CHAPITRE YI

J.E BUDGET AU POINT DE VUE ECONOMIQUE. — LES DIVERSES CAUSES QUI CONTRIDUENT A LA CROISSANCE DES BUDGETS.

Augmentation continue des dépenses publiques dans la plupart des pays. — Tableau de raccroissement des dépenses en France de 1789 à 1881. — Augmentation considérable des budgets anglais de 1833 à 1886. — Augmentation des budgets russes, des budgets belges. — Accroissement notable du budget du canton de Genève de 1848 à 1866 et de 18G6 à 1876. — Le phénomène de l'augmentation des dépenses publiques peut être regardé comme universel, quelle que soit la race et quelle que soit la forme de gouvernement.

Les six causes principales qui contribuent à Taccroissement des budgets : — 1" L'augmentation du prix de la vie et des salaires. — Le budget d'un État n'échappe pas plus à cette cause de hausse que le budget d'une famille ou d'un individu. — 2o L'extension des attributions de l'État ou le développement des services dont il se charge. — Augmentation considérable de la dotation de l'instruction publique en France, de 1830 à 1887. — Les dépenses nationales pour les services civils en Angleterre ont presque décuplé de 1817 à 1886.— Exemple analogue de la Russie et de la Belgique. — Même phénomène dans le canton de Genève, dans celui de Berne et pour toute la Confédération suisse.

Troisième cause de l'augmentation des budgets dans la plupart des pays : l'accroissement de la dette publique. — Cette cause n'est pas universelle comme les deux précédentes, elle n'agit que chez certaines nations.

Quatrième cause : le développement des dépenses militaires. — Exemple de la France, de 1830 à 1883.— Exemple conforme de l'Angleterre, de 1817 à 1882.

Cinquième cause : relâchement du contrôle, produit par une grande prospérité.

Sixième cause : le gouvernement de plus en plus démocratique.

Les deux causes qui peuvent agir sur les budgets dans le sens de la réduction des dépenses, et neutraliser partiellement l'action des six causes précédentes. — 1° Extinction de la dette de l'État contractée en annuités à terme, conversion de» dettes publiques portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé, amortissement de la dette perpétuelle. — Les perspectives budgétaires de la France à ce point de vue. — Grande importance des engagements à terme qui pèsent sur nos budgets actuels, et qui grèveront moins les budgets do la dernière décade de ce siècle et ceux de la première partie du siècle prochain. — 2" Simplifications et réformes administratives. — Médiocres résultats que l'on peut attendre de cette seconde cause. — Le régime parlementaire amène-t-il l'économie dans les dépenses? — Opinions diverses à ce sujet.

Décomposition du budget français en ses différents éléments. — Faible proportion des dépenses civiles et des dépenses facultatives.

Difficulté de comparer les budgets de deux pays différents ou de deux époques différentes. — Grandes précautions à prendre en ce cas pour éviter les erreurs grossières.

Kos énormes budgets d'aujourd'hui prélèvent-ils une plus forte partie du revenu national que les budgets d'autrefois? Selon toutes les vraisemblances la proportion des dépenses de l'État au revenu national n'a guère varié. — Démonstration de ce fait par le montant des déclarations successorales en 1840, en 1861, en 1x74 et en 1885. — Autre démonstration par la progression des revenus déclarés à l'Income- Tax en Angleterre, de 1840 à 18S6. — Le revenu national, estimé en monnaie, a plus que doublé tant en France qu'en Angleterre dans cet intervalle.

L'État rend incontestablement plus de services au pays actuellement qu'il y a un: demi-siècle.

De quelques règles à suivre et des précautions à prendre dans l'établissement dea budgets.

Après la question de forme et de législation que suscite l'étude du budget, nous devons aborder la question de fond.

Un phénomène frappe d'abord tout spectateur attentif, c'est l'énormité des dépenses et des recettes nationales dans les grands États européens ; c'est surtout la croissance ininterrompue de ces receltes et de ces dépenses. Pour la France, par exemple, voici à différentes époques le montant des dépenses nationales, y compris les centimes additionnels départementaux ou communaux et les autres ressources spéciales (i).

TOTAL

AUGMENTATION

des

ou diminution

relativement au point

ANNÉES

dépenses

relativement

de départ

0 rdinaires

au budget précédent

relaté

la période

extraordinaires.

dans ce tableau.

fraDCJ.

francs.

(2) D'après le tableau présenté par Necker aux états généraux.

(3) D'après le compte des finances pour 1869 (pages 38 et 39), y (

ompris 105 millions du

budget spécial de Temprunt de 429 millions.

(4) A partir de 1872 nous n'avons "compris dans chacun de ces chilTre

i que le budget ordinaire

et le b.idget des dépenses sur ressources spéciales, le budget extrao

rdinaire ayant pris des

proportions énormes qui doivent le faire classer à part.

(5) Nous ne comprenons dans le chiffre de 1879 que le budget ordinai

re de l'État et le budget

des dépenses sur ressources spéciales; si Ton y joignait 460,674,000 fr

du budget des dépenses

sur ressources extraordinaires pour 1879, on arriverait à un total de

3 milliards 576 millions,

et avec les octrois et autres ressources communales, de plus de 4 milii

ards.

(6) Pour le budget de 1883 ce chiffre se décompose en 3,044,203,646 fr

, chiffre du budget ordi-

naire, proposé parla commission du budget, et417, 081, 429 fr.. chiffre du

budgct des dépenses sur

ressources spéciales. Le budget extraordinaire, les octrois, les recette

s communales diverses,

.lut res que les centimes additionnels, ne figurent pas dans ces 3 milliar

ds et demi.

(1) Nous avons été obligé de comprendre dans ces chiffres le budget des dépenses sur ressources spéciales, c'est-à-dire les centimes additionnels départementaux et

Ce tableau est fort instructif. Le budget qui effrayait nos aïeux, il y a moins d'un siècle, n'était que de 531 millions de francs, une misère aujourd'hui. En 1820, le budget n'avait pas tout à fait doublé, il flottait autour de 900 millions : c'est seulement dans les deux dernières années de la Restauration que le milliard fut dépassé. Le gouvernement de 1815 à 1830 avait été singulièrement économe, puisque dans ces quinze années le montant de ses dépenses ne s'était accru que de 15 p. 100 environ. Et cependant que de récriminations, que d'inquiétudes n'excita pas ce chiffre de un milliard quand il vint à apparaître ! Le règne de Louis-Philippe, après avoir maintenu le budget stationnaire pendant cinq ou six années, l'accrut très rapidement, surtout à partir de 1840, et le porta à plus de 1,600 millions : c'était une augmentation de plus de 50 p. 100 en dix-sept ans. A celte époque aussi les plaintes, les alarmes, vraies ou fausses, étaient vives. A partir de 1860 le chiffre de 2 milliards est dépassé, l'Empire finit avec un budget de 2 milliards 200 millions pour 1869; c'était une augmentation de 35 p. 100 environ des dépenses du pays depuis 1847. Bien des prophètes graves prédisaient à cette époque la ruine. L'expérience des années suivantes a prouvé que la France pouvait suffire à des dépenses infiniment plus grandes. Le premier budget régulier depuis nos désastres, celui de^1872, monte à 2 milliards 6o5 millions, soit 446 millions de plus que le dernier budjet impérial ; de 1872 à 1883 la croissance du budget est ininterrompue et plus rapide que jamais. Le chiffre de 3 milliards est aujourd'hui largement dépassé pour le seul budget ordinaire. Le projet de budget de 1881 monte à 3 milliards 103 millions. Il est à craindre que nous ne voyions un jour des budgets de 3 milliards et demi (1).

communaux et quelques autres recc tes accessoires parce que les budgets anciens ne les séparent pas des dépenses de l'État.

(l) Notons que déjà l'ensemble des dépenses publiques ordinaires de la France, en y rattachant toutes celles des communes, atteint trois milliards et demi. Ainsi, les ressources fournies par les octrois s'élèvent à 250 millions environ, les taxes communales diverses autres que les octrois et les centimes additionnels fournissent une centaine de millions, les produits divers des budgets communaux provenant du domaine ou de droits variés ne montent pas à moins de 100 millions : en ajoutant ces sommes aux 3 milliards 115 millions indiqués ci-dessus, on obtient plus de 3 milliards et demi : il faudrait, il est vrai, déduire de ces chiffres quelques doubles emplois, comme les subventions que l'État accorde aux départements et aux communes ; mais cette déduction n'aurait pas grande importance. D'autre part il faudrait ajouter le produit des emprunts. Il résulte de ces explications que les dépenses publiques en France sont plus voisines du chiffre de 4 milliards que de celui de 3. (Note de la 2» édition.)

Depuis 1879, époque où a paru la deuxième édition de cet ouvrage, ces chiffres se sont encore singulièrement enflés ? aux 3 milliards 44 millions du budget ordinaire de l'État en 1883 et aux 417 millions du budget des dépenses sur ressources spéciales, il faut joindre les 529 millions du budget des dépenses extraordinaires, les 300 millions de droits d'octrois (277 millions en 1880), les GO millions de prestations sur les

i52 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

En 1883, le budget français est six fois et demie plus gros qu'en 1789, presque quatre fois plus qu'en 1815, trois fois et quart plus qu'en 1828, deux fois et quart plus qu'en 1852.

L'accroissement inouï des dépenses depuis 1869 ne tient pas uniquement aux catastrophes de 1870-71. M. Ribot, dans son rapport sur le budget de 1883, montre que le budget ordinaire de 1869 ne s'élevait qu'à 1 milliard 621 millions en dépenses (non compris le budget sur ressources spéciales) ; or le budget ordinaire des dépenses de 1885, d'après VExposé des motifs du budget de 1888, a atteint 3 milliards 244 millions ; si l'on déduit l'augmentation des crédits pour la dette publique et pour les ministères militaires, soit la conséquence de la guerre, on voit que les autres services ont encore augmenté d'environ 500 millions depuis 1869 (1).

La France est sans doute un exemple unique sous le rapport du rapide et excessif développement des dépenses nationales. Mais aucun pays, si pacifique qu'il soit, ou si heureux dans sa politique extérieure, ou si prudent dans son administration intérieure, n'a pu contenir son budget des dépenses dans des bornes immuables.

Déjà dans le premier volume de cet ouvrage (page 6) nous avons donné quelques chiffres sur la progression des dépenses publiques dans la contrée la plus pacifique et la mieux administrée du monde. On a vu que le budget du Royaume-Uni s'élevait en dépenses à 58,726,341 livres sterling (1,480 millions de francs en chiffres ronds) pour l'année 1817, finissant le 5 janvier 1818. Pendant les dix-huit exercices qui suivent, les budgets anglais ont une tendance à la baisse : ils arrivent par des réductions graduelles au chiffre minimum de 48,786,047 livres sterling (1,229 millions de francs) en 1833. C'est là le minimum des dépenses du Royaume-Uni depuis 1815 jusqu'à ce jour. La période de ce siècle qui s'écoule depuis la fin des guerres de la Révolution et de l'Empire jusqu'à la Révolution de 1830 ou même jusqu'aux environs de 1840, présente un caractère exceptionnel. L'Europe jouit d'une paix ininterrompue : le grand élan n'est pas encore donné pour le développement des services civils, l'instruction populaire et les travaux publics; les perfectionnements de l'art militaire et de Fart nautique sont encore inconnus, de même que la funeste méthode d'armer tous les citoyens; les prodigieux gisements d'or de

chemins vicinaux (55 millions en 1877), les 200 millions de revenus communaux divers, les 200 millions de ressources d'emprunts dépensés parles départements ot les communes, on arrive au chiffre de 4 milliards 750 millions pour l'ensemble des dépenses annuelles des pouvoirs publics en France. (Note de la S*-" édition.)

(1) En 1888 le budget ordinaire apparaît comme n'ayant pas grossi depuis 1885 : d'après M. Rouvier, il ne s'élèverait qu'à 3 milliards 2 millions de francs; mais les évaluations de dépenses sont trop faibles, et l'on a porté à des comptes extrabudgétaires les garanties d'intérêt et une partie des dépenses scolaires. (Xote de la 4* édition.)

la Californie et de l'Australie n'ont pas encore renchéri le coût de la vie estimé en monnaie ; par l'absence de grands emprunts publics et de placements financiers séducteurs, comme ceux qu'offrirent plus tard les entreprises de chemins de fer, le taux de l'intérêt a une grande tendance à la baisse, ce qui permet aux États prévoyants de pratiquer avec énergie le système des conversions de dettes. C'est par ces diverses raisons que s'expliquent la décroissance des budgets anglais de 1817 à 1833 et le niveau à peu près stationnaire des budgets français pendant la même période. De 1817 à 1833 les dépenses de la Grande-Bretagne ont donc diminué de 251 millions de francs : le service de la dette compte pour 75 millions dans cette réduction (1); les dépenses de l'armée et de la marine ont été diminuées de 135 millions ; celles de la perception des impôts ont fléchi de 35 millions de francs, les pensions se sont aussi restreintes dans une certaine mesure ; mais, d'autre part, les services civils ont légèrement augmenté : au lieu de 1,721,000 livres sterling (43,025,000 francs), chiffi'e de l'année 1817, ils exigent 2,000,158 livres sterling (50 millions de francs) en 1833. A partir de 1833, le budget anglais change de tendance : jusqu'alors il avait toujours décru, désormais il hausse sans interruption ; cependant, le pays n'a été frappé d'aucune catastrophe, et l'on ne peut dire qu'il ait été livré à une administration prodigue ou malhabile. En 1843, les dépenses du Royaume-Uni montent à 55,360,511 livres sterling (1,395 millions de francs), c'est 166 millions de francs de plus qu'en 1833, mais le chiffre de 1817 n'est pas encore atteint. Il le sera bientôt. Jusqu'à la guerre de Crimée l'accroissement des dépenses britanniques n'est pas fort sensible : depuis cette guerre, au contraire, il est considérable, non pas tant par le poids de la dette, qui a été contractée pendant ce conflit international, que par le développement donné aux dépenses soit militaires, soit civiles. Dans l'année de paix qui finit au 31 mars 1859 (2), le budget britannique s'élève à 64,082,872 livres sterling (1,633 millions de francs) : c'est 238 millions de plus qu'en 1843, 404 millions de plus qu'en 1833 et 153 millions de plus qu'en 1817. Mais c'est surtout depuis 1859 que les dépenses du Royaume-Uni font des progrès rapides, quoique l'Au-

(1) A l'endroit cité du premier volume de cet ouvrage, nous avons dit que le service de la dette anglaise avait été réduit de 50 raillions de francs dans la période de 1817 à 1833 ; nous écrivons ici 75 millions de francs, c'est que nous tenons ici compte de la réduction de un million de livres sterling dans le service des bons du Trésor [exchequer bills), la réduction de 50 millions ne s'applique qu'à la dette consolidée et aux annuités à long terme [terminable annuities).

(2) Au commencement de ce siècle l'année financière se terminait en Angleterre le 5 janvier; à partir de 1854 elle finit le 31 mars : l'exercice va donc du 1" avril au 31 mars.

454 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FliNANCES.

gleterre se soit depuis lors condamnée à l'isolement politique et à l'abstention systématique dans toutes les guerres européennes. Voici. d'après les Statistical Abstracts, les dépenses depuis vingt ans :

Anuées. Livres sterling.

Les dépenses de l'Angleterre dans une année calme, qui a précédé les troubles d'Orient, l'année 1874-75, sur laquelle ne pèse aucun engagement extraordinaire, se sont donc élevées à 74,328,000 livres sterling, soit 1,872 millions de francs : c'est 239 millions de plus qu'en 1838-59; c'est 643 millions de plus qu'en 1833. Ainsi de 1833 à 1874- 75 les dépenses de la Grande-Bretagne se sont accrues de plus de 50 p. 100, le budget s'étant élevé du chiffre de 1,229 millions de francs en 1833 à celui de 1,872 millions en 1874-75. Enfin, en 1885 86, année sur laquelle n'a pesé aucune charge exceptionnelle, les dépenses ont monté à 2 milliards 305 millions de francs en chiffres ronds, soit près de 90 p. 100 de plus qu'en 1833. Notez cependant que le service de la dette n'a augmenté que d'une vingtaine de millions dans cet intervalle (en tenant compte du nouveau fonds d'amortissement et de l'intérêt des emprunts qui ne font pas partie de la dette consolidée). Considérez, en outre, que le Royaume-Uni obéit dans son administration à des principes différents de ceux qui régissent les États du continent : autant les gouvernements de ces derniers pays aiment à se mêler des travaux publics, autant le gouvernement anglais se plaît à compter sur l'initiative privée, soit celle des -particuliers, soit

(1) En y comprenant 764,829 livres sterling pour la guerre en Nouvelle-Zélande.

(2) En y comprenant 2 raillions de livres sterling de crédits extraordinaires pour la guerre d'Abyssinie.

(3) En y comprenant 2 millions 900,000 livres sterling de crédits extraordinaires également pour la guerre d'Abyssinie.

(4) En y comprenant 3,200,000 livres sterling pour l'indemnité de l'Alabama

celle des sociétés. Cet énorme développement du budget anglais,. malgré la persistance de la paix, malgré le peu d'entraînement que le gouvernement britannique éprouve pour les travaux publics, est un phénomène de la plus grande importance. S'ensuit-il, comme le pensent les membres d'une association célèbre, le Cobden club, que l'Angleterre soit administrée avec prodigalité ou imprévoyance? Nous ne le croyons pas. Là, du moins, n'est pas la cause principale. Il y a des causes générales qui déterminent dans tous les pays cette augmentation des dépenses publiques.

Nous pourrions, sans doute, nous contenter de cet exemple de l'Angleterre, tellement il est significatif et probant. Considérez, cependant, un troisième pays dans une phase différente de civilisation, la Russie. On sait que de 1856 à 1875 la Russie s'est recueillie, suivant un mot célèbre, et qu'elle s'est principalement préoccupée du développement de ses ressources intérieures. Elle est arrivée aussi dans le même temps à établir l'équilibre de ses finances (1) : on ne peut contester qu'elle ait été dans ces vingt années administrée avec prudence et sagacité. Sans remonter jusqu'à l'origine de cette période de recueillement, donnons seulement les chiffres des dépenses de la Russie pendant les septs années qui ont précédé la dernière guerre d'Orient et deux années récentes (2) ;

Années. Roubles.

(1) Les événements accomplis en Orient depuis 1876 ont naturellement compromis l'équilibre des finances russes en augmentant singulièrement les dépenses et la detto de cet Empire.

2) Le rouble vaut nominalement 4 francs ; mais il s'agit ici de roubles de papier à cours forcé, dont la valeur au cours du change des dernières années (avant le dernier trimestre de 1876), était d'à peu près 3 fr. 50 en moyenne. Les chiffres donnes ci-dessus sont ceux des budgets définitifs. Nous les tirons des rapports du contrôleur de l'Empire sur le règlement de l'exercice 1873 et de l'exercice 1875. Pour les années 1882 et 1883 nous empruntons nos renseignements à l'opuscule de M. Arthur Raffalovich intitulé ; Les Fiimnces de la Russie, Paris, 1883. Le rouble en 1883 ne vaut plus que 2 fr. 50 à 2 fr. 60 environ ; en 1887 il est tombé à 2 fr. 20, ce qui représente 30 p. 100 de perte comparativement au cours de 1875.

(3) Le chiffre de 1882 comprend 658 millions et demi de roubles pour les dépenses ordinaires, à proprement parler, et 22 millions de dépenses d'ordre ; nous laissons en dehors 72 millions et demi de dépenses extraordinaires. En 1 885 les dépenses ordinaires proprement dites dépassent 784 millions de roubles, les dépenses d'ordre atteignent presque 5 millions de roubles »t les dépenses dites extraordinaires de toutes sortes, que nous omettons, 77 millions de roubles, soit en tout 866 millions de roubles.

Pendant les années de paix (1869-1873) l'augmentation des dépenses annuelles de l'empire russe a donc été de 74 millions et demi de roubles, soit nominalement 296 millions de francs : cela représente un accroissement de 16 p. 100 dans toute la période, près de 3 p. 100 par année.

On pourrait croire que les petits États sont plus économes que les grands. Il semblerait naturel que la Belgique, la Hollande, la confédération helvétique et en particulier les cantons suisses fissent un contraste avec la France, l'Angleterre, la Russie ; il n'en est rien cependant. Un député belge, qui est en même temps un économiste, M. Lehardy de Beaulieu, a, dans sa réponse au questionnaire du Cobden club, dressé le tableau suivant des dépenses de la Belgique à différentes époques de son histoire depuis qu'elle fut érigée en royaume indépendant.

ENSEMBLE