CHAPITRE VIII

Du principe de l'uniformité de la dette publique. — Y a-t-il quelque utilité à ce que toutes les dettes d'un État soient du même type? — Une certaine variété, qui ne va pas jusqu'à l'excessive multiplicité, des engagements publics est plutôt favorable que nuisible au crédit des États.

Des emprunts spéciaux que certains États concluent avec les localités, les grandes compagnies financières et industrielles ou les syndicats de capitalistes et de commerçants. — Les opérations faites par le gouvernement français de 1830 à 1840 pour les entreprises de canalisation. — Les subventions aux compagnies de chemius de fer; les garanties d'intérêts. — Développement considérable depuis 1870 des emprunts spéciaux et presque subreptices contractés pour des travaux publics. — Énorme importance des engagements du Trésor à long terme. — Ces sortes d'engagements sont-ils ou non avantageux au Trésor? — Distinction à faire : ils sont avantageux quand l'État trouve des capitalistes ou des localités consentant à faire des avances à un intérêt très réduit pour des entreprises d'une utilité à la fois générale et locale. — Ils sont dangereux et coûteux dans tous les autres cas. — Dans les dernières années l'État a souvent emprunté par des intermédiaires ayant beaucoup moins de crédit que lui et s'est lourdement grevé par ces opérations malencontreuses. — En général, ces emprunts sans publicité sont plus coûteux pour le Trésor que les emprunts publics.

De la dette viagère. — Éléments divers de la dette viagère française.

De la dette flottante. — L'importance considérable de la dette flottante est un signe de mauvaises finances : exemples de l'Espagne, de la Turquie et de l'Egypte. — Exemple contraire de l'Angleterre. — Décroissance constante de la dette flottante anglaise depuis le commencement du siècle : elle ne dépassait guère 200 millions en 1876.

Des diverses fonctions de la dette flottante française. — Elle devient chaque jour moins utile pour fournir au Trésor un fonds de roulement. — Elle n'a guère eu pendant longtemps d'autre objet que de couvrir les découverts des budgets. — Variations de cette dette depuis 1830. — Considérables embarras que l'importance de la dette flottante a suscités en 1848. — Comparaison de la dette flottante en 1848 et en 1870. — Chiffres de la dette flottante à la fin de 1878. — Économie notable que l'on pourrait faire sur les intérêts de cette dette.

De l'énormité de la dette flottante française en 1881 et 1887.— Du péril qu'elle entraîne. — Des moyens d'éviter la réapparition de cette dette flottante colossale.

Après avoir passé en revue toute la matière des emprunts publics, il convient de quitter le terrain de la dette consolidée et d'aborder les autres engagements de l'État. On distingue en général trois grandes branches de la dette publique : la dette consolidée, la dette viagère et la dette flottante. Cette classification n'est pas complètement rigoureuse. 11 est des engagements de l'État qui ne se ramènent à aucune de ces trois catégories ; aussi dans les budgets français, après

la dette consolidée et avant la dette viagère, on rencontre une grande section qui est intitulée a capitaux remboursables à différents titres » et qui contient un grand nombre d'éléments divers, entre autres les intérêts des obligations amortissables, trentenaires ou autres, et les intérêts de la dette flottante; en outre, dans nos finances, il y a de véritables emprunts d'une nature particulière, dont les intérêts et l'amortissement ne figurent pas dans la section de la dette publique et sont dispersés dans les autres chapitres du budget.

Si nous voulons faire une classification exacte des engagements qu'un État peut avoir, nous distinguerons cinq catégories : 1° la dette consolidée ; 2* les obligations amortissables dans un délai déterminé ou les bons remboursables à une échéance fixe ; 3° des dettes spéciales, généralement occultes, ou des annuités au service desquelles il est pourvu par des moyens tout à fait particuliers ; 4" des dettes viagères ; 5° la dette flottante.

Nous n'avons étudié jusqu'ici que les deux premières de ces cinq catégories. Il convient d'en venir aux autres. Tout d'abord se pose la question suivante : est-il utile pour un État d'avoir plusieurs catégories de dettes? ou bien est-il préférable qu'un État n'ait qu'une seule nature d'engagements? la diversité des titres qui composent une dette publique aide-t-elle au crédit de l'État ? ou l'uniformité de tous ces titres est-elle plus conforme aux vrais principes financiers et à la bonne gestion du Trésor?

On doit remarquer en premier lieu que l'uniformité complète des titres d'une dette publique est un phénomène à peu près impossible à atteindre. La plupart des États sont forcés d'avoir des engagements de deux natures: les uns à long terme, les autres à court terme : des litres de rentes ou des obligations qui ont été émises, si ce n'est pour durer éternellement, du moins pour avoir cours pendant une période prolongée, et des bons qui n'ont pour objet que de procurera l'État des moyens de trésorerie, de lui assurer, quelques semaines ou quelques mois d'avance, la jouissance du rendement des impôts. 11 est malaisé qu'un État puisse absolument se passer de ces deux natures de dettes ; car, pour assurer la régularité dans les paiements, l'administration est parfois obligée d'escompter la rentrée des impôts par l'émission de bons à court terme: et, d'un autre côté, il est sin* gulièrement rare de rencontrer un État qui ne se soit trouvé un jour ou l'autre dans la nécessité de contracter des emprunts à long terme, soit pour des préparatifs militaires, soit pour de grandes entreprises de travaux pubUcs.

Ainsi il y a une sorte de division des dettes publiques en deux branches qui semble avoir été établie par la nature même des choses

et qui s'impose aux États modernes. La complète uniformité est en ce sens à peu près impossible à atteindre.

Mais les partisans de l'uniformité de la dette publique n'entendent parler, en général, que des engagements à long terme. Ils ne trouvent pas mauvais qu'un État émette, d'un côté, des bons à très courte échéance et renouvelables, pour faire face aux besoins de la trésorerie ; et que, d'un autre côté, il contracte dans les moments de nécessité ou pour de grands travaux des emprunts plus considérables et qui doivent avoir une plus longue durée. Ils admettent cette dualité, mais ils voudraient du moins que les emprunts de la seconde catégorie fussent tous uniformes dans le même État, que l'on n'eût pas une dette consolidée en 5, en 4 1/2, en 4 eten 3 p. 100, en outre des obligations amortissables de diverses catégories, des bons remboursables à des échéances lointaines, des emprunts spéciaux et occultes contractés dans des conditions particulières et gagés sur des ressources spéciales. Cette diversité de nature des engagements à long terme d'un État paraît à beaucoup d'esprits une cause de confusion, de complication, d'obscurité dans les finances, d'agiotage pour le public. C'est à ce mal, disent-ils, qu'a voulu porter remède la Révolution française en instituant le grand-livre de la dette publique, et en ramenant à une seule catégorie les engagements si nombreux et si divers qu'avait contractés l'ancien régime.

Dans un sens opposé, on fait valoir que la diversité des titres de la dette publique tend à développer et à fortifier le crédit de l'État. Les capitalistes et les rentiers, dit-on, n'ont pas tous les mêmes goûts et ne poursuivent pas le même but. Les uns aiment un placement définitif, comme la rente perpétuelle, dont ils n'aient pas à s'occuper si ce n'est pour en toucher les arrérages, qui ne leur impose aucune surveillance; les autres sont, au contraire, épris des combinaisons variées que permettent les obligations avec amortissement par tirages au sort. Les uns recherchent seulement un intérêt qui ne varie pas et qui soit élevé. D'autres préfèrent un intérêt moindre avec la compensation de primes de remboursement ou la perspective de lots. En diversifiant ses emprunts un État rend ses titres plus conformes aux goûts si divers du public des capitalistes et des rentiers ; il a, par conséquent, des chances de trouver plus facilement preneur et à de meilleures conditions. Il imite ainsi les marchands qui se gardent bien d'ofl'rir aux chalands une marchandise absolument uniforme, mais qui donnent à une matière, identique au fond, des aspects divers afin de mieux attirer la foule, de s'accommoder davantage aux caprices des acheteurs. Les sociétés particulières aiment cette diversité d'engagements et croient y trouver leur compte ; le Crédit foncier de

France arec ses types difFérents d'obligations en donne la preuve (1).

On dit encore qu'un État qui a déjà de grosses dettes d'un certain type trouve parfois plus facilement à placer des titres d'un type différent: les nouveaux venus ne font pas une concurrence aussi ostensible aux anciens, ils les déprécient dans une moindre mesure. Enfin on allègue que dans certains cas un État peut avoir un grand avantage à contracter des emprunts spéciaux et dans une forme particulière pour un emploi déterminé, parce que des catégories de personnes qui sont intéressées à cet emploi de l'emprunt spécial feront à l'État des conditions meilleures que si cet emprunt était lancé dans le gros public et dans les formes ordinaires.

Voilà les arguments que l'on invoque de part et d'autre. Quel doit être le jugement d'un homme impartial et sensé sur cette importante question ? Il y a, selon nous, un juste milieu à garder entre ces deux extrêmes : une excessive variété de types de la dette publique qui conduirait à une grande confusion, et une absolue uniformité qui empêcherait l'État d'attirer à lui toute la clientèle des capitalistes, et qui surtout ne lui permettrait pas de profiter des conditions avantageuses qui peuvent lui être faites par certains groupes d'intéressés pour des emprunts contractés en vue de travaux publics spéciaux.

Nous ne blâmerions pas la France, qui a une dette consolidée énorme, de recourir de préférence, dans l'avenir, aux obligations amortissables ; mais nous la blâmerions de multiplier trop les types de sa dette consolidée, ouïes combinaisons de ses obligations amortissables. Avant 1883, nous avions du 5, du 4 1/2, du 4, du 3 p. 100, c'était vraiment trop : d'ailleurs, comme nous l'avons montré, une nation doit emprunter, autant que possible, près du pair, et ne devrait avoir de fonds 3 p. 100 que lorsque ce 3 p. 100 résulte de la conversion, c'est-à-dire delà réduction d'intérêts de fonds 5 ou 4 1/2 p. 100 ayant dépassé le pair (2). La France avait naguère deux types d'obligations amortissables: les obligations 4 p. 100 émises sous l'Empire, et les obligations 6 p. 100 émises pendant la guerre. Ici, cette diversité n'est pas à blâmer parce qu'elle est le produit des circons-

(1) Il est vrai que, depuis les premières éditions de cet ouvrage, en 1879, le Crédit foncier a songé à unifier la plus grande partie de sa dette par la conversion de divers types d'emprunts en obligations à lots 3 p. 100, mais il a dû en 1881 revenir sur ce projet d'unification et créer des obligations 4 p. 100 sans lots, pour attirer une clientèle plus étendue. Puis en 1883 il a émis encore des obligations d'un nouveau type 8 p. ioo sans lots; enfin en 1885 il est revenu aux obligations à lots.

(2) Nous négligeons ici le cas qui ne s'est encore jamais présenté, croyons-nous, où une nation européenne pourrait emprunter en 3 p. 100 au pair. Mais ce temps semble approcher; déjà en Angleterre le 3 p. 100 a été un instant coté 107.

tances et de la volonté que Ton a eue de ne pas emprunter trop audessous du pair. Le taux 4 p. 100 sous l'empire se rapprochait assez du pair ; mais il en était singulièrement éloigné pendant la guerre lorsque fut conclu l'emprunt Morgan : on dut faire ce dernier en

6 p. 100, il eût môme été préférable d'émettre cet emprunt en

7 p. 100. Ainsi la diversité dans les engagements de l'État est ici recommandable, parce qu'elle résulte de la nature des choses et de la diflérence des taux de l'intérêt à différentes époques.

La plus grande chimère que l'on pourrait se proposer en finances, ce serait de vouloir contracter des emprunts dans des conditions invariables : l'absolue uniformité de la dette, que voulaient les législateurs de la Révolution, est loin d'être un principe qu'il faille toujours respecter. La seule loi en cette matière, c'est d'emprunter, autant que possible, aux environs du pair, dût-on accorder un intérêt plus élevé. Cette règle elle-même n'est, d'ailleurs, applicable qu'à la dette consolidée ; car les emprunts en obligations amortissables réussissent quelquefois mieux et coûtent parfois moins à l'État quand l'intérêt est modique et la prime de remboursement assez considérable.

Il n'y a donc pas de principe absolu en cette matière : l'intérêt du jTrésor et du public autorise une certaine diversité de types dans les engagements de la dette publique, pourvu que cette diversité n'aille pas jusqu'à une trop grande complication.

Il y a des circonstances où il est très utile de garder aux divers emprunts une individualité spéciale, alors même qu'ils ont été contractés dans le même type de fonds publics. Ainsi, supposez qu'on n*eût pas confondu nos deux grands emprunts de libération du territoire, celui de 2 milliards émis en 1871 et celui de 3 milliards émis en 1872, supposez que chacun d'eux eût eu une cote à part à la Bourse, que la faculté de remboursement pour l'État eût été stipulée à une date différente pour chacun d'eux, il est incontestable que l'opération de la conversion en 4 1/2 en eût été plus aisée et plus prompte. Au lieu de se laisser effrayer, fort puérilement, il est vrai, comme on l'a fait pendant plusieurs années, par le chiffre considérable des rentes à convertir, on eût procédé partiellement. On eût converti dès 1875 avec la plus grande aisance l'emprunt de 2 milliards, et dès 1876 avec autant de facilité l'emprunt de 3 milliards, au lieu de faire tardivement cette opération pour l'ensemble en 1883. La France eût bénéficié de plusieurs centaines de millions par cette manière de procéder. On voit combien il est utile de ne pas confondre tous les emprunts dans un même tout. A ce point de vue, la conduite des Américains a été plus intelligente que la nôtre.

Nous devons examiner maintenant une classe particulière d'engagements de l'État : ce sont les emprunts spéciaux que le gouvernement fait non pas au gros public, non pas aux gros capitalistes par le mode d'adjudication et avec concurrence, mais à certains corps constitués, certaines grandes sociétés anonymes, ou certains syndicats de propriétaires et de commerçants ; ce sont aussi les garanties d'intérêt qu'accorde l'État à des titres émis par certaines associations ou corporations. Tout cet ensemble d'engagements constitue une dette sui generis^ dont l'utilité a souvent été contestée. Ce que l'on a reproché à ces sortes d'engagements, c'est qu'ils constituent des emprunts détournés et occultes, dont l'importance échappe au public et même aux législateurs ; c*est qu'ensuite, en accordant sa caution aux engagements de diverses corporations ou sociétés, l'État se grève parfois d'une charge plus lourde que s'il avait émis un emprunt à ciel ouvert et qu'il eût versé le produit de cet emprunt entre les mains de ces sociétés et corporations, ou s'il eût fait lui-même les travaux en faveur desquels il consentait une garantie d'intérêts.

Ces deux reproches se sont trouvés parfois fondés. Aussi doit-on admettre que ces emprunts spéciaux et détournés, faits généralement sans publicité ni concurrence, doivent être exceptionnels, et qu'il faut y apporter une attention minutieuse. Il est néanmoins des circonstances où un État a avantage à contracter des engagements de cette nature. Sortons des généralités et entrons dans les faits. Voyons quel parti on a tiré en France de ce genre de dettes.

Nous avons dit que les engagements du genre que nous étudions se divisent en deux catégories: une partie se compose d'annuités fixes dont le montant est déterminé à l'avance ; une autre partie consiste en annuités variables, conditionnelles, dont le montant dépend de certains événements : ce sont des garanties d'intérêts pour le capital dépensé en certaines entreprises ; ces intérêts garantis ne sont payables qu'autant que le revenu particulier de ces entreprises n'atteint pas une moyenne déterminée, et le plus souvent ils sont éventuellement remboursables parles sociétés ou les localités auxquelles on les a avancés.

De 1820 à 1840 le gouvernement français, afm d'accomplir des travaux d'utihté publique, notamment de canalisation, de ports, de navigation, contracta des emprunts spéciaux, lesquels ne furent pas conclus en rentes perpétuelles. L'État se faisait avancer par les personnes, les corporations, les villes, les départements, qui avaient intérêt à la confection rapide de tel canal, de tel port, les sommes nécessaires pour l'exécution. Puis il indemnisait les personnes qui avaient fait l'avance de l'une ou l'autre de ces manières : ou bien il

leur accordait un droit de péage ou de tonnage à percevoir sur les navires qui profiteraient de l'entreprise, et il garantissait que ce droit de péage ou de tonnage atteindrait une annuité déterminée pour l'intérêt et Tamortissement de l'emprunt spécial, ce qui voulait dire que si le produit des droits restait au-dessous de cette annuité, nécessaire à l'intérêt et àl'amortissement de l'emprunt, l'État payait la différence; ou bien l'État, pour se libérer envers les personnes, les corporations, les communes, qui lui avaient fait l'avance des fonds pour un travail spécial, leur servait pendant un temps déterminé une annuité comprenant à la fois l'intérêt et l'amortissement de l'emprunt. Le compte des finances pour l'année 1867 donne des renseignements détaillés sur cette série d'opérations (1).

Au 1" janvier 1868 il avait été prêté ainsi à l'État pour des ponts, des canaux, des ports, etc., plus de 157 millions de francs. Sur cette somme la plus grande partie avait été amortie au l"janvier 1868, et il ne restait dû sur le capital de ces emprunts que 12 millions et demi, chaque annuité comprenant l'intérêt et l'amortissement.

A mesure que l'on remboursait cette dette, on en contractait une nouvelle. Voici comment : on s'aperçut que les droits de péage, existant sur les canaux, sur les ponts, dans les ports, étaient un inconvénient économique. On crut qu'il y 'avait avantage à ce que l'usage de ces travaux fût gratuit. On se résolut à racheter aux individus et aux sociétés concessionnaires ou propriétaires de ces ouvrages le droit de péage; ce fut l'origine d'une nouvelle dette contractée aussi en annuités à termes, comprenant à la fois l'intérêt et l'amortissement de la somme due pour le rachat de ces droits. Ces rachats furent effectués en vertu des lois de 1853 et de 1863 : la plupart de ces annuités doivent durer 30 ans à partir du rachat, c'est-à-dire que l'État est complètement dégagé de sa dette au bout de 30 ans, chaque annuité comprenant, outre l'intérêt, l'amortissement du capital. Cette dette spéciale figurait à nos récents budgets pour une annuité d'environ 4 millions de francs, mais ce n'est pas là une dette perpétuelle : c'est une dette dont le tiers doit avoir disparu en 1882, et qui ne figurera plus que pour une somme infime dans les budgets postérieurs à l'exercice 1890.

Ce n'était pas encore là toute la dette déguisée et occulte de la France avant 1870. On peut ranger dans la même catégorie les annuités dues par l'État aux compagnies de chemins de fer. Ce sont là des engagements analogues à ceux que nous venons d'étudier. La population de toutes les contrées demande des chemins de fer ; ces

(1) Voir ce compte, pages 626 et suivantes.

travaux sont souvent à la fois très chers et peu productifs. On trouverait malaisément des compagnies se chargeant de les faire entièrement à leur compte : cependant, il est utile que tout le pays soit sillonné de chemins de fer, cela importe à la prospérité générale et à la défense nationale. Le gouvernement, d'ailleurs, est assez porté à favoriser ces entreprises parce qu'il encourrait une grande impopularité en ne les secondant pas. L'État intervient alors de l'une ou l'autre des trois manières suivantes : ou bien il fait à ses frais une partie des travaux, notamment ce que l'on appelle \ infrastructure, et livre aux compagnies les lignes sérieusement avancées, presque terminées; ou il subventionne directement les compagnies; ou bien il se porte simplement garant envers elles d'un minimum d'intérêt, c'est-à-dire qu'il s'engage à combler la différence entre le revenu net de la ligne et la somme nécessaire pour payer au capital engagé sur cette ligne un intérêt déterminé pendant un nombre d'années fixé.

Voilà les trois systèmes que peut suivre l'État pour seconder la construction des chemins de fer : le premier de ces systèmes ne rentre pas dans notre cadre, puisqu'il n'a pas pour effet de créer à l'État une dette spéciale ; les deux autres systèmes, au contraire, celui de la subvention directe et celui de la garantie d'intérêts, chargent l'État d'engagements, d'ordinaire à long terme, qu'il importe d'étudier de près dans un ouvrage sur les finances.

La subvention, dans la plupart des cas, au lieu d'être payée immédiatement, est échelonnée sur un grand nombre d'années, et se verse par annuités : c'est un moyen de ménager les budgets présents en grevant les budgets à venir. C'est ainsi que dans les dernières années de l'Empire on a accordé aux compagnies de chemins de fer des subventions payables en huit ans et en seize termes : c'est là une grande opération que l'on a pu appeler l'emprunt de la paix, quinefut pas complètement terminée, qui devait s'élever à 700 millions de francs, d'après les calculs d'un ministre des finances, et dont on trouvait la trace au budget des travaux publics (1). Renfermées dans ces limites, ces subventions ne constituent pas un véritable emprunt, mais elles en sont devenues un par la suite. Voici, en effet, comment on s'y est pris depuis nos désastres : cette subvention de 700 millions a été considérée comme une dépense extraordinaire, et, au lieu de payer en huit ans et en seize termes, selon les conventions primitives, les sommes dues sur ce compte, on les a réparties sur quatrevingts années : on paye seulement l'intérêt et l'amortissement de ces subventions, on a fait sortir du budget la dépense nécessaire, la

(1) Voir un discours de M. Léon Say {Journal officiel du 25 décembre 1873).

dépense convenue pour le payement de ces huit annuités en seize termes, et on y a substitué un intérêt et un amortissement qui dureront quatre-vingts ans. C'est ici que nous nous trouvons en présence d'une véritable dette contractée d'une manière occulte, si bien que très peu de personnes, même parmi nos législateurs, en sont instruites. Cette dette ne violait pas le contrat fait à f origine avec les compagnies, parce que cette conversion de fortes annuités à court terme en faibles annuités à long terme avait été prévue dans la convention originaire.

Le système des garanties d'intérêts envers les chemins de fer diffère du système des subventions directes par plusieurs côtés. Le régime des garanties d'intérêts a ceci de particulier que les sommes payées à ce titre par l'État aux compagnies constituent une simple avance qui devra être un jour remboursée et qui porte au profit de l'État un intérêt simple de 4 p. 100. Tant que le produit net des lignes qui font l'objet de ces garanties n'atteint pas la somme déterminée pour l'intérêt et l'amortissement du coût de la ligne, l'État verse la différence; en revanche, quand le produit net de la ligne garantie dépassera la somme déterminée pour le service du capital engagé, les compagnies devront verser la différence au Trésor, à valoir sur le remboursement des avances que celui-ci leur a faites (1). La charge qu'imposent les garanties d'intérêts aux budgets est donc très inégale, suivant l'importance du trafic. Jusque vers 1878 cette charge pour l'État a été en croissant chaque jour, parce que les diverses lignes faisant l'objet de la garantie avaient augmenté en longueur et en nombre, et qu'elles étaient encore trop récentes pour que le trafic eût pu faire de grands progrès : plus tard, quand avec le temps le trafic sur ces lignes se sera vivifié, la charge de la garantie imposée au Trésor diminuera; il arrivera même un jour, selon toute probabilité, où le développement du trafic sera tel sur ces nouvelles lignes et sur les anciennes lignes soumises au déversoir que non seulement les compagnies n'auront plus à recourir au Trésor, mais qu'elles seront à même de lui rembourser ses avances. Ainsi le service de la garantie qui est actuellement une charge, jusqu'ici croissante, entrera en voie de diminution, et finira par devenir une source de rémunération ou plutôt de recouvrement pour le Trésor. En 1867 les

(1) Nous n'entrons pas ici dans les détails du système de la garantie d'intérêts. Non seulement le produit net des lignes garanties vient en déduction des sommes que l'État doit payer, mais encore l'excédent de produit net, au delà d'une somme déterminée, des lignes existant avant l'application du système de la garantie d'intérêt €t appartenant aux mêmes compagnies, est déversé sur le réseau garanti et vient avec le produit net de ce réseau garanti en déduction des sommes que doit payer l'État : c'est ce que l'on appelle le déversoir.

garanties d'intérêts n'exigeaient de l'État que 25 millions et demi : depuis 1870-71 elles ont réclamé en moyenne 40 millions annuellement : elles se sont même élevées pendant certains exercices à la somme énorme de 55 millions.

On avait prévu, il y a dix ans, que ce paiement des garanties continuerait jusqu'en 1884 avec certaines chances de remboursement après J884, et même avec une certitude de remboursement à l'expiration des concessions. Il est curieux que ces prévisions aient été jusqu'à ces derniers temps complètement justifiées par les faits, du moins pour les lignes concédées ou projetées lorsque ces calculs ont été faits. D'après cette évaluation primitive, il serait resté à payer aux compagnies de 1874 à 1885 une somme de 233 millions de francs, et si l'on compare, disait une note officielle, les chiffres prévus pour 1873 et pour 1874 avec la réalité, on arrive à constater que cette évaluation a été faite avec une merveilleuse exactitude (1).

Les garanties d'intérêt ont fait l'objet, en 1871 et en 1872, d'un véritable emprunt détourné, par une opération de conversion semblable à celle qui avait été pratiquée pour les subventions aux chemins de fer. Au lieu d'inscrire dans chaque budget cette charge, on a converti les payements des années 1871 et 1872 en des annuités à long terme, ne payant aux compagnies de chemins de fer chaque année que l'intérêt et l'amortissement en quatre-vingts ans de la somme dont le service des garanties eût dû grever les budgets de 1871 et de 1872. Cette conversion constituait un véritable emprunt. Depuis 1886 on a commis de nouveau la faute de faire sortir les garanties d'intérêts du budget et d'en constituer un compte spécial qui, sous certains rapports, ressemble à un compte d'emprunts.

Il reste d'autres exemples de ces dettes subreptices. En 1865 l'État fit un contrat avec une grande compagnie de finances, la Société algérienne, d'après lequel cette Société devait lui avancer en quelques années 100 millions destinés à des travaux de reboisement,

(1) De 1778 à 1883 la situation du compte de la garantie d'intérêts s'était fort améliorée. La compagnie du Midi avait déjà remboursé une notable partie de sa dette envers TÉtat. La compagnie d'Orléans lui payait non seulement l'intérêt des 150 millions qu'elle lui devait en capital, mais une fraction même du capital. La compagnie de l'Est entrait aussi dans la môme voie. Seul, l'Ouest restait encore emprunteur.

A partir de 1883 on imposa aux compagnies la construction et l'exploitation d'une quantité de lignes improductives ; on les força aussi à abaisser leurs tarifs, en pleine crise commerciale. La garantie d'intérêts devint plus onéreuse que jamais pour le Trésor qui, en 1886 et en 1887, dut avancer aux compagnies jusqu'à 80 ou 100 millions par année. Au 1er janvier 1888 les compagnies doivent à l'État environ 1 milliard. Si, cependant, l'on se montrait réservé en fait de travaux publics nouveaux, il est probable qu'une forte partie do cette somme et de celle qui y sera ajoutée pourra être remboursée avant l'expiration des concessions, c'est-à-dire vers le milieu du prochaia siècle. (Note de la 4» édition.)

de dessèchement, de barrage, etc., en Algérie. L'État devait rembourser la compagnie moyennant des annuités calculées au taux d'intérêt de 5 fr. 25 p. 100, et comprenant la somme nécessaire pour assurer l'amortissement en cinquante années.

Voici encore d'autres exemples de ces emprunts spéciaux : ils concernent des avances faites à l'État par les chambres de commerce pour l'exécution de grands travaux dans leurs circonscriptions. En 1865, la chambre de commerce du Havre a fait ainsi à l'État l'avance du capital nécessaire à l'exécution de grands travaux d'amélioration dans les bassins du port. En 1870, pour en exécuter d'autres que les mouvements de la navigation rendaient indispensables et qui devaient coûter 14 millions, la même chambre a pris à sa charge la moitié de la dépense, sans demander d'en être remboursée, mais à la condition que l'État dépenserait aussi 7 millions. Les travaux, suspendus par la guerre, ont été repris depuis. La chambre de commerce, à la lin d'août 1874, avait déjà versé 4 millions pour sa part, L'État, au contraire, gêné, comme il n'avait cessé de l'être, depuis la guerre de 1870, n'avait encore fourni que 500,000 francs, et il ne paraissait pas facile qu'il tînt les engagements pris en 1870. Dans cette situation la chambre de commerce offrit de prêter 6 millions au Trésor qui devait rembourser le prêt en quinze annuités, calculées au taux d'intérêt de 4 et demi à partir de 1875. Des droits spéciaux de tonnage, qui ne semblent pas nuire au développement des opérations du port, servent à produire les fonds dont la chambre de commerce du Havre dispose ainsi, ou plutôt à effectuer le paiement des emprunts qu'elle a contractés elle-même à cet effet. Il est clair qu'une semblable proposition ne pouvait qu'être avantageuse au gouvernement, puisqu'il améliorait un grand service public, celui de la navigation, et qu'il pouvait emprunter à un taux notablement inférieur à celui du marché des capitaux ; le cours des rentes sur l'État ne permettait pas alors d'emprunter à moins de 5 1/4 p. 100, tandis que la chambre de commerce du Havre lui offrait des capitaux à 4 1/2.

Par une loi, votée dans l'été de 1874, l'Assemblée nationale a voulu que le gouvernement contribuât à des travaux du même genre, plus considérables encore, qui devaient être exécutés par la même combinaison dans le port de Marseille. La chambre de commerce de Marseille devait avancer en cinq ans une somme de 15 millions, empruntée par elle-même au taux maximum de 6 p. 100. L'État, de son côté, devait rembourser le prêt en quinze annuités calculées sur le pied de 4 i/2 p. 100 d'intérêt, à partir de 1880. Un droit de 10 centimes par tonneau de jauge sur tout navire chargé venant du

long cours ou de Téti-anger est perçu au profit de la chambre de commerce pour couvrir la différence entre le taux de l'intérêt payé aux prêteurs du capital et le taux de l'intérêt des remboursements de l'État.

Une loi votée dans le môme temps autorise une avance de 4 millions et demi que la chambre de commerce de Bordeaux proposait de faire à l'État et qui devait être remboursable en quinze annuités calculées à 4 i/2 p. 100 d'intérêt à partir de 1875. Cette avance, dont les frais sont couverts par un droit de péage, était destinée à l'achèvement du bassin à flot qui, en vertu d'une loi de 1868, avait fait l'objet d'un premier prêt de 10 millions et qui en devait coûter 12 1/2. La dépense faite avant l'été de 1874 montait à plus de 8 millions : mais l'État n'était pas en mesure de l'achever sans un supplément d'avances.

D'autres grands travaux publics du même caractère ont été exécutés sur d'autres points du territoire par des combinaisons semblables. Pour ne parler que des travaux de ports, Dunkerque, Gravelines, Ronfleur, les Sables-d'Olonne, Rouen, Calais, Saint-Nazaire, Philippeville, ont été l'objet, en outre des trois grands ports que nous avons cités plus haut, de travaux exécutés dans ces conditions, par suite d'avances que les chambres de commerce et les départements ont faites à l'État. Les sommes ainsi avancées ou devant être avancées à l'État en vertu de conventions antérieures au 1"' janvier 1880 s'élevaient à 102 millions et demi de francs pour les ports maritimes et à 74 millions pour les rivières. Le taux habituel de ces avances était de 4 p. 100 avant la guerre de 1870 ; il fut de 4 à 4 1/2 pour les avances faites dans les années qui suivirent la guerre ; depuis 1880 il est tombé à 3 1/2 ou 3 p. 100, parfois au-dessous.

C'est aussi à ce système d'avances et de collaboration des localités qu'a recouru la France pour les dépenses de casernement nécessitées depuis 1870 par les nouvelles lois militaires.

Une loi du 4 août 1874 portait qu'il serait pourvu aux dépenses du casernement de l'armée jusqu'à concurrence de 88 millions au moyen de fonds de concours demandés aux départements ou aux villes à titre gratuit ou onéreux. Les fonds de concours à titre onéreux, stipulés dans les conventions passées avec les départements et les villes, avaient été limités à 57 millions remboursables par l'État au taux maximum de 5 p. 100 d'intérêts en douze ans au moins et quinze ans au plus. L'amortissement commençait un an après cha- | que versement. Il n'y eut pas moins de 85 villes à faire au Trésor 5 des avances dans ces conditions. Le motif qui déterminait ces villes» c'était Tanimation qu'elles attendaient de la présence d'un ou do

plusieurs régiments et le développement du commerce local qui en devait résulter. En dehors des avances ainsi faites à l'État en vertu de la loi du 4 août 1874 et montant à 53,658,000 francs, des lois spéciales autorisèrent l'État à se faire prêter par difTérentes vi.lles ou différents départements des sommes beaucoup plus fortes, destinées également à la construction de casernes. Par les conventions faites avant le 1^' janvier 1884, l'État avait emprunté de cette façon et d'une manière pour ainsi dire subreptice la somme considérable de 108,831,963 francs pour cet objet. Il en résulta une annuité d'environ 9 millions de francs pour nos budgets jusqu'en 1886 et qui s'est réduite à 5 millions en 1888. Cette annuité aura disparu avant 1893.

On peut rapprocher des engagements qui précèdent ceux qu'a pris l'État pour le remboursement aux départements et aux villes d'une partie des contributions de guerre payées par les localités en 1870 et 1871, ainsi que les annuités pour la réparation des dommages causés par le génie militaire. Ces deux dernières catégories d'annuités ne constituent pas à proprement parler des emprunts, mais des moyens de se libérer d'une dette que des événements fortuits ont mise moralement à la charge de l'État.

Depuis la guerre de 1870-71 les emprunts occultes ou du moins subreptices, ayant ce caractère d'annuités terminables, ont pris un énorme développement. Par suite des charges considérables de nos budgets, qui ne permettaient pas de payer avec le produit des impôts les subventions promises aux chemins de fer pour la construction de certaines lignes, par suite encore de l'éloignement que l'on éprouvait pour contracter des emprunts publics en plus de ceux que nécessita la libération du territoire, on prit sur une très grande échelle des engagements à long terme qui constituèrent une dette migeneiHs, La nécessité de doter ce que l'on a appelé le Compte de liquidation, c'est-à-dire le compte destiné au rétablissement de notre matériel de guerre et de notre puissance militaire, Popposition qu'eût faite l'étranger à un emprunt public pour cet objet et les difficultés diplomatiques qui en seraient résultées, contribuèrent à grossir cette dette en annuités. A partir de 1878 ou 1880, les dépenses exagérées pour la construction d'écoles et de lycées firent créer un grand nombre d'annuités nouvelles.

Dans un précédent chapitre de cet ouvrage (voir plus haut pages 170 et suivantes), nous avons déjà donné un aperçu de l'ensemble des engagements de l'État en annuités ayant diverses origines. On a vu que, d'après les calculs primitifs, ces annuités montaient à 309 millions dans le budget de 1876, à 345 dans celui de 1877, qu'elles devaient s'élever à 359 miUions dans le budget de 1880, qu'à

partir de 1883 ou 1884 elles devaient notablement décroître et tomber à 200 millions de francs, que vers 1890 elles ne devaient plus être que de loO millions environ, qu'à partir de 1912 ou 1913 elles devaient tomber au-dessous de 100 millions, que vers 1920 elles ne devaient pas dépasser 65 millions, qu'elles resteraient à peu près à ce chiffre jusque vers 1954, qu'en 1957 elles se trouveraient réduites à une dizaine de millions, et que, en 1963, il n'en resterait plus trace. Tel était, du moins, le tableau de décroissance de toutes ces annuités, ainsi qu'il fut dressé en 1876. Mais depuis lors on a racheté un certain nombre de petits chemins de fer près de tomber en faillite et dont l'État jugeait à propos de se charger ; on a promis de faire pour quatre à cinq milliards de travaux publics, puis pour dix ou douze milliards, en dix ans au moyen de nouveaux emprunts amortissables. Il en résulte que la décroissance de cette catégorie d'engagements de l'État sera beaucoup plus lente qu'on ne le pensait en 1876, puisque ceux qui viendront à s'éteindre dans les prochaines années seront remplacés, en grande partie du moins, par de nouveaux. Le gaspillage des Chambres et le plan extravagant de M. de Freycinet sont venus reculer indéfiniment les brillantes perspectives de 1876. On désire, depuis longtemps, mais en vain, un retour des pouvoirs publics à la sagesse. Il faut espérer que l'État ne se chargera pas toujours de faire directement, ou indirectement par voie de garantie, chaque année pour 4 ou 500 millions de travaux publics, souvent inutiles ou mal conçus, quoique dans un État démocratique on ne voie guère le moyen de s'arrêter dans celte voie quand on y est entré (1). M. Léon Say a fait dresser deux tableaux qui contiennent les plus précieux renseignements sur cette intéressante et obscure partie de la dette publique (2). Le total général des annuités à servir, d'après

(1) On devrait recourir notamment pour l'amélioration des ports à l'établissement de droits locaux comme en Angleterre. Nous avons à ce sujet analysé dans VÉconoiniste français du 23 septembre 1882 une excellente brochure de M. Pastoureau-Labesse. C'est une folie que de vouloir charger l'État de toutes les entreprises.

D'après les nouvelles évaluations faites le l^r janvier 1884, ces annuités devaient atteindre le maximum en 1885, soit 389,350,000 francs. En 1889 elles devaient tomber à 269 millions; elles ne devaient plus diminuer que lentement pendant les années suivantes, devant atteindre 232 millions en 1900, pour se relever de l'année 1908 à 1911 au-dessus de 240 millions, puis baisser graduellement jusqu'à 188 millions en 1925; se relever à 210 millions en 1926, se maintenir entre 185 et 209 millions jusqu'en 1953, n'être plus que de 60 millions en 1954, 33 millions en 1956, 6 millions en 1957. Comme depuis 1884, beaucoup de ces annuités ont été renouvelées, au lieu d'être remboursées régulièrement sur les ressources ordinaires des budgets, les perspectives d'allégement sont encore plus lointaines aujourd'hui. Le relèvement brusque des annuités à certaines époques comme 1908, 1926, etc., vient du mode très défectueux employé pour le remboursement du 3 p. 100 amortissable.

(2) Engagements du Trésoi" contractés pour le remboursement d'avances faites à l'État et pour l'exécution de divers services publics. (Imprimerie nationale, 1876).

les premières évaluations, depuis le 1** janvier 1876 montait à 9 milliards et demi de francs. Il ne faudrait pas, comme certaines personnes le font, dire que l'État, à côté de sa dette consolidée montant à une vingtaine de milliards, a une autre dette s'élevant à neuf milliards et demi de francs : cette expression serait fort incorrecte : ces neuf milliards et demi, en effet, ne sont que l'addition de toutes les annuités à payer par l'État en vertu d'engagements pris et jusqu'au moment où ces engagements seront expirés : ce chiffre comprend donc, non seulement le capital de la dette, mais les intérêts durant toute la longue période pendant laquelle se fera le service de cette dette. Dire que cela forme une dette de neuf milliards et demi, c*est comme si l'on prétendait qu'un homme qui a emprunté un million pour vingt ans à 5 p. 100 d'intérêts a une dette de deux millions de francs, attendu que le paiement des intérêts exigera de lui vingt fois cinquante mille francs, soit un million pendant ces vingt ans en plus du million à rembourser. D'après le nouveau tableau, publié en novembre 1884 [Bulletin de statistique), le total des annuités à payer depuis le 1" janvier 1884 s'élèverait à 16 milliards 152 millions.

Cette dette de l'État en annuités â été divisée par le ministre des finances en deux catégories : 1*» les dettes contractées par l'État sous la forme d'avances faites pour travaux publics et remboursables par annuités ; 2« les engagements à long terme contractés par l'État pour Texécution de divers services publics. On peut considérer ces engagements variés, quoiqu'ils aient parfois entre eux des différences assez notables (1), comme présentant cependant des caractères communs, et constituant pour la plupart, si ce n'est tous, des emprunts dissimulés.

Le total des avances faites ou à faire à l'État (en vertu de conventions [ou de lois antérieures au 1" janvier 1876) et remboursables par annuités atteint un capital de 568,934,721 francs : sur ce chiffre total d'avances, 207,435,054 francs ont été prêtés ou seront prêtés à l'État en vertu de lois antérieures au 4 septembre 1870, et 361,499,667 fr. en vertu de lois postérieures à cette même date. D'un autre côté, voici à quels travaux ont été ou seront employés ces 568,93 i, 721 fr. : 201,475,000 francs à des lignes de chemins de fer; 101,588,000 francs à des ports maritimes; 73,972,600 francs à des améliorations de rivières; 5,900,000 francs à des canaux; 1,200,000 francs à des routes

(1) Tous ces engagements ne sont pas de même nature : ainsi le ministre des finances a classé parmi eux les subtentions aux lignes de paquebots, lesquelles ne constituent pas un emprunt : il y a fait figurer également les intérêts et l'amortisse ment des obligations trentenaires, lesquelles ne forment pas un emprunt occulte mais bien un emprunt public.