CHAPITRE IV

COMPARAISON DE l'iMPÔT ET DE l'eMPRUNT.

De la légitimité des dettes publiques. — Uue génération n'appauvrit jamais autant le pays par ses fautes collectives qu'elle l'enrichit par ses épargnes et ses inventions individuelles. — De l'utilité des emprunts. — Opinion d'Adam Smith. — Opinion de M. Gladstone.

Inconvénients et avantages respectifs de l'impôt et de l'emprunt. — L'impôt est un procédé beaucoup plus lent que l'emprunt : il ne peut procurer immédiatement de grosses sommes à un État qui se trouve dans une grande nécessité. — De la possibilité d'obvier à cet inconvénient par l'émission de bons à court terme, anticipant le rendement des impôts. — De la limite pratique de ce genre d'émissions.

Dans un moment de grande crise un État ne peut pas augmenter daos des proportions très considérables le rendement des impôts.

Calculs de Jean-Baptiste Say et de Mac Culloch pour démontrer que la dette anglaise contractée pendant la guerre de 1793 à 1815 aurait pu être évitée par des augmentations d'impôts. — Grcinde exagération de ces calculs.

Historique des mesures financières de l'Angleterre dans les différentes guerres que ce pays a soutenues do 1G88 à 1869. — Sauf deux exceptions, l'impôt et l'emprunt ont pourvu simultanément aux frais de ces guerres, le premier dans la proportion d'un tiers ou des deux cinquièmes, et le second dans la proportion des deux tiers ou destrois'cinquièmes. — Le gouvernement anglais n'a rien innové sous ce rapport pendant la guerre de Crimée. — Emprunts considérables de l'Angleterre pour pourvoir à cette entreprise : plus des deux tiers des frais de l'expédition d'Orient ont été fournis par l'emprunt.

Dans quelle mesure est fondé le raisonnement de Mac Culloch relativement à la possibilité qu'eût eue l'Angleterre de ne pas contracter la plus grande partie des emprunts qui furent émis de 1793 à 1815.

Conduite financière de la France pendant les guerres postérieures à 1850. — La totalité des frais de guerre est demandée à l'emprunt. — Il eût été cependant facile de se procurer une partie de ces ressources par des accroissements d'impôts. — Exemples de la guerre de Crimée et de la guerre d'Italie.

Des contributions extraordinaires sur le capital des citoyens pour éviter les gros emprunts dans les temps de catastrophe nationale. — Projets de MM. de Garayon- Latour et Philippoteaux après nos désastres de 1870. — Impraticabilité de ces propositions. — Toutes les fortunes ne sont pas disponibles et facilement réalisables.

— Mot de Laffitte relativement à la supériorité de l'emprunt sur l'impôt. — Dans quelle mesure ce mot est exact.

Des emprunts pour les travaux publics. — Dans quels cas ils sont recommandables.

— Objection tirée de l'abstention systématique du gouvernement anglais en matière de travaux publics. — La réserve du gouvernement central n'est pas imitée par les localités du Royaume-Uni, non plus que par les colonies britanniques. — Emprunts fréquents des comtés et des bourgs en Angleterre. — Les dettes publiques de l'Inde et des colonies australiennes ont pour origine principale ou même unique les travaux publics.

Les développements du dernier chapitre sur les effets économiques et financiers des emprunts nous permettent d'aborder avec fruit la question importante de la préférence à accorder par un État à l'em-

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prunt ou à l'impôt. Ce point a été souvent traité par les économistes et par les financiers, sans que cependant les uns ou les autres en aient fait une étude suffisamment complète, et aient pris soin de réunir avec impartialité tous les éléments de la discussion. Nous devons ajouter, d'ailleurs, que les immenses phénomènes financiers qui se sont produits en France dans ces dernières années ont jeté sur la question une lumière plus abondante.

Nous avons détruit quelques-uns des préjugés de certains financiers, nombreux autrefois, en faveur des emprunts publics. Nous avons démontré qu'il s'en faut qu'un emprunt soit par lui-même une cause de richesse, que c'est plutôt une cause d'appauvrissement, que le recours fréquent à cet expédient a pour effet d'amoindrir l'importance du capital circulant dans un pays, ou, tout au moins, d'en empêcher l'accroissement, et en même temps d'empirer les conditions d'entretien et d'amélioration du capital fixe. Nous avons prouvé, en outre, que la répétition trop fréquente des emprunts publics dans un pays rend les capitalistes apathiques, les éloigne de tous les autres placements que les fonds d'État et diminue l'esprit d'entreprise.

D'un autre côté, nous avons corrigé certaines vues de quelques économistes, en montrant comment l'emprunt public suscite généralement dans un pays une certaine recrudescence de l'esprit d'épargne, comment les fonds qu'il fournit au Trésor sont prélevés en partie sur les réserves métalliques immobilisées dans un grand nombre de ménages, comment en outre un grand emprunt public proiToque, d'ordinaire, un afflux au moins momentané de capital étranger dans le pays, soit par la participation que les capitalistes et les grandes maisons de banque de l'étranger prennent à l'emprunt, soit par la vente que font les capitalistes du pays où l'emprunt se contracte d'une grande masse de valeurs internationales que l'étranger leur achète alors en quantités importantes. Il résulte de tout cet ^ensemble de faits, que la brèche faite au capital circulant du pays par un grand emprunt public est notablement moins considérable que ne semblerait l'indiquer l'importance même de cet emprunt. Voilà des faits qui jusqu'ici n'avaient pas été suffisamment observés et que nos dernières grandes expériences financières ont mis en pleine lumière. La connaissance de ces faits sera très utile pour déterminer dans quels cas l'on peut et l'on doit recourir à l'impôt et non pas à remprunt.

On a contesté à un État le droit de conclure des emprunts, c'est-àdire de dégrever le présent pour charger l'avenir, et de convertir une charge qui devrait être immédiate et brève en une série de petites charges dont chaque année supportera sa part pendant un laps de

temps, si ce n'est indéfini^ du moins très prolongé. Jusqu'à quel point est-il légitime qu'un État rejette ainsi sur les générations futures un fardeau que la génération actuelle pourrait porter?

Je ne crois pas, quant à moi, que cette légitimité puisse faire de doute. Une génération entière, pas plus qu'un homme, n'a moralement le droit de gaspiller le patrimoine qu'elle a reçu ; elle le doit transmettre intégralement à la génération suivante : mais là se borne son devoir strict. Or nous pouvons étudier l'histoire des dettes européennes, et nous verrons qu'il est sans exemple (1) que par le fait de ces dettes une nation soit tombée dans un tel état d'appauvrissement que le patrimoine qu'une génération avait reçu ait été diminué lorsque cette génération a disparu. Le plus grand exemple de dette publique qui ait été donné au monde est celui de la dette d'Angleterre, dont la plus grande partie a été créée de 1793 à 1815. Il est cependant incontestable que l'Angleterre de 1815 était infiniment plus prospère que celle de 1792 ; la population était plus aisée dans la Grande-Bretagne à la dernière qu'à la première de ces dates. Assurément, le progrès eût été beaucoup plus grand si l'Angleterre avait vécu en paix de 1793 à 1815, et qu'elle n'eût pas augmenté sa dette dans des proportions aussi énormes. Assurément encore, c'est par des circonstances étrangères à l'action de l'État que la prospérité publique s'est développée en dépit de l'émission d'aussi gros emprunts : c'est par l'épargne des habitants de la Grande-Bretagne, c'est par leurs inventions mécaniques, c'est par leur ardeur au travail, que la richesse publique s'est trouvée plus grande dans ce pays en 1815 qu'en 1792 : on peut donc dire que l'État, considéré en lui-même et comme un être à part de la nation, n'a été pendant toute cette période qu'un agent de gaspillage. Néanmoins la génération postérieure à 1815 ne peut élever aucune plainte contre la génération qui était adulte en 1792, puisqu'en somme elle a reçu un patrimoine agrandi. Il est en effet dans la nature des États modernes que la richesse s'y développe beaucoup plus par les efforts individuels qu'elle ne s'affaiblit par les fautes collectives : quoique l'on puisse regretter ces fautes collectives, on ne peut prétendre qu'une génération n'a pas le droit d'en rejeter en partie le fardeau sur les générations futures, tant que les efforts individuels de cette génération ont plus augmenté la richesse publique que ses erreurs collectives ne l'ont diminuée.

(1) Nous exceptons, bien entendu, les pays qui n'ont, pour ainsi dire, pas d'administration financière, comme l'Espagne, la Turquie, l'Egypte, le Pérou. ' L'Egypte, sous le régime du contrôle européen, et l'Espagne, depuis 1875, sont arrivées à une situation financière plus normale et méritent de n'être plus assimilés aux autres pays défaillants. (Ce dernier paragraphe ne figurait pas dans les deux premières éditions.)

Ainsi la légitimité stricte des dettes publiques est bien établie ; la nier, ce serait approuver un procédé que la conscience publique a partout réprouvé, celui de la répudiation par une génération des dettes contractées par la précédente.

Mais si les dettes publiques sont en elles-mêmes légitimes, toutes les fois du moins qu'elles n'épuisent pas le développement donné à la richesse nationale par la génération qui les contracte, on peut soutenir néanmoins que les dettes publiques sont tellement nuisibles qu'il vaudrait mieux recourir à l'impôt ou à un prélèvement forcé sur le capital même des citoyens que de les contracter. Ici, ce n'est plus la légitimité, c'est l'utilité des emprunts publics qui est en question. Ricardo, Jean-Baptiste Say, Smith, M. Gladstone, se sont successivement prononcés en faveur de l'impôt dans tous les cas, et contre ce fardeau perpétuel « que l'aveugle prodigalité de nos pères a légué à notre sévère probité. »

Nous ne reproduirons pas ici le texte même des observations de tous ces hommes éminents; nous nous contentons de citer les paroles des deux plus importants d'entre eux, c'est-à-dire de celui qui jouit de la plus grande autorité théorique et de celui qui exerce la plus grande autorité pratique : Adam Smith et M. Gladstone. Voici d'abord comment s'exprime l'illustre auteur de la Richesse des nations:

« La dépense ordinaire de la plus grande partie des gouvernements « modernes en temps de paix étant égale ou à peu près égale à leur « revenu ordinaire, quand la guerre survient, ils n'ont ni la volonté ni « les moyens d'augmenter leur revenu en proportion de l'augmentation « de leurs dépenses. Ils n'en ont pas la volonté dans la crainte de heur- « ter le peuple qu'un accroissement si fort et si subit d'impôt dégoû- « teraitbien vite de la guerre. Ils n'en ont pas les moyens parce qu'ils « ne sauraient guère trouver de nouvel impôt suffisant pour produire « le revenu dont ils ont besoin. La facilité d'emprunter les délivre de « l'embarras que leur auraient causé sans cela cette crainte et cette « impuissance. Au moyen delà ressource des emprunts, une augmen- « tation d'impôt fort modérée les met à même de lever assez d'argent « d'année en année pour soutenir la guerre, et par la pratique de « faire des fonds perpétuels ils se trouvent en état, avec la plus petite « augmentation possible dans les impôts, de lever annuellement les « plus grosses sommes d'argent. Dans de vastes empires les gens qui « vivent dans la capitale et dans les provinces éloignées du théâtre « des opérations militaires ne ressentent pour la plupart aucun in- <c convénient de la guerre, mais ils jouissent tout à leur aise de l'a- « musement de lire dans les gazettes les exploits de leurs flottes et de « leurs armées. Pour eux, cet amusement compense la petite diffé-

« renée des impôts qu'ils payent à cause de la guerre d'avec ceux « qu'ils étaient accoutumés à payer en temps de paix. Ils voient or- « dinairement avec déplaisir le retour de la paix, qui vient mettre fin « à leurs amusements et à mille espérances chimériques de conquô- « tes, de gloire nationale, qu'ils fondaient sur la continuation de la « guerre (1). »

Smith dans ce passage semble condamner le procédé de l'emprunt, non par des considérations économiques et financières, mais par des observations philosophiques et morales. Il paraît même, par certains détails de cette critique, admettre que l'impôt ne peut pas toujours remplacer l'emprunt, et que les gouvernements qui se trouvent en présence de la nécessité d'une grosse dépense extraordinaire et immédiate sont contraints de recourir au crédit. Écoutons maintenant M. Gladstone. Voici en quels termes il s'adressait à la Chambre des communes dans la séance du 6 mars 1851, à l'occasion de la guerre de Crimée :

« Avec un pareil système (celui des emprunts) une nation ne sait « réellement pas ce qu'elle fait. Les conséquences sont ajournées à un « avenir indéfini. Et cependant n'est-il pas juste que nous connais- « sions le prix des avantages que nous cherchons, afin que, comme il « convient à des êtres intelligents et raisonnables, nous en prenions « la charge sur nous-mêmes, au lieu de la léguer à nos descendants? « Cette politique n'est pas moins justifiée par des raisons morales « que par des raisons économiques. Les frais de la guerre sont le « frein moral que le Tout-Puissant impose à l'ambition et à la soif de « conquêtes inhérentes à tant de nations. Il y a dans la guerre une « sorte d'éclat et d'entraînement qui lui donnent un certain charme « aux yeux des masses et en dissimule les maux. La nécessité de « payer, année par année, les frais qu'entraîne la guerre est un frein « salutaire. Cela fait réfléchir à ce que l'on fait et évaluer d'avance « l'avantage qu'on attend de la dépense dans laquelle on s'engage. « Enfin, quels que soient les motifs qui forcent les hommes à faire la « guerre, il faut que, comme des êtres intelligents et moraux, non « seulement ils considèrent la nécessité de la lutte qu'ils engagent,. « mais aussi qu'ils conservent la résolution de saisir les occasions « d'arriver promptement à une paix honorable. N'oublions pas que la a guerre entraîne avec elle de nouvelles charges ; que nul d'entra « nous ne suppose qu'il nous soit possible d'entrer en lutte avecl'em- « pire de Russie, dans l'intérêt d'un Étatcomparativementfaible, sans « arriver à faire des efforts considérables et sans avoir à exiger du

(1) Smith, La Richesse des nations, liv. V, chap. m, p. 305. édit. Joseph Garnier,, in-18.

COMPARAISON DE L'IMPOT ET DE L'EMPRUNT. 2id

« peuple d'Angleterre des charges plus lourdes que celles qu'il avait « à supporter alors que nous étions en paix avec le monde entier. Si « le peuple anglais n'est pas dans l'intention de supporter ces char- « ges, alors qu'il ne fasse pas cette guerre, et, s'il la fait, qu'il s'ef- « force de la mener promptement à une heureuse issue. »

Nous avons tenu à citer ce beau morceau d'éloquence, quoiqu'il contienne contre l'emprunt des arguments plus moraux que scientifiques. On pourrait en rapprocher aussi les paroles que Colbert adressait un jour à Lamoignon, au sortir du cabinet de Louis XIV, où ce magistrat de concert avec Louvois s'était prononcé pour le système des emprunts et contre celui des impôts : «Vous triomphez, disait « Colbert, vous pensez avoir fait l'action d'un homme de bien ; eh ! « ne savais-je pas, comme vous, que le roi trouverait de l'argent à « emprunter? Mais je me gardais bien de le dire. Voilà donc la voie « des emprunts ouverte! Quel moyen restera-t-il désormais d'arrêter « le roi dans ses dépenses? Après les emprunts, il faudra des impôts « pour les payer, et, si les emprunts n'ont pas de bornes, les impôts « n'en auront pas davantage (1). »

Ces réflexions sont au fond très judicieuses. Les emprunts publics ont le tort, en effet, de faciliter les guerres ; mais c'est là un tort politique, et ce n'est pas un tort financier. Or nous avons à rester ici dans le domaine des finances: le seul point de vue auquel nous devions nous placer, c'est celui de rechercher jusqu'à quel point on pourrait, au moyen d'impôts extraordinaires, se procurer avec aussi peu de dommages pour un pays les sommes immenses qui sont parfois nécessaires à un État, et que jusqu'ici il a retirées de l'emprunt. Nous n'avons pas à discuter quel emploi l'État fera des sommes, ce n'est pas notre affaire, nous supposons qu'il les lui faut et qu'il ne peut absolument s'en passer.

L'un des premiers et des plus graves inconvénients de l'impôt relativement àl'emprunt, quand il s'agit de subvenir aux besoins extraordinaires et pressants de l'État, c'est que le procédé de l'impôt est infiniment moins rapide que celui de l'emprunt. Par l'emprunt on obtient tout de suite, c'est-à-dire en quelques semaines, une forte partie delà somme demandée ; avec l'impôt, au contraire, il faut longtemps attendre,non seulement plusieurs mois, mais quelquefois mêmeplus d'une année ; car l'établissement d'impôts nouveaux sur une très grande échelle est, d'ordinaire, accompagné de mécomptes; le contribuable regimbe et se dérobe si l'on a recours aux impôts directs ; la fraude se produit sur une grande échelle si c'est aux impôts indirects que l'on

(1) Histoire de la vie et de l'administration de Colbert^ par Pierre Clément, 184.'), n-8, p. 346.

s'adresse. Il faut augmenter le personnel de perception, faire de nouveaux règlements et des lois plus sévères : tout cela demande du temps. Nous en avons eu sous les yeux, en France, la preuve frappante depuis nos récentes catastrophes. Ainsi, l'impôt dans les moments de danger public est un instrument financier inférieur à l'emprunt, en ce sens qu'il est moins rapide, qu'il laisse plus longtemps l'État dans l'embarras et dans le dénûment.

C'est là un inconvénient considérable, qui dans certains cas peu rendre impossible le recours à l'impôt. Il faut dire cependant que cet inconvénient peut être en partie atténué par une sorte de régime mixte entre l'impôt et l'emprunt, régime qui consiste à frapper immédiatement le pays d'une quantité d'impôts suffisants pour produire la somme nécessaire aux besoins extraordinaires de l'État, et à anticiper la rentrée de ces impôts par l'émission de billets d'État ou de bons du Trésor remboursables à court terme. De cette manière, diton, la dette perpétuelle, la dette permanente de l'État ne se trouve pas accrue, et cependant le trésor public a immédiatement par ces émissions les fonds qui lui sont nécessaires : au fur et à mesure de la rentrée des impôts, il rembourse ces avances, et au bout de peu de temps il se trouve de nouveau dégagé. C'est ainsi qu'a agi le ministère anglais pendant la première partie de la guerre de Crimée. Vincometax ou impôt sur le revenu fut doublé, les droits sur la bière et sur d'autres denrées furent considérablement augmentés : des bons de l'Échiquier, c'est-à-dire du Trésor, furent émis pour anticiper la jouissance du rendement de ces taxes. Néanmoins, la guerre s'étant prolongée, il fallut recourir à des emprunts ordinaires en consolidés pour près d'un milliard de francs.

La méthode suivie par l'Angleterre, de 1854 à 1857, quand elle est praticable, est très supérieure à l'augmentation pure et simple des impôts, elle peut être aussi supérieure à l'emprunt en rentes perpétuelles. Mais l'expérience prouve qu'on ne peut l'appliquer sur une très grande échelle. L'Angleterre était dans une situation particulièrement propice pour faire cette épreuve, et cependant elle n'y a réussi qu'à moitié. Les circonstances spécialement favorables de l'Angleterre lors de la guerre de Crimée sont que ce pays n'avait pas eu de guerre depuis environ quarante ans ; les impôts, surtout les impôts indirects, n'avaient cessé d'y être diminués dans une forte proportion : on n'avait donc qu'à les rétablir au taux ancien ; la guerre de Crimée était très populaire dans le pays ; enfin cette guerre se faisant au loin, étant localisée, ayant lieu avec une puissance dont la marine était inférieure à celle de la Grande-Bretagne, n'enlevant en outre à l'Angleterre qu'un chiffre très réduit d'hommes, puisque

refFeclif anglais en Crimée ne fut jamais au-dessus d'une quarantaine de mille hommes, il résultait de cet ensemble de circonstances que la situation économique, industrielle, agricole et même financière de l'Angleterre n'était en rien ébranlée par cette lutte lointaine : bien que ce pays fût en guerre à 800 lieues de son territoire, il était intérieurement aussi calme et aussi prospère que s'il eût été en paix. Dans ces circonstances, on pouvait mettre de gros impôts, sans craindre que leur rendement donnât lieu à trop de mécomptes. Et cependant, on le verra, l'expérience ne put être poursuivie jusqu'à la fin.

Mais il est rare qu'un État qui a subitement de grands besoins se trouve dans une situation aussi favorable que l'Angleterre lors de la guerre de Crimée, et puisse tenter une semblable épreuve. En premier lieu, les besoins peuvent être plus considérables et plus instantanés que ceux de la Grande-Bretagne alors, qui n'eut à se procurer qu'un milliard environ en trois ans par le procédé de l'impôt. En second lieu, il est assez difficile à la plupart des pays d'émettre une quantité considérable de bons du Trésor remboursables à court terme, ce qui, dans le système de l'impôt substitué à l'emprunt, est cependant nécessaire pour anticiper le rendement des impôts nouveaux. Quand on fait un grand emprunt public, soit en rentes perpétuelles, soit en obligations remboursables à long terme, toute la finance du pays et de l'étranger se trouve surexcitée par la chance d'un gain notable à obtenir de la souscription à cet emprunt, toute l'épargne du pays est stimulée, toutes les réserves métalliques sont mises dehors ou entamées. Au contraire, quand on émet simplement des bons du Trésor, remboursables à brève échéance, au bout de deux, trois, quatre ou cinq ans, l'effet produit est infiniment moins étendu et moins puissant : la perspective du gain pour ceux qui entreront dans ces placements étant beaucoup plus faible, les épargnes et les réserves métalliques des petites villes, des campagnes et de l'étranger sont moins sollicitées à sortir de leur retraite et à se jeter dans les caisses de l'État besogneux. C'est là un fait incontestable. Aussi la quantité de bons du Trésor qu'un État peut émettre est restreinte dans d'assez étroites limites, tandis que la quantité de rentes perpétuelles ou d'obligations amortissables à long terme qu'il lui est loisible de placer est infiniment plus considérable.

On dira peut-être que, à défaut du public pour souscrire des bons du Trésor, on peut s'adresser à de grandes maisons de banque qui feront jouir l'État par anticipation du rendement des impôts nouveaux. Mais l'expérience prouve encore que cette opération n'est

praticable que sur une moyenne échelle. Il n'y a pas de maison de banque en Europe assez puissante ou assez hardie pour pouvoir îivancer à un État une somme de deux milliards ou plus ; et même les plus fortes maisons de banque de l'Europe syndiquées ensemble consentiraient difficilement à une semblable avance, sans faire un appel au public.

Ainsi, en admettant qu'un État, ayant de grands besoins instantanés, puisse toujours frapper le pays d'un chiffre d'impôts supplémentaires suffisant pour produire à la longue les ressources qui lui sont nécessaires, il n'en est pas moins vrai que cet État éprouvera une difficulté presque insurmontable à se procurer la jouissance immédiate et par anticipation du produit de ces impôts nouveaux qui naturellement ne rentreraient que peu à peu et après de longs retards. Or, il ne faut pas l'oublier, les États qui se croient dans la nécessité d'emprunter sont en général dans des circonstances tellement critiques qu'il leur faut absolument des ressources immédiates, et non pas des ressources différées, quelque certaines qu'elles puissent être. C'est là une des raisons qui rendent dans beaucoup de cas le procédé de l'emprunt plus sûr que celui de l'augmentation des impôts.

Jusqu'ici nous avons raisonné comme s'il était possible à un État d'augmenter le produit des impôts dans une proportion presque indéfinie. Mais cette hypothèse est erronée, ou plutôt elle n'est vraie que dans un très petit nombre de situations. Elle était exacte pour l'Angleterre lors de la guerre de Grimée, parce que ce pays sortait d'une période de paix quarantenaire pendant laquelle la plupart des impôts avaient été réduits, et que, d'ailleurs, la situation économique du pays n'était pas ébranlée par la guerre qui se faisait à 800 lieues du territoire et qui était localisée sur un point étroit avec lequel la Grande-Bretagne n'avait pas de relations commerciales. Mais tout autre en général est la situation des pays qui ont de grands besoins d'argent. Geux-ci sont parfois en proie à une telle commotion politique et économique que non seulement il est difficile d'y établir des impôts nouveaux considérables, mais qu'il est impossible d'espérer le rendement habituel des impôts anciens. Chacun sait, en effet, que, lorsqu'un pays est affecté par une guerre dangereuse pour son indépendance ou pour l'intégrité de son territoire, ou lorsqu'il subit une crise politique intense, les transactions se trouvent entravées, les consommations se restreignent, chacun éprouve plus de gêne à faire face à ses engagements. Dans une telle situation il est difficile d'augmenter les impôts indirects ; on pourrait plus facilement aggraver les impôts directs, sans toutefois pouvoir compter de ce

chef sur un prompt rendement. Ainsi, dans ces circonstances, il est assez malaisé d'accroître notablement les impôts; on peut, au contraire, beaucoup plus facilement recourir à l'emprunt. Car, d'abord, l'étranger viendra momentanément au secours de la nation embarrassée et souscrira à une partie des titres de rente ou des obligations qu'elle émettra ; ensuite toutes les épargnes, toutes les réserves métalliques seront mises en mouvement par l'appât du gain à retirer de la plus-value probable de l'emprunt.

En admettant même que l'on voulût recourir à l'impôt dans ces temps de crise avec toute la rigueur théorique imaginable, on rencontrerait un certain quantum d'impôts qu'il serait impossible de dépasser; considérons un pays comme la France, par exemple, supposons-le en guerre : actuellement, pour soutenir une grande lutte avec une puissance de premier ordre, il faut bien un minimum de deux milliards à dépenser en un an, ou môme en sept ou huit mois : or, il est manifeste que l'impôt ne pourrait jamais fournir cette ressource. Les impôts perçus au profit de l'État s'élèvent chez nous à la somme de 2 milliards 900 millions environ en temps de paix (1) : il est probable qu'en cas de grande guerre ce chiffre fléchirait du cinquième ou du sixième. Il serait absurde alors de vouloir augmenter considérablement le taux des impôts indirects existants ; dans la commotion économique qui accompagne toujours une grande crise politique, ce serait plutôt accroître que diminuer le déficit de cette catégorie de taxes. Quant aux taxes directes, en supposant même qu'on les doublât, ce qui serait certainement une mesure d'une application difficile, on n'obtiendrait qu'un rendement de 400 millions environ, qui compenserait seulement le vide fait par la guerre ou par la crise dans le rendement des taxes indirectes. Il est donc impossible d'admettre, du moins dans les cas de grande crise, que l'impôt puisse servir de substitut à l'emprunt, et le remplacer entièrement. Mais il peut, du moins, lui servir d'auxiliaire.

Jean-Baptiste Say, d'abord, et Mac GuUoch ensuite ont fait des calculs pour prouver, le premier que la dette anglaise constituée pendant la guerre de 1793 à 1815 aurait pu n'être pas contractée, le second, qu'elle aurait été infiniment moindre, si dès le début des hostilités on avait eu recours à des impôts rigoureux, mais pratica^ blés. Il y a du vrai dans les observations de Mac Gulloch, quoiqu'il s'y glisse aussi une part d'exagération. Commençons par signaler ce fait que l'Angleterre est toujours un pays bien choisi pour justifier

(1) Le budget de 1888 est bien de 3 milliards 2 raillions, mais il faut en déduire les oroduits des lorêts, des domaines, de divers établissements publics et quelques aures ressources qui ne sont pas des impôts.

ces assertions, mais que peu de contrées sont dans la situation de l'Angleterre. Ce pays est une île, et il a une marine supérieure à toutes les autres ; de plus ses relations commerciales le rattachent au monde entier. Il résulte de cet ensemble de circonstances que l'Angleterre est à peine effleurée par la guerre, et qu'elle en éprouve une commotion politique et économique beaucoup moindre que celle qu'en ressentent les pays continentaux. Quoi qu'il en soit, suivons le raisonnement de Mac CuUoch et celui de Say. Voici comment s'exprime le premier (1) : « Nous ne voudrions pas parler avec « présomption, mais il nous semble qu'il n'y a pas de doute qu'on « aurait pu établir pendant la guerre avec l'Amérique un impôt sur « le revenu de 10 à 12 p. 100: une semblable mesure, malgré l'iné- « galité et les sérieux inconvénients d'un semblable impôt, si elle «avait été prise en 1793, n'aurait probablement pas été aussi nuisi- « ble à la nation que les énormes accroissements des tarifs des droits « de douane et des droits d'accise; il y a lieu de penser en outre « que par le surcroît de ressources qu'elle aurait fourni, elle eût pu « éviter au pays la nécessité de faire d'aussi grands emprunts en ren- « tes perpétuelles, dans les conditions les plus désavantageuses, au « commencement de la guerre. » Exprimée dans ces termes, cette opinion est en grande partie juste. Il est certain que les gouvernements, quand ils entrent dans une guerre, feraient bien de partager en deux le fardeau qui résulte de cette guerre, et d'en faire peser une partie sur le présent par des accroissements modérés d'impôts, notamment des impôts directs, d'en reporter, au contraire, une partie sur l'avenir par le procédé des emprunts : mais il est à craindre qu'en général cette seconde partie ne soit assez notablement plus forte que la première. Un court exposé de la conduite suivie par l'Angleterre dans ses guerres du dix-huitième et du dix-neuvième siècle va nous en convaincre.

Nous n*avons pas l'intention de faire en ce moment l'historique de la fondation de la dette anglaise : on le trouvera dans un chapitre postérieur de cet ouvrage. Nous voulons seulement chercher quelle part a été faite à l'impôt et à l'emprunt dans les grandes crises qu'a traversées ce pays. Nous trouvons sur ce point des renseignements à la fois précis et récents dans un document parlementaire britannique publié en 1870, et ayant pour titre : Public Income andExpenditure{2).^

(l) Mac-Culloch, On taxation and funding System, p. 418.

^2) Ce document contient les dépenses et les recettes de la Grande-Bretagne et de l'Irlande depuis 1688 jusqu'à 1869 : il forme deux forts volumes in-4''; il a pour soustitre : Beturn to an order of the hoiiourable the house of Gommons dated 24 july 186G, et il fut imprimé par une résolution de la Chambre des communes en date du 29 juillet 1869.

COMPARAISON DE L'IMPOT ET DE L'EMPRUiNT. 255

Cette publication, qui est une mine inépuisable de renseignements financiers, contient, à la page 709 du second volume, un précieux tableau sur les dépenses faites pour les guerres que la Grande-Bretagne a soutenues de 1688 à 1869, et sur la proportion des impôts et des emprunts pour pourvoir à ces dépenses. Ces renseignements n'ont encore été étudiés dans aucun ouvrage sur les finances. Ils sont d'un intérêt capital.

Différentes méthodes ont été employées pour se rendre compte des frais que nécessite une guerre. Dans son discours budgétaire du 13 février 1857, sir G. Cornewal Lewis, alors chancelier de l'Échiquier, voulant déterminer les frais causés par la guerre de Crimée, prit la méthode suivante de calcul. Il fit un total des dépenses générales du pays pendant les trois années de guerre (comprenant dans ces années de guerre l'exercice du 1" avril 1856 au 31 mars 1857, parce qu'il y eut un arriéré des frais de guerre à payer, des transports à faire, etc.) : il mit en regard de ce total la dépense qu'avaient entraînée les.trois années de paix immédiatement antérieures, et il admit que la différence entre les dépenses des trois années de paix et celles des trois années qui s'étaient ressenties de la guerre représentait le total des frais de la lutte. Ce calcul n'était pas mauvais comme approximation, mais il est loin de présenter une exactitude rigoureuse : en effet, même pendant ces années de guerre, les dépenses des services civils peuvent avoir été augmentées, de sorte que la différence entre les dépenses totales de l'année de guerre et celles de l'année de paix antérieure peut ne pas correspondre exactement aux dépenses extraordinaires nécessitées par la guerre. Le document anglais que nous étudions s'est servi d'un autre procédé, qui avait déjà été employé en 1782 par un comité des finances de la Chambre des communes et postérieurement par sir John Sinclair dans son excellente Histoire du revenu public. Cette méthode consiste à calculer toutes les dépenses faites pour les services de la guerre et de la marine pendant les années de la lutte, à y ajouter les dépenses extraordinaires de guerre liquidées après la fin de la lutte, et à déduire de ce chiffre d'ensemble les dépenses qu'auraient occasionnées, pour les services militaires, navals et du commissariat, un même nombre d'années de paix, d'après les chiffres des deux ou trois années les plus récentes. On arrive ainsi, d'une manière aussi exacte que possible, à fixer les frais de chaque guerre. Il est vrai, comme le fait remarquer le document anglais, qu'on ne tient pas compte dans ce calcul de l'augmentation des pensions et des demi-soldes dont la guerre même finie impose le fardeau à toute une série d'exercices

suivants; mais, quoique ce chapitre ne soit pas sans importance, on peut le laisser de côté, les résultats auxquels on parvient par la méthode de calcul que nous avons indiquée suffisant pour édifier un raisonnement sur la proportion dans laquelle l'emprunt et l'impôt ont contribué aux frais des diverses guerres du royaume britannique.

Dépenses que les guerres de 1688 à 1869 ont imposées à la Grande-Bretagne.

Années 1688 à 1697. — Guerre en Irlande et contre la France.

Livres sterling.

Dépenses totales navales et militaires en neuf ans. . . 36,876,203 A ajouter les dépenses de cette guerre payées pendant

les exercices suivant la paix 5,684,112

Total 42,560,315

Dépenses moyennes de l'armée et de la marine pendant les années de paix 1685-1687; 1,101,839 livres

sterling par an, soit pour neuf ans 9,916,551

Frais de la guerre 1688-1697 32,643,764

Amiées 1702-1713. — - Guerre de la succession <f Espagne.

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

douze ans 64,817,654

A ajouter solde des dépenses extraordinaires de la

guerre liquidées dans les exercices suivants 1,461,638

Total 66,279,292

Moyenne des dépenses navales et militaires pendant

les années de paix 1698-1700 : livres sterl. 1,299,528

par an, soit pour douze ans 15,594.336

Frais de la guerre de la succession d'Espagne 50,684,956

Guerre de 1718-1721 conb^e V Espagne.

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

quatre années 9,223,806

Solde des dépenses extraordinaires de la guerre liqui-

quidées dans les exercices suivants 2,175.518

Total 11,399,324

Moyene des dépenses de la marine et de l'armée dans

chacune des années de paix 1715-1717 : livres sterl.

1,713,000 par an, soit pour quatre ans 6,852,000

Frais de la guerre contre l'Espagne 4,547,324

Gtierre de 1739-1748 avec l'Espagne pour te droit de visite et pour la succession

d'Autriche.

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

dix années 55,875,668

Solde des dépenses extraordinaires do la guerre payées

pendant les exercices suivants 6,201,974

Total 62,077,642

Moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de la marine pendant la période de paix. 1736-1738 : = 1,842,245 liv. sterl., soit, pour dix ans 18,422,450

Reste représentant les frais extraordinaires de la guerre de 1739-1748 43,655,192

Guerre de 1756-1763, rfiïe de Sept ans (la liquidation des dépenses extraordinaires de cette guerre a continué jusqu'en 17C6).

Livres sterling.

Total des dépenses de l'armée et de la marine en ces

onze années 104,611,374

Moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de la marine pendant la période de paix 1753-1755 : = 1,998,876, soit pour onze ans 21,987,636

Reste représentant les dépenses extraordinaires de la guerre de 1756-1763 82,623,738

Guerre de 1776-1785 contre les États-Unis d'Amérique et la France (la liquidation des dépenses de cette guerre s'est étendue à l'année 1786).

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces onze années 139,521 ,035

Moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de la marine pendant la période de paix 1773-1775 : = 3,811,049 soit pour onze ans à déduire 41,921,539

Il reste pour représenter les dépenses causées par la guerre de 1776-1785 97,599,496

Guerre de 1793-1815 contre la France (la liquidation des dépenses de cette guerre a duré jusqu'en 1817).

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

vingt-cinq années 989,636,449

La moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de la marine pendant la période de paix 1790 1792 étant de 6,259,000 liv. sterl., il faut déduire pour vingt-cinq ans 158, 1 f)0,000

Reste représentant les dépenses causées par la guerre contre la France 831,4i6,4i9

Guerre contre l'insurrection du Canada en 1838-1843.

Livres sterling.

Crédits votés , 2,096,046 i

Première guerre de Chine, 1840-1843.

Crédits extraordinaires votés • 2,201 ,028

Guerre contre les CafreSy 1848-1853.

Crédits extraordinaires votés 2,060,000

Giterre de Crimée 1854-1856 (la liquidation des dépenses de cette guerre s'est étendue sur l'exercice 1856-57;.

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces trois années 116,053,151