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achats, en anticipant sur des revenus qui ne sont pas encore encaissés. Les Etats, à peu près comme les particuliers, ont, dans tous les temps et dans tous les pays, recours au crédit sous mille formes, soit sous la forme perfectionnée des emprunts à long terme, soit sous la forme insidieuse du cours forcé, soit sous les formes primitives de prêts sur gages, d'aliénation des impôts, d'anticipation de revenus à venir, d'avances sur nantissement, d'arriéré de comptes, etc. Beaucoup d'États n'ont jamais eu de dette perpétuelle ou consolidée, pour nous servir d'un mot aujourd'hui très usité et qui a été détourné de son vrai sens; mais il n'est guère d'États ou plutôt on peut dire qu'il n'en est point qui n'aient eu une dette flottante. La dette flottante à courte échéance est la forme la plus ancienne du crédit public ; c'est aussi celle qui persiste et se développe le plus, même de nos jours, chez les peuples qui ont les institutions les moins perfectionnées. Nous verrons ainsi que la dette flottante est devenue très faible et presque insignifiante en Angleterre, qu'elle est considérable en France, et qu'elle est énorme dans les pays comme l'Egypte ou la Turquie. Le remplacement de la dette flottante par une dette soit consolidée, soit à long terme, est un des phénomènes qui indiquent une bonne gestion et une bonne situation financière.

Ce qui rend l'usage du crédit aussi essentiel et aussi habituel aux États qu'aux particuliers, c'est d'abord que pour les premiers comme pour les seconds le paiement des dépenses et la perception des revenus ne coïncident pas toujours d'une manière constante, ou ne se répartissent pas exactement sur les mêmes périodes de Tannée. Sans doute, quand les finances sont bien organisées, il y a un équilibre à la fin de chaque exercice budgétaire entre les recettes et les dépenses ; sans doute encore dans un pays prospère et qui n'est pas trop chargé les taxes tendent à rentrer facilement, régulièrement ; néanmoins elles subissent diverses- influences qui peuvent retarder parfois les rentrées. Dans un pays qui a une bonne situation économique, il est moins nécessaire qu'autrefois de recourir souvent et sur une grande échelle à la dette flottante pour anticiper le rendement des taxes; c'est ce que faisait remarquer dernièrement en France un ministre des finances (1). Néanmoins, on ne doit guère espérer qu'il soit possible de supprimer complètement l'usage de ces engagements à brève échéance ; on ne pourrait y arriver qu'en constituant de grandes réserves pécuniaires dans les caisses de l'État, ou bien en établissant

(1) Voir le discours de M. Léon Say à l'Assemblée nationale dans le Journal officiel du 25 décembre 1873. Nous commenterons dans uq chapitre postérieur plusieurs passages de ce discours.

LE CRÉDIT PUBLIC EST UN PHÉNOMÈNE UNIVERSEL. i95

les budgets avec d'énormes excédents des receltes sur les dépenses.

Une seconde raison qui fait que les États ne peuvent pas aisément se passer de crédit, c'est que tous, à certains moments de leur existence, se trouvent en présence de dépenses imprévues ou urgentes qui dépassent ce que laissent disponibles les ressources ordinaires de l'année. Il n'est pas de puissance qui n'ait de temps à autre à entreprendre quelque grand et colossal travail d'utilité publique dont l'achèvement serait indéfiniment retardé si l'on y devait pourvoir avec les recettes courantes. Il n'est pas non plus d'État que le hasard des événements ou les fautes des hommes politiques ne jettent un jour dans des conflits internationaux où il succomberait s'il n'avait à sa disposition que le produit des impôts pendant l'année.

Ainsi, un État ne peut renoncer à se servir du crédit dans mainte et mainte occurence qu'à la condition de former de considérables réserves mobilières et disponibles.

Il est même à remarquer que la marche de la civilisation a constamment tendu à rendre les emprunts publics de plus en plus nombreux. Ces emprunts, sous leurs formes variées, ne se produisent, d'ordinaire chez les nations prospères, que pour l'un des deux objets suivants : ou la construction immédiate et rapide de grands tiavaux publics, ou bien un conflit international. Il est avéré que les travaux publics sont aujourd'hui inflniment plus nombreux qu'autrefois : quelquesuns sont gigantesques; en outre on commence à saisir l'importance de les faire en peu de temps afin d'éviter la déperdition du capital engagé. En second lieu, les guerres, moins nombreuses qu'autrefois, se font à bien plus grands frais et surtout elles exigent un effort instantané qui est colossal et de beaucoup supérieur à ce que l'on voyait, non seulement il y a quelques siècles, mais même il y a quelques années. Jadis, par suite de l'organisation sociale et politique et du peu d'avancement des sciences, les guerres coûtaient beaucoup moins à l'État et duraient infiniment plus longtemps avec une faible intensité ; ces deux circonstances permettaient d'y faire face avec des impôts légèrement plus élevés qu'en temps normal. Il fut une époque où les guerres se faisaient au moyen de gentilshommes qui devaient au souverain un service personnel et non rétribué, et au moyen de milices qui étaient armées par les communes. Les gentilshommes s'endettaient, mettaient souvent en gage leurs biens, pour s'équiper eux et leur suite; les communes aussi empruntaient pour le même objet. Le souverain, c'est-à-dire l'État, n'avait pas à suffire seul aux dépenses de la lutte. Jusque sous Louis XIV on voit que les fréquentes guerres coûtaient énormément à la noblesse. Mais même avec des armées permanentes et salariées les frais de

19a TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

l'entrée en campagne étaient infiniment plus faibles qu'aujourd'hui. Non seulement les troupes étaient moins nombreuses, mais ces luttes duraient indéfiniment. On a eu la guerre de Trente-Ans, la guerre de Sept Ans ; cette dernière période était la plus habituelle pour les guerres modernes; c'est assez dire que, pour traîner ainsi en longueur, il fallait que ces entreprises fussent peu vivement menées ; on prenait ses quartiers d'hiver, et l'on passait une forte partie de l'année dans l'inaction. De pareilles campagnes ne causaient, chacune prise isolément, qu'une dépense réduite. Aujourd'hui, au contraire, c'est en un très court espace de temps, quelques jours, quelques semaines, tout au plus quelques mois, qu'il faut épuiser toutes les forces nationales et faire une dépense inouïe. On ne pourra désormais estimer à moins de 1,500 millions de chaque côté les frais d'un de ces grands conflits internationaux : à cette dépense instantanée il est clair qu'on ne peut pourvoir au moyen d'impôts surélevés qui rentrent tard ou rentrent mal.

S'il est vrai que les États modernes aient souvent besoin, comme les simples particuliers, de recourir au crédit, il ne s'ensuit pas que le crédit public soit exactement de la même nature que le crédit privé. L'un et l'autre, il est vrai, ont le même objet, qui est la disposition momentanée ou définitive d'un capital étranger librement obtenu du propriétaire. Mais à cela se borne la ressemblance. Les différences sont nombreuses et ne doivent pas être considérées comme accessoires.

Les particuliers, d'ordinaire, du moins ceux qui obtiennent facilement du crédit, ont une fortune soit mobilière soit immobilière qui leur permet à la fois d'emprunter moins souvent que les États et de fournir aux prêteurs des gages mieux circonscrits. Quand un particulier se trouve devant un événement fortuit, qui exige de lui une dépense plus grande que celle qu'il pourrait prélever sur ses revenus habituels, que fait-il? S'il a quelque fortune mobilière, des obligations ou des rentes, il en vend un certain nombre, ou bien il se fait faire une avance par quelque établissement de crédit sur ces obligations ou sur ces rentes. Si, au lieu de fortune mobihère, il n'a qu'une fortune foncière, il peut agir à peu près de même : vendre quelque lopin de terre ou le donner en hypothèque. Ainsi, un particulier solvable doit se trouver rarement dans la nécessité d'emprunter, parce qu'il lui est loisible d'éviter les charges et les risques d'un emprunt en sacrifiant immédiatement et en aliénant une partie de sa fortune, ce qui, d'ailleurs, est généralement le moyen le plus raisonnable. On voit en outre que si un particulier veut emprunter, il est d'ordinaire dans cette situation, qu'il peut donner un gage certain pour garantir

le prêt qui lui est fait. Le crédit d'un particulier est ainsi assez nettement circonscrit : il est proportionnel à sa fortune ou aux moyens qu'on lui suppose d'en acquérir.

Un État se trouve dans une situation tout à fait différente. Il est plus souvent obligé d'emprunter qu'un particulier aisé et prudent : d'un autre côté il a un crédit beaucoup plus variable, parce qu'un État n'a pas de patrimoine défini et réalisable ou que ce patrimoine est, relativement à ses besoins, très insignifiant. Un État moderne a généralement beaucoup de bâtiments et quelques forêts; mais ces biens ne sont pas de ceux qu'il soit désirable ou qu'il soit possible de facilement aliéner. Parfois aussi un État a des mines ou des chemins de fer qu'il peut vendre, ou donner en gage, ou dont il peut céder la jouissance pendant un certain nombre d'années; mais ce cas est plus rare et, alors même qu'il se rencontre, l'expérience prouve qu3 l'aliénation ou l'affermage de ces sortes de biens sont pour l'État, dans les moments critiques, des ressources beaucoup plus chères que le recours au crédit par la voie d'un emprunt public. Aussi ces moyens ne sont-il guère employés que par les pays dont les finances sont mal administrées ou dont la bonne foi est suspectée. Un État peut encore aliéner ce qui rigoureusement et en principe ne lui appartient pas, c'est-à-dire le droit d'exploiter par privilège et monopole une industrie déterminée, moyennant le paiement immédiat d'une forte somme : c'est encore là, à vraiment parler, une forme indirecte et défavorable des emprunts d'État.

11 arrive quelquefois qu'un État ait des rentes ou des valeurs mobilières, soit nationales, soit étrangères, des rentes nationales, par exemple, rachetées par la caisse d'amortissement et non annulées, des titres de sociétés anonymes fondées avec le concours de l'État : ou bien encore des placements à l'étranger comme ceux que la Russie avait faits en rentes françaises avant 1848, ou comme ceux que le gouvernement prussien a faits après la guerre de 1870 en fonds américains et autres. Si l'État est pourvu de biens de cette nature et qu'il se trouve dans un embarras subit, il peut réaliser ces valeurs. Mais il est rare qu'elles soient en quantités suffisantes pour dispenser un État d'un emprunt dans les circonstances de grande et urgente nécessité nationale.

Il se peut enfin qu'un État ait une*réserve métallique, un trésor de paix ou de guerre, une épargne accumulée sur ses excédents de revenu. Autrefois le cas était fréquent. Il devient aujourd'hui plus rare. La disposition de cette réserve peut dispenser l'État d'un emprunt, ou plutôt peut restreindre la somme qu'un État est obligé d'emprunter et retarder le moment où il est contraint de le faire. Nous exami-

nerons dans un chapitre postérieur la convenance et l'utilité pour les États modernes des réserves soit métalliques, soit mobilières.

Quoi qu'il en soit, l'existence d'un pareil trésor et d'une semblable réserve est un cas rare. La Prusse seule aujourd'hui, parmi les nations civilisées, nous en fournit et nous en conserve l'exemple. Or, l'absence ou rinsuffîsance de ce trésor ou de cette réserve est une des grandes causes des emprunts publics.

Il résulte de ce qui précède que le crédit des États et le crédit des particuliers diffèrent en un point capital : un particulier solvable a généralement un patrimoine qu'il peut aliéner en partie pour éviter un emprunt, ou qu'il peut donner en gage, tandis qu'un État d'ordinaire peut être considéré commen'ayantpas de patrimoine ou n'ayant qu'un patrimoine insuffisant. Cette circonstance rend le crédit des États inflniment plus variable et plus susceptible que le crédit des particuliers.

Quelles sont au juste les ressources dont un État peut disposer pour garantir ses emprunts? Ce sont, d'abord, ses impôts ordinaires actuels. Mais ces impôts existants sont une assez mauvaise garantie, parce qu'ils sont déjà engagés pour faire face aux dépenses ordinaires : à moins que l'État emprunteur n'ait eu dans les dernières années une suite d'excédents constants et notables, une partie de ces revenus ordinaires et actuels ne pourrait devenir libre que si l'État réduisait ses dépenses. C'est ici qu'il convient de signaler une nouvelle différence entre les finances des particuliers et celles des États. Le budget des dépenses d'un particulier aisé et sage peut supporter de grandes réductions et des réductions presque instantanées. Ce particulier, en effet, s'il ne peut pas réduire immédiatement le loyer de son habitation en supposant qu'il ait un bail, peut du moins diminuer instantanément les frais de sa table, de son habillement, de ses plaisirs : il ne lui faut pour cela que de la volonté et de la prudence. Il en est tout autrement d'un État. Il lui est très difficile, il lui est môme impossible de réduire subitement et dans une forte mesure ses dépenses habituelles. Voici pourquoi : les dépenses d'un État sont de trois sortes : elles servent ou bien à payer les intérêts d'une dette, ou à exécuter des travaux publics, ou bien à rétribuer et à entretenir un grand nombre d'agents de toutes sortes. Si l'on examine le budget en détail, on voit qu'il se résout en ces trois éléments. Le premier — les intérêts de la dette — ne peut être réduit par la volonté seule de l'État, à moins d'impossibilité absolue d'y faire face. Il n'est pas aussi complètement impossible, mais il est très difficile de restreindre les travaux publics dans des proportions considérables, parce que généralement les sommes consacrées à cet usage ont pour but d'entretenir xies ouvrages achevés, qui dépériraient si on ne les réparait avec

soin, OU bien d'achever des ouvrages commencés, qui resteraient également sans utilité et qui pourraient aussi se détériorer si on ne les terminait. C'est seulement sur les travaux nouveaux que les réductions peuvent porter : encore y en a-t-il souvent qu'on ne pourrait ajourner, sans placer le pays dans des conditions défavorables vis-à-vis la concurrence étrangère. Quant à la troisième partie des dépenses d'un État, c'est-à-dire la rétribution d'une quantité d'agents divers, il est très malaisé, pour la plupart des pays, d'y faire de très fortes réductions instantanées. Une grande partie du budget se résout en salaires et en traitements. Or, si l'on conçoit qu'il soit possible à un particulier de licencier dans un délai de quelques mois la moitié ou les deux tiers de ses domestiques, parce que ceux-ci ne servent généralement qu'à son bien-être ou à son luxe et que les personnes ainsi renvoyées trouveront facilement à se placer ailleurs, il n'est pas possible à l'État de licencier la moitié ou les deux tiers' de ses employés, parce que tous les services sociaux seraient bouleversés, et qu'en outre les fonctionnaires ainsi congédiés par grandes masses resteraient longtemps sur le pavé avant de trouver un nouvel emploi dans la vie civile. Ces raisons politiques, sociales ou morales s'opposeraient à un parti aussi rigoureux. Il faut en pareille circonstance agir avec mesure et progressivement. Sur un seul point, des économies immédiates et considérables sont possibles, c'est sur l'armée : mais, en général, des considérations politiques s'opposent, dans les grandes crises, à une notable réduction de l'armée. Un seul pays, les États-Unis d'Amérique, a pu donner l'exemple d'un désarmeiTient après une lutte violente; il ne faut pas oublier que ce pays est dans une situation exceptionnelle puisqu'il n'a pas de voisins puissants. Étant isolé, les frais de garde peuvent s'abaisser pour lui au minimum. L'expérience prouve que le budget d'un grand État civilisé n'a jamais pu être réduit dans de très fortes proportions. Toutes les fois qu'on s'est promis de le faire, on y a échoué : les réductions sur certains chapitres ont été presque compensées par des augmentations sur d'autres.

Ainsi, il est infiniment plus difficile à un État qu'à un particulier de restreindre subitement ses dépenses. C'est encore là une des raisons qui rendent les emprunts publics fréquents, et qui font en même temps que le crédit d'un Etat est sujet à de plus grandes variations que le crédit d'un particulier solvable. C'est aussi ce qui fait que le produit des impôts ordinaires et actuels de l'État est un gage insuffisant pour l'émission d'un grand emprunt. Un État qui emprunte devrait établir simultanément un impôt nouveau qui, sans affectation spéciale, servît de sûreté au prêteur.

L'État n*ayant en général qu'un patrimoine insuffisant et ne jouissant guère que de revenus, il y a une troisième circonstance qu'il faut noter, c'est que les revenus de l'État sont très élastiques et sans limites nettement déterminées. Un État, en effet, tire ses revenus d'un prélèvement sur les revenus des citoyens ; mais rien, ni dans les lois, ni daHs les mœurs, ni dans la tradition, ne détermine par avance la quote-part du revenu des citoyens que l'État peut s'adjuger. Il est impossible de se rendre compte, môme par approximation, de la fraction du revenu national que l'État peut prélever à son profit, sans risques de graves désordres politiques, sociaux ou économiques. Il n'y a à ces prélèvements d'autres limites pratiques que celles qui viennent de la résistance des citoyens à payer de nouveaux impôts ou de la résistance des mandataires du peuple à en voter. Mais tout cela est conjectural. Le crédit d'un État ressemble assez à celui d'un fils de famille ayant une pension fixe et de riches parents : de même qu'on ne sait quel sera le degré de patience et de largesse des parents de ce fils de famille, on ne peut prévoir au juste quel sera le degré de patience et de largesse des contribuables ou de leurs représentants. Personne ne peut avoir une connaissance exacte des ressources d'un État, on n'en a jamais qu'un pressentiment vague.

Un autre caractère distingue encore le crédit des États du crédit des particuliers, c'est que le particulier emprunteur peut toujours être contraint de payer les intérêts stipulés et de rembourser au moment convenu : il ne lui est pas loisible de se dédire et de se dérober, du moins quand il a les fonds suffisants. Il existe des tribunaux et des lois qui font respecter les contrats entre particuliers. L'État emprunteur est dans une position tout à fait différente : il est bien lié moralement; mais il y a pas de sanction positive aux engagements qu'il a pris. Il est lui-même le juge de sa solvabilité : on ne peut le traîner dans le prétoire : c'est lui-même qui examine ses ressources et ses dépenses, et qui décide s'il peut faire face à ses charges en exigeant des contribuables de plus grands sacrifices, ou s'il est en droit de se mettre en faillite et d'imposer à ses créanciers un concordat qu'ils ne sont pas libres de ne point accepter. Plusieurs fois ces sortes de compromis, obligatoires pour les créanciers de l'État, se sont présentés dans l'histoire des finances des nations contemporaines. Rien ne sert de dire qu'il y a là une injustice et la violation d'un contrat. Ces phénomènes proviennent de la force des choses. Gomme les revenus d'un État n'ont pas de limites bien précises, qu'ils ne se composent que de prélèvements sur les revenus des particuliers et que la mesure licite de ces prélèvements n'est point fixée par la nature ou par la tradition, on conçoit qu'un Élat prétende être le meil-

leur juge du point où un accroissement des impôts et la diminution des dépenses sont impossibles sans graves désordres et sans compromettre la vie nationale. Les dettes d'un État sont des dettes sacrées, mais un peu de la nature des dettes de jeu, pour le paiement desquelles il n'y a aucun moyen de coercition.

Le dernier caractère enfin qui distingue le crédit de l'État du crédit des particuliers, c'est qu'un État emprunteur est un personnage considéré comme impérissable, par suite de l'habitude qu'ont les gouvernements successifs d'un même pays d'accepter les engagements régulièrement contractés parleurs prédécesseurs. Cette immortalité de l'emprunteur, quand c'est un État qui emprunte, est l'une des causes des modes si variés des emprunts d'État.

Il était utile d'indiquer par quels points essentiels diffèrent un particulier et un État qui ont recours au crédit. Faute de s'être rendu compte de ces profondes différences dans la qualité et la nature du débiteur, on ne peut rien comprendre aux modes carastéristiques des emprunts d'État. On regarde toutes ces combinaisons si variées des emprunts publics comme les produits du hasard ou de l'imagination déréglée de quelques esprits fertiles en expédients. On ne saisit pas comment ou pourquoi le crédit public et le crédit civil sont deux choses si distinctes, ni pourquoi ce qui est licite et ce qui est utile à un État emprunteur, serait préjudiciable et serait défendu à un particulier qui aurait des besoins d'argent.

Nous verrons, en effet, que les conditions des emprunts publics et les conditions des emprunts civils sont tellement opposées, qu'il ne se rencontrerait pas en Europe un tribunal qui ne fût disposé à donner un conseil judiciaire à un simple particulier qui emprunterait de la façon dont la France et l'Angleterre empruntent. Devons-nous conclure de cette observation que les gouvernements des pays les plus éclairés sont atteints de folie ou d'incapacité? 11 y aurait delà témérité et de l'excès à émettre une pareille opinion. Si l'on supposait, en effet, qu'un pays ayant de grands besoins d'argent voulût contracter des emprunts suivant les modes pratiqués entre particuliers, on peut être presque sûr qu'il ferait une mauvaise affaire, et qu'il éprouverait beaucoup plus de peine à se procurer ainsi les capitaux dont il aurait besoin qu'en se conformant aux usages suivis par les États emprunteurs et en adoptant l'un des types auxquels l'opinion est habituée.