans ses calculs. Noas ^i>^' Ions, d'ailleurs, sans avoir la prétention de les expliquer, ces divergences regretub'-^n est, en tont cas, certain que les frais de perception des droits d'octroi ont dû oO'^* blement diminuer depuis 30 ou 40 ans. Le chiffre de la preudère année da tablées (1H23) reste emprunté à la Statistique générale de la France^ le Bulletin de statuM^ (du ministère des finances) do conunençant set investigations qu'à partir de li^^' (Note dt U a* édition.)

Nous avons ajouté Tannée 1896, d*après le !•' volume (pages 641 et tmytaUi, di Bulletin de statistique de 1898. (Note de la 6» édition.)

DBS TAXES LOCALES.