II

nationales ; 400 millions à des travaux extraordinaires en Algérie ; 79,899,667 francs à des travaux de casernement, et 4,900,000 franc* à la construction du nouvel Opéra : sauf ces deux derniers articles, dont l'un représente une dépense de luxe et l'autre une dépense militaire, la totalité de ces avances faites à l'État, soit 484 millions environ, a été ou sera employée à des travaux reproductifs, à l'amélioration de l'outillage collectif du pays.

Sur les 568,934,701 francs ainsi avancés à l'État, une somme de 10,939,514 francs avait déjà été amortie au 1" janvier 1876, il restait donc 557,995,206 francs à rembourser, ce qui exigera un chifTre total d'annuités de 1,393,106,000 francs : ces annuités s'éteindront à des époques variables ; la moitié en aura disparu au commencement du vingtième siècle, les dernières iront jusqu'en 1960.

La seconde grande catégorie de ces annuités se compose des engagements pris directement par le Trésor pour l'exécution de certains services : elle ne se distingue en général de la première que par ce fait que ces annuités ne représentent pas le remboursement d'avances faites au Trésor par des localités ou des compagnies (1) : mais la plupart des engagements de cette seconde catégorie n'en représentent pas moins, ainsi que ceux de la première, des emprunts détournés. Le total des engagements contractés par le Trésor dans cette seconde catégorie s'élevait à la date du 1" janvier 1876 à 9,772,740,299 francs en capital et en intérêts : sur ce chiffre 4,908,720,000 francs représentaient le capital, et 4,864,017,000 francs représentaient les intérêts. Si l'on considère la somme totale de 9,772 millions que l'État est ainsi obligé à payer en intérêts et en capital, 2,918,182,000 francs proviennent d'engagements antérieurs au 4 septembre 1870, et 6,854,557,716 francs d'engagements postérieurs. D'autre part, sur ce chiffre total de 9,772 millions, 1,693,663,345 francs avaient déjà été payés avant le 1" janvier 1876, ce qui réduisait à 8.079,076,953 francs la somme des annuités à payer à partir de cette date.

Voici quelles sont les origines de cette deuxième catégorie d'engagements. Ne considérons que le capital qui était, comme nous l'avons dit, de 4,908,721,000 francs; ces engagements ont été pris jusqu'à concurrence des sommes suivantes pour les diverses destinations que nous indiquons :

(1) Voilà, du moins, quelle devrait être la distinction entre cette seconde catégorie d'engagements et la première : mais le document officiel est plus confus. Ainsi, il fait figurer dans la seconde catégorie d'engagements le remboursement des 1,425 millions prêtés à l'État par la Banque de France, ainsi que celui des obligations trentefliaires.

Capital des engagements du Trésor Cause des engagements. au

!«' janvier 1876.

Francs.

1» Rachat de canaux 122,87:3,502

2° Rachat des péages du Sund et des Belts 3,401,018

3» Annuités aux compagnies de chemins de fer

consenties avant 1870 365,435,833

4^ Subventions payables en annuités aux compa-,

gnies de chemins de fer 273,797,000

5* Autres subventions aux compagnies de chemins

de fer 137,885,000

6" Obligations du Trésor à créer pour travaux de

chemins de fer, de canaux et de rivières 429,442,810

7° Subvention pour faciliter l'achèvement des

chemins ordinaires et d'intérêt commun..., 115,000,000

8' Subvention pour travaux de dessèchement, d'assainissement, de curage et d'irrigation 17,305,906

Total des sommes consacrées aux travaux publics 1,465,141,129

9® Rachat à la compagnie des chemins de fer de l'Est de la partie de son réseau située en Alsace-Lorraine 325,000,000

10° Remboursement aux départements, aux villes et aux communes d'une partie des contributions de guerre.. 260,000,000

110 Réparation des dommages causés par le génie

militaire 26,000,000

12* Subvention pour l'acquittement des loyers dus

pendant le siège de Paris 4,504,052

Total des sommes consacrées à la répara^ tion des désastres locaux ou individuels causés par la guerre 61 5, 50 i, 052

13» Capital des obligations trentenaires du Trô'^or. 47,686,000

14° Annuités pour la conversion de l'emprunt

Morgan 250,000,000

15° Amortissement des emprunts faits à la Banque 1,425,000,000

16° Remboursement des bons du Trésor émis pour

le compte de liquidation 385,877,000

17* Annuité de l'emprunt contracté par le gouvernement sarde pour l'amélioration de l'établissement thermal d'Aix 1 ,073,000

18° Annuité pour les garanties d'intérêts afférentes aux exercices 1871 et 1872, et non payées en capital 338,000,000 (1

19* Remboursement au département de l'Oise.... 800,000

Total des sommes repi'ésentant le remboursement de véritables emprunts,.., 2,448,436,000

(1) Cette somme de 338 millions de francs figure dans le tableau officiel comme une somme en capital ; il est manifeste, cependant, que c'est la collection de toutes les annuités dues pendant une période de soixante-dix ans environ. Le capital réel n'est que de 80 millions environ.

20* Subvention à la compagnie chargée des transports entre la France et l'Algérie 6,996,840

21* Subvention à la compagnie chargée de la correspondance d'Oran à Tanger 1,134,000

22° Subvention à d'autres compagnies de paquebots 371 ,510,000

- Total des subventions postales 379,640,840

Total général des sommes en capital (1) de ces engagements 4,908,722,019

Telle est la distribution de ces engagements occultes de l'Étal d'après leurs diverses origines ; si l'on met de côté les subventions aux compagnies de paquebots, dépenses régulières et imputables sur les fonds des budgets courants, si l'on écarte aussi les emprunts ou les indemnités dont la guerre de 1870-71 a été la cause, on ne reste plus en présence que des 1,465 millions d'engagements pris pour les travaux publics; il faut y joindre les 484 millions d'avances remboursables qui ont été faites à l'État par diverses localités ou diverses compagnies pour le même objet; c'est donc un capital de 1,949 millions environ que l'État s'est procuré par des moyens presque clandestins, échappant aux yeux du législateur, pour aider à la construction des chemins de fer, des ports, des canaux, des chemins vicinaux, etc. Sur ces 1,949 millions, cependant, une partie a été procurée à l'État par l'émission d'obligations, et ce n'est guère qu'un milliard et demi qu'il a emprunté en détail, presque à la dérobée (2).

Ces emprunts détournés ont tous ce caractère commun qu'ils ont été contractés pour l'exécution rapide d'entreprises d'utilité générale et locale, en même temps que pour le ménagement des budgets présents. Ces engagements avaient pour objet d'éviter que l'État émît un

(1) En réalité, le chiffre du capital de ces engagements est plus faible que celui que noui indiquons d'après le document officiel. Ce document, en effet, inscrit plusieurs fois comme capital dû ce qui n'est que la collection des intérêts pendant toute |a période de la durée de l'engagement de l'État.

(2) Ces engagements de l'État varient sans cesse, par l'extinction des plus anciens et par la création de nouveaux. Nous n'avons pas cru devoir refaire ici le détail du tableau des précédentes éditions. Qu'il nous suffise de reproduire quelques chifi"res d'après le Bulletin de statistique de novembre 1884. Au 1er janvier 1884, le total des annuités à servir était de 16 milliards 152 miiilions, correspondant à un capital de 6 milliards 588 millions. Ce capital môme se divisait ainsi, quant à ses origines : 835,667,430 fr. du chef des engagements à long terme contractés avant 1870 pour l'exécution de divers services publics, et 5 milliards 752 millions du chef des engagements analogues contractés depuis 1870. Tout cet ensemble de dettes est singulièrement confus et jette une grande obscurité sur nos finances. C'est une des raisons pour lesquelles le pays, qui se croyait en pleine prospérité financière, s'est tout à coup trouvé, à partir de 1882, en plein déficit. Néanmoins, si l'on s'en était tenu rigoureusement au plan de 1876, il y eût eu pour le budget français, dans ces annuités, un système d'amortissement aussi efficace que celui dont jouit le budget anglais.

emprunt public tout en lui assurant les ressources immédiates qu'un emprunt public lui aurait fournies. Quel doit être le jugement de la science [et de Fexpérience sur ces engagements, contractés ainsi d'abord pour quelques années seulement, et qui, sous le poids de la nécessité et devant les embarras du Trésor, se convertissent généralement en dettes à long terme? Doit-on les approuver comme un expédient heureux qui développe la prospérité nationale, tout en allégeant le poids des charges du budget ? Doit-on les réprouver, au contraire, comme une cause de confusion dans la gestion des finances publiques ?

Il y a une distinction essentielle à faire. Dans certains cas, les engagements ou les dettes de ce genre peuvent être utiles; d'autres fois ils sont nuisibles. Ils peuvent être utiles quand ils sont contractés en vue de la prompte exécution des travaux publics d'un intérêt en partie national, en partie régional ou local, quand il s'agit, comme nous l'avons vu, de canaux ou de ports, et que les personnes ou les pays intéressés font à l'État l'avance des ^fonds en ne demandant qu'un intérêt peu élevé et au-dessous du taux habituel auquel l'État peut emprunter publiquement. Ces conditions peuvent se rencontrer. On comprend que des négociants ou que des communes qui attendent beaucoup d'avantages de la confection d'un grand travail et qui ne veulent pas, cependant, faire le sacrifice total du capital nécessaire pour l'exécuter, consentent à un sacrifice partiel sur le taux de l'intérêt. Dans ces circonstances ces emprunts sont irréprochables; ils sont même recommandables ; il y a alors une sorte de collaboration de l'État, des corps administratifs locaux et des particuliers, qui profite à tous. Le Trésor se trouve moins lourdement chargé que s'il eût recouru à un emprunt public, les travaux sont plus économiquement et mieux faits. C'est ce qui est arrivé pour la plupart des travaux de ports, les chambres de commerce ou les villes prêtant à l'État au taux de 4 p. 100 avant la guerre et à celui de 4 1/2 après la guerre les sommes nécessaires pour ces entreprises. Or, si l'État eût emprunté directement au public, il eût dû payer un intérêt de 1/2 ou de 3/4 p. 100 plus élevé (1).

Mais d'autres fois l'État se fait avancer par des sociétés, comme par la Société algérienne ou par les compagnies de chemins de fer, des

(1) Il vaut beaucoup mieux, cependant, laisser complètement exécuter les divers travaux publics locaux, par exemple ceux de ports, par les localités ou par les corporations telles que les Chambres de commerce, en permettant à celles-ci d'établir certains droits de port et autres, comme on le fait en Angleterre. On évite ainsi de surcharger trop l'État et de jeter la confusion dans les finances. Voir à ce sujet Texcellenta brochure : les Droits locaux de navigation, par Pastoureau-Labesse, publiée à Bordeaux en 1882. (Note de la 3* édition.)

sommes pour lesquelles il paierait un intérêt moindre s'il empruntait directement au public. Le seul avantage qu'obtienne l'État en pareil cas, est de dissimuler un emprunt, ce qui est généralement une mauvaise chose. Il grève inutilement le budget du montant de la différence entre le taux qu'il paie à telle société et le taux auquel il peut emprunter directement. C'est payer trop cher une mauvaise honte. Si les travaux en question sont utiles, mieux vaut faire un appel direct aux capitaux sans se cacher.

Un très grand nombre des engagements ou des emprunts de l'État pour les travaux publics ont eu l'inconvénient que nous venons de signaler. L'État recourait à des intermédiaires, ayant moins de crédit que lui, et se procurant, par conséquent, à un taux d'intérêt beaucoup plus élevé les sommes nécessaires aux travaux. En voici un exemple frappant, choisi entre bien d'autres : L'État avait accordé une subvention au chemin de fer d'Orléans à Châlons; mais, au lieu de la payer immédiatement, ou bien en deux ou trois années, au fur et à mesure des besoins de la compagnie pour la construction de ses lignes, il transforma cette subvention en 85 annuités. En représentation de ces annuités, qui ne lui fournissaient pas Pargent comptant qui lui était nécessaire, la Compagnie d'Orléans à Châlons émit à 435 francs des titres remboursables à 500 francs en 85 années et rapportant 25 francs d'intérêt. La compagnie se grevait donc d'un intérêt de 6 p. 100 environ par année : or au môme moment la rente française 5 p. 100 était cotée à 97 1/2, c'est-à-dire à 5 1/4 p. 100 d'intérêt. 11 en résulte que l'État aurait rendu les mêmes services à la Compagnie d'Orléans à Châlons s'il avait fait directement un emprunt public dont l'intérêt aurait coûté notablement moins que l'intérêt de l'emprunt contracté par cet intermédiaire. Plus récemment encore une compagnie de chemins de fer a émis dans le public des titres représentant des annuités dues par l'État pour le chemin de Lérouville à Sedan : ces titres ont été placés au taux de 5 6/10 p. 100, et avec la prime de remboursement et les commissions la charge pour la compagnie ressort à plus de 6 p. 100; or à ce moment la rente 5 p. 100, au cours de la Bourse, ne donnait que 4 3/4 p. 100 d'intérêt. Ainsi, en usant d'intermédiaires dont le crédit était faible, l'État ne procurait pas aux compagnies des sommes aussi importantes que celles qu'il eût pu leur fournir s'il avait émis directement les titres représentant ces annuités.

Bien loin d'être isolés, les deux faits que nous venons de citer ont beaucoup d'analogues. Sur les 1,500 millions d'engagements de ce genre pris par l'État avant 1876 pour des travaux publics, on eût épargné sans doute une centaine de millions au moins si l'on se fût

passé de tout intermédiaire entre le public et l'État. On ne doit jamais oublier que, dans un pays prospère et régulièrement administré, l'État est le débiteur qui a le plus grand crédit, et que c'est folie de mettre un intermédiaire quelconque entre lui et les rentiers.

Ces engagements occultes ont encore d'autres inconvénients, c'est qu'ils sont l'objet de votes de détail sur lesquels ne s'arrête pas l'attention du législateur. Celui-ci vote avec distraction des annuités, dont chacune paraît peu importante, mais qui réunies forment des sommes énormes. On est entraîné, si ce n'est au gaspillage, du moins à la prodigalité. C'est ainsi que les Chambres ont été considérablement surprises quand M. Léon Say a publié les deux relevés d'où il ressort que la France s'était engagée à payer des annuités qui pendant longtemps devaient figurer pour 300 ou 350 millions au budget et dont le chiffre total dépassait 9 milliards. Ce fut là une découverte ; personne ne se doutait de l'importance de cette dette subreptice. On devrait chaque année réunir en une seule loi les projets de travaux publics entraînant une subvention ou une garantie d'intérêts de la part de l'État : ce serait le seul moyen d'y voir clair.

Tous les engagements que nous venons de décrire n'ont qu'un seul mérite, c'est qu'ils sont à terme : il y a là un amortissement latent, automatique, de la dette publique, et qui nous dispense de la nécessité d'amortir la dette perpétuelle. Mais l'émission ^d'obligations amortissables par tirages périodiques aurait le môme effet.

On a souvent dit aussi que l'État aurait pu se dispenser d'accorder des garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer, et qu'il eût mieux fait d'emprunter pour construire lui-même les lignes ou pour remettre les capitaux aux compagnies. A une certaine époque, en effet, le crédit des compagnies de chemins de fer était beaucoup moins élevé que celui de l'Etat. Aujourd'hui, il n'y a guère d'écart entre le taux de capitalisation de la rente française et celui des obligations des grandes compagnies. En tout cas, il ne faut pas confondre le paiement des garanties d'intérêts avec les engagements sur lesquels nous nous sommes étendu plus haut. Les garanties d'intérêts sont une avance remboursable que fait l'État aux compagnies : celles-ci doivent non seulement lui restituer un jour le capital de ces avances, mais même l'intérêt à 4 p. 100 (1).

On a vu plus haut (page 380) que cette créance de l'État contre

(1) La garantie d'intérêts ne devient effective que lorsque le produit net des lignes garanties, grossi du produit net de l'ancien réseau des grandes compagnies au delà d'une somme déterminée n'est pas suffisant pour rémunérer dans une proportion convenue le capital d établissement des nouvelles lignes. Toute augmentation de trafic sur les anciennes lignes, les lignes mères, tend ainsi à réduire le poids de la garantie à la charge de l'État.

les compagnies que beaucoup d'étourdis considéraient comme irrécouvrable est en pleine voie de recouvrement. Sur les 600 millions^ montant de la créance de l'État, dont 450 millions en chiffres ronds pour les avances réelles, et i50 millions pour l'intérêtde cesavances, 300 millions au moins pourraient être recouvrés en quelques années, par des conventions avec l'Orléans, l'Est et le Midi, les 300 autres millions pourraient être, selon toutes les probabilités, remboursés avant 1892, si l'État ne grève pas davantage les Compagnies. L'État ne se trouvera dans une situation défavorable que pour ses avances aux compagnies algériennes, qui n'ont pas d'ancien réseau (1).

En tout cas, on ne doit pas oublier que l'État a pour gage du remboursement de ces avances le matériel roulant des compagnies à rexpiration des concessions. Ce matériel a certainement aujourd'hui une valeur d'environ 1 milliard : il vaudra sans doute le triple vers le milieu du vingtième siècle (2).

En résumé, l'on doit admettre qu'un Etat ne trouve un avantage sérieux à contracter des engagements de la nature de ceux que nous venons d'étudier que dans des circonstances exceptionnelles, et seulement quand il est notoire que certaines corporations sont disposées, en vue du profit qu'elles retirèrent de travaux déterminés, à faire à l'État des avances à un taux d'intérêt moindre que celui du crédit public dans le pays.

Nous arrivons à une autre catégorie des dettes pu'Jiques : la dette viagère.

La dette viagère, comme l'indique son nom, est une dette qui est formée d'annuités payables pendant la vie de certaines catégories de personnes : on pourrait donc la regarder comme étant une dette temporaire, si ces catégories de personnes n'étaient pas permanentes, de manière que celles qui meujent sont remplacées par d'autres : c'est ce qu'indique non seulement la permanence, mais même la progression constante de cette branche de la dette publique.

La dette viagère de l'État peut se composer d'articles nombreux et disparates : c'est ce qui se rencontre en France. Elle peut d'abord être le résultat d'emprunts contractés en rentes viagères soit sur une,

(1) Voir plus haut la note de la page 380, qui montre que la situation est devenue beaucoup moins bonne depuis 1883.

(2) Il a été accordé depuis 1870 des garanties d'intérêt qui constituent un abus. Ainsi en 1877 l'État a donné à la compagnie de Bône à Guelma et p7'olongements une garantie d'intérêts de 6 p. 100, alors que lui-même eût pu emprunter aisément à 4 1/2. Pour ses avances aux compagnies algériennes, il est douteux que l'État puisse rentrer dans ses fonds avant un siècle, ces compagnies n'ayant pas de lignes largement rémunératrices. Néanmoins, même pour ces lignes, il est probable que, à la longue» l'État ne sera pas induit en perte.

soit sur plusieurs têtes. On a vu que ces sortes d'emprunts étaient fréquents dans le passé : notre budget en porte encore latrace. On trouve dans celui de 1875 une somme de 170,662 francs pour ces rentes viagères d'ancienne origine, c'est-à-dire antérieures à 1789 ; le crédit pour cet article n'est plus que de 88,000 francs dans le budget de 1883. Aujourd'hui les États ont renoncé à cette manière d'emprunter : aussi celte partie de la dette viagère, quoique venant au premier rang dans notre budget, n'a qu'une très faible importance et finira bientôt par disparaître. Les autres catégories de cette dette sont des annuités pour des pensions et pour des secours, ainsi que pour le service des rentes dues aux déposants à une caisse de retraites pour la vieillesse.

Ainsi composée, la dette viagère en France n'a fait que croître chaque année. En 1866 elle était de 78 millions, en 1867 de 85 et demi, en 1874 elle monte à 120,830,000 francs, à 122,964,152 fr. en 1875, et à 213,088,791 fr. en 1888. C'est le développement des pensions civiles et des pensions militaires qui est la cause principale de la progression de cette branche de la dette publique. En France et dans plusieurs autres pays on a l'habitude d'assurer une pension aux fonctionnaires qui quittent leur emploi après y être restés pendant un temps déterminé. Cette certitude d'une retraite est l'un des grands appâts qui engagent les hommes à entrer dans les fonctions publiques, médiocrement rétribuées d'ordinaire. Les pensions civiles ont monté de 26 millions en 1866 à 30 millions en 1867, à 40 millions et demi en 1874, h 62 millions en 1888; et les pensions militaires, qui ne s'élevaient qu'à 39 millions et demi en 1866, à 43 millions en 1867, atteignent, en 1874, la somme énorme de 65,700,000 fr., et celle de 88 millions en 1888. On voit que ces deux catégories de la dette viagère ont doublé depuis moins de vingt ans : la guerre, le changement de gouvernement, l'élévation des moyens et des petits traitements en sont les principales causes.

Un des articles importants de la dette viagère en France avant 1884 était celui des rentes pour la vieillesse soit 7 millions de francs en 1874, 9,600,000 fr, au budget de 1878 et 27 millions en 1883. L'État a cru qu'il y avait un intérêt social à encourager les économies pour la vieillesse ; et pour cet objet une loi de 1850, modifiée par des lois de 1861 et de 1864, a créé une caisse des retraites : cette institution fonctionne exactement comme les compagnies d'assurance sur la vie : les déposants y versent leurs fonds à diverses conditions, tantôt à fonds perdu, tantôt à capital réservé pour leurs héritiers; le maximum des dépôts à faire pendant une année par chaque tête est de 1,000 fr., et le maximum de la rente à servir est de 1,200 francs. L'État s'est chargé de cette fonction d'assureur sur la vie, afin de

donner pleine confiance aux petits capitaux qui pourraient avoir de l'éloignement pour les compagnies privées. Cette dépense qui figurait dans la dette viagère de l'État avait une contre-partie en recette : les dépôts faits à la caisse des retraites. Ces dépôts étaient employés à acheter des titres de rentes perpétuelles sur l'État et à les annuler, suivant le procédé qui a été usité en Angleterre et dont nous avons parlé plus haut (voir p. 305 à 311). La caisse des retraites était donc une sorte de caisse d'amortissement. Au budget de 1883 le chapitre des rentes consolidées est inférieur de 1,900,000 fr. à ce qu'il était l'année précédente par suite, presque exclusivement, de l'annulation de rentes perpétuelles en compensation de la création de rentes viagères pour la vieillesse. Malheureusement, en 1884, dans le désarroi de nos finances, on a liquidé et transformé cette institution, en lui enlevant son caractère primitif, et elle a disparu du tableau de notre dette viagère. (Voir plus haut, page 309.)

Dans une certaine mesure, les pensions civiles sont une dépense d'ordre. Les chiffres qui figurent au budget pour ce service ont une contre-partie dans les retenues que subissent les traitements des fonctionnaires en activité. Cette recette est loin de compenser la dépense. Pour payer les 62 millions des pensions civiles en 1888, on ne trouve qu'une recelte de 24 millions et quart provenant des retenues sur les traitements. On a souvent cherché à arrêter cette marée montante des pensions. Une loi de 1817, par exemple, décida que jusqu'à ce que les pensions militaires eussent été réduites au chiffre de 20 millions, il n'en serait accordé de nouvelles que pour la moitié des extinctions annuelles. Cette loi sage ne fut pas rigoureusement appliquée.

Quoi qu'il en soit, il importe de ne pas oublier que les dépenses inscrites au budget de la France sous le nom de dettes viagères ont, dans une certaine mesure, une contre-partie dans des recettes spéciales qui ne proviennent pas d'impôts. On peut citer encore les 4 millions et demi de retenues sur les traitements des officiers. Cette contre-partie monte à environ 29 millions par an et vient en déduction des 213 millions d'engagements viagers de l'État. Des motifs politiques, propres aux pays ayant de fréquentes révolutions, ont accru depuis 1881 d'une douzaine de millions les annuités de notre dette viagère : les indemnités aux victimes du coup d'État de 1852 et aux blessés de 1848, ainsi que les pensions de réformes de la magistrature rentrent dans cette catégorie. A la dette viagère on peut rattacher le supplément à la dotation de la Légion d'honneur et la subvention à la caisse des invalides de la marine.

Pour la clarté et le bon ordre des finances des États, il serait dési-

rable qu'ils établissent un équilibre entre les recettes spéciales destinées à faire face aux pensions et les dépenses de ce service. Il y aurait un avantage à porter alors cette catégorie de dépenses et de recettes à un compte spécial. La section de la dette viagère, telle qu'elle existe dans le budget français, égare le public à deux points de vue : d'abord parce qu'une grande partie de cette dette est permanente et éternelle, les pensions étant payées à des catégories de personnes qui se renouvellent sans cesse; ensuite parce qu'une fraction des engagements a une contre-partie dans des recettes spéciales, qui ne proviennent pas des impôts, et qu'en jetant les yeux sur le budget, rien dans le tableau de la dette publique n'indique l'existence et le montant de ces recettes spéciales. Quant au mécanisme de la caisse des retraites pour la vieillesse qui crée des rentes viagères et annule comme contre-partie des rentes perpétuelles, le lecteur sait que nous en étions grand partisan, et que nous regrettons qu'on y ait prématurément renoncé.

11 nous reste à examiner la dernière partie de la dette publique, ce

que l'on appelle la dette flottante. Cette dette ne forme pas dans le budget français une section à part : les intérêts qui sont destinés à y faire face se trouvent compris dans la deuxième grande section de la dette publique, intitulée : capitaux remboursables à différents titres.

L'origine de cette dette est très ancienne. On peut dire que depuis qu'il existe une administration de l'État, il y a eu une dette flottante. Cette dette comprend des engagements très divers et de natures essentiellement différentes.

La dette flottante a deux raisons d'être : d'un côté, ce sont les découverts des exercices ou des budgets antérieurs : on appelle découvert le déficit final d'un exercice financier, c'est à-dire l'excédent des dépenses sur les recettes : il faut naturellement pourvoir avec quelque chose aux dépenses qui sont en excédent : on y fait face avec les ressources de la dette flottante. Les découverts successifs s'accumulent ainsi et grossissent la dette flottante, jusqu'à ce qu'un moment arrive où elle est trop considérable : alors on en consolide une partie, c'està-dire qu'on émet un emprunt public, et qu'on annule en échange de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme les engagements à courte échéance ou à vue qui composent la dette flottante. L'augmentation démesurée de la dette flottante conduit ainsi fatalement à une consolidation, à une création de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme.

Un ministre des finances, M. Léon Say, dans un discours prononcé à l'Assemblée nationale le 24 décembre 1873, a parfaitement décrit le rôle de la dette flottante en pareil cas. Nous ne saurions mieux faire

que de reproduire son ingénieuse description : « Le Trésor, dit-il^ « c'est le banquier de l'État, c'est un intendant qui sert son maître « et qui doit le servir avec fidélité ; il encaisse pour le compte du « budget les ressources que vous avez créées ; il dépense pour son « compte les sommes que vous avez votées aux divers chapitres du « budget ; et, lorsque les dépenses vont un peu plus vite que les re- « cettes, cet intendant fidèle, ce banquier comme il n'y en a pas beauci coup, avance les sommes nécessaires pour pourvoir aux nécessités « de la dépense. Lorsque le budget vient à mourir, lorsqu'il entre en « liquidation, il lui arrive quelquefois, malheureusement même bien (' souvent, de n'avoir pas pu faire encaisser par son banquier, qui est « le Trésor, une quantité de ressources suffisantes pour acquitter les « dépenses qu'il lui avait demandé d'effectuer. C'est alors que, dans « les écritures de ce banquier, le budget mourant est constitué débi- « teur pour rester éternellement débiteur. C'est un débiteur qui « n'existe pas en fait, ce qui oblige le banquier, le Trésor, à passer « ce solde débiteur dans les comptes de profits et pertes, du côté de « la perte. Le compte des profits et pertes du Trésor, vous savez ce « que c'est, ce n'est pas autre chose que le compte des découverts. « Mais, réciproquement, on peut se trouver en face de créances éga- « lement fictives : ce sont des créances d'ordre qui n'appartiennent « en réalité à personne : c'est le cas, lorsque le budget, au lieu d'être « liquidé en découvert, est liquidé en excédent. Il y a dans cette cir- « constance un compte créditeur à liquider, etquinepeutêlreliquidé « que par une écriture, au compte de profits et pertes, du côté des « profits. Les découverts généraux se trouvent alors atténués. » Tout cela est fort bien dit et très exact, quoiqu'avecune apparence de subtilité. L'une des causes de la dette flottante, non seulement en France, mais en tout pays, ce sont les insuffisances des recettes pour faire face à toutes les dépenses, et les déficits qui en résultent dans les budgets ; quand on ne pourvoit pas à ces déficits au moyen d'un emprunt public en rentes consolidées ou en obligations à long terme, on y pourvoit avec les diverses ressources que présente la dette flottante et que nous analyserons tout à l'heure. La dette flottante peut donc être, à ce point de vue, définie comme il suit : c'est l'ensemble des déficits accumulés des différents exercices budgétaires, ou plutôt de la portion de ces déficits qui n'a pas été couverte par des emprunts publics ou par les excédents de recettes d'autres exercices.

Dans la plupart des cas la dette flottante a encore un autre élément et une autre origine : l'une de ses fonctions, en effet, c'est de faire face aux exigences de l'année présente en attendant la rentrée des impôts. Dans les pays bien organisés les impôts doivent se percevoir

avec facilité, mais ils ne rentrent pas toujours par quotes-parts égales dans les différents mois de l'année ; puis quelquefois l'encaissement des taxes ne correspond pas exactement dans un moment donné avec le paiement des dépenses. Il faut à l'État un fonds de roulement, et €e fonds de roulement ce sont les ressources de la dette flottante qui le lui fournissent. Il faut dire, cependant, que cette seconde fonction de la dette flottante va en s'amoindrissant dans les pays dont l'administration est habile et dont les finances sont solides. Voici comment s'exprime à ce sujet M. Léon Say dans le discours que nous avons précédemment cité : « La dette flottante doit faire face aussi à d'autres « besoins (que de pourvoir aux déficits budgétaires). Elle doit faire « face au fonds de roulement du Trésor, si le Trésor a besoin de « fonds de roulement, ce qui est une question peut-être plus douce teuse aujourd'hui qu'elle ne l'était autrefois, par cette raison qu'a- «vec l'augmentation considérable des dépenses, il y a plus de len- « teurs dans les paiements. Les recettes se font au jour le jour, « puisque ce sont en grande majorité des recettes produites par des <c impôts de consommation, tandis que les dépenses sont réglées avec « certains retards provenant de formalités nécessaires. Je crois donc « que le Trésor aura dans l'avenir moins besoin qu'autrefois de ce fonds « de roulement. Nous ne pourrons le savoir exactement que lorsque « les nouveaux budgets auront fonctionné un certain temps (1). »

Telles sont d'une manière générale les deux fonctions principales de la dette flottante : en France elle en a encore une troisième dont nous parlerons plus bas. Que doit-on penser de l'existence et du développement de cette dette? Il est évident qu'une dette flottante considérable est l'indice d'une administration financière qui est ou qui a été embarrassée: ce sont les pays où les déficits sont constants et encore ceux où les impôts rentrent difficilement qui ont les dettes flottantes les plus grosses. Il en était ainsi en France sous l'ancienne monarchie ; il en est ainsi à l'heure actuelle en Turquie, en Egypte, dans tous les pays orientaux. Dans ces contrées la dette flottante devient une lèpre : c'est pour les États ce que sont les dettes criardes, les lettres de change, les billets à ordre dans les ménages particuliers. Les pays besoigneux, qui ne trouvent pas facilement à placer des emprunts publics, y recourent avec persistance: ils concluent avec des banquiers des emprunts occultes à court terme, pour lesquels ils paient de gros intérêts, et ils donnent souvent en garantie soit des propriétés foncières, soit des monopoles, soit des titres de

(1) L'expérience'a justifié ces appréciations. Dans la période prospère de 1876 à 1882, les rentrées du Trésor devançaient les payements, et les encaisses étaient considérables, comme le prouvait le compte courant de l'État à la Banque de France.

rentes à écouler en cas de non-paiement, etc. L'histoire des finance? d'Espagne, de Turquie ou d'Egypte, est pleine de ces contrats où l'usure se pratique sur la plus vaste échelle: on a vu ces pays con« tracter ainsi pour quelques mois des engagements au taux d'un intérêt annuel de 15, 18, 20 et 25 p. 100. Non seulement par l'élévation de l'intérêt, mais encore par le rapprochement des échéances et l'exi* gibilité presque toujours prochaine des engagements qui la composent, une dette flottante très considérable est un énorme danger. Elle a encore un autre défaut, elle rend les finances obscures et empêche les administrateurs ou les législateurs de les bien approfondir. La commission de banquiers nommée en 1874 pour étudier les finances turques n'a pas réussi à se rendre un compte exact de l'étendue des engagements composant la dette flottante. Les divers envoyés européens pour examiner les finances d'Egypte, MM. Cave, Scialoïa, Vilette, Rivers-Wilson, Goschen et Joubert ne sont pas non plus arrivés à sonder exactement la dette flottante égyptienne.

Le progrès du crédit public a pour effet de diminuer dans les pays bien organisés l'importance de la dette flottante. Si l'on considère, par exemple, l'Angleterre, on voit que la dette flottante y était jusqu'à 1877 insignifiante : d'abord la plupart des budgets se soldant en. excédent et non en déficit, l'une des causes de cette dette n'existe pas ; ensuite les impôts rentrant avec régularité etleur produit annuel étant presque toujours légèrement supérieur aux dépenses, il n'y a guère besoin d'anticiper le rendement des taxes pour faire face aux paiements.

Le grand document anglais « On public Income and Expenditure » publié en 1869, et auquel nous avons fait bien des emprunts dans cet ouvrage, contient une série de tableaux déterminant le montant de la dette flottante {unfunded debt) de l'Angleterre à la fin de chacune des années de la période 1691-1869 (1). Le mouvement de cette partie de la dette britannique est très curieux à étudier : pendant les premières années de cette^ période, de 1691 à 1710, le capital de la dette flottante est toujours notablement supérieur au capital de la dette consolidée: dans l'année la plus favorable, qui est l'année 1709, le capital de la dette flottante est de 11,694,000 livres sterling, et celui de la dette consolidée n'est que de 7,239,000 livres, mais le plus souvent la dette flottante est deux ou trois fois plus important que la dette consolidée. A partir de 1711 cette situation se modifie, la dette flottante ne devient plus que la moindre partie de la dette totale ; néanmoins elle reste encore très considérable. De 1754 jusque vers 1775 la dette flotlante est assez minime, descendant en 1755 à

(1) Voir t. II, p. 208 à 311.

un capital de 736,410 livres sterling et ne dépassant jamais 5,030,000 livres, quoiqu'il y ait eu pendant cette période une grande guerre, celle de Sept ans. Il est naturel que les guerres et les troubles grossissent la dette flottante, l'écart entre les dépenses et les recettes devenant alors très considérable. C'est aussi pour cette raison que la dette flottante britannique monta à des sommes énormes pendant toute la période de 1807 à 1819 ; elle fut à cette époque rarement inférieure à 1 milliard de francs, et elle s'éleva même à 1,512 millions de francs (60,279,000 livres st.) en 1814, et à 1,565 millions de francs en 1817 (62,638,000 livres sterling) en comprenant dans ce chifi're la dette flottante de l'Irlande. De 1819 à 1840 cette partie de la dette publique britannique resta toujours considérable ; quoique diminuant graduellement, elle ne tomba jamais alors au-dessous de 500 millions de francs. De 1840 à 1862 elle oscilla entre 400 et 500 millions de francs, sauf pendant les années de la guerre de Crimée où elle s'éleva jusqu'à 700 millions. De 1862 à 1869 elle fut réduite presque constamment, et dans les quatre dernières années de cette période elle ne fut guère supérieure en moyenne à 200 millions de fr., ne représentant que IV4 ou lYj p. 100 du capital de la dette consolidée.

De 1869 à 1874 inclusivement la diminution de la dette flottante anglaise continua; en 1874 cette dette n'était plus que de 4,479,000 livres sterling (112 millions de francs), chiffre absolument insignifiant, ne représentant guère plus de 1/2 p. 100 du capital de la dette fondée. Depuis 1875 et particulièrement depuis 1877 la dette flottante britannique a notablement grossi ; en 1877 elle s'élevait à 13,943,000 livres sterling, soit 350 millions de francs. Les causes de cet accroissement étaient l'achat moyennant cent millions de francs des actions de Suez appartenant au vice-roi d'Egypte, et les mesures de précaution prises en vue de la guerre d'Orient. Depuis 1877, par suite de toutes les guerres lointaines soutenues par l'Angleterre, la dette flottante a encore augmenté. Une autre cause encore de cet accroissement, ce sont les avances que le^Trésor britannique a faites aux localités pour travaux publics. Il faut d'ailleurs remarquer que cette dette flottante britannique {unfunded debt) n'est pas complètement analogue à la dette flottante française ; elle comprend plusieurs catégories d'engagements qui sont remboursables à de beaucoup plus longues échéances que ceux de notre dette flottante. Ainsi la dette flottante britannique renferme cinq catégories de titres : i" les obligations de l'Echiquier [Exchequer bonds) qui sont émises d'ordinaire pour une période de trois ans, parfois pour une plus longue, par exemple jusqu'en 1912, ce qui a été le cas pour ceux des titres émis

afin de payer l'achat des actions de Suez sous le ministère Disraeli ; a*» les bons de l'Échiquier [Exchequer bt'lls) qui sont émis pour une période de cinq ans, mais dont le porteur a le droit de demander tous les ans le remboursement à date fixe et qui six mois avant cette date sont reçus en paiement des impôts ; 3* les Bons du Trésor (Treasury bitls) qui sont de diverses natures, les uns à court terme (3 et 6 mois), Id'autres pour une période assez longue; l'objet de ces derniers est de pourvoir aux avances faites aux localités pour travaux publics ; 4** les avances pour déficit [deficiency advances) faites pour un' mois ou deux afin de pourvoir aux gros payements de la dette au début de chaque trimestre; 5° les avances sur voies et moyens {ivays and means advances) auxquelles on ne recourt que dans des cas exceptionnels. Les terminahle annuities (voir plus haut page 313) ne font pas partie de la dette flottante britannique.

De ces cinq catégories d'avances, la première et en grande partie la seconde ne sont pas, à proprement parler, des engagements flottants et correspondent à la catégorie de notre dette intitulée : capitaux remboursables à différents titres. Quoi qu'il en soit, l'ensemble de la dette flottante [unfundeâ) britannique montait à 690 millions de fr. en 1880 et à 437 millions de fr. en 1887 : la moitié de cette somme seulement représente des engagements à très proche échéance.

En France la dette flottante, contrairement à ce qui se passait avant 1875 en Angleterre, est très importante, mais principalement parce que le Trésor a multiplié les subventions extraordinaires à certains services sous le nom de caisse des chemins vicinaux^ caisse des écoles, caisse des lycées, etc., etc., et parce que le gouvernement s'est fait entrepreneur de travaux publics dans des proportions inconnues jusque-là, parce que la plupart de nos budgets se soldaient naguère par des déficits que Ton ne comblait pas immédiatement par des émissions de rentes consolidées ou d'obligations à long terme. D'autre part, les ressources de la dette flottante en France sont aussi abondantes que nombreuses.

La dette flottante française proprement dite se compose d'une foule d'éléments, qui peuvent se diviser en deux catégories principales : la première comprend des sommes qui sont immédiatement exigibles et qui peuvent être retirées à chaque instant par les personnes ou les institutions qui en ont fait l'avance ; dans cette catégorie se rencontrent le compte courant des caisses d'épargne, les versements des correspondants divers, etc. La seconde catégorie se compose des engagements à échéance déterminée et notamment des bons du Trésor. On peut encore diviser la dette flottante en trois catégories : les effets à payer, les créances dites passives, et les avances

des comptables. C'est cette dernière division qui est adoptée dans nos comptes généraux de l'administration des finances.

Les effets à payer se composent particulièrement de bons du Trésor ; ce sont des billets payables à des échéances déterminées à 3 mois, à 6 mois, à 1 an; ils portent un intérêt que le Trésor fixe lui-même, tantôt 2 p. 100, tantôt 3, 4, 5, ou 6 p. 100, suivant l'échéance plus ou moins lointaine du billet, le degré de sécurité du crédit de l'État, et la plus ou moins grande abondance des capitaux. Il y a quelques années l'intérêt des bons du Trésor est tombé à un taux infime, 1/2 p. 100 pour les bons de 3 à 5 mois, 3/4 p. 100 pour ceux de 6 à 11 mois, 1 p. 100 pour ceux d'un an. La loi des finances qui détermine les voies et moyens de chaque exercice autorise le ministre à créer pour le service de la trésorerie ces bons à échéance fixe, et détermine la somme qu'ils ne devront pas dépasser. C'est un placement commode pour les personnes qui n'ont besoin de leurs capitaux que dans un délai déterminé, trois mois, six mois, un an : de là vient qu'on peut les placer parfois à un taux d'intérêt aussi modique que celui que nous venons de relater. Voici comment un ministre des finances, M. Léon Say, s'exprimait devant l'Assemblée nationale (séance du 24 décembre 1873), sur la facilité avec laquelle on peut étendre l'émission des bons du Trésor:

« Vous savez qu'on a fixé la limite de rémission des bons du Trésor à 400 millions, et je n'apprendrai rien à personne en disant que, si nous jugions utile de dépasser cette limite d'émission, l'État ne serait pas embarrassé pour trouver des capitaux. Rien n'est élastique comme l'émission des bons du Trésor ; et nous en avons fait l'expérience récemment. Cela était évident pour les époques antérieures ; mais aujourd'hui on pouvait avoir quelques doutes. Le montant de l'émission des bons du Trésor est tombé, dans les premiers mois de 1873, à 127 millions. A ce moment, il était nécessaire de faire de l'argent pour parer à toutes les éventualités, pour pourvoir au ralentissement qui pouvait se produire dans les versements de l'emprunt, et surtout afin de faire exactement, et d'avance au besoin, les payements à l'Allemagne.

u Une élévation du taux d'intérêt a été opérée et, immédiatement après, le chiffre de l'émission des bons du Trésor s'est relevé. J'avais pu croire que que les placements à faire en rentes, que les facilités accordées aux capitalistes pour encourager des libérations anticipées de l'emprunt, empêcheraient les fonds de se porter sur les bons du Trésor, ou que l'emploi des fonds en bons du Trésor ralentirait la quotité des versements. Pas du tout.

a J'ai là le relevé des chiffres de rémission, et on peut y constater l'effet qui s'est produit pour ainsi dire du jour au lendemain parle relèvement du taux de l'intérêt. L'émission des bons du Trésor était tombée à 127 millions le 6 mars 1873 ; elle s'çst relevée tout de suite à 173 millions, chiffre II. 26

du 31 mars. Le public se faisait payer les bons échus, mais il apportait plus de fonds qu'il n'en réclamait. L'émission était de 215 millions au 19 avril 1873, de 252 millions au 21 mai. Elle était enfin de 300 millions le 10 novembre dernier. Vous voyez avec quelle rapidité la dette flottante a pu se procurer de l'argent au moyen de bons du Trésor. »

Dans ces dernières années on a très peu recouru aux bons du Trésor, qui sont cependant la ressource la plus économique de la dette flottante. Au 1" janvier 1882 ces bons étaient tombés à 62 millions ; ils se sont même abaissés à 37 millions, le 31 janvier de la même année. Les autres ressources de la dette flottante, quoique plus coûteuses pour le Trésor, ayant, en partie du moins, un caractère obligatoire, on s'explique que l'on ait émis très peu de bons.

La seconde catégorie de la dette flottante, d'après la division adoptée dans les publications officielles françaises, intitulée Créances passives, se compose des fonds des communes, des fonds des caisses d'épargne, du compte courant de la Caisse des dépôts et consignations et d'autres dettes analogues. Toutes ces institutions sont tenues de déposer au Trésor leurs fonds libres. Nous empruntons encore au discours précité de M. LéonSay quelques explications sur les rapports des caisses d'épargne et de la Caisse des dépôts et consignations avec le Trésor

« Il y a un autre compte très important, dit M. Say, et qui a toujours fourni des ressources à la dette flottante, c'est le compte des déposants des caisses d'épargne. C'est une très grosse question que celle des caisses d'épargne ; ce n'est pas le moment de la traiter en détail, mais je crois qu'il est intéressant de vous rappeler en passant le mécanisme de ces opérations. Vous savez que les déposants versent leur argent dans des institutions privées qui ont une certaine attache avec l'État : les fonds déposés dans les caisses d'épargne portent intérêt au profit des déposants ; les caisses d'épargne sont bien obligées, en conséquence, de faire valoir les dépôts. Aussi elles les remettent à la Caisse des dépôts et consignations, qui leur en sert un intérêt. C'est sur cet intérêt que les caisses d'épargne prélèvent leurs frais et servent à leur tour, avec le surplus, un intérêt à leurs déposants. La Caisse des dépôts et consignations, de son côté, pour payer des intérêts, est bien obligée d'en faire produire aux fonds qu'elle a entre les mains. Elle a deux moyens à sa disposition : elle verse de l'argent en compte courant au Trésor et, pour le reste, elle achète de la rente. Avant la guerre, le fonds des caisses d'épargne était d'environ 72o millions, dont 200 millions environ déposés au Trésor par la Caisse des dépôts et consignations, et 532 millions employés en rentes.

« Il ne faut pas confondre les rentes que la Caisse des dépôts et consignalions achète à ses risques et périls et pour son compte personnel avec les rentes qu'elle achète pour le compte des déposants. Le déposant peut, en

effet, convertir le montant de son livret en rentes ; lorsque le maximum est atteint, le surplus doit être retiré ou converti en rentes. Je ne parle pas de ces rentes-là, je parle des rentes qui sont achetées par la Cîusse des dépôts et consignations pour employer des fonds qu'elle peut être obligée plus tard de rendre en espèces.

« Quand la Caisse des dépôts et consignations a des restitutions à faire, elle reprend d'abord les fonds déposés par elle en compte courant au Trésor, et elle ne réalise ses rentes que si elle ne peut pas faire autrement.

« Or, aujourd'hui, elle a tout pris sur son compte courant ; il n'y a plus dans la caisse du Trésor aucuns fonds de quelque importance appartenant à la Caisse des dépôts et consignations, et provenant des caisses d'épargnes

« Ce compte, il se rétablira, il ne faut pas en douter. En 18*8, la même considération, le même besoin de retirer les fonds, auquel on adonné satisfaction par la consolidation, a réduit le compte des dépôts provenant des caisses d'épargne au Trésor, de 186 à 10 millions de francs. Mais, en 18ol, le compte s'était déjà relevé à 126 millions, en 1868 il était de 178 ; en 1869 et 1870 de plus de 200 millions. Vous voyez. Messieurs, qu'aux époques de crise, les fonds déposés par les caisses d'épargne ont été absorbés, mais qu'immédiatement après ils se sont reconstitués. Je crois que nous assisterons à une reconstitution analogue, plus ou moins lente à se produire, mais certaine, dans un délai peu éloigné. »

Le ministre ne se trompait pas, car au ("janvier 1882 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor s'élevait à 445 millions, et l'on prévoyait qu'il augmenterait de 250 millions par les dépôts nouveaux en 1882 et 1883, et de 300 autres millions par le remboursement prochain de 300 millions d'obligations à court terme que détenait pour le compte des caisses d'épargne la caisse des dépôts et consignations : c'était en tout à 1 milliard environ que devait s'élever à la fin de 1 883 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor. Au mois de mars 1883 on consolida en rente 3 p. 100 amortissable 1,200 millions de francs des dépôts de ces caisses. La caisse des dépôts et consignations a en outre un compte courant particulier avec le Trésor.

La troisième catégorie de la dette flottante, d'après la division adoptée dans les documents administratifs, se compose des avances des comptables qui sont sollicités par une bonification à recueillir des fonds qu'ils transmettent au Trésor.

Les ressources de la dette flottante sont donc très nombreuses en France ; aussi cette dette proprement dite dépasse-t-elle d'ordinaire 1 milliard. C'est que dans notre pays, outre les deux fonctions primitives, qui consistent à fournir au Trésor un fonds de roulement et à combler, au moins provisoirement, les déficits des années antérieures jusqu'à ce que ces déficits soient compensés par les excédents des années suivantes ou soient définitivement réglés par un em-

prunt public, outre ces deux fonctions principales, la dette flottante en a une troisième en France, qui est caractéristique de l'organisation financière de notre pays. Nous empruntons encore à M. Léon Say quelques lignes sur ce sujet :

« La dette flottante a encore, il est vrai, à pourvoir à d'autres besoins. Ce banquier, dont je parlais tout à l'heure, le Trésor, a des comptes avec d'autres personnes qu'avec les budgets. Ces autres comptes, on les appelle les comptes spéciaux. Dans ces comptes spéciaux — je ne parle pas de l'avance de 29 millions pour le payement de l'emprunt grec, — dans ces comptes, il y en a un entre autres d'un intérêt considérable et dont le montant s'accroîtra : c'est l'avance faite aux départements et aux communes, sous le nom d'avance faite à la caisse des chemins vicinaux. Cette caisse n'a pas de dotation ; elle ne peut prendre l'argent dont elle a besoin que dans les coffres du Trésor. Et cet argent, elle le prend au débit d'un compte spécial, qui atteint 49 millions de francs. La dette flottante doit y faire face. Il est nécessaire, pour avoir un fonds de roulement qui suffise aux besoins des comptes spéciaux, d'avoir un disponible de près de 50 millions de francs, s

Les comptes spéciaux se sont singulièrement accrus par la création des caisses des chemins vicinaux, des caisses des lycées, collèges, écoles, dont chacune manie des douzaines et môme des centaines de millions.

Après avoir décrit les origines et les fonctions de la dette flottante en France, voyons ce qu'elle a été et ce qu'elle est, les avantages ou les périls qu'elle présente. Au début du règne de Louis-Philippe, la dette flottante était d'environ 250 millions de francs ; elle grossit considérablement sous la monarchie de Juillet, par les déficits presque constants des dernières années de ce régime : elle franchit alors le chiffre de 500 millions, celui même de 600 : au 1" janvier 1848 elle était supérieure à 630 millions, parmi lesquels figuraient près de 285 millions de bons du Trésor à court terme et un compte courant considérable des caisses d'épargne. Cette dette avait pris des proportions démesurées relativement aux ressources des budgets du temps et à la puissance limitée du crédit public à cette époque. Aussi ces nombreux engagements à vue, joints à la panique que provoqua la révolution de Février, causèrent au gouvernement provisoire d'inextricables embarras. Par un décret du 7 mars, on chercha à prévenir les nombreux retraits des caisses d'épargne en élevant à 5 p. 100 l'intérêt qu'elles servaient ; cette mesure fut inefficace ; deux jours après, le 9 mars, on consolida les fonds de ces dépôts, c'est-à-dire qu'on donna des bons du Trésor, de la rente et non de l'argent, à quiconque voulait retirer plus de 100 francs. Le 16 mars un autre

DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE DETTES PUBLIQUES. 40î>

décret retarda Téchéance des bons du Trésor : « considérant que les « bons royaux, dont une partie avait déjà été acquittée par le « Trésor de la République, figuraient encore pour une somme de a 274,533,900 francs, non compris 16,255,300 francs de bons affectés « à l'amortissement, et que ces bons étaient en majeure partie la « propriété des capitalistes, dont les intérêts n'étaient pas directe- « ment liés avec ceux de l'industrie et du commerce, » on maintenait à ces bons un intérêt à 5 p. 100, mais on déclarait qu'ils ne seraient remboursés en argent que dans les six mois du jour de leur échéance, et on les admettait, compensation illusoire, dans les versements de l'emprunt national en cours d'émission. Ces fâcheuses mesures firent dans le public la plus désastreuse impression : on eut beau indemniser plus tard les porteurs de bons du Trésor et les déposants aux caisses d'épargne, que l'on avait remboursés en rentes à des cours au-dessus de ceux qui étaient cotés à Ja Bourse, ces décrets laissèrent des griefs et des rancunes non seulement dans les esprits des intéressés, mais chez tout le monde en général. Ce qu'il fallait accuser cependant, c'était moins l'arbitraire du gouvernement de 1848, que l'imprévoyante conduite du régime antérieur. Si, au lieu de laisser une dette flottante de 630 millions de francs, le gouvernement de Juillet en avait consolidé la moitié ou les deux tiers par un emprunt en rentes, il eût épargné à la France les terribles perplexités financières où elle fut plongée par la coïncidence d'une dette flottante énorme pour le temps et d'une panique sans précédent.

Sous l'Empire la dette flottante grossit dans des proportions assez notables, malgré les fréquents emprunts en rentes qui eussent dû en diminuer le poids. Au 1'' janvier 1864 elle avait atteint le chiffre colossal de 1 milliard 37 millions. Depuis lors elle diminua: au l*"" janvier 1868 elle était de 912 millions, au 1'' janvier 1870 elle ne s'élevait qu'à 794,156,708 francs : dans cette somme ne figuraient que 32 millions de bons du Trésor livrés au public, outre 60 millions de bons remis à la Banque de France, 248 millions de fonds des communes et établissements publics, 195 millions avancés par la Caisse des dépôts et consignations pour son compte de fonds des caisses d'épargne, et 47 millions pour le compte particulier de la Caisse des dépôts elle-même. Quoique absolument plus importante qu'au 1" janvier 1848, la dette flottante du 1" janvier 1870 était relativement beaucoup moins lourde et présentait moins de dangers : les recettes du Trésor s'étaient en effet considérablement développées dans l'intervalle de ces vingt-deux années, le crédit public était infiniment plus ferme et plus étendu ; la confiance dans les ressources et dans la loyauté môme de l'État était plus grande en 1870 qu'en 1848. En

400 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

outre la partie de la dette flottante se composant d'engagements de nature périlleuse était, même absolument, plus faible au!" janvier 1870 qu'au l"janvier 1848.

Voici, en effet, quelle était la composition de la dette flottante française à chacune de ces dates :