CHAPITRE XVI

DES DBGRftVKMElfTS D*IIIPÔT8. — DB L*BPFBT DBS TARIFS ÉLBVÂS, DBS TAltirS HODÉrAs BT DBS BAS TAHIFS. — DBS PLUS-VALUES. — LU PB^NOMÈNB DB LA BÊPBRGUSSION GiNÂKAIB BN MATliBB D*IMPATS. — DU POIDS DBS TAXB8 SUE LBS DIFPiSBMTBS CLASSBi DB LA POPULATION .— GONCLUSIOM DU PBBMIBR VOLUMB.

De la meUleare méthode pour opérer des dégrèvemonts d'Impôts. — Il faut concentrei; les dégrèvements sur quelques articles et non pas les éparpiller sur un grand nombre. — L'influence des dégrèvements n'est pas toujours immédate ; elle ne se fait quelquefois sentir que d'une manière indirecte. — Exemple de modifications aui droits d'octroi à Paris et de la suppression des octrois en Belgique. — L'expérience seule et les t&tonnements peuvent démontrer quel est, au point de vue du Trésor, le taux le plus productif pour un Impôt de consommation. -~ Les diverses considérations dont il faut tenir compte en opérant des dégrèvements d'impôts.

Exemple frappant de la double influence des dégrèvements sur la consommation de l'article dégrevé et sur les revenus du Trésor. ~ L'impôt sur le sucre et les modifications des droits en Angleterre. — Énorme développement de l'usage du sucre, néanmoins perte pour le fisc qui ne retrouve pas sous le régime des faibles taxes un produit égal à celui qu'il encaissait sous le régime des taxes plus élevées. — Gomment ce sacrifice direct du Trésor peut être compensé par des avantages indirects, par le développement de la prospérité générale.

Les dégrèvements ne peuvent ôtre prudemment accomplis qu'à l'aide d'excédents budgétaires. — Les plus-values constantes des impôts indirects sont un phénomène naturel chez un peuple bien administré. — Causes de ces plus-values. — L'histoire financière de l'Angleterre depuis 1840 démontre les merveilleux effets des plusvalues. — De 1849 à 1875 les recettes de l'État britannique se sont accrues do- 440 millions de francs, quoique les impôts supprimés pendant la même période représentent une somme annuelle de 710 millions de francs. — Les plus-values sont la meilleure ressource pour l'amélioration d'un régime fiscal. — Des plusvalues en France. — De l'usage qu'on en pourrait faire à l'avenir.

Du phénomène de la répercussion des impôts sur la totalité du corps social. — La société est un être plastique qui tend à redresser d'elle-même et sans en avoir conscience les. in égalités primitives de la plupart des impôts. — Conclusions exagérées que l'on tire de ce fait.

Du poids des impôts sur les différentes parties de la société française. — Les habitants des campagnes, surtout les propriétaires résidents, paraissent être la classe la plus favorisée. — Après cette classe vient celle des rentiers qui ne semble pas non plus supporter sa Juste part des charges publiques.

Conclusion : le maintien de la paix pendant un quart de siècle, le développement des plus-values, la réforme des impôts directs, permettraient la suppression graduelle, de toutes les taxes qui gênent la production et des plus onéreux impôts do consommation. -- Le développement du domaine industriel de l'État et des municipalités sera dans un avenir plus lointain d'un grand secours pour l'abolition complète des taxes sur les denrées de première nécessité.

Après avoir parcouru toute la série des impôts qui sont en usage dans le monde civilisé* en avoir recherché les mérites, les inconvénients, rincidencc, il ne nous reste plus, pour terminer cette pre-

^44 TRAITâ DE Là 8CIENCR DRS FINANCES.

«nière partie de notre ouvrage, qu*à résumer par quelques considixations générales les enseignements des précédents chapitres.

Un des points qui sont le plus acquis à La science, c'est que si la pluralité des impôts est nécessaire dans un pays qui a une grande dette et qui veut entretenir une force militaire importante, cette pluralité ne doit pas dégénérer en une excessive multiplicité. Pour Jes impôts indirects notamment, il convient de faire choix d*an petit nombre d'articles, que l'on peut imposer sans jeter un grand trouble dans la production, sans commettre d'injustice criante, sans soomettre les classes ouvrières à des sacrifices trop pénibles ; mieux iraut taxer un peu lourdement ces quelques articles que d'assujettir une foule d'objets à des taxes même minimes. Dans une contrée •comme la France, le sucre, le café, le tabac, constituent ainsi des matières que le fisc peutgrever de droits assez élevés, n serait mao- Tais de réduire notablement les taxes sur ces denrées, tant qall restera des impôts sur le papier, sur la bougie et la stéarine^ sur le irin, sur les allumettes, etc.

Quand un État a des excédents de recettes et qn*il veut Daire re* mise aux contribuables d'une partie des charges publiques, on peut se demander s'il vaut mieux supprimer absolument un seul impôt que d'en dégrever un grand nombre. Généralement les gouvernements et les Chambres inclinent à la seconde solution, parce que, sollicités en sens divers par des intérêts nombreux et contraires, ils ireulent en contenter le plus grand nombre possible. Gela peut être -d'une bonne politique parlementaire, mais c'est d'une mauvaise politique financière et économique. L'expérience prouve que les faibles réductions de taxes ne profitent que médiocrement au contribuable. Les prix des denrées au détail ne baissent pas dans la proportion de lia diminution de la taxe. Les intermédiaires bénéficient presque seuls de ces demi-mesures. Que l'on abaisse d'un sou ou deux par ikilogramme le droit sur le sucre, de quatre à cinq sous l'impôt sur te kilogramme de café, il y a de grandes chances pour que le coqsoid- 'mateur, surtout le plus intéressant, celui qui achète par de petites ^quantités, ne tire que peu de profit de ce dégrèvement. Hais dût-il môme en profiter, ces faibles allégements de taxe ne produisent pas un grand développement de la consommation parce qu'ils n'amènent pas dans le prix des denrées une diminution assez grande poar qu'elle soit sensible à la plus grande partie de la population et qu*elie -en change les habitudes.

Supposons donc qu'un gouvernement ait à sa disposition un excé- "dent de 100 millions qu'il juge à propos de consacrer à des dimino- 4ions de taxes. Selon toutes les probabilités, il sera norté à réduire

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simultanément, mais dans des proportions légères, huit ou dix caté*^ gories d'impôts : les droits d'enregistrement, par exemple^ ceux doposte, les droits sur le sucre, sur le café, sur le vin. Ces demi-mesu* res n'auraient que de médiocres avantages. Mieux vaudrait employer la totalité de cet excédent à un ou deux usages seulement : une réduction considérable d'un des droits d'enregistrement, celui qui grève la transmission des immeubles à titre onéreux, et la diminution des deux tiers du droit sur les transports ; ces deux mesures franches,, nettes, profondes, seraient d'un bien plus grand secours au pays qu'une douzaine de dégrèvements minimes et presque imperceptibles. Il faut savoir se résigner à faire les réformes successivement, mais avec résolution, efficacité et d'une manière complète. Vouloir lescommencer toutes à la fois, donner des arrhes, pour ainsi dire, à un grand nombre d'intérêts, sans en satisfaire aucun largement oa pleinement, c'est une politique mesquine.

Quant à savoir s'il faut complètement supprimer, lorsqu'on le peut^ un impôt qui est susceptible de donner un très grand revenu en casde nécessité, c'est une question plus controversable. S*il s'agît d une de ces taxes universelles, qui ne causent pas à la production de grands embarras et dont la prorogation exige le maintien d une organisation que l'on ne pourrait improviser après l'avoir détruite, on peut soutenir qu'un État, môme dans les temps dç la plus grand» prospérité, ne doit pas renoncer absolument et pour toujours à unebranche de ressources dont il pourrait se passer aujourd'hui, mai^^ qui peut lui redevenir indispensable demain. Les Anglais, par exemple, eussent pu récemment supprimer l'impôt sur le revenu, leur gouvernement a été souvent provoqué à le faire par une partie des contribuables : cette mesure ne devait pas être adoptée pour deux motifs : d'abord l'impôt sur le revenu est juste dansla Grande-Bretagne, comme cela a été prouvé dans les chapitres qui précèdent; ensuite- -*- et c'est le point qui nous touche en ce moment — l'impôt sur le revenu est une des pièces importantes des finances britanniques, une de celles qui peuvent donner en cas de besoin le produit le plus considérable. Il a rapporté, en 1896 97, 420 millions de francs, ai> taux de 8 pence par livre sterling ou de 3 fr. 28 p. 100, mais il pour* rait fournir 600 ou 700 millions au taux de 5 ou 6 p. 100 si TÉlat était dans une grande nécessité. Cette seule considération doit faire maintenir en temps de prospérité, tout en les abaissant à des taux minimes, les impôts qui constituent une des pièces essentielles des revenus^ d'une nation. Il est, en effet, bien plus aisé de doubler et de tripler le taux d'une taxe existante à laquelle le pays est habitué que d'in* troduire une taxe nouvelle.

g45' TRAITÉ DB LA SGIBNGK DES FINANCBS.

Quand il s*agit de certains impôts de consommation, de ceux notamment qui ne sont perçus qu*en assujettissant les industriels, \e^ commerçants ou les consommateurs à des formalités, à des vexations nombreuses, à des pertes de temps, le raisonnement précédent trouve moins son application. Pour qu'une réforme, en fait d*impôts de consommation, produise tous ses effets, il faut souvent non seulement que l'impôt soit considérablement réduit, mais même qu'il soit complètement supprimé. Cela est vrai notamment des droits sur le savon, sur la stéarine, sur le papier, sur le vin même ; ce n'est pas seulement ici la somme payée au fisc qui est une charge pour le contribuable, ce sont les démarches, les dérangements auxquels il est astreint, les entraves qu'il est obligé de subir à sa liberté de fabriquer et de commercer. Quand donc TÉtat a des excédents suffisants et qu'il veut les appliquer à des réformes sur ce point, il est désirable qu'il aille jusqu'au bout s'il le peut et qu'il ne recule pas devant une suppression complète : la pensée que l'impôt auquel on renonce pourrait dans des éventualités lointaines et peu probables rendre des services au Trésor ne suffit pas pour faire prolonger indéfiniment des impôts qui sont pour l'industrie la cause de frais et de gênes innombrables.

Pour être vraiment avantageux aux consommateurs les dégrèvements doivent donc être larges, sinon ils sont une perte pour le Trésor sans grande utilité pour le contribuable. Ce qui s* est passé à une certaine époque pour l'octroi de Paris est la démonstration de cette vérité. On crut faire un cadeau aux habitants de cette ville eu réduisant, le 28 décembre 1830, les droits sur les boissons : les prix ne baissèrent pas, la consommation n'augmenta point : les commerçants au détail profilèrent seuls de cette remise. C'est que le dégrèvement était faible ; c'est aussi que les temps étaient troublés (!}.

Souvent aussi il arrive que l'effet des dégrèvements n'est pas immédiatement ou qu'il n'est que médiocrement sensible sur le prix des marchandises dégrevées. C'est, comme on l'a vu dans le précédent chapitre, ce qui a été constaté en Belgique après la suppression des octrois. En 1848, le 18 avril, pendant la gestion dictatoriale du gouvernement provisoire on supprima à l'octroi de Paris le droit sur la viande. Bientôt après on le rétablit. Pendant cette courte suspension de l'impôt sur la viande, on a/ait remarqué que dans les quartiers riches une diminution avait eu lieu dans le prix de la denrée qui

(I) Comme exemple de dégrèvement absurde, on peut citer celai des droits sm* les Tins en 1881. On a réduit dj moin^ de 1 fr en moyenne par hectolitre le droit de circulation (Voir plus haut pages 738 et suiTantes). Quelio influence one pareille mesure pouvait-elle avoir sur les prix et sur la consommation? Le Trésor a sacrifié, presque ^ani» qao les contribuables t'en aperçussent, "0 millions de recette». (No'' do la troisième édition,)

DBS DÉGRÈVEMENTS D^ISiPOTS. 847

avait ainsi été exonérée, mais que dans les quartiers pauvres le prix delà viande n'avait pas changé, de sorte que Ton préjugeait que les sommes précédemment encaissées par la Ville du chef de cet impôt Tétaient, depuis la suppression de la taxe, par les intermédiaires. Cette expérience était-elle bien concluante et autorisait-elle les sceptiques à prétendre que les dégrèvements d'impôts, môme lorsqu'ils sont larges, ne profitent pas au consommateur? Non certes : il y a dans ce raisonnement beaucoup de frivolité. L'épreuve de la suppression du droit sur la viande en 1848 avait été infiniment trop courte pour être concluante ; l'époque était trop troublée pour être propice à des transactions régulières et à une diminution des exigences des marchands (1). Enfin, comme le remarque très bien l'enquête belge sur les octrois, l'effet des dégrèvements peut être souvent, non pas la. baisse immédiate du prix d'une denrée, mais le ralentissement de la hausse, l'amélioration de la qualité, la cessation des falsifications. Parfois il arrive que le dégrèvement de l'impôt sur une denrée provoque une augmentation de la consommation d'une autre denrée également taxée. Un dégrèvement notable de l'impôt sur le café doit provoquer une augmentation de la consommation du sucre.

Supposez que l'on eût réduit, il y a vingt ans (1878), en France de 25 centimes à 20 la taxe des lettres; c'eût été, sans doute, un bienfait, et cette fois le consommateur en eût bénéficié parce qu'il n'y a pas d'intermédiaire entre lui et le Trésor ; mais cette réduction eût été trop faible pour changer les habitudes du public et provoquer un grand développement des correspondances. Ce développement se manifesta, au contraire, avec une certaine énergie, quand la taxe fut abaissée de 25 centimes à 15, parce que cette réduction était assez forte pour mettre l'usage habituel des correspondances épistolaires à la portée d'une nouvelle couche de la population.

On a beaucoup discuté sur l'influence que les dégrèvements ou les augmentations de taxes exercent sur la consommation des denrées et sur le produit des impôts. Quelques économistes imprudents, par des maximes trop absolues et des théories inconsidérées, se sont exposés aux attaques et même aux railleries des empiriques. Le lecteur qui aura lu avec attention les chapitres précédents de cet ouvrage y aura trouvé des éléments d'information et de conviction sur> ce sujet capital.

(1) On a signalé en 1818 an fait qui expliquerait que la viande n'eût pas sensiblement baissé malgré la diminution des droits d'octroi, c*est que les bouchers dans ce moment de crise ne pouvaient pas facilement tirer parti des résidus qu'emploie l'industrie. Enfin n'oublions pas que la viande avait baissé de prix dans les quartiers riches ; si elle était restée stationnaire dans les quartiers pauvres, c'est peut-être parce qu'on y vendait à cicdit.

848 TRAITÉ DB LA SCIBNCB DBS FINAHCES.

D 7 a pour tout impôt un taux qui est le plus productif et au deli ou en deçà duquel la perception du Trésor deyient moindre. Si c» taux est dépassé, la contrebande ou la restriction de la consommation fait que les receltes s'amoindrissent ; si Ton reste, au contraire, au-dessous de ce taux^ le développement de la consommation ne compense pas la médiocrité de la taxe. Mais quel est au juste ce taux le plus productif? c'est l'expérience seule qui peut l'apprendre ; la sagacité peut approximatiToment le deviner dans chaque cas parti* culier ; la science ne peut donner que des indications générales qui sont des guides. Il y a de la part du législateur de la prudence à rester plutôt au*dessous de ce taux qui est le plus productif qu'à chercher à l'atteindre au risque de le dépasser. Si on le dépasse, en effet, comme cela est arrivé plus d'une fois aux États-Unis, le mal est considérable ; ce n'est pas seulement la perte directe pour le Trésor, ce sont les pertes indirectes pour le commerce, pour l'industrie, pour les consommateurs.

On a quelquefois attribué aux économistes cette folle maxime, que le moyen de rendre un impôt plus productif, c'est d'en diminuer le taux. Quelques cervelles légères peuvent seules avoir produit cet aphorisme, si tant est qu'il ait été écrit quelque part. Les dégrèvements d'impôts — à moins que le taux le plus productif dont nous parlions tout à l'heure n'ait été dépassé, ce qui est rare — n'augmentent pas immédiatement les recettes du Trésor. Il n'advient près» qne jamais que brusquement la consommation prenne un dévelop» pement assez grand pour compenser dès la première année la diminution des droits. Un aussi fort accroissement de la consommation ne peut se produire qu'à la longue, il exige généralement quelques années ; parfois trois ou quatre ans suffisent pour qne sons le régime des droits modérés le produit atteigne le môme niveau que sous le régime des droits élevés; parfois, au contraire, il faut quinze, vingt, vingt-cinq ans.

D'un autre côté, l'élévation du taux d'un impôt produit presque immédiatement un accroissement de recettes, sauf les cas rares où un législateur imprudent a adopté des tarifs manifestement extravagants. Mais souvent cet accroissement de recettes est, à la longue, plus apparent que réel, en ce sens que la consommation qui ne s*est pas brusquement arrêtée par l'élévation du droit cesse de se développer aussi régulièrement et aussi rapidement que sous le régime des taxes modérées. Ainsi, comme on Ta vu dans un précédent chapitre, rélévation de 20 à 25 centimes de la taxe postale en France après la guerre a donné au Trésor dans les premiers temps une augmentation de recettes correspondant à l'élévation des tarifs ; mais la