CHAPITRE IX
DE l'amortissement.
Les différents modes de réduction des dettes publiques. — Raisons données en faii«ur de ramortissement. — Est-il vrai qu'une génération n'ait pas le droit de rejeter sur la génération future une partie de ses charges?— Les raisons d'ordre politique en faveur de ramortissement sont plus sérieuses que les raisons d'ordro moral. — Argument d'ordre purement financier : l'amortissement fait diminuer le taux de l'intérêt dans le pays; inexactitude de cette proposition.
Arguments contre la pratique de l'amortissement : !<> la dépréciation constante des métaux précieux réduit insensiblement et constamment le poids des dettes nationales ; 2» le développement continu de la richesse sociale par l'épargne et par les découvertes industrielles a le même effet.
Dans quels cas l'amortissement est un bien et dans quels cas il est un mal. — Quand le pays est accablé d'impôts mal assis et funestes à la production, il vaut mieux employer les excédents budgétaires à supprimer ces impôts qu'à racheter des titres de la dette publique.
Des procédés d'amortissement. — Le fonds d'amortissement institué en Angleterre par Robert Walpole. — De la doctrine du D' Price et de la pratique de l'amortissement à intérêts composés. — Chimères qu'enfante cette doctrine. — Opérations de l'amortissement en Angleterre jusqu'à William Pitt. — Pertes que le procédé de l'amortissement à intérêts composés a fait subir à la Grande-Bretagne pendant cette période.
L'amortissement en Angleterre, pendant la guerre contre la France et jusqu'en 1829.
— On continue d'amortir dans les années mêmes où l'on emprunte. — En 1813, oa avait complètement payé la dette qui existait en 1786, mais on en avait contracté une nouvelle bien plus considérable et dans des conditions plus défavorables. — On commence à s'apercevoir que ce système d'amortissement est une duperie.
— Importante résolution de la Chambre des communes en 1819. — Analyse des résultats de l'amortissement de 1793 à 1829; pertes énormes qu'il a fait sabir au Trésor.
Recommandation du comité de la Chambre des communes de 1828. — Opinion des divers chanceliers de l'Échiquier, depuis cette époque, sur la préférence à donner aux réductions d'impôts ou à l'amortissement. — Opérations de l'amortissement en Angleterre, de 1828 à 1887. — Faible importance des rachats de titres de la detfî consolidée. — La dette publique de la Grande-Bretagne en 1815, en 1877 et en 1887.
L'amortissement en France. — Ce qu'était la Caisse d'amortissement instituée sous le Consulat. — Elle avait un tout autre but que le rachat de la dette. — Plan systématique de réduction de la dette publique sous la Restauration. — Dotation considérable de la Caisse d'amortissement à cette époque. — Le régime de 1817 à 1825.
— Le cours moyen des rentes rachetées et le cours moyen des rentes émises. — Pertes résultant pour le Trésor de la simultanéité de l'amortissement et des émissions d'emprunt». — Le régime de l'amortissement dans la période de 1825 à 1830,
— Emploi de la dotation immobilière de la Caisse d'amortissement. L'amortissement sous le règne de Louis-Philippe. — La législation de 1830 à 1833.
La législation de 1833 à 1848. — L'amortissement est moins énergique sous Louis- Philippe que sous la Restauration. — Jeux d'écritures auxquels on se livrait sous le nom de réserves de la Caisse d'amortissement. — Fâcheuses conséquences de l'amortissement à cotte époque ; il a été une des principales causes de l'accroissemcnt de la dette flottante qui a jeté dans un si grand désarroi financier la République de 184.3.
Suspension de l'amortissement de 1848 à 1866, sauf pendant les exercices 1859 et 1860. — Organisation ingénieuse d'une nouvelle Caisse d'amortissement en 1866. ~ Depuis 1871, l'amortissement régulier ne fonctionne plus en France.
Faut-i-î rétablir l'amortissement de la dette consolidée ? — Raisons pour la négative : la décroissance continue des annuités dues par le Trésor pour engagements divers, la diminution et le remboursement ultérieur des avances faites par l'État aux Compagnies de chemins de fer, sous le nom de garanties d'intérêt, la possibilité de conversions successives des dettes portant un intérêt élevé. — Arguments en sens contraire.
De l'amortissement dans quelques autres pays. — Exagérations et erreurs des Américains en cette matière.
Résumé do la doctrine économique relativement à l'amortissement. •
Après avoir étudié les différentes manières suivant lesquelles se forment les dettes publiques, nous devons rechercher les modes par lesquels on les peut diminuer soit en capital, soit en intérêt. Disons tout d'abord qu'un État a trois moyens inégalement légitimes et profitables d'alléger le poids de sa dette. Ces trois moyens sont les suivants : l'amortissement ; la conversion de dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé, ou de dettes perpétuelles en dettes soit viagères, soit à terme; enfin la banqueroute soit totale, soit partielle, la première qui supprime simplement par l'autorité de l'État la dette publique, la seconde qui en modifie par contrainte les conditions primitives. Ces trois moyens ont été employés et le sont encore de nos jours sur une grande échelle. Ils méritent les uns et les autres d'être examinés de près.
Le premier de ces moyens, celui auquel on a recouru de la manière la plus générale, avec le plus d'énergie et suivant les combinaisons les plus variées, c'est l'amortissement. C'est là un des problèmes les plus intéressants de la science financière ; on écrirait sur ce sujet des volumes entiers fort instructifs, on en a écrit déjà ; l'ouvrage curieux de Hamilton sur la dette anglaise, une grande partie du livre de Mac- CuUoch, intitulé : On taxation and the funding System , sont exclusivement ou principalement consacrés à l'étude du phénomène de l'amortissement.
^n appelle « amortir » rembourser le capital d'une dette par fraclions ordinairement minimes. Les procédés d'amortissement sont excessivement divers : c'a été et c'est encore un axiome parmi les nations civilisées qu'un État ne conduit bien ses finances qu'à la condition de faire une part plus ou moins large à l'amortissement annuel des dettes qui le grèvent.
L'utilité de l'amortissement est généralement justifiée par des raisons dont l'une appartient à l'ordre moral, et dont les autres se rattachent à des considérations politiques ou financières.
Laraifon qui appartient à l'ordre moral, c'est qu'une génération
n*a pas le droit de grever la génération suivante, qu'elle doit supporter seule le poids de ses fautes et de ses crimes, et qu'il ne lui est permis en conscience de transmettre aux âges futurs que les fruits de son industrie, de ses épargnes, de ses découvertes scientifiques, non pas, au contraire, le résultat de ses folies.
Cette raison toute sentimentale est fort séduisante et très recommandable ; mais il faut se mettre en garde à notre avis contre l'exagération de ce principe. Une génération transmet à la suivante tout son actif, c'est-à-dire tout ce qu'elle a reçu et conservé de la génération précédente et en outre tout le surplus de produit qui vient de son propre travail, de sa propre intelligence et de sa propre épargne : il n'y a aucune injustice réelle à ce qu'elle transmette en môme temps son passif, c'est-à-dire les charges qui viennent de ses aberrations momentanées : chez une nation civilisée et progressive, l'actif dont une génération enrichit le fonds social dépasse notablement le passif dont elle le grève. Si un industriel dans une vie de labeur a acquis une grande fortune et que, néanmoins, dans sa carrière, il ait commis quelque faute ou quelque mauvaise spéculation qui l'ait induit en perte, dira-t-on qu'il n'ait pas le droit de laisser à ses fils ou à ses héritiers quelques dettes venant en déduction de la fortune qu'il leur abandonne? Exigera-t-on que cet industriel vive dans d'excessives privations afin de ne point laisser à ses descendants un passif qui, d'ailleurs, est léger à côté de l'actif? 11 en est de même pour une génération nationale : léguant à celle qui la suit le produit de son labeur et de ses épargnes, elle a bien le droit déléguer aussi quelques charges par suite de ses erreurs ; tout ce que l'on peut raisonnablement exiger d'elle, c'est que la part de cette génération dans le passif national ne dépasse pas son apport dans l'actif social, c'est-à-dire en d'autres termes qu'il convient et qu'il suffit que les charges créées et transmises par une génération à la suivante restent très au-dessous de l'ensemble des progrès matériels, des découvertes techniques, des accumulations de capitaux qui ont été l'œuvre de cette génération.
La première raison invoquée en faveur de l'amortissement et qui est tirée de considérations sentimentales n'a donc qu'une valeur relative et qui ne doit pas être exagérée ; or, l'on est parfois enclin sur ce point à des exagérations nuisibles.
La seconde raison en faveur de l'amortissement repose sur une base plus positive et plus solide : elle tient à des considérations d'ordre politique. Les États modernes, dit-on, sont exposés à traverser des crises subites et dangereuses ; nul ne peut prévoir les périls intérieurs ou extérieurs auxquels l'avenir les exposera. Un État embarrassé d'une grosse dette est dans une sorte d'impuissance qui amoindrit son rôle
dans les relations internationales : il n'a pas au même degré la liberté de ses mouvements qu'an État libre de cette entrave. Il importe donc que les nations se dégagent, aussitôt que possible, du fardeau de leurs dettes afin de pouvoir plus facilement trouver des ressources et recourir au crédit quand le danger se présentera. Un État qui aura amorti une partie de sa dette en temps de paix trouvera plus facilement à emprunter quand une guerre éclatera, et sera plus en mesure de soutenir une lutte pour son indépendance ou sa prépondérance que s'il eût laissé sa dette stationnaire pendant les périodes de prospérité.
Cette considération politique a une incontestable valeur. Mais la raison déterminante et décisive, c'est que chaque génération commettant des fautes, des erreurs, subissant des entraînements, parfois des catastrophes, si l'on ne s'occupe, dans les périodes de paix et de prospérité, d'alléger les dettes contractées dans les périodes de calamité, on court le risque, surtout pour une nation dont l'existence est agitée, d'arriver à un chiffre tout à fait intolérable de rentes publiques perpétuelles.
On donne souvent aussi en faveur de l'amortissement une raison purement financière : c'est que ce rachat par l'État des rentes qu'il a émises maintient les fonds publics à des cours élevés, que par suite il abaisse dans le pays le taux de l'intérêt, et qu'il tend ainsi indirectement à faciliter la production en faisant que les capitaux se placent à un taux moins élevé que si l'amortissement n'avait pas eu lieu. Nous aurons Toccasion de voir par les faits que cette, dernière raison purement financière, qui est très goûtée du public, manque absolument de valeur et qu'elle repose sur une observation incomplète des phénomènes économiques.
Si le lecteur se rappelle les observations que nous avons présentées dans plusieurs des précédents chapitres, il doit voir qu'il y a aussi de sérieux motifs pour détourner d'un amortissement précipité, et qui ne pourrait dans certaines circonstances être pratiqué qu'au prix de privations excessives.
On a expliqué que plusieurs faits économiques tendent à rendre le fardeau d'une dette nationale moins lourd d'une génération à l'autre: ces faits sont au nombre de deux. Le premier, c'est la découverte incessante de nouvelles mines de métaux précieux dans le monde, le perfectionnement des méthodes pour les exploiter, enfin le recours de plus en plus fréquent aux billets de banque, aux chèques, aux payements par compensation ou Clearinghouse^ etc., toutes causes qui tendent à déprécier dans une mesure progressive la valeur des métaux précieux; de telle façon que, en payant aux créanciers de l'État le môme poids d'or et d'argent, chaque génération nouvelle
paye en réalité une moindre valeurque la génération précédente, c'està-dire une moindre somme de travail ou de marchandises. C'est ainsi que l'on a pu écrire de Christophe Colomb qu'il rapporta en Europe la libération de toutes les dettes; il y a dans celte parole un peu d'emphase, mais aussi une certaine part de vérité. Ce phénomène économique de la dépréciation des métaux précieux n'a pas cessé de se produire dans le monde, si bien que l'on est tenté de croire que son action persistera dans l'avenir pendant une période assez longue. Un jour, sans doute, quand le monde entier sera peuplé, cette dépréciation des métaux précieux aura un terme ; mais c'est là une éventualité tellement lointaine que nous sommes dispensé de l'examiner (1). Le second fait économique qui tend à diminuer graduellement le poids réel des dettes publiques est connexe au précédent et souvent confondu avec lui, quoiqu'il s'en distingue nettement. Ce second phénomène, c'est que chez les peuples industrieux la richesse sociale s'accroît sans cesse par les découvertes scientifiques, par le perfectionnementdesméthodesindustrielles et agricoles, par l'accumulation des capitaux ou instruments de travail, même par l'accroissement de la population s'il n'est pas excessif. De ces diverses circonstances il résulte qu'une dette nationale, alors même qu'elle demeurerait stationnaire, pèserait d'un poids moins lourd sur chaque génération nouvelle, ou du moins serait graduellement supportée avec une facilité croissante, parce qu'elle représenterait d'année en année et surtout de siècle en siècle une moindre part de la richesse publique, et que le payement des intérêts de cette dette, supposée stationnaire au milieu d'une nation progressive, absorberait chaque année une fraction de moins en moins forte du revenu national.
S'il y a des raisons qui conseillent d'amortir, il y a donc aussi des considérations qui diminuent de beaucoup la nécessité économique de l'amortissement. On ne peut se dispenser, en outre, de remarquer que l'amortissement est un procédé qui convient beaucoup plus aux nations ayant du superflu qu'à celles qui sont obligées de se résoudre à une foule de privations pour arriver à jouir du nécessaire.
Ainsi, il y a des cas où l'amortissement est un bien, au moins politique : c'est chez les nations qui jouissent de la paix, où les capitaux
(1) Depuis qu'a paru la première édition de cet ouvrage (1877) une opinion nou-| velle a surgi et a trouvé créance. Un certain nombre de personnes pensent que la dépréciation des métaux précieux est complètement arrêtée, et qu'on va voir se pro-. duirele phénomène inverse, un accroissement de la puissance d'achat de l'or. Cette opinion a été soutenue en 1878 et 1879 par M. E. de Laveleye, M. R. Gififen et par lord Beaconsfield dans une discussion à la Chambre des pairs sur la question agricole] (avril 1879). Elle a été reprise en 1883 par M. Goschen. Cette opinion me parait exagérée, quoiqu'elle ne soit pas entièrement dépourvue de fondement.
sont abondants, où les taxes sont bien établies et n'entravent pas l'industrie et le commerce. Mais il y a aussi des cas où l'amortissement peut être regardé comme un mal économique.
C'est un mal économique quand la nation est déjà écrasée par le poids des charges indispensables ; quand il faut, pour faire face à l'amortissement, établir ou maintenir des impôts qui sont préjudiciables à la production, c'est-à-dire à l'agriculture, à l'industrie, au commerce. Alors on empêche la richesse nationale de se développer dans la mesure où elle eût pu le faire. Pour la satisfaction d'amortir 100 ou 200 millions par an, l'on cause au pays un détriment qui ne peut être évalué à moins du double, ou peut-être du triple. Il ne faut jamais oublier que, même au point de vue du trésor public, l'intérêt premier et suprême c*est de gêner aussi peu que possible la production, de ne pas arrêter l'accumulation des capitaux et le développement de la richesse nationale. Quand un État doit choisir entre l'amortissement et l'établissement ou le maintien de taxes évidemment vexatoires et qui pèsent lourdement sur le travail industriel, il ne peuty avoir de doute, au point de vue économique, qu'il y ait avantage à se dispenser d'amortir et à ne pas établir ou à ne pas maintenir de pareilles taxes.
L'utilité de cette conduite est d'autant plus évidente que les taxes oppressives coûtent, d'ordinaire, fort cher à percevoir. Si vous amortissez, par exemple, 100 millions par année en maintenant des impôts funestes au commerce et à l'industrie, voici ce qui arrive : ces impôts sont d'une perception coûteuse ; pour 100 millions qui entrent ainsi dans les caisses de l'État, il en sort souvent 110 ou 120 des poches des contribuables : de plus, ces impôts sont pour le commerce et l'industrie l'occasion de dépenses accessoires qui ne profitent à personne, d'augmentation de frais généraux, de pertes de temps, etc., si bien que les 100 millions que vous amortissez coûtent réellement 150 millions ou même davantage aux contribuables.
Avant d'amortir, un État doit donc se demander s'il n'y a pas dans son système flnancier quelque taxe évidemment très préjudiciable à la production, et, s'il découvre une taxe semblable, il doit commencer par la supprimer. Je ne parle ici qu'au point de vue économique, car il peut y avoir des circonstances politiques (1) qui justifient une dérogation à cette règle. C'est alors l'affaire d'un esprit judicieux et attentif de comparer l'utilité politique de l'amortissement et les inconvénients économiques de taxes vexatoires. On ne peut émettre d'opinion absolue sur la conduite à tenir dans de pareilles éventuali-
(1) La principale do ces circonstances politiques, qui doivent porter à l'amortissement, c'est le danger d'une guerre ou de crises internationales.
DE L'AMORTISSEMENT. 4l7
tés : tout au plus peut-on conseiller aux gouvernements de faire deux parts de leurs excédents de recettes, dont l'une serait consacrée au rachat de la dette, et l'autre à la suppression des impôts les plus gênants pour la production ou les moins équitables dans leur assiette.
Quand on a reconnu l'utilité d'amortir, il faut rechercher quels sont les meilleurs procédés d'amortissement. C'est ici qu'il est besoin d'une attention sagace et minutieuse, car nul phénomène financier n'a plus égaré les hommes d'État et n'a conduit à plus de méprises. La période pendant laquelle a été contractée la dette de la Grande-Bretagne, c'est-à-dire le dix-huitième siècle et le début du dix-neuvième, peuvent sur ce point nous donner d'utiles leçons. A aucune autre époque, et chez aucun autre peuple, on ne fit des essais aussi nombreux de la théorie de l'amortissement. Il faut convenir cependant que les hommes d'État de ce temps se sont, pour la plupart, singulièrement exagéré la portée de ce procédé financier, si bien que, aujourd'hui, il n'y a pas en Angleterre un économiste, il n'y a pas un politique qui ne blâme dans les termes les plus vifs les illusions et les fautes dont le système de l'amortissement a été alors l'objet et la cause.
C'est au dix-huitième siècle, sous le ministère de sir Robert Walpole, qu'on a commencé en Angleterre à se préoccuper des moyens d'éteindre la dette publique. C'est alors que fut créé le fonds d'amortissement. Le terme fonds, en anglais fund, signifie proprement, ainsi que nous l'avons dit, une somme d'argent ou un revenu annuel affecté à un objet particulier. Dans les premiers temps de la dette nationale d'Angleterre on affectait une taxe spéciale, un fonds, à chaque emprunt que l'on contractait : de là est venue l'expression de dette fondée^ qui fut en usage jusqu'au dix-neuvième siècle, c'est-à-dire dette appuyée sur une taxe spéciale réservée au paiement des intérêts et au remboursement. Cette méthode d'avoir une taxe spéciale pour chaque emprunt parut par la suite peu commode, le produit de quelques taxes restait au-dessous de la somme qu'on en attendait, tandis que le produit d'autres dépassait cette somme, et la multiplicité des fonds engendrait la confusion : plus tard sous le ministère de William Pitt tous ces fonds furent réunis et constituèrent ce que l'on appela le fonds consolidé, d'où la dette qui reposait sur cette garantie fut nommée dette consolidée, ou simplement les consolidés ou plus brièvement encore les consols. Le fonds d'amortissement désignait la partie du revenu primitivement affectée au remboursement par portions de la dette publique.
Le premier plan pour l'acquittement de la dette nationale, formé d'après un système régulier et conduit pendant quelque temps avec II. 27
beaucoup de constance, fut celui du fonds d'amortissement établi en 1716. Une conversion des rentes 6 p. 100 en rentes 5 p. 100 avait procuré au Trésor, à cette époque, une épargne annuelle de 8,050,000 francs sur le service de la dette. On eut l'idée ingénieuse d'appliquer ce revenu ainsi économisé à racheter chaque année une partie des titres de la dette nationale. Dans l'acte qui organisa ce système, il était stipulé que « ces sommes devaient être appropriées, réservées et employées à l'extinction du capital et des intérêts de toutes les dettes et charges nationales existant au 25 décembre 1716, et que jamais ces sommes ne pourraient servir à un autre usage, à un autre dessein et à un autre projet.»
En 1727, l'intérêt de la dette publique fut encore réduit par une conversion, et un revenu annuel de près de 10 millions de francs fut ajouté encore au fonds d'amortissement; en 1750 eut lieu une nouvelle conversion de la dette, et une nouvelle épargne annuelle de près de 15 millions de francs vint accroître le fonds d'amortissement.
C'était une dotation bien riche, puisqu'elle s'élevait à plus de 30 millions de francs pour une dette qui n'était pas de plus de 1,200 à 1 ,500 millions de francs en capital.
Le fonds d'amortissement était entre les mains de commissaires spéciaux: il devait fonctionner d'après le système de l'intérêt composé, c'est-à-dire que les commissaires de l'amortissement achetaient des titres de la dette, et que ces titres ainsi achetés, au lieu d'être annulés et rayés des registres de la dette publique, continuaient à exister et donnaient lieu à la perception des intérêts : ces intérêts étaient encaissés par les commissaires de l'amortissement et venaient chaque année s'ajouter au fonds destiné à racheter la dette publique.
Le système de l'amortissement à intérêts composés a suscité les plus chimériques espérances : disons tout de suite que c'est une déception dangereuse. On y a renoncé aujourd'hui en Angleterre. Quand le trésor britannique amortit aujourd'hui, c'est-à-dire achète des titres de consolidés, il les annule aussitôt et les efface des registres de la dette publique. Autrefois, au contraire, on conservait ces titres et on les accumulait, en continuant toujours à percevoir les intérêts que l'on affectait eux aussi à l'amortissement : c'est ce procédé de conserver et d'accumuler les titres rachetés par l'État, qui constitue ce que nous appelons encore en France la caisse d'amortissement. Cette caisse d'amortissement est quelque chose de très dangereux, comme nous Talions voir, parce qu'elle suscite des espérances exagérées chez les gouvernants et les citoyens et aussi parce que, dès que l'État a besoin d'argent, il met la main sur les rentes de l'amortissement, il les aliène et il est ainsi poussé au gaspillage. Les
réserves de la caisse d'amortissement peuvent être regardées comme une sorte de trésor de guerre (1).
Les ministres qui ont constitué le fonds d'amortissement en Angleterre étaient fort crédules sur les effets de l'intérêt composé : ils comptaient en outre beaucoup trop sur l'esprit de suite et la persévérance que l'on peut raisonnablement attendre de ministres et de parlements qui se succèdent à de courts intervalles. Sur la puissance de l'intérêt composé, on se faisait, disons-nous, les plus grandes chimères. Des écrits de ce temps, fort ingénieux, dont quelques-uns appartiennent à un auteur qui mérite d'être nommé, le docteur Price, entretenaient dans le public de grossières erreurs économiques sous le cachet de vérités mathématiques.
M. Robert Hamilton, dans son savant exposé de la formation de la dette publique anglaise, donne des exemples curieux des folies auxquelles se prêtait la doctrine de la puissance des intérêts composés. Laissons-lui un instant la parole :
« On a attribué, dit-il, à l'accroissement de l'argent par le moyen « de l'intérêt composé des effets qui sont de vrais paradoxes. Un sou « placé à intérêts composés de 5 p. 100 au commencement de l'ère « chrétienne serait déjà devenu une somme plus grande que celle qui « pourrait être renfermée dans 500 millions de globes aussi étendus « que celui de la terre et aussi massifs que l'or.
« M. Ricard déclare dans son testament qu'une somme de 500 livres « doit être divisée en cinq portions. La première, au bout de cent ans, « montant à 13,100 livres, sera distribuée en prix pour des disserta- « tions qui prouveront l'équité des placements à intérêt. La seconde, « au bout de deux siècles, montant à 1,700,000 livres, sera employée « à établir un fonds perpétuel pour des prix à décerner dans la littéra- « ture et les arts et à des actions vertueuses. La troisième, au bout de « trois siècles, montant à plus de 25 millions de livres, servira à for- « mer des banques patriotiques, à fonder des musées avec d'amples « dotations. A la fin du quatrième siècle, avec la quatrième, montant « à 30,000 millions de livres, on bâtira en France une centaine de « villes qui contiendront chacune 150,000 habitants. La cinquième, à « la fin du cinquième siècle, montant à 4 millions de millions de li- « vres, sera appliquée au paiement des dettes nationales de la Grande- « Bretagne et de la France, à produire un revenu annuel quel'on par- « tagera entre toutes les puissances de l'Europe, à racheter les offices « inutiles, acquérir un domaine royal, augmenter le revenu du clergé,
(1) Dans un précédent chapitre on a expliqué qu'un trésor de guerre ne devait pas être composé de valeurs nationales, parce qu'elles sont difficilement réalisables en temps de crise.
« abolir le paiement des messes ; à élever tous les enfants nés en « France jusqu'à ce qu'ils aient atteint l'âge de trois ans; à défricher « de vastes landes et à les donner à des paysans mariés ; à acheter des « manoirs et à exempter les vassaux de toutes servitudes, à fonder « des maisons d'éducation, des maisons de travail, des maisons de « santé et des asiles pour les femmes ; à doter les jeunes femmes, à « donner au mérite des récompenses en forme d'honoraires ; et un « grand surplus doit, en outre, être employé ainsi que ses exécuteurs « testamentaires aviseront.
«Le docteur Franklin donna le plan d'un pareil testament. Il est « théoriquement vrai que l'intérêt composé peut produire toutes ces 0 choses ; mais de semblables extravagances tendent plutôt à jeter « du ridicule sur le sujet qu'à accroître notre conGance dans les « opérations de ce genre (1). »
Ces calculs peuvent être mathématiquement exacts ; mais ils sont erronés économiquement, et voici pourquoi : c'est qu'il est d'abord impossible en pratique d'employer d'une manière reproductive les petites sommes ; c'est qu'ensuite il y a toujours un intervalle souvent considérable entre le moment où les intérêts sont perçus et le moment où ils sont placés, c'est-à-dire capitalisés; c'est qu'enfin, dans la matière qui nous occupe, c'est-à-dire dans le rachat de rentes sur le marché, les rentes à acheter s'élèvent à un taux d'autant plus haut que les capitaux destinés à cet achat sont plus considérables et que la quantité de rentes existantes a été plus diminuée par des achats antérieurs pour le compte du gouvernement : si bien que l'efficacité de l'amortissement, par le mode de rachat à la bourse, diminue d'une manière relative à mesure que les fonds destinés à l'amortissement augmentent d'une manière absolue.
Par toutes ces raisons, le procédé de l'amortissement à intérêts composés est un mirage, en ce sens, du moins, qu'il fait compter sur des résultats hors de toute proportion avec la réalité. C'était d'ailleurs une autre erreur de supposer que, pour le jeu de l'amortissement à intérêts composés, il était nécessaire de créer une caisse spéciale, où les litres achetés seraient conservés et au profit de laquelle ils continueraient à porter intérêt jusqu'à l'extinction totale de la dette. Exactement les mêmes résultats auraient été obtenus, si l'on avait annulé chaque année les rentes rachetées : rien n'eût été plus facile, en effet, que d'appliquer l'année suivante à de nouveaux rachats non seulement la dotation primitive de l'amortissement, mais encore les sommes an-
(I) Hamilton, Recherches sur la dette nationale de la Grande-Bretagne, traduction française de Lassalle, pages 214 et suivantes. Nous supposons qu'il s'agit dans tout ce morceau de livres sterliug.
térieurement destinées au service des intérêts des rentes rachetées, sommes désormais devenues libres par l'annulation de ces rentes.
Il faut bien comprendre la différence entre les deux systèmes, celui d'une caisse d'amortissement conservant les titres qu'elle rachète et en percevant les intérêts, et celui du simple rachat suivi de l'annulation des rentes rachetées.
Les résultats économiques immédiats des deux systèmes sont les mêmes, mais les résultats politiques sont différents : quand les rentes rachetées sont immédiatement annulées, elles sont soustraites à l'action du gouvernement, qui pourrait être tenté de s'en servir à la légère et de les aliéner pour se procurer des ressources ; quand, au contraire, les rentes rachetées sont conservées et s'accumulent en continuant à porter des intérêts qui sont perçus par la caisse de l'amortissement, il arrive inévitablement qu'au premier besoin d'argent le gouvernement met la main sur les rentes de l'amortissement, les aliène et détruit ainsi, souvent sans raison suffisante, le bénéfice des opérations antérieures.
C'est une des raisons pour lesquelles l'Angleterre a abandonné le système d'une caisse d'amortissement. L'histoire de cette nation prouve, en effet, que jamais l'affectation du fonds d'amortissement n'a été sévèrement maintenue pendant une longue période, et l'on peut dire qu'il n'est pas dans la nature humaine que cette affectation soit respectée pendant un laps de temps considérable, à plus forte raison pendant plusieurs générations.
On a vu que le fonds d'amortissement de sir Robert Walpole avait été constitué en 1716; il fonctionna assez longtemps d'une manière régulière, grâce à deux circonstances ; au maintien aux affaires pendant une très longue période du ministre qui l'avait inauguré, et grâce aussi à la paix qui, par exception, dura sans interruption toute cette période. Pendant onze années, de 1716 à 1727, on adopta le système de maintenir l'affectation du fonds d'amortissement tout en empruntant d'un autre côté, quand les besoins de l'État l'exigeaient; ainsi on émettait des rentes d'une main et on en rachetait de l'autre main, avec cette circonstance digne d'être notée, qu'on émettait généralement les rentes par l'emprunt à un taux plus bas qu'on ne les rachetait par l'amortissement, ce qui constituait l'État en perte ; le montant de la perte égalait la différence entre le taux du rachat des rentes et le taux de l'émission, plus le traitement des fonctionnaires chargés de la caisse d'amortissement s?t les frais d'émission des emprunts.
Néanmoins, dans cette période de onze ans, les emprunts furent un peu moindres que les rachats; les sommes rachetées montèrent à
6,648,000 livres sterling, les sommes empruntées à 6,168,000 livres ; il y avait donc une différence de 480,000 livres sterling entre le montant des emprunts et le montant des rachats.
On s'aperçut bientôt que ce système d'emprunter d'une main, en même temps que l'on remboursait de l'autre main, était défectueux; d'un autre côté, la première ferveur, qui accompagne toujours les innovations soit politiques, soit économiques, soit financières, diminua ; l'on se résolut donc à modifier l'affectation primitive du fonds d'amortissement et à violer les clauses de l'acte qui en 1716 avait établi ce fonds.
En 1727, c'est-à-dire onze ans après la constitution du fonds, le gouvernement fit une première dérogation, en mettant à la charge de l'amortissement l'intérêt des emprunts que l'on contractait : cela équivalait à une suspension partielle et temporaire de l'amortissement; mais ce n'était pas encore le détournement du capital même du fonds. On ne tarda pas, cependant, à en arriver là : en 1733, on abandonna décidément le plan d'après lequel on conservait intact le fonds d'amortissement et l'on faisait de nouveaux emprunts : 500,000 livres sterling (12 millions et demi de francs) furent prises au fonds de l'amortissement et couvrirent les dépenses budgétaires de l'année ; en 1734, 200,000 livres sterling, ou 5 millions de francs, eurent la même destination; en 1733, le fonds lui-même fut anticipé et engagé pour d'autres emplois que pour le rachat de la dette.
Depuis cette époque les opérations du fonds d'amortissement furent faibles en temps de guerre, ses produits étant toujours détournés pour d'autres objets. Pendant toute la paix qui suivit le traité d'Utrecht (1713), et qui ayant duré 25 ans fut la plus longue dont l'Angleterre ait jamais joui avant le siècle actuel, le montant de la dette rachetée fut seulement de 7,231,000 livres sterling, un peu moins de 181 millions de francs. On vit, dans la seconde moitié du siècle, l'amortissement figurer nominalement dans les comptes de l'Échiquier ; mais il fut loin de donner les résultats que ses fondateurs en avaient attendus. Jusqu'en 1772, d'après le D' Price, le fonds d'amortissement avait fourni, pour le paiement de la dette nationale, environ 20 millions de livres sterling (500 millions de francs) en 56 ans, à peu près 9 millions de francs par an; mais les sommes empruntées pendant le même laps de temps furent presque quatre fois plus considérables.
Il n'y a aucun doute sur les deux points suivants : l'Angleterre eût trouvé un grand avantage à annuler immédiatement les rentes qu'elle rachetait pendant chaque année de paix, au lieu de les conserver et de les accumuler, comme une tentation et une proie pour le gouvernement dès que celui-ci aurait le moindre besoin d'argent. L'Angleterre
eût gagné à suspendre complètement et résolument le procédé de ramortissement pendant les années de guerre et à ne pas emprunter en rentes, qu'elle émettait dans les bas cours et qu'elle rachetait presque au même moment à des cours plus élevés.
Quoique les résultats du fonds d'amortissement de sir Robert Walpole aient été peu satisfaisants, qu'ils se soient montrés décevants et tout à fait hors de proportion avec les résultats espérés, on recommença néanmoins l'expérience avec un nouvel entrain et de nouvelles illusions. C'est le grand ministre anglais William Pitt qui se lança dans cette aventure. C'était en 1786, on était alors en pleine paix. On réunit sous le nom de fonds consolidé les diverses branches de revenu qui existaient alors et dont chacune antérieurement avait une destination spéciale. Un million sterling, soit 25 millions de francs, devait être prélevé sur ce fonds et remis chaque année dans les mains des commissaires pour le rachat de la dette : cette somme devait être employée par eux à l'acquisition de titres de rente au taux de la place. On ajouta à ce fonds permanent et immuable l'intérêt de la dette déjà rachetée et les annuités éteintes par défaut de vie ou par l'expiration des termes pour lesquels elles avaient été concédées.
Ce plan se rapprochait sensiblement de celui de sir Robert Walpole, mais on ajouta une clause finale qui détruisait en partie les effets attendus du système de l'amortissement à intérêts composés : il fut décidé que lorsque ce fonds d'amortissement monterait à quatre millions st. (100 millions de francs) par an, les intérêts de la dette rachetée et les annuités éteintes ne lui seraient plus appliqués, mais que ces dernières sources de revenu resteraient à la disposition du gou- Ternement. C'était là une dérogation considérable au principe de l'amortissement à intérêts composés.
L'affectation de ce fonds d'amortissement fut rigoureusement maintenue jusqu'à la guerre avec la France ; l'administration de Pitt était économe, on avait fait des réductions de dépenses à la fin de la guerre d'Amérique ; l'amortissement fonctionna donc régulièrement et même utilement, au moyen d'excédents de recettes, pendant sept ans. La seule erreur, c'était de ne pas annuler immédiatement les titres de rentes rachetées. Pendant les années de paix qui s'écoulent de 1783 à 1793, on avait racheté 10,242,000 livres sterling, ou 255 millions de francs, de titres de la dette publique.
En 1792, on élargit le système de l'amortissement, avec le dessein de rendre ce procédé plus efficace, mais on se trompa singulièrement et l'on imagina un des modes d'amortir les plus funestes. A côté du fonds d'amortissement institué eu 1786 et qui fut maintenu, on en créa un second qui fut organisé de la manière suivante : il était pré-
42i TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
levé 1 p. 100 sur le capital nominal de chaque emprunt, et ce prélèvement constituait la dotation permanente d'un fonds d'amortissement, qui devait se grossir, en outre, des intérêts du capital racheté chaque année. Il fut décidé que ce nouveau fonds d'amortissement serait séparé de l'autre et qu'Userait employé au rachat de la dette contractée depuis son institution; l'on jugea que par ce procédé chaque emprunt serait remboursé, au plus tard, en quarante-cinq ans à partir du moment où il aurait été émis. Mais la guerre venant à éclater, on fut loin d'adhérer toujours à ce système des fonds d'amortissement établis en 1783 et en 1792. Des emprunts montant à 86 millions de livres sterling (2 milliards 150 millions de francs) furent contractés sans que l'on exécutât le prélèvement légal de 1 p. 100 sur le capital nominal à l'effet de constituer un fonds d'amortissement spécial à chaque emprunt. Néanmoins, dans la plupart des circonstances, on se conforma aux dispositions primitives et on constitua pour chaque emprunt le fonds d'amortissement spécial qui consistait dans le prélèvement de 1 p. 100 sur le capital nominal de chaque émission.
En 1802, on fît des modifications importantes au système de l'amortissement, afin de le rendre plus rigoureux et plus efficace : on réunit tous les fonds d'amortissement en un seul, on en augmenta considérablement la dotation ; on rapporta la disposition de 1786, qui Hmitait à 4 millions sterling par an, c'est-à-dire à 100 millions de francs, les ressources annuelles au maximum du fonds d'amortissement primitif; on décida que, à l'avenir, l'acquittement des emprunts successifs, au lieu de commencer à partir de leur création, serait reculé jusqu'après l'acquittement des emprunts les premiers contractés : mais on éleva la dotation de telle manière que tous les emprunts pussent être éteints en 45 ans à partir de leur émission. Ces modifications accomplies en 1802 avaient pour but à la fois de donner plus d'unité au jeu de l'amortissement et de le rendre plus efficace, plus rigoureux, plus strictement conforme à la théorie de la puissance de l'intérêt composé.
Diverses modifications et dérogations furent encore apportées dans les années suivantes à cette constitution du fonds d'amortissement. Je n'entrerai pas dans ces détails, qui seraient compliqués et superflus. Je rechercherai seulement quels ont été les résultats, les erreurs et les inconvénients de ce système d'amortissement à intérêts composés, tel qu'il fonctionna de 1792 jusqu'en 1829.
On se promettait monts et merveilles de cette clause, qui consistait à prélever sur le capital nominal de chaque emprunt 1 p. 100 destiné à la constitution d'un fonds d'amortissement. En réahté, cette manière d'agir était défectueuse. Ou empruntait ainsi pour rembourser, pré-
DE L'AMORTISSEMENT. ^2o
cisément dans un temps où les conditions du crédit étaient mauvaises : il était d'autant plus impardonnable d'agir ainsi, qu'on eût pu facilement arriver au même résultat par un procédé plus simple; au lieu d'augmenter les émissions de chaque emprunt d'un centième, il 6ût suffi de reconnaître directement 'à la caisse d'amortissement un surplus de dotation annuelle égal au centième de l'intérêt de l'emprunt : la caisse d'amortissement eût alors disposé exactement des mêmes ressources, mais l'on n'aurait pas augmenté, sans utilité, la quantité des titres de rentes lancée dans le public à un moment où l'intérêt des emprunts contractés était très élevé.
Alors même qu'on eût suivi cette marche plus rationnelle, il y avait dans ce système de l'amortissement à intérêts composés un rouage défectueux. Ce système exige, en effet, que l'amortissement ne soit pas un instant suspendu, môme dans les temps de crise et d'embarras financiers. Il en résultait que pendant toute la durée de la guerre contre la France on empruntait d'un côté, et qu'on remboursait simultanément de l'autre côté ; mais on remboursait toujours à un taux plus élevé que le taux auquel on empruntait.
Quels ont été maintenant, en chiffres, les résultats de cet amortissement?
En 1786 la dette fondée d'Angleterre était de 238 millions sterling; en 1813 cette dette primitive était complètement payée, mais on avait contracté à la place une nouvelle dette de 374 millions sterling; cela ne revient-il pas au même que si l'on n'avait pas remboursé la dette ancienne, et si l'on avait contracté une dette additionnelle ne montant pas au delà de 336 millions sterling? A première vue les deux opérations semblent équivalentes ; mais, quand on examine de près, on voit qu'il eût mieux valu ne pas rembourser la dette ancienne et diminuer d'autant l'augmentation de la dette nouvelle, parce que l'on a remboursé la dette ancienne à un cours plus élevé que le cours auquel on a contracté la dette nouvelle. La différence entre les deux cours, grossie des frais de gérance de la caisse d'amortissement, constitue la perte de l'État dans cette opération décevante. Les fonds 3 p. 100 ont été rachetés en moyenne dans cette période à 62 1/4, les 4 p. 100 à 84 1/2, les 5 p. 100 à 89 3/4 ; tous ces fonds étaient émis presque simultanément à des cours notablement inférieurs, si bien que l'on n'exagère guère en disant que l'Angleterre a perdu de 6 à 7 p. 100 sur les opérations de la caisse d'amortissement pendant la guerre contre la France.
D'après Mac-GuUoch, voici quels auraient été les résultats de Ta-
mortissement de 4794 à 1816 : les commissaires du fonds d'amortissement auraient reçu du ministère des finances pendant toute celte période une somme montant à 188 millions et demi de livres sterling prélevée sur les emprunts contractés, laquelle somme ayant été empruntée donnait lieu à un service d'intérêts envers le public montant à 9,726,000 livres sterling ; avec ce capital de 188 millions et demi sterling, les commissaires de l'amortissement avaient racheté 9,168,000 livres sterling de rentes, c'est-à-dire que l'intérêt des rentes rachetées était inférieur de 558,000 livres sterling à l'intérêt des sommes empruntées pour l'amortissement: ce procédé factice d'amortir en empruntant chargea donc l'État d'une dette annuelle de 14 millions de francs en intérêts, équivalant à un capital en 3 p. 100 de 470 millions de francs, sans compter les frais mêmes de l'amortissement.
Après la paix de 1815 on continua le même procédé décevant ; ou emprunta pour liquider les dépenses de la guerre, en même temps que la caisse d'amortissement rachetait des rentes.
Il y eut bientôt, cependant, une énergique réaction contre une conduite aussi déraisonnable. Le document anglais dont nous avons plusieurs fois parlé dans cet ouvrage {Public Jncome and Expenditure 1688-1869j nous donne un résumé précieux de l'opinion émise par la Chambre des communes et par les principaux financiers de l'Angleterre sur ce sujet depuis la fin de la guerre contre la France (1).
En 1819 la Chambre des communes votait, à la date du 8 juin, la résolution suivante : « Pour pourvoir à toutes les exigences des services publics, pour opérer dans la dette nationale les réductions graduelles que réclame le maintien du crédit public et pour assurer au pays la perspective d'être un jour soulagé d'une partie des charges présentes, il est absolument nécessaire que l'excédent net des revenus du pays sur les dépenses soit d'au moins 5 millions de livres sterling par an ou 125 millions de francs. » Cette déclaration marquait un progrès dans l'esprit public, puisque les membres de la Chambre des communes semblaient pénétrés de l'idée juste qu'on ne doit amortir qu'avec des excédents de revenus. Mais il s'en fallut que dans les années qui suivirent ce vote parlementaire les finances britanniques présentassent un excédent disponible de 5 millions de livres sterling ou 125 millions de francs par année. En 1819, cet excédent ne fut que de 552,234 livres sterl., en 1820 de 1,463,847 livres sterl., en 1821 de 3,183,848 livres, en 1823 il fut de 3,377,222 livres.
(1) Voir tome U, pages 716 à 726.
Encore doit-on dire que ces excédents étaient, pour la plupart, fictifs, car pendant chacune de ces quatre années l'État fît des emprunts, qui s'élevèrent pour l'ensemble de la période à 44,500,000 livres sterl. effectifs (4,112 millions de francs) et à 60,448,677 livres sterl. (i ,512 millions de fr.) de capital nominal, emprunté dans les fonds 3 ou 3 1/2 p. 100. Pendant que l'on recourait ainsi aux emprunts publics sur une grande échelle, la caisse d'amortissement ne cessait de racheter des rentes.
Différentes modifications furent apportées à cette organisation de 1822 à 1827. Enfin dans cette dernière année lord GrenviUe publia un Essai sur V amortissement qui donna le coup de grâce au vieux système, en tant que celui-ci reposait sur le principe de l'accumulation des intérêts en conservant les rentes rachetées et en poursuivant l'amortissement même dans les temps où l'on était contraint d'emprunter.
Lord Grenville dans cet essai déclarait que tout bon système d'amortissement devait reposer sur les trois principes fondamentaux suivants :
1° L'amortissement ne peut fonctionner que lorsqu'il y a un excédent net et réel des recettes sur les dépenses ;
2° Tout amortissement fonctionnant au moyen d'emprunts, ou, ce qui est la même chose, dans le même temps que l'État contracte des emprunts, doit être condamné ;
3° Un système d'amortissement qui fonctionne en temps de guerre ou quand les budgets sont en déficit ne peut être que pernicieux.
Voici quelles conclusions lord Grenville tirait de ces vérités, dont il démontrait l'exaclitude ; « L'amortissement ne peut sincèrement « opérer que pendant la paix, et c'est seulement en temps de paix « qu'on peut discuter raisonnablement sur le rétablissement ou sur « l'abandon d'un système de rachat de la dette nationale. Quant à « déterminer quelle est la portion du revenu national qui. doit, à un « moment donné, être enlevée aux particuliers par l'impôt pour la « réduction de la dette publique, ce n'est pas là, une question de « science abstraite. Aucune solution ne dépend davantage de consi- « dérations contingentes et variables et de circonstances qui ne sont « jamais les mêmes. C'est donc par un vote annuel d'une législature « judicieuse et prévoyante qu'elle doit être tranchée. »
Les observations de lord Grenville attirèrent l'attention de la Chambre des communes. Un comité de cette Chambre fît en l'année 1828 une analyse exacte du jeu de l'amortissement en Angleterre : il démontra notamment que, depuis le 5 janvier 1793 jusqu'en 1829, il n'y avait eu qu'une année, celle de 1817, où l'on n'eut pas eu besoin d'emprunter au delà de ce qui était nécessaire pour les dépenses de
guerre, afin de doter ramortissement. Laissons ici la parole au document parlementaire anglais : « Du 5 août 1786 au 5 janvier 1793, « une somme de 8,147,631 liv. sterl. (204 millions de francs) fut « employée à racheter 10,241,100 liv. (256 millions de francs) de « capital nominal de 3 p. 100, portant un intérêt de 307,263 livres « par an (7,700,000 fr.). Du 5 janvier 1793 jusqu'en 1829 la caisse « d'amortissement a consacré 321,902,824 livres sterl. (8 milliards 50 « millions de francs en chiffres ronds) à racheter 472,942,703 livres « sterl. (11 milliards 824 millions de francs) de capital nominal de la « dette publique, produisant 14,488,388 livres sterl. d'intérêt « (260,250,000 francs), le prix de rachat faisant ainsi ressortir « l'intérêt à 4 1/2 p. 100 par an. Pendant la même période, l'État « dut se procurer par des emprunis 702,163,075 livres sterl. (17 mil- « liards 560 millions de francs), ce qui nécessita la création d'un ca- « pital nominal de 1,052,536,700 livres sterl. (26 milliards 313 miU « lions de francs) de consolidés, portant 35,301,392 livres sterl. (884 « millions de francs) d'intérêt, ce qui fait ressortir l'intérêt payé par « l'État, sur les emprunts émis, à 5 liv. st. 0 shel. 6 deniers par 100 « livres. Les résultats définitifs des opérations de l'amortissement « pendant toute cette période furent donc les suivants : on emprunta « 330,050,455 livres sterl. de 1785 à 1829, à un taux d'intérêt de 5 « liv. st. 0 sh. 6 deniers par 100 livres st. pour rembourser une dette « également de 330,050,455 liv. st. de capital, mais ne portant que « 4 1/2 p. 100 d'intérêts. La différence entre l'intérêt payé par l'État « sur les titres émis et l'intérêt perçu par l'État sur les titres rachetés « est de 10 shel. 6 pence par 100 livres sterl. de capital et par an « (soit 52 centimes par 100 francs et par an): sur un capital de « 330,050,455 livres st. cette différence représente 1,627,765 livres st. « (41,400,000 francs), somme qui exprime l'augmentation des arrête rages annuels de la dette publique et la perte réelle pour le pays « qu'a causée le système d'amortissement. Voilà la conclusion à là- « quelle on arrive sans tenir même compte des frais d'administration « de la caisse d'amortissement, et de la dépréciation des titres de « la dette publique qui a pu être la conséquence de cette habitude « d'emprunter des sommes infiniment plus grandes que celles qui « étaient nécessaires pour les dépenses nationales. »
On voit combien sont frappants les résultats que signalait le comité de la Chambre des communes de 1828 : ils sont plus désastreux que ceux qu'indiquait Mac-Gulloch. L'Angleterre s'est avisée d'emprunter dans des temps de crise 8 milliards 300 millions de francs pour rembourser une somme équivalente de dettes non exigibles : la pratique de ce faux système d'amortissement pendant trente ans a grossi, en
définitive, les intérêts annuels de sa dette publique de plus de 40 millions de francs, et le capital de cette même dette "d'au moins 1 milliard de francs. Voilà ce que coûte une erreur financière quand on s'y abandonne pendant toute une période d'années.
Il était naturel qu'après cette enquête le comité de la Chambre des communes de 1828 recommandât un changement de système. II déclara qu'il ne pouvait en aucun cas conseiller le maintien d'un fonds d'amortissement qui serait alimenté autrement que par l'excédent net de l'ensemble des recettes sur l'ensemble des dépenses. Il dit qu'il était convaincu que dans les temps où l'on n'avait pas besoin de créer des ressources extraordinaires, c'était une bonne politique d'appliquer les excédents de revenu à payer les dettes qui avaient été accumulées dans les temps difficiles. Le comité ajoutait que ne pas constituer, en temps de paix, une sorte de provision pour diminuer les charges permanentes laissées par les guerres, ce serait montrer bien peu de souci du crédit public et du salut du pays, qui pourraient être compromis par les difficultés et les dangers de l'avenir. Au lieu de fixer d'avance une dotation constante ou progressive à l'amortissement, il fallait, selon lui, appliquer à la réduction de la dette publique les excédents de revenu. Eu égard au montant des revenus de la Grande- Bretagne et aux variations de rendement qu'ils comportaient, ainsi qu'à la nécessité non seulement de ne pas augmenter la dette publique, mais de la réduire autant que possible en temps de paix, il serait convenable en dressant le budget de prévoir comme indispensable un excédent des recettes de 3 millions de liv. st. (75 millions de fr.) par an ; mais dans le cas où cet excédent éventuel et annuel de 75 millions de francs ne serait pas réalisé, il ne faudrait en aucun cas se procurer cette somme par des emprunts pour l'affecter à la réduction de la dette. Enfin tous les titres de la dette rachetés par l'amortissement devaient être annulés et rayés des livres; l'excédent d revenu sur les dépenses devait être employé à l'extinction aussi bien delà dette flottante que de la dette consolidée; il serait avantageux aussi de le consacrer à la conversion des rentes ou annuités perpétuelles en annuités temporaires ou en rentes viagères, si le public se montrait disposé à accepter cet échange à des conditions équitables.
Telles étaient les recommandations du comité de 1828. Rarement une commission financière exprima avec autant de netteté et d'autorité un avis aussi sage. Le chancelier de l'Échiquier, M. Goulburn, dans son discours du 11 juillet 1828 sur le budget, appuya les résolutions du comité, et par Vact 9 George IV ch. 90 on remania la législation sur l'amortissement : on décida que la dotation pour ce
service serait de 3 millions de livres sterl. qui pourraient être appliquées au rachat des billets de l'Échiquier [Exchequev bills), cette dotalion ne devait d'ailleurs être prise que sur les excédents de revenus après déduction de toutes les dépenses de l'État.
L'année suivante le même chancelier de l'Échiquier, M. Goulburn, fit voter Vact 10 George IV ch. 27 qui donna à l'institution de l'amortissement en Angleterre la forme qu'elle conserva depuis lors avec quelques modifications. L'administration des finances doit dresser, dans les trente jours qui suivent l'expiration de chaque trimestre, un compte des recettes et des dépenses effectuées dans les douze mois qui viennent de s'écouler, et un quart de l'excédent des recettes de ces douze mois doit être remis aux commissaires pour la réduction de la dette nationale, afin d'être employé dans le trimestre suivant à la réduction de la dette. La somme recevant cette affectation doit être publiée dans la Gazette de Londres (journal officiel). Tous les titres consolidés et toutes les annuités à terme se trouvant le 5 juillet 1829 dans les mains des commissaires pour la réduction de la dette publique devaient être annulés et cesser de porter intérêt, à l'exception des titres provenant de donations ou legs; il en devait être de même à l'avenir de tous les titres et de toutes les annuités que les commissaires de l'amortissement rachèteraient. Les commissaires de la dette nationale étaient autorisés à appliquer la dotation de l'amortissement au rachat, non seulement des titres de consolidés, mais encore des annuités à terme, des billets de l'Échiquier ou de tous les autres engagements de l'État. Les Exchequer bills^ ainsi rachetés, devaient, dans les sept jours qui suivent l'expiration de chaque trimestre, être remis au payeur des bons de l'Échiquier pour être radiés et annulés.
Un compte rendu du fonctionnement de l'amortissement pendant chacune des années de la période 1829 à 1869 se trouve dans le document parlementaire auquel nous empruntons ces détails :
Recettes totales du fonds d'amortissement du h juillet 1829 au 31 mars 18G9.
Livres sterling.
Remis par l'Échiquier à titre d'excédents des revenus
sur les dépenses 48,299,954
Versement annuel de 6,906 liv. sterl. 14 sh. 7 den.
depuis 1854, aux termes d'un acte 16 Vict. ch. 23. , . 103,605
Versement en vertu de l'acte 19 Victoria ch. 21 250,000
Dons et legs, y compris la valeur estimative des titres
légués 220,619
Intérêts des titres appartenant à l'amortissement du
chef de donations ou de testaments (1) 493,545
Dépôts des caisses d'épargne non réclamés et prescrits. 1,193
Total 49,308,916 "
(1) On a vu que les titres achetés par l'amortissement étant immédiatement an»
Lit.
shel.
pence.
Lit. sterl.
Liv. sterl
DE L'AMORTISSEMEiNT. 431
Ainsi en quarante ans la dotation de l'amortissement en Angleterre avait été de 49,368,916 livres sterl., soit 1,235 millions de francs environ, ou 30,900,00 francs par an. 11 s'en était fallu que le chiffre de 3 millions de livres sterl. pour la dotation annuelle, recommandé par le comité de 1828, fût constamment réalisé. Voyons maintenant comment ont été employées ces sommes encore considérables :
Prix moyen Sommes Capital nomiaa
pour chaque 100 liv. st. payées de la
de capital nominal. pour l'achat, dette rachetée.
Rachat de titres consolidés 3 Vs P- 100.
— — 2 Vî P- 100.
Total
Achats d'Exchequer bills pour payer les porteurs de 4 p. 100, non consentant à la conversion du 4 en 3 Vi-
Achats d'Exchequer bills (bons de lËchiquier)
Achats de Deficiency bills (billets émis par l'Echiquier pour anticiper les rentrées et payables à court terme), etc. .
Total des rachats
Pendant les quarante années de cette période (1829-1869), il y en a trois, 1854-1857, qui ont été des années de guerre et pendant lesquelles on a contracté des emprunts, ce qui, d'après les principes adoptés, fit suspendre l'amortissement. Il reste donc trente-sept années de paix pour chacune desquelles l'excédent moyen appliqué à l'amortissement s'est trouvé être de 1,300,000 liv. sterl., soit 32,500,000 francs, au lieu de 75 millions de francs, comme le désirait le comité de 1828. C'est assurément bien peu, surtout si l'on considère que 600 millions de francs seulement ont été consacrés en ces trente-sept années de paix au rachat de la dette consolidée, soit un peu plus de 16 millions par an. Quant aux sommes consacrées à l'achat de Deficiency billsy c'est-à-dire de ces engagements à court terme qui sont la représentation de nos bons du Trésor ordinaires, elles constituaient un amortissement plutôt fictif que réel et ne servaient qu'à grossir artificiellement les excédents de la trésorerie. Les recommandations du comité de 1828 ne furent donc qu'en partie suivies. D'après un rapport déposé en 1860 à la Chambre des communes, dans les trente années écoulées de 1828 à 1859 il n'y en avait eu qu'une où le budget de prévision eût été voté avec un excédent
nulés, il ne peut rester en sa possession pour produire des intérêts que des titres qui proviennent de donations ou de legs.
de 3 millions de liv. st., et cette année était celle de 1829 : on no rencontrait que deux autres années, celles de 1830 et de 1846, où le budget de prévision contînt un excédent de plus de 1 million sterl. Outre les trois années de dépenses extraordinaires de guerre, 1855-57, il y eut cinq années où le budget de prévision fut voté avec un déficit considérable : en somme, pendant les vingt-sept années de paix de la période 1829 à 1859, le total des excédents annuels indiqués par les budgets de prévision avait été de 19,400,000 livres (485 millions de francs), soit en moyenne 650,000 liv. st., par an (16,250,000 fr.). Il est vrai que les recettes et les dépenses des budgets définitifs, réglés après la fin de l'exercice, offrent un excédent beaucoup plus considérable des recettes. Pendant les vingt-sept années de paix de la période 1829 à 1859 le total des excédents annuels additionnés a été de 42 millions de livres (1 milliard 50 millions de francs), ce qui fait ressortir une moyenne annuelle de 1,300,000 livres (32 millions et demi de francs).
Ce qui rendit l'amortissement si peu efficace pendant cette longue période de paix, c'est la faiblesse des hommes d'État britanniques qui préférèrent diminuer les impôts, ce qui leur valait une facile popularité, et ne se préoccupèrent que par occasion et avec négligence du rachat de la dette. Dans le demi-siècle de paix dont l'Angleterre a joui presque sans interruption, elle eût dû et pu racheter la moitié de son énorme dette. Elle ne fit que des rachats insignifiants. Le document officiel anglais que nous analysons donne un curieux résumé des opinions exposées sur ce sujet par les principaux ministres des finances delà Grande-Bretagne.
En 1821, dans une lettre datée du 20 décembre et adressée à lord Liverpool, M. Vansittart, ancien ministre des finances, déclarait que « un excédent annuel de 5 millions de livres sterl. (125 millions de francs) était indispensable à la prospérité, si ce n'est même à la sécurité du royaume. » Lord Liverpool semble avoir pleinement adhéré à cette opinion. Quelque temps après lord Grenville émettait un avis opposé. Dans un mémoire adressé à lord Liverpool et daté du 22 juillet 1823 il soutenait la politique de la réduction des impôts ; il demandait que provisoirement les excédents de revenu ne fussent pas consacrés au rachat de la dette, il ne cachait même pas qu'il applaudirait à une suppression définitive de l'amortissement : « De même, « disait-il, qu'un commerçant trouve plus d'avantage à se servir de « ses épargnes annuelles pour augmenter le capital engagé dans ses « affaires qu'à rembourser une dette portant un intérêt annuel, de « même l'ensemble des habitants [the community) de la Grande-Bre- « tagne, qui sont grevés d'une dette coûtant annuellement 30 mil-
DE l'amortissement. 433
« lions de livres sterl. (750 millions de francs) d'intérêts, mais qui « ont un capital dont les profits annuels représentent bien des fois « cette somme, trouveront mille manières plus utiles d'employer « leurs épargnes qu'au payement de cette dette. » On ne peut nier que cette argumentation ne soit séduisante ; elle n'est, cependant, exacte qu'en partie ; au simple point de vue économique, et en supposant que la nation anglaise ne doive jamais traverser de grande crise politique, internationale ou sociale, elle est vraie; mais au point de vue politique nous la jugeons imprudente. Elle ne convainquit pas lord Liverpool.
On se rendra compte par le résumé suivant des fluctuations de l'opinion parlementaire sur cette question de la préférence à donner à l'amortissement ou aux réductions d'impôts. Dans son premier budget du 8 mai 1829, peu de temps après le vote qui réorganisait l'amortissement d'après les principes admis encore aujourd'hui, M. Goulburn, chancelier de l'Échiquier, combinait un excédent de 3,013,407 livres sterling. L'année suivante, dans son second budget, du 15 mars 1830, le même chancelier de l'Échiquier, M. Goulburn, ne combinait plus qu'un excédent de 2,137,000 livres sterling, ayant accordé des diminutions de taxes pour une somme considérable ; il ajoutait que dans les années suivantes un excédent plus important pourrait être rendu disponible par l'augmentation de la consommation, la réduction des dépenses et la conversion du 4 p. 100 en 3 1/2. Ce projet de budget fut attaqué à deux points de vue opposés. D'un côté, sir F. Baring reprochait au ministre des finances d'avoir complètement compromis l'excédent par des réductions d'impôts et de renoncer ainsi en fait au plan de réduction de la dette nationale. D'an autre côté, lord Althorp et M. Hume pensaient que l'emploi de tout l'excédent à la réduction des taxes eût mieux servi les intérêts du pays et même mieux consolidé le crédit public. Dans leur opinion il était absolument inutile de s'occuper de la réduction de la dette. Dans la Chambre des lords pendant la même année (1830), lord Goderich exprimait ses alarmes sur la faiblesse de l'excédent du budget deprévision.LordWellington lui répondait, en reconnaissant que l'excédent de 3 millions de livres sterling recommandé par le comité de 1828 pour l'amortissement était très nécessaire, mais qu'il était difficile d'atteindre juste ce chiffre et qu'il ne croyait pas que dans l'année courante on pût y parvenir. L'année suivante lord Althorp avait succédé à M. Goulburn, comme chancelier de l'Échiquier; dans son budget, présenté le 11 février 1831, il ne fixait l'excédent des recettes qu'à 450,000 livres sterling, proposant de réduire les taxes existantes jusqu'à concurrence de 4,080,000 livres et de ne créer des taxes de II. 28
remplacement que pour 2,740,000 livres. Dans le budget de l'exercice suivant, présenté le 3 octobre 1831, lord Althorp estimait l'excédent des recettes à 493, OCO liv. sterl. Le seul opposant que ce chancelier de rÉcbiquier rencontra fut M. Goulburn, qui s'éleva contre cette pratique de ne combiner que des excédents beaucoup trop faibles pour les exigences de la sécurité et du crédit de la nation, et contre l'abandon de l'important principe d'après lequel les dettes de la dernière guerre devaient être réduites en temps de paix.
Au commencement de l'année 1832, le même M. Goulburn appela l'attention de la Chambre des communes sur le premier déficit considérable des recettes par rapport aux dépenses. Les hommes de tous les partis et de toutes les opinions, disait-il, s'accordaient pour trouver qu'il était utile de prendre des arrangements financiers qui assurassent un notable excédent annuel. Lord Althorp lui répondit qu'il maintenait son opinion, déjà bien des fois exprimée, sur l'inutilité d'avoir un excédent notable que l'on affecterait à la réduction de la dette. M. Poulett Thompson (depuis lord Sydenham) dit que le déficit ne provenait pas de gaspillage ou de perte d'argent, mais bien de ce qu'on laissait le plus d'argent possible dans les poches des citoyens, afin qu'il y fructifiât par l'usage, qu'il servît à développer l'industrie et à augmenter la fortune publique. Tel ne fut pas l'avis de M. A. Baring et de sir Robert Peel. Le premier dit qu'il espérait qu'un jour ou l'autre le pays aurait un gouvernement assez hardi et assez honnête pour agir avec fermeté au sujet de la dette nationale, et pour combiner les moyens de délivrer peu à peu le peuple de cette charge. Si l'amortissement avait continué de fonctionner, on aurait pu dans un prochain avenir voir une grande partie de la dette éteinte. Mais tous les gouvernements successifs avaient trop facilement cédé aux exigences déraisonnables qui entravaient l'action de l'amortissement. Le mode le plus efficace de maintenir le crédit public, disait-il en finissant, c'était d'amortir d'une manière sérieuse. Quanta sir Robert Peel, il raillait les doctrines émises par M. Thompson, vice-président du Board of Trade, relativement à la fructification des écus laissés aux contribuables. Il protestait contre l'apparition d'une doctrine qui qui semblait faire du déficit une cause de réjouissance, et il pensait fermement qu'il était nécessaire d'avoir un excédent de revenu pour le maintien du crédit public.
Un peu plus tard, dans la même année, lord Althorp, chancelier de l'Échiquier, dans son discours du 27 juillet 1832, évaluait l'excédent des recettes de l'exercice courant, lequel devait finir le 5 avril 1833, à 733,624 livres sterling seulement (18 millions et demi de francs). M. Goulburn renouvela ses protestations contre cette sorte de défail-
lance financière, soutenant que « le grand objet du gouvernement devait être de se débarrasser du fardeau encombrant de la dette qui pesait si lourdement sur le pays. » Sir Robert Peel, toutefois, parut abandonner l'opinion qu'il avait émise quelques mois auparavant: il déclara « qu'il ne fallait pas se proposer d'avoir un excédent qui pût être consacré au rachat de la dette, qu'il suffisait d'en avoir un qui fût de nature â faire face à toutes les éventualités et qui épargnât au pays, dans des circonstances ordinaires, la nécessité d'emprunter. »
En 1833, lord Althorp, dans son discours du 19 avril sur le budget, annonça que l'excédent des recettes de l'exercice écoulé s'élevait à 1,487,000 livres sterling (37 millions et demi de francs). En comparant les prévisions de recettes et de dépenses pour l'année courante, il pouvait compter sur un excédent de 1,571,969 livres sterling; mais, fidèle à son principe qu'il valait mieux réduire les taxes que racheter la dette, il proposait de diminuer les impôts pour un chiffre nominal de 1,350,000 livres sterling, ce qui lui ferait éprouver dans la première année une perte de 1,056,000 livres, et ce qui laisserait un excédent de recettes de 516,000 livres sterling, soit 113 millions de francs environ, à consacrer à la réduction de la dette publique. M. Hume approuvait ce plan, mais il croyait qu'il fallait diminuer les taxes sur une plus grande échelle. Sir Robert Peel approuvait aussi en principe, tout en se demandant, au contraire, si le chancelier de l'Échiquier n'allait pas un peu trop loin dans la voie des réductions de taxes. M. A. Baring fut le seul à se plaindre qu'on ne ménageât qu'un excédent tout à fait insignifiant pour l'amortissement. Lord Althorp lui répondit qu'il s'était toujours élevé contre le système de maintenir les taxes à un taux élevé pour se procurer un excédent budgétaire, et qu'il serait pourvu à la réduction de la dette par le système de la conversion des consolidés en annuités à terme.
En 1834, lord Althorp, dans ses discours sur le budget, le 14 février et le 25 juillet, annonçait qu'il avait l'intention de réduire les taxes de 1,781,000 liv. sterl. (45 millions de francs), ce qui ferait supporter à la première année une perte de 1,181,000 livres (30 miUions de francs) ; par contre il proposait d'imposer 195,000 liv. sterl. de taxes nouvelles ; le résultat de ces deux mesures combinées devait être pour l'année finissant le 5 avril 1835 un excédent de recettes de 985,000 livres (25 millions de francs). Sir F. Baring intervint pour blâmer ce système de finances, qui non seulement ne ménageait au Trésor aucun excédent notable des recettes, mais qui en outre anticipait les développements futurs du revenu public; il déclara qu'à ses yeux les réductions de taxes que l'on proposait étaient une
I^Za TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES
mesure fort peu judicieuse. M. Goulburn parla dans le môme sens et Fecommanda la pratique de l'amortissement.
En 1835 M. Spring Rice, devenu plus tard lord Monteagle, avait remplacé lord Althorp : il présenta son budget le 14 août de cette année. Il parla des grandes réductions de taxes qui avaient été votées depuis 1814 et qui représentaient un sacrifice de 40,191,000 liv. sterl. (1 milliard 5 millions de francs) ; il déclara qu'il était difficile d'aller plus loin dans cette voie, et il évalua l'excédent des recettes de Tannée courante à 150,000 ou 200,0001iv. sterl. seulement (3,750,000fr. ou 5 millions de francs). Il laissa entendre en même temps qu'il aurait besoin de cet excédent pour faire face aux justes réclamations des propriétaires des Indes occidentales. Voici comment il s'exprima sur l'amortissement : « La Chambre des communes a très sagement pensé, suivant moi, qu'il n'est pas utile de conserver des taxes élevées pour le seul objet de diminuer la dette. C'est là une opinion qui s'est universellement répandue et confirmée. Je ne sais pas de sujet sur lequel il y ait un accord plus général. Ily avait eu, il est vrai, un homme d'une grande austérité, lord Ashburlon, qui s'était opposé à l'abandon du fonds d'amortissement; mais la question se posait dans les termes qui suivent : ne valait-il pas mieux laisser plus d'argent dans les mains du peuple pour développer le bien-être général du pays, par l'accroissement du capital dont disposaient les habitants de la Grande-Bretagne, par la masse d'argent en circulation et l'abaissement du taux de l'intérêt, que de recueillir dans les caisses du Trésor par les taxes des sommes inutiles pour les besoins habituels du pays et uniquement destinées à la réduction de la dette? Il y avait, d'ailleurs, une grande erreur à croire que la suppression du fonds d'amortissement empêchât la réduction de la dette nationale. Celle-ci, au contraire, avait été réduite dans une mesure beaucoup plus considérable que n'étaient enclins aie penser ceux qui prenaient la défense du fonds d'amortissement. La conversion des titres de la dette consolidée, c'est-à-dire des rentes perpétuelles, en annuités à termes équivalait à un véritable amortissement, et à l'amortissement le mieux conduit et le mieux combiné. Or, ce système avait été mis en pratique sur une échelle considérable. » A l'appui de ces considérations, M. Spring-Rice montrait que les arrérages annuels des annuités à terme représentaient en 1834 le septième des sommes payées annuellement pour le service de la dette publique, tandis qu'en 1816 ils n'en formaient qu'un seizième. M. Goulburn, l'ancien chancelier de l'Échiquier, qui avait toujours soutenu avec vigueur la doctrine de l'amortissement, se déclara satisfait de ces explications et dit que cette fois il n'élèverait point de éiscussion sur le chiffre de l'excédent. .
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Pendant les quatre années suivantes, où les finances publiques forent assez embarrassées, il n'y eut pas dans le Parlement d'important débat sur la nécessité ou l'utilité de ménager dans le budget un excédent annuel des receltes sur les dépenses pour l'appliquer à la réduction de la dette.
En 1840, sir Francis Baring, qui avait succédé à lord Monteagle, présenta son budget le 15 mai. Après avoir proposé de relever le taux de certaines taxes existantes, afin de procurer un supplément de ressources annuelles de 2,336,000 livres (60 millions de francs), sur lesquelles il calculait que la première année produirait 1,891,000 livres sterl. (48 millions de francs), il proposa de faire face à un déficit de 850,000 livres sterl. par une émission de bons de l'Échiquier jusqu'à concurrence de 800,000 livres (20 millions de francs). On voit que les finances anglaises étaient loin alors d'être prospères, et]que ce n'était guère le moment d'amortir. M. Goulburn et sir Robert Peel exprimèrent l'un et l'autre leur satisfaction des efforts que faisait sir Francis Baring pour équilibrer le budget, et ils émirent l'espoir que des efforts plus grands encore seraient faits dans l'avenir pour réduire la dette. Lord John Russel soutint l'opinion opposée : il dit que le gouvernement avait sagement agi depuis quelques annéesenne conservant que le chiffre d'impôts nécessaires pour faire face aux dépenses ordinaires, et en ne se préoccupant pas d'amortir chaque année des sommes considérables; il ajouta qu'il fallait pourvoir au déficit, causé par des dépenses extraordinaires, au moyen d'emprunts et non de nouvelles taxes.
Ainsi l'on avait promptement et complètement renoncé à se conformer à la recommandation du comité des finances de 1828, qui conseillait de ménager d'une manière permanente dans le budget un excédent de trois millions de hvres (75 millions de francs) pour l'appliquer au rachat de la dette. Bientôt l'un des hommes qui s'étaient prononcés avec le plus de constance en faveur de Tamortissement devait donner un démenti à ses doctrines d'autrefois. En 1841, le gouvernement whig tomba du pouvoir, en grande partie en conséquence du mauvais état des finances. M. Goulburn, qui avait été déjà chancelier de l'Échiquier en 1829, remplaça sir Francis Baring. Loin de viser à un excédent considérable des recettes, comme en 1829, M. Goulburn et sir Robert Peel, ayant obtenu des sommes considérables par le rétabhssement de VIncome-tax ou impôt sur le revenu, songèrent plutôt avec ce supplément de ressources à réduire les taxes existantes qu'à racheter la dette.
Ce fut depuis lors une pratique constante dans le Parlement et dans le cabinet de diminuer autant que possible les impôts et de s'en tenir
presque pour l'extinction de la dette au système de la conversion fa* cultative de litres de consolidés en annuités à terme. Dans son discours du 3 avril 1862 sur le budget, M. Gladstone déclare que, si désirab le que soit pour le gouvernement un excédent de revenu, il est impossible qu'un chancelier de l'Échiquier ait des chances de persuader à la Chambre des communes de ménager dans le budget des excédents notables pour les appliquer au rachat de la dette. M. Gladstone ajoutait que la seule force qu'il eût pour résister aux demandes pressantes de réduction des taxes, c'était l'impossibilité d'en accorder (1); et il ajoutait cette citation :
Cantabit vacuus coram latrone viator.
Nous avons tenu à entrer dans quelques détails sur l'histoire de l'amortissement en Angleterre : à nos yeux ce pays doit être blâmé pour deux erreurs successives et opposées : d'abord, jusqu'en 1828, il attacha trop d'importance à l'amortissement ; il le pratiqua d'une manière peu éclairée ; amortissant en même temps qu'il empruntait, il se grevait d'un surcroît de charges équivalant à la différence entre le taux des rentes qu'il émettait et le taux des rentes qu'il rachetait presque simultanément. Depuis 1828 jusqu'à ces dernières années, les ministres montrèrent une déplorable faiblesse et une coupable insouciance pour le rachat de la dette nationale. Ils ne virent pas quel grand intérêt à la fois politique et social il y avait à se débarrasser de cette dette de 20 milliards. En ne faisant aucun effort sérieux pour la réduire, ils se conduisirent, non pas comme des hommes d'État, voyant loin dans l'avenir et ayant le sentiment élevé de leurs devoirs, mais comme de simples marchands, dont l'esprit est uniquement guidé par les considérations de l'intérêt du moment. On aurait dû mettre en pratique les recommandations de la Commission de 1828, et ménager dans chaque budget un excédent de 75 millions de francs pour l'amortissement. Pendant les soixante années de paix presque non interrompue dont elle a joui depuis 1815, la Grande- Bretagne eût pu facilement racheter la moitié de sa dette, sans imposer au pays de trop grands sacrifices. Or, quel avantage ne seraitce pas aujourd'hui pour elle, quelles facilités n'aurait-elle pas dans sa politique internationale ou dans sa politique intérieure, si elle n'avait
(1) M. Gladstone a modifié ses idées : en 1878, n'étant plus ministre, il publia dans une revue américaine un article où, comparant l'avenir respectif des États-Unis et de l'Angleterre, il se prononce pour un amortissement énergique de la dette anglaise, quoique lui-même n'eût pas pratiqué cette doctrine et qu'il eût combattu le rétablissement en 1876 par sir Staflford Northcote d'un nouveau fonds d'amortissement. Sous un nouveau ministère Gladstone, en 1883, on convertit 1,756 millions de francs de capital de la dette consolidée en annuités à terme, ce qui est un moyen d'amortir.
DE L'AMORTISSEMEiNT. 439
plus à faire face aux intérêts de sa dette ! Elle aurait été la première à montrer au monde qu'une nation, comme un individu, doit se libérer pendant les bons jours des dettes qu'elle a contractées pendant les mauvais. En s'en tenant presque uniquement au système des conversions de titres de consolidés en annuités à terme, la Grande-Bretagne pratiquait un mécanisme ingénieux, mais très insuffisant. Sa dette monte encore à plus des quatre cinquièmes du chiffre qu'elle atteignait en 1815.
En 1815, les dettes de toutes sortes de la Grande-Bretagne et de l'Irlande s'élevaient en capital à 861,039,049 livres sterling (21 milliards 526 millions de francs); au 31 mars 1877, elles montaient à 770,014,723 liv. sterl. (19 milliards 250 millions de francs). Au 31 mars 1887 elles atteignaient encore 736,278,688 liv. sterl., soit 18 milliards 407 millions de francs (1). La diminution du capital de la dette britannique n'a donc été de 1815 à 1877 que de 2 milliards 276 millions de francs, soit une réduction moyenne de 36 millions par an. De 1877 à 1887 la diminution du capital de la dette a atteint 843 millions de francs, 74 millions par an. La réduction des intérêts est sensiblement plus considérable. En 1815, la somme payée pour les intérêts et le service de la dette nationale était de 32,645,618 liv. sterl. (816 millions de francs); en 1877, le service de la dette, y compris 624,780 livres sterl. (15,620,000 francs) pour l'amortissement, n'exigeait plus que 27,992,834 liv. sterl. (699,800,000 francs), soit 117 millions de francs de moins qu'en 1815. Les conversions de dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé expliquent pourquoi la réduction depuis 1815 est relativement beaucoup plus grande pour les intérêts que pour le capital même de la dette nationale. A partir de 1877 les charges de la dette publique britannique restent stalionnaires. Elles s'élèvent dans le budget de 1887 à 27,958,023 liv. sterl., soit 698,950,000 francs. Cette situation stationnaire des charges de la dette depuis 1877 tient aux nombreuses annuités à termes qui ont' été émises pour les petites expéditions lointaines, l'achat des actions de Suez et les prêts aux localités, mais surtout à la conversion en 1883, de 70,241,908 liv. sterl. (1,756 millions de francs) de la dette consolidée en annuités à terme, ce qui charge le présent en allégeant l'avenir. Les intérêts de la dette consolidée n'ont pas cessé de diminuer.
Les événements ont fait que l'Angleterre n'a pas eu jusqu'ici
(I) Les 736,278,688 livres sterling de capital de la dette fondée et non fondée au 31 mars 1887 se répartissent ainsi : 637,637,640 livr. pour la dette consolidée qui s'est réduite de plus de 9 p. 100 dans les dix dernières années; 81,123,148 liv. sterl, du capital évalué des annuités à termes; 17,517,900 du montant de la dette non fondée.
440 TRAITÉ DE LA SGïfiWCE DES FINANCES.
à se repentir de n'avoir point amorti sa dette dans des proportions plus considérables. La continuité presque ininterrompue de la paix pendant soixante ans, le développement des voies de communication, les inventions industrielles, l'accroissement de la population et de la richesse, la dépréciation des métaux précieux font que la dette britannique actuelle est relativement légère ; mais on ne peut nier qu'il n'y ait eu plus de bonheur que de prudence dans ces résultats financiers. Sans renoncer à diminuer considérablement le poids des impôts et à supprimer les taxes mauvaises, la Grande-Bretagne eût pu et dû montrer plus d'empressement à réduire le capital de sa dette nationale. Si elle y avait consacré le double des sommes qu'elle y a affectées, elle n'aurait pas eu besoin de modifier considérablement sa politique fiscale, et elle serait mieux assurée contre les éventualités politiques fâcheuses. Aujourd'hui la prospérité de l'Angleterre est devenue tellement grande qu'il n'y a plus d'urgence à réduire rapidement le capital de sa dette nationale. Par le simple jeu de la substitution de rentes viagères aux titres consolidés, par l'expiration naturelle des annuités à terme, le service de la dette anglaise diminuera encore d'une centaine de millions de francs dans un délai d'un quart ou d'un tiers de siècle ; il n'est pas impossible non plus que, dans quelques années, la conversion des consolidés 3 p. 100 en 2 1/2 p. 100 soit pratiquable, ce qui réduirait encore d'une centaine de millions de francs les intérêts de la dette perpétuelle. Ainsi, sans faire plus d'efl'orts qu'elle n'en fait à présent, il est probable que, dans trente ou quarante ans, les arrérages annuels de la dette britannique seront réduits de 150 à 200 millions environ. Cela prouve combien le système des conversions de dettes et la substitution volontaire des rentes viagères aux titres de consolidés sont des procédés en général plus efficaces que les caisses d'amortissement les mieux combinées. En 1876, le chancelier de l'Échiquier dans le ministère Disraeli, sir Stafford Northcote, a constitué, malgré l'opposition de M. Gladstone, un nouveau fonds d'amortissement : il reposait sur une décision qui fixait d'une manière invariable à 28 millions de liv. sterl. (700 millions de francs) la dotation annuelle de la dette nationale indépendamment des prêts aux localités. Gomme diverses annuités imputées sur ce crédit devaient bientôt expirer, cette somme fixe de 28 millions de liv. sterl. devait laisser pour le rachat de titres de la dette publique un reliquat chaque année croissant. Il est inutile de dire que sir Stafford Northcote et les financiers anglais contemporains ne partagent pas l'illusion du docteur Price et des fondateurs des anciens fonds d'amortissement ; le nouveau fonds ne devait pas fonctionner en cas de déficit. En 1876-77, une somme totale de 1,3:20,568 liv.sterl. (33 mil-
lions de fr.) a été employée à ramortissement de la dette consolidée ; ce capital provenait des sources suivantes : le quart de l'excédent dés recettes est consacré chaque année à des rachats de rente; une annuité fixe (celle qui compose le nouveau fonds d'amortissement) est en outre versée entre les mains des commissaires pour la réduction de la dette; les dépôts des caisses d'épargne non réclamés et prescrits^ ainsi que les sommes provenant de dons ou legs, sont aussi affectés à l'amortissement. Ce nouveau fonds d'amortissement, qui a été respecté par M. Gladstone pendant son nouveau ministère, a fonctionné jusqu'aux années de déficit. La dotation fixe, qui était de 280,130 livr. sterl. (7,375,000 fr.) en 1876, s'est élevée à 624,780 livr. (15,635,000 fr.) en 1877; à 764,825 livr. sterl. (19,120,000 fr.) en 1878; 633,876 livr. sterl. (15,847,000 fr.) en 1879 ; 631,064 livr. (16,275,000 fr.) en 1880; 351,402 livr. (8,785,000 fr.) en 1881 ; 270,120 livr. sterl. (6,755,000 fr.) en 1882 ; 213,793 liv. sterl. (5,350,000 fr.) en 1883; 600,173 livr. sterl. (15,005,000 fr.) en 1884; et 500,447 livr. (12,512,000 fr.) en 1885. Ce sont là des chiffres bien modiques. C'est surtout la conversion de titres de rentes consolidés en rentes viagères suivant la méthode indiquée plus haut (pages 305 et suivantes), qui profite à l'amortissement : cette conversion a porté pour l'année 1876-77 sur un capital de 889,000 livres, soit 22 millions et demi de francs. Nous avons déjà parlé de la conversion faite en 1883 par M. Childers, chancelier de l'Échiquier du ministère Gladstone, de 70,241,908 livr. (1,756 millions de francs) du capital de la dette consolidée en annuités à terme devant durer 15 à 20 ans. Ce procédé d'amortissement efficace et tout à fait britannique est le contraire de ce que nous faisons en France depuis une demi-douzaine d'années.
Quoique les circonstances aient, depuis 1815, admirablement servi l'Angleterre et que seule des puissances européennes avec la Prusse elle ait aujourd'hui une dette moins considérable qu'en 1815, il se peut qu'elle ait un jour à regretter de n'avoir pas profité du dernier demi-siècle de paix et de prospérité pour racheter la plus grande partie de sa dette ; il y a eu de la part des hommes d'État britanniques dans toute cette période une impardonnable imprévoyance.
L'histoire de l'amortissement en France est une nouvelle preuve des erreurs et des défaillances que comporte le maniement du crédit public. Tour à tour nos financiers ont péché sur ce point par un excès de zèle et de crédulité, et par un manque d'esprit de suite et de courage. Renouvelant les errements que nous avons signalés en Angleterre, ils ont d'abord trop compté sur le mécanisme de l'intérêt composé, se soumettant avec rigueur à la pratique de ce système et amortissant alors même qu'ils empruntaient ; puis ils se
sont bientôt lassés des efforts et des sacrifices qu'exige Tamortissement réel et sérieux, ne voulant pas ou ne pouvant pas maintenir libre et disponible dans nos budgets un excédent suffisant des recettes pour être employé au rachat de la dette publique.
Nous ne parlerons pas des institutions qui sous l'ancien régime peuvent offrir une analogie soit réelle, soit apparente, avec ce que Ton est convenu d'appeler une caisse d'amortissement. C'est ainsi que Colbert institua une Cahse des emprunts à terme, qui lui permit de n'emprunter qu'au taux d'intérêt modéré de 5 p. 100. Dans le siècle suivant, en 1765, il fut constitué une Caisse de remboursement^ qui ne mérita guère son titre.
C'est en l'an VIII sous le Consultât qu'on créa la première institution qui porta le nom de Caisse d'amortissement. Il ne faudrait pas, toutefois, se trop fier à cette étiquette, et croire que cette fondation eût pour seul ou même pour principal objet de racheter et de réduire la dette publique. Celle-ci, par suite delà récente consolidation du tiers et du remboursement en valeurs fictives des deux autres tiers, était alors très faible : elle ne montait qu'à 40,216,000 francs de rente ; c'était un chiffre trop infime pour qu'on se préoccupât beaucoup de le restreindre encore, même par des procédés légitimes. Cette première Caisse d'amortissement avait une tout autre destination. On sait combien le Trésor était alors embarrassé pour faire face à ses dépenses : les impôts, dans ces temps qui succédaient à l'anarchie, rentraient avec une singulière lenteur, d'une manière incomplète et à des époques irrégulières. Les receveurs généraux souscrivaient des obligations représentant le montant des recettes qu'ils devaient encaisser ; c'était par la négociation de ces obligations que le Trésor cherchait à se procurer des fonds d'une manière régulière : mais, comme il arrivait souvent que le receveur général qui les avait souscrites n'avait pas à l'échéance les fonds sur le recouvrement desquels il avait compté, il en résultait que ces obligations se plaçaient mal, c'est-à-dire fort au-dessous du pair. La Caisse d'amortissement constituée en l'an VIII avait pour principal but de faire cesser cet aléa, de rembourser à l'échéance les obligations des receveurs généraux qui seraient protestées, de relever par conséquent la valeur de ce papier et de faire que le public le prît à des cours plus hauts. C'est pour ce premier objet que la Caisse d'amortissement fut créée au capital de 10 millions et que la direction en fut confiée à un homme fort habile, M. Mollien. II est incontestable que cette fondation <était heureuse et qu'elle fut utile. C'est grâce à elle que le gouvernement vit immédiatement son crédit s'élever et qu'il put se procurer les fonds dont il avait besoin pour sa vie journalière. Celte
attribution primitive ne demeura pas la seule de la Caisse d'amortissement. Le premier consul voulait qu'elle influât sur les cours des fonds publics, qu'elle les dirigeât et en quelque sorte qu'elle les fixât. Sur ce point, il se faisait de singulières illusions, croyant qu'il était en la puissance de la Caisse d'amortissement de faire pour ainsi dire violence au crédit et de supprimer la spéculation. Il s'irritait vivement quand il voyait les fonds publics baisser, et reprochait cette baisse à M. Mollien comme un manque d'habileté ou de zèle. Ce consciencieux et expérimenté financier nous a laissé dans ses intéressants mémoires l'analyse de plusieurs des conversations qu'il eut avec le premier consul à ce sujet.
On voit que la considération du rachat delà dette publique n'avait eu aucune part à la création de la première Caisse d'amortissement. On peut dire déplus que l'augmentation de la dette de 1806 à 1815 fut son œuvre. On sait que Napoléon I" ne conclut aucun emprunt à ciel ouvert, quoique la dette fût augmentée sous lui de 23 millions de francs de rentes : quand il avait besoin de ressources, c'est vers la Caisse d'amortissement qu'il se tournait, non seulement pour aliéner les rentes qu'elle avait pu acheter sur le marché en des années prospères, mais encore pour en faire le pivot de toutes sortes de combinaisons. Cette caisse ne cessa d'être pour lui un instrument de crédit, destiné à lui procurer des fonds par des opérations de tous genres. C'est ainsi qu'en 1806 et en 1809 il fit céder au Trésor par la Caisse d'amortissement, en échange des propriétés foncières qui appartenaient au Sénat et à la Légion d'honneur, une quantité de 4,323,000 francs de rentes que cette caisse possédait. En 1813, le gouvernement attribua à la Caisse d'amortissement tous les biens ruraux, maisons et usines posisédés par les communes, c'est-à-dire les biens des communes affermés, moyennant une indemnité qui consistait dans la délivrance d'une inscription de rentes en 3 p. 100 équivalant au revenu net que ces biens produisaient. Le but de cette opération, qui ne fut que commencée, était de vendre ces biens communaux qui valaient370 millions de francs, de remettre à la place aux communes 9 millions de rentes et de profiter de toute la différence en capital. On voit par cet exemple quelle était la destination de la Caisse d'amortissement et comment on en comprenait le rôle. On la considérait comme le banquier de l'État, dont la mission étaitdes plus complexes. Elle devait mobiliser la valeur d'une partie du domaine de l'État par des émissions de bons et de délégations, elle escomptait ces mômes bons et ces délégations, ainsi que les obligations des receveurs généraux : elle recevait les cautionnements et les mettait à la disposition du Trésor ; elle recueillait les produits des bois des communes, soit pour les verser aux municipalités,
soit pour les consacrer à des affectations spéciales ; elle servait d'in» termédiaire, de caisse de dépôt ou de caisse de garanties pour toutes les opérations, soit ordinaires, soit extraordinaires du ministère des finances. Il n'est pas étonnant que dans ces conditions cette institution ait laissé un excédent considérable du passif sur l'actif. La liquidation opérée par une loi du 28 avril 1816 grossit de plusieurs millions de francs le déficit du Trésor. L'appellation assignée à celte caisse était en contradiction avec les attributions qui lui furent données et les résultats qu'elle obtint. Il faut reconnaître, cependant, que dans la première partie de son existence, c'est-à-dire jusqu'en 1804, elle rendit de grands services au crédit public.
Il était réservé à la Restauration de faire et d'exécuter en partie le premier plan sérieux pour le rachat graduel et l'extinction finale delà dette publique. On sait combien furent pénibles les débuts financiers de ce régime : de 1815 à 1818 il y eut une série ininterrompue d'emprunts : de 1818 à 1821 le grand-livre fut fermé, mais en cette dernière année il fut rouvert ; il le fut de nouveau en 1823 et une dernière fois en 1830. Il semble, d'après ces données, que l'amortissement n'eût dû raisonnablement fonctionner que pendant les années 1819 et 1820, ainsi qu'en 1822 et dans la période qui s'écoule de 1824 à 1830. Encore doit-on dire que pendant les années qui précédèrent immédiatement celles où se firent des emprunts, comme la nécessité de ceux-ci devait être déjà sentie, il aurait été préférable de mettre en réserve les excédents ou de les affecter aux services auxquels firent face les emprunts postérieurs.
Les ministres de la Restauration ne raisonnèrent pas de cette manière : ils recoururent dès l'abord à Tamortissement alors même qu'ils empruntaient. Cette conduite est, en général, condamnable ; néanmoins il faut reconnaître qu'il y avait de la part des financiers de ce temps quelques bonnes excuses pour la suivre. Ils tenaient non pas seulement à se mettre en mesure de racheter graduellement la dette publique, mais encore et surtout à exercer une heureuse influence morale sur le monde des capitalistes. On était encore très près de lai banqueroute des deux tiers et de celle des assignats; les ministres de* la Restauration voulaient montrer qu'ils s'inspiraient de principes rigoureux, qu'ils avaient à cœur de ne pas compromettre les finances du pays, qu'ils regardaient l'accroissement de la dette comme un danger et comme un mal contre lequel il fallait immédiatement réagir.
C'est donc en pleine période d'emprunts, le 28 avril 1816, que fut votée la première loi constitutive de l'amortissement. On créait une caisse pour ce service et on lui donnait une dotation, composée pour
la plus grande partie de ressources spéciales. Les articles 104 et 105 de cette loi fixaient à 20 millions de francs le chiffre de cette dotation ; 14 millions étaient exclusivement imputables sur le produit des postes et payables directement par le caissier de cette administration, 6 millions étaient payables par le Trésor, à raison de 500,000 francs pour chaque mois. Par cette afiectation de ressources spéciales le gouvernement entendait se mettre à l'abri contre ses propres entraînements ou ses propres défaillances. Cette dotation annuelle de la Caisse d'amortissement devait être grossie des arrérages des titres de rentes rachetés : car ceux-ci devaient être conservés par la Caisse et continuer de porter à son profit des intérêts. Ces rentes devaient être immobilisées, c'est-à-dire non transféi^ables : elles ne pouvaient être annulées qu'aux époques et pour les quantités qui seraient déterminées par une loi spéciale. Afin de mieux assurer le fonctionnement régulier de ce fonds d'amortissement, reposant sur le principe de l'intérêt composé, l'article 115 s'exprimait en ces termes : « Il ne pourra dans « aucun cas et sous aucun prétexte être porté atteinte à la dotation « de la Caisse d'amortissement. Cet établissement est placé de la ma- « nière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l'auto- « rite législative. »
On voit que les principes sur lesquels reposait cette fondation étaient ceux qui furent appliqués en Angleterre jusqu'en 1828. On trouva bientôt que cette dotation originelle et fixe de 20 millions, même grossie de l'appoint d'année en année plus considérable que devaient fournir les arrérages des titres rachetés, était insuffisante. La loi du 25 mars 1817 vint doubler la dotation fixe et annuelle de la caisse, la portant à 40 millions ; puis elle y ajouta une dotation immobilière, soit 150,000 hectares de bois de l'État, qui devaient être vendus pour que le prix de vente fût consacré au rachat de titres de la dette publique. La dotation de l'amortissement se trouva composée de trois éléments : le premier fixe et annuel, c'était l'allocation de 40 millions faite par le Trésor; le second progressif, c'étaient les arrérages des titres rachetés ; le troisième éventuel et périssable, c'était le prix de 150,000 hectares de bois à vendre. La même loi de 1817 prescrivit la présentation aux chambres d'un budget séparé pour la dette publique et pour l'amortissement. Cette prescription fut observée jusqu'en 1831.
Ainsi constitué, l'amortissement fonctionna sans changement jusqu'au 22 juin 1825. Dans cette période de neuf ans à partir de la loi de 1816, la Caisse d'amortissement racheta 37,070,107 francs de rentes 5 p. 100, soit un capital nominal de plus de 740 millions de francs, et 433,097 francs de rentes 3 p. 100, soit un capital nominal
de près de 14 millions et demi de francs, ensemble 37,503,294 francs de rentes et 755 millions de capital nominal. La dotation annuelle de Tamortissement se trouvait alors portée à 77,503,204 francs, soit 40 millions de la dotation fixe et 37,503,204 francs d'arrérages de rentes rachetées. Le chiffre le plus considérable de rachats pendant une même année avait été celui de l'exercice 1820 où, moyennant une sonnne de 73,583,386 fr. 69 centimes, on avait amorti 4,871,085 francs de rentes 5 p. 100, représentant un capital nominal de 97,421,700 francs ; le cours moyen des rentes rachetées pendant cette année était de 75 fr. 53 centimes. Pendant chacune des années suivantes les sommes employées par l'amortissement furent plus importantes encore, mais le chiffre des rentes rachetées et le capital nominal qu'elles représentaient étaient moindres à cause de l'élévation des cours. En 1822 la caisse employa 80,836,284 fr. 53 aux rachats ; ce fut le chiffre le plus élevé des sommes consacrées à l'amortissement sous la Restauration. Certes, un gouvernement qui, n'ayant qu'un budget de 8 ou 900 millions, affectait chaque année 75 ou 80 millions à la réduction de sa dette montrait un très grand zèle et une excessive prévoyance. Nous ferons tout à l'heure quelques critiques sur cet amortissement à outrance : examinons d'abord les modifications apportées au système par la loi du 1" mai 1825 qui fut en vigueur à partir du 22 juin de la même année.
Laloi du l"mai 1825 était celle qui décidait la conversion facultative du 5 p. 100 en 4 1/2 au pair ou en 3 p. 100 au cours de 75 fr. (1). Le premier de ces fonds avait alors atteint le pair : on manquait du courage nécessaire pour le convertir obligatoirement en 4 1/2 ou rembourser ceux qui refusaient cette légitime réduction d'intérêts. D'un autre côté, on comprenait combien il eût été illogique que l'État rachetât à la Bourse la rente 5 p. 100 au-dessus du pair, alors qu'il avait le droit de la rembourser au pair par une mesure d'ensemble. Ou ordonna donc qu'à dater de la promulgation de la nouvelle loi on ne devrait plus racheter de rentes au-dessus du pair : puis, par une disposition qui n'avait aucun lien avec la précédente, on décida que les rentes rachetées par la Caisse d'amortissement dans la période du 22 juin 1825 au 22 juin 1830 seraient annulées au profit de l'État, et que par conséquent elles ne porteraient plus d'intérêts pour grossir la dotation de l'amortissement. C'était abandonner ou du moins suspendre la pratique de l'amortissement à intérêts composés: il faut reconnaître que l'affectation d'une somme de 70 à 80 millions de francs par an au rachat d'une dette qui ne dépassait pas 4 mil-
{1} Voir sur cette opération le chapitre suivant.
liards en capital était un chiffre considérable, surtout pour des budgets qui restaient au-dessous de 1 milliard. Il fut, d'ailleurs, stipulé que toute augmentation du chiffre des rentes existantes devait donner lieu à un accroissement de la dotation de l'amortissement; la loi de 1825 fixa à 1 p. 100 du capital nominal des rentes nouvelles qui seraient créées par voie d'emprunt le supplément qui devrait être alloué à l'amortissement.
Pendant les cinq années que cette seconde loi fut en vigueur, la Caisse d'amortissement racheta 7,060 francs de rentes 4 1/2 p. 100, 9,740 francs de rentes 4 p. 100, et 16,003,286 francs de rentes 3 p. 100,' ensemble 16,020,094 francs de rentes. Le 5 p. 100 s'étant toujours tenu au-dessus du pair ne fut l'objet d'aucun rachat. Conformément aux dispositions de la loi de 1825, toutes les rentes acquises pendant cette période furent annulées.
Les cours moyens annuels des rachats de 3 p. 100 pendant ces cinq années varièrent de 66 fr. 64, cours minimum en 1826, à 79 fr. 97, taux maximum en 1829. Les sommes employées aux rachats furent uniformément de 77 millions et quelques centaines de mille francs par année.
En résumé, le total des rentes rachetées de 1816 au 22 juin 1830, d'après le compte général de l'administration des finances pour 1866, fut de 53,523,298 francs: le compte des finances de 1869 porte à un chiffre légèrement plus élevé (53,833,174 fr.) le chiffre des rentes amorties sous la Restauration. Cette légère différence tient sans doute à ce que les rachats continuèrent du 22 juin 1830 jusqu'à la chute de la branche aînée (1" août 1830), sons un nouveau régime d'amortissement que nous étudierons plus bas. Le capital nominal dont la dette avait été diminuée s'élevait à 755 millions et demi dô francs pour la période de 1816 à 1825, et à 538 millions en chiffres ronds pour les rachats du 22 juin 1825 au 22 juin 1830, soit ensemble 1 ,'^93 millions de francs pour toute la monarchie de la branche aînée, moins le dernier mois de son règne.
Voilà, dira-t-on, des résultats bien considérables. Un régime qui en quatorze ans réduit la dette de près de 54 millions de francs en arrérages et de près de 1,300 millions en capital a bien mérité du pays et a donné au monde un rare exemple de prévoyance et d'énergie. Loin de nous de prétendre que ces éloges ne soient pas en partie mérités par les financiers de ce temps, mais il faut y mêler quelques critiques. Ainsi que nous l'avons dit plus haut, le fonctionnement de l'amortissement était irréprochable dans les années où l'on n'empruntait pas, c'est-à-dire en 1819, en 1820, en 1822 et dans les six années qui s'écoulent de 1824 à 1830. Encore doit-on dire que dans Tannée 1827
ramortissement aurait dû être réduit de 32 millions de francs, car il y eut dans le règlement législatif de cet exercice un déficit de semblable importance. Était-il utile d'amortir dans les années qui précédaient les emprunts et où l'on devait par conséquent déjà sentir la nécessité prochaine de recourir au crédit? Ne s'exposait-on pas ainsi à une opération désastreuse qui consistait à racheter d'une, main à des cours élevés des titres que l'on émettait de l'autre main à des cours inférieurs ? Voilà la question qu'il s'agit d'examiner et qui vraiment se tranche d'elle-même.
Quand on réfléchit à quels expédients, souvent déplorables, la Restauration dut avoir recours dans les premières années de son existence, on se prend à regretter qu'on ait dès le premier moment consacré des sommes aussi énormes à l'amortissement. Ainsi c'est dans la même année 1816 où ce service fut créé que le gouvernement rétablit la vénalité des offices ministériels pour se procurer 50 millions de francs d'excédents de cautionnements. C'est pour cette mince avance, faite en partie par les notaires, les avoués, les greffiers, les agents de change que ces professions devinrent fermées, furent soustraites à la libre concurrence et que l'on créa en France un régime qui grève les transactions de frais énormes et inutiles. Vraiment, n'eût-il pas mieux valu retarder de quelques années l'amortissement que de l'inaugurer en recourant à des expédients aussi désastreux ?
Les fonds consacrés à l'amortissement sous la Restauration proviennent de trois sources : 1® d'emprunts ; 2° de la vente de biens domaniaux ; 3* d'excédents réels du budget. Nous appelons fonds provenant d'emprunts ceux qui alimentèrent l'amortissement pendant les années où l'on emprunta, car il est évident que, si ces fonds n'étaient pas directement prélevés sur le produit des emprunts, la soustraction qu'on en faisait aux ressources ordinaires du budget devait grossir le montant de l'emprunt. Dans ces conditions il est évident que l'État rachetait plus cher à la Bourse les rentes qu'il émettait au même moment par la voie de l'emprunt et qu'il restait en perte de toute la difl'érence. On a calculé que de 1816 à 1825 le cours moyen des émissions de 5 p. 100 avait été de 70fr.65 et le cours moyen des rachats de 80 fr. 77, ce qui constitue l'État en perte de 14 p. 100 environ sur les opérations de l'amortissement pendant cette période. Ce raisonnement ne semble pas, au premier abord, complètement rigoureux, car toutes les années de cette période 1816 à 1825 ne furent pas des années d'emprunts. Si l'on veut atteindre à une exactitude plus grande, voici les faits que l'on constate. En l'année 1816 et en l'année 1817 l'État fît une série d'emprunts, au cours moyen de
57 fr. 26 centimes le 5 p. 100 jusqu'à concurrence d'un capital effectif de 69,763,C00 francs et au cours moyen de 57 fr. 51 centimes pour un capital effectif de 345,065,000 fr. ; or nous voyons qu'en 1816 l'amortissement employa 20,439,724 fr. à racheter des rentes au cours moyen de 57 fr. 33 centimes, et que l'année suivante il consacra •43,084,946 francs à racheter des rentes au cours moyen de 64 fr. 85 centimes. Il y avait donc un écart de quelques unités entre le cours des rentes rachetées et celui des rentes émises presque simultanément. N'eût-il pas mieux valu emprunter 63 millions de moins que d'employer cette somme à acquérir à la Bourse une partie des rentes créées? En 1818 on émit deux autres emprunts, l'un au cours de 66 fr. 50 le 5 p. 100 et procurant au Trésor un capital effectif de 197,909,000 francs, le second au cours de 67 francs et ayant produit 165 millions effectifs : pendant la même année l'amortissement employa 51,832,333 fr. à racheter sur le marché des rentes au cours moyen de 70 fr. 51, c'est-à-dire à un taux plus élevé de 3 ou 4 unités que le taux d'émission des rentes qui furent créées presque au môme moment. N'eût-il pas mieux valu encore emprunter 50 millions de moins et ne pas amortir ?
Au contraire, pendant les années 1819 et 1820, l'amortissement pouvait fonctionner en choquant moins le bon sens. Néanmoins, il eût peut-être mieux valu s'abstenir, car les 67 millions employés en 1819 à racheter du 5 p. 100 au cours moyen de 69 fr. 10 ont été plus ou moins indirectement prélevés sur les fonds de l'emprunt émis au mois d'octobre 1818 au cours de 67 fr., et cet emprunt eût pu être réduit de pareille somme si l'on avait renoncé à amortir pendant la période des émissions de rentes. En 1820, l'amortissement était légitime. Si l'on n'avait pas amorti, au contraire, en 1821 et en 1822, on eût pu complètement éviter l'emprunt conclu à la fin de 1821 : en effet, en 1821 on consacra 77,603,426 fr. 45 à racheter de la rente au cours moyen de 85 fr. 44, en 1822 on consacra 80,836,284 fr. à racheter de la rente au cours moyen de 89 fr. 89. Ainsi la somme employée à l'amortissement pendant les deux années 1821 et 1822 monte à plus de 158 millions de francs et atteint presque le chiffre de l'emprunt de 1821 qui fut de 164 millions de francs effectifs, émis en rentes 5 p. 100 au cours de 85 fr..55, c'est-à-dire à quelques unités au-dessous du cours moyen des rentes rachetées par l'amortissement pendant ces deux années. Il est donc manifeste que l'emprunt de 1821 fut uniquement rendu nécessaire par les énormes allocations faites à l'amortissement dans cette année et dans la suivante. L'emprunt conclu en 1823 eût été considérablement diminué si l'on n'avait pas voulu amortir pendant cet exercice et pendant le suivant. En effet, les sommes "... 29
employées par l'amortissement durant ces deux exercices montèreni au chiffre énorme de 153,767 ,000 fr. et rachetèrent de la rente au cours moyen dé 94 fr. environ : or, le 10 juillet 1823, on emprunta 413,983,000 fr. au cours de 89 fr. 55.
On voit que, somme toute, de 1816 à 1825 les emprunts ont été à peu près ininterrompus : car l'année qui suit un emprunt profite des fonds qu'il a produits, et l'année qui le précède contribue à le rendre nécessaire par ses déficits ou l'aurait atténué par ses excédents, si elle en avait eu. Les emprunts de 1816 à 1818 ne pouvaient être évités : c'est une question de savoir, au contraire, si ceux de 1818 à 1825 ont été bien nécessaires. Remarquons qu'ils ont produit, à partir du 9 mai 1818, la somme totale de 940 millions de francs effectifs : d'un autre côté, de 1816 à 1825, l'amortissement a consacré 595 millions de francs effectifs au rachat de rentes. Si donc on ne l'eût pas pratiqué, on aurait pu n'emprunter que 345 millions de francs dans cet intervalle de sept ans, au lieu de 940.
On dira peut-être que nous ne tenons pas assez de compte de l'action morale qu'exerce l'amortissement, que c'est elle qui a rendu la confiance au public et qui a contribué à élever nos fonds au pair. Mais croit-on que la confiance eût été plus lente à s'établir si, au lieu de voir le gouvernement emprunter tous les deux ou trois ans d'une manière régulière, on n'eût assisté dans cette période de sept ans qu'à un seul emprunt ? S'apercevant que tous les budgets étaient en équilibre, qu'il était pourvu avec les ressources ordinaires aux besoins de toute nature, que l'émission de rentes était regardée comme un moyen in extremis et réservée pour les grandes crises, le public eût conçu de nos finances une bonne impression, et nos fonds auraient monté aussi rapidement, si ce n'est plus. En tout cas, l'on n'eût pas perdu les sommes qui sont représentées par l'écart entre le cours des rentes émises et le cours moyen des rentes rachetées.
Depuis 1825, au contraire, jusqu'en 1830, l'amortissement était fort légitime, sauf en l'année 1827, où le règlement législatif du budget fit connaître un déficit de 32 millions de francs. Il eût été raisonnable de diminuer d'autant pendant cet exercice les sommes employées à l'amortissement, qui montèrent à 77,538,000 fr. : on n'eût consacré au rachat de la dette que 45 millions de francs ; c'eût été suffisant. De même à la fin de 1829 et pendant l'année 1830 l'amortissement eût dû être suspendu ; car, le 12 janvier 1830, on conclut un emprunt de 80 millions de francs effectifs ; il eût été facile d'éviter ce recours au crédit, puisque, en 1830, l'amortissement employa près de 78 millions de francs, dont 61,606,000 fr. à racheter des ren-
DE L'AMORTISSEMENT. 4a|
tes 3 p. 100, 16,249,000 fr. à racheter des rentes 5 p. 100 et 120,618 fr. à racheter des rentes 4 1/2. On voit que la somme empruntée en 1830 est presque strictement égale à la somme amortie pendant la même année.
Sous cette réserve pour les années 1827 et 1830, nous trouvons de tout point irréprochable la pratique de l'amortissement pendant le dernier lustre de la Restauration. Nous regrettons seulement que la conversion du 5 p. 100 en 4 1/2, décidée dans l'année 1825, n'ait pas été obligatoire : cela eût permis de doter encore plus largement l'amortissement et de le consacrer au rachat des rentes 4 1/2 au lieu du rachat des rentes 3 p. 100 : il n'échappe à personne que cette opération eût été plus avantageuse.
On a vu que les fonds consacrés à l'amortissement sous la Restauration provenaient de trois sources : 1° l'emprunt; 2° les excédents budgétaires ; 3° la vente de biens domaniaux. De 1816 à 1825, c'est pour la plus grande partie à l'emprunt et pour une faible partie à la vente des biens domaniaux quefurent puisées les ressources consacrées à Tamortissement. De 1825 à 1830 c'est, en général, aux excédents budgétaires {sauf une partie de la dotation de l'amortissement en 1827 et la totalité de cette dotation en 1830) que sont dues les sommes qui furent employées au rachat de rentes sur le marché.
11 convient de dire ici quelques mots de la dotation immobilière de l'amortissement. On a vu qu'une loi de 1817 autorisait l'aliénation de 150,000 hectares de bois domaniaux au profit de la caisse, et affectait les fonds qui en résulteraient au rachat de rentes. L'État avait en 1814 environ 1,750,000 hectares de forêts, sur lesquels 400,000 provenaient des confiscations révolutionnaires et furent restitués aux particuliers qui en avaient été dépouillés. En 1814, le baron Louis fit décider la vente de 300,000 hectares pour servir de gage à des obligations 8 pour 100 remboursables en trois ans. Les événements ne permirent de vendre que 42,000 hectares. En 1817 on ne faisait donc qu'exécuter en partie une décision antérieure quand on dotait l'amortissement de 150,000 hectares destinés à être aliénés. De 1818 à 1824 on en vendit 122,000, pour un prix brut de 88,241,164 fr. 97. soit en moyenne 723 fr. par hectare; mais, déduction faite des frais de recouvrement et des primes pour payement anticipé, le produit de cette opération ne fut que de 83,465,338 fr. 98.
Jusqu'à quel point cette mesure fut- elle bonne, avantageuse au Trésor et au pays ? C'est ce qu'il est permis de discuter et ce que nous avons déjà examiné dans un chapitre précédent (voir tome I"de cet ouvrage, pages 79-81). Un ministre du second empire, M. Fould, en a fait l'apologie. Voici les termes dans lesquels il s'est exprimé
à ce sujet (1): «Le compte de l'opération présente les résultats « suivants :
« Sur 150,000 hectares, 122,000 environ ont été aliénés de 1818 h « 1824, et ils ont produit un total de 88,241,000 fr. qui, employés « au rachat de 5 p. 100, au prix de 79 fr. 58, cours moyen de celle « époque, ont permis d'amortir plus de 5 millions et demi de ren- « tes. En supposant que ces achats n'eussent pas eu lieu et que « les bois n'eussent pas été vendus, le Trésor aurait servi depuis 1820, « terme moyen des aliénations, une rente annuelle de 5 millions « 500,000 fr., soit pour quarante-six ans 247,500,000 fr.
« D'un autre côté l'État aurait joui du revenu des « forêts pour une somme annuelle de 2,206,000 fr. « ou en quarante-cinq ans 99,270,000 fr.
« Mais il a touché des impôts fonce ciers pour environ 13,505,000 fr. j
« Et des droits de | 25,417,000 fr.
« mutation pour. . . 11,912,000 fr. \
« Ce qui réduit les sommes que le « Trésor n'a pas touchées à fr. 73,853,000 fr. 73,853,000 fr.
« Ce chiffre comparé aux arrérages de rentes que « l'État n'a pas eu à payer fait ressortir un bénéfice
« de 173,647,000 fr.
« et comme le Trésor devrait encore continuer à servir la rente, un « bénéfice égal se présenterait dans quarante-cinq ans. »
Voilà le point de vue le plus favorable à l'opération. Il y a là une exagération évidente. D'abord le produit net de la vente fut de 83,465,000 fr. et non de 88,241,000, ce qui réduit déjà de 5 p. 100 environ le chiffre des rentes rachetées. Mais ensuite il faut tenir compte de ce fait que les bois furent vendus à des taux très bas, à 723 francs l'hectare, tandis que les 42,000 hectares aliénés en 1814 et en 1815 l'avaient été au prix de 839 fr. et qu'après la révolution de 18301e prix moyen de 923 fr. fut atteint pour une vente totale de 116,780 hectares, le prixs'élevant jusqu'à 1,230 fr. en 1834 et à 1,190 fr. en 1835. On peut conclure de ces faits que les 122,000 hectares aliénés par la Caisse d'amortissement auraient en temps ordinaire été vendus à un prix de 40 à 60 p» 100 plus élevé. Cette supposition est d'autant plus plausible que ces bois étaient de petites parcelles, presque toutes inférieures à 50 hectares, enclavées souvent dans des biens de particuliers et d'un facile aménagement. Ainsi les bénéfices pécuniaires de l'opération sont certainement bien moindres que M. Fould ne le pré- Ci) Séance du Sénat du 27 mai 1865.
tendait. Us sont^ cependant, réels. Il reste à savoir s'il n'y a pas eu pour le pays un détriment économique : car les bois sont une richesse nationale dont l'importance ne peut être estimée par le montant des revenus qu'ils produisent. Ils ont une considérable et bienfaisante influence sur le climat d'un pays. Néanmoins on peut dire que, vu l'étendue des forêts appartenant alors à l'État, vu la nature des bois aliénés qui étaient des parcelles ou des enclaves, la vente n'a pas eu de grands inconvénients. Mais si l'on proposait aujourd'hui de doter une caisse d'amortissement par le produit de la vente de bois domaniaux, quels que fussent les bénéfices pécuniaires et immédiats que l'on pourrait invoquer, nous jugerions l'opération préjudiciable aux intérêts permanents et généraux du pays.
Nous avons examiné quelle avait été la pratique de l'amortissement sous la Restauration : à notre sens avant 1825 il était prématuré de poursuivre le rachat de la dette publique. Depuis 1825, au contraire, sous les réserves faites plus haut, l'amortissement a fonctionné d'une manière heureuse. Étudions maintenant quelles ont été les destinées de cette administration sous le gouvernement de Juillet.
Depuis le 22 juin 1830 jusqu'au 1" juillet 1833 l'amortissement fut conduit d'après la même méthode que du 22 juin 1825 au 22 juin 1830, sauf que les rentes rachetées ne furent plus annulées et continuèrent à porter des intérêts au profit de la caisse. On revenait ainsi au principe des intérêts composés, principe dont l'application avait été suspendue pendant cinq ans. En outre, la dotation primitive et fixe de l'amortissement fut augmentée pendant cette même période de 4,616,463 francs, par suite des dispositions de la loi de 1825 qui voulaient que le fonds d'amortissement fût accru du centième du capital nominal des rentes que l'on émettrait dans l'avenir. Or, en 1830, 1831 et 1832, il y eut trois emprunts pour lesquels on observa les prescriptions de la loi de 1825.
Ainsi composé de trois éléments : i'* dotation fixe accrue des arrérages des rentes rachetées avant le 22 juin 1825 ; 2° arrérages des rentes rachetées du 22 juin 1830 au 1" juillet 1833 ; 3° supplément de dotation proportionnel au capital nominal des emprunts émis de 1830 à 1833, le fonds d'amortissement racheta dans l'espace de trois ans 7,436,673 francs de rentes 5 p. 100, 92,928 francs de rentes 4 et demi, 353,296 francs de rentes 4 p. 100 et enfin 4,975,629 francs de rentes 3 p. 100, ensemble 12,858,526. fr. de rentes. L'amortissement racheta donc en moyenne 4,200,000 fr. de rentes en chiffres ronds par année pendant cette période x'élait une somme considérable, qu'expliquent à la fois le chiffre très élevé de la dotation de l'amortissement et les -bas cours de nos rentes pendant cette période. Le cours moyen des
rentes 5. p. 100 rachetées fut de 93 fr. 59 en 1830, 89,54 en 1831, 97,10 en 18^2 et 100 fr. 80 dans les six premiers mois de 1833. Le cours moyen des rentes 3 p. 100 rachetées fut de 59 fr. 88 en 1831, 68 fr. 22 en 1832 et 77 fr. 71 dans les six premiers mois de 1833. Nous passons l'année 1830 parce que le cours moyen des rachats de rentes n'est indiqué dans le compte général de l'administration des finances que pour l'exercice entier, et que par conséquent ce cours ne donne aucune idée du taux des rachats dans le deuxième semestre de cette année. Les sommes consacrées au rachat des rentes de toute nature furent de 84,804,186 fr. en 1831, 89,512,750 fr. en 1832, et enfm 47,344,165 fr. pendant les six premiers mois de 1833, ensemble 221,661,101 francs.
Cette opération fut-elle avantageuse? Il est facile d'en juger. On sait que du 19 avril 1831 au 8 août 1832 le gouvernement de Juillet fit trois grands emprunts pour un chiffre total de 290,438,000 fr. effectifs. Or, si l'on considère que les sommes consacrées à l'amortissement en 1831, 1832 et pendant le premier semestre de 1833, atteignent 221,661,000 fr. , soit plus des trois quarts du montant des emprunts contractés pendant la même période, on voit que rémission de ces emprunts eut pour cause presque unique le désir de maintenir l'amortissement. Il eût suffi de suspendre celui-ci pendant ces années de crises pour éviter la nécessité d'emprunter, ou du moins pour n'avoir plus qu'à se procurer des sommes très faibles, qu'il eût été aisé d'obtenir par des bons du Trésor. Si, d'autre part, l'on considère que l'emprunt de 1831 fut contracté en 5 p. 100 au cours de 84 francs, et que le cours moyen des rentes rachetées par l'amortissement fut de 93 fr. 59 dans les derniers mois de 1830, 89 fr. 54 en 1831 et 97 fr. 10 en 1832, on voit que le Trésor perdit environ 15 p. 100 sur le montant de cette opération qui consistait à émettre d'une main des titres que l'on rachetait au môme moment de l'autre main. Il en fut de même pour l'emprunt contracté à la fin de 1832 au cours de 98fr. 50, puisciue le cours moyen du rachat du 5 p. 100 dans les six premiers mois de 1833 fut de 100 fr. 80.
Passons maintenant au système d'amortissement qui fut créé par la loi du 10 juin 1833, laquelle est restée jusqu'en 1866 la loi organique régissant la matière. Cette loi, relative à la dotation de la Caisse d'amortissement, a fondé, pour chaque nature de rentes, une dotation spéciale, d'après une répartition du montant de la dotation au marc le franc et proportionnellement au capital nominal entre les quatre natures de rentes qui restaient à racheter. Ainsi le premier effet de ' la loi nouvelle était d'enlever aux administrateurs de la Caisse d'amortissement le choix des rentes à racheter. On substituait un mé-*
canîsme inerte à une conduite intelligente et raisonnable. « Tout en maintenant la disposition de la loi de 1825, qui veut que les rachats cessent d'avoir lieu pour les renies dont le cours est supérieur au pair, la loi de d833 statuait que les fonds appartenant à ces rentes seraient mis en réserve et acquittés au moyen de bons du Trésor portant intérêt à 3 p. 100, lesditsbons remboursables ultérieurement à la Caisse d'amortissement dans le cas où les rentes redescendraient au pair ou au-dessous du pair, pour être employés au rachat des rentes auxquelles appartiendrait la réserve. La même loi, prévoyant le cas d'une négociation de rentes sur l'État, autorisait la conversion, en une portion des renies à négocier, des bons du Trésor dont la Caisse d'amortissement se trouvait propriétaire et prononçait leur réunion au fonds d'amortissement affecté à l'espèce de dettes d'où serait provenue la réserve (1). »
Telles sont, d'après les termes mômes de l'administration des finances, les principales dispositions de cette fameuse loi organique de 1833. Il est peu de mesures législatives qui aient au même degré le caractère d'une mystification. Tout cet ensemble de clauses ne tendait qu'à instituer le régime le plus fictif et le plus mensonger du monde. En réalité, le gouvernement de Juillet voulait simplement diminuer'par une voie indirecte et à mots couverts la dotation de l'amortissement, en supprimant en fait toute la partie de ce fonds qui était nominalement affectée au rachat des rentes 5 p. 100. Depuis le 1" janvier 1834, il ne fut plus racheté 1 fr. de rentes 5. p 100 ; mais le Trésor remettait scrupuleusement aux administrateurs de la caisse une quantité de bons du Trésor, représentant la partie du fonds d'amortissement affectée à la rente 5 p. 100 ; quand ces bons avaient atteint un certain chiffre, on les convertissait en rentes également fictives, et dont les intérêts étaient payés en nouveaux bons qui venaient s'ajouter à la dotation primitive ; puis tous ces bons'étaientde nouveau convertis en rentes fictives, et ainsi de suite : c'était un simple jeu d'écritures, une chinoiserie indigne d'une administration sérieuse. Toutes ces prétendues réserves de l'amortissement représentaient simplement des sommes que l'on ne payait pas réellement à celte Caisse, quoiqu'on les lui dût nominalement et qui servaient en fait à d'autres usages, soit aux dépenses générales des budgets, soit aux travaux extraordinaires, soit à l'extinction des découverts antérieurs du Trésor.
Ainsi l'amortissement devint, à partir du 1" janvier 1834, complètement fictif à l'égard des rentes 5 p. 100. Ce qu'auraitdû faire l'État,
(1) Compte général de V Administration des finances pour 1870, page 6G7.
c'eût été de convertir obligatoirement ces rentes qui étaient au-dessns du pair en 4 et demi ou en 4 p. IGO. L'amortissement continua, au contraire, pour les autres fonds. Du 1" juillet 1833 jusqu'au 14 juillet 1848 les rachats portèrent sur 14,568,876 francs de rentes diverses, représentant un capital nominal de 480,975,951 francs. Ainsi, c'est environ un million de rentes que l'on rachetait par année ; le fonctionnement del'amortissement était devenu moins énergique que sous la Restauration : cela tenait à plusieurs causes : d'abord à l'annulation en fait d'une très forte part delà dotation, celle qui était affectée aux rentes 5 p. 100 ; ensuite à la radiation, en vertu des lois du 27 juin 1833 et du 28 juin 1834, de 32 millions de francs de rentes appartenant à la Caisse (1) ; enfin aux cours très élevés des rentes, surtout du 3 p. 100, sur lequel portaient presque tous les rachats. Le chiffre le plus considérable delà dotation effective de l'amortissementsous Louis-Philippe, à partir de 1834, fut celui de 34 millions de francs en 1847.
Cet amortissement, même réduit à ces proportions modérées, fut-il un bien? Evidemment non. Le gouvernement d'alors dut faire trois emprunts en 1841, en 1844 et en 1847 : le premier fut de 150 millions, le second de 200 et le troisième de 64 millions et demi en sommes effectives. L'emprunt de 1841 fut émis en 3 p. 100 au cours de 78 fr. 52 ; or nous voyons qu'en 1840, en 1841 et 1842 l'amortissement a employé plus de 69 millions à racheter des titres de 3 p. 100 au cours moyen de 80 fr. 25, 78 fr. 04 et 79 fr. 87 respectivement pour chacune de ces années : n'aurait-on pas mieux fait d'emprunter 69 millions de moins et de cesser les rachats de titres ? On pourrait faire des réflexions analogues pour les années suivantes. D'ailleurs, sous la monarchie de Juillet, depuis 1840, tous les budgets furent en déficit. La dette flottante se trouva énormément accrue par suite de ces découverts accumulés : on sait que les énormes proportions de cette dette flottante furent la principale cause des catastrophes financières de 1848 : n'eût-il pas mieux valu la réduire et racheter moins de titres de rentes perpétuelles sur le marché? S'imaginer que l'on améliore la situation d'un pays en diminuant la dette consolidée, dont le capital n'est pas exigible, et en augmentant concurremment la dette flottante, dont le payement immédiat ou prochain peut être à chaque instant réclamé par le créancier, c'est vraiment commettre une impardonnable erreur.
(1) Au le' juillet 1833, la dotation de l'amortissement eût été de 94,978,193 francs si les lois que nous avons indiquées n'en eussent pas réduit l'importance de 32 millions de francs, ce qui ramena la dotation à 62,978,193 francs; mais une partie de cette dotation étant affectée aux rentes 5 p. 100, alors au-dessus du pair, ne fut pas en réalité employée pendant tout le reste du règne de Louis-Philippe, et fut remplacée par le stérile jeu d'écritures que nous avons décrit.
La loi de 1833 continua à fonctionner jusqu'au 14 juillet 1848 : à cette époque le ministre des finances suspendit l'action de l'institution. L'on peut dire qu'elle sommeilla jusqu'en 1866, sauf un court réveil en 1859 et en 1860. A partir du second semestre de 1848, l'amortissement ne continua donc que sur le papier et dans les comptes du Trésor où il tenait une place notable. Les fonds delà caisse figuraient pour sommes égales dans le budget des recettes et dans le budget des dépenses. La dotation était fictivement payée à l'amortissement qui la prêtait également d'une manière fictive au Trésor.
En 1859 on eut une velléité de mettre un terme à cette sorte de supercherie légale, ou du moins de la réduire et de reprendre l'amortissement avec mesure. Voici comment s'exprimait à ce sujet le gouvernement : «Les ressources (nominales) de la caisse d'amortissement « devant s'élever en 1859 à 123,686,262 francs, nous vous proposons « de ne porter en recettes dans le budget, comme produit de la ré- « serve de l'amortissement, que 83,686,262 francs, et de laisser ainsi « 40 millions affectés au service de la dette consolidée. » Le ministre des finances dans son rapport à l'empereur sur le budget de 1860 renouvelait les engagements pris l'année précédente, ou plutôt les déve* loppait en les confirmant : « On sait que le budget de 1859, disait-il, a « restitué à l'amortissement 40 millions. Le projet de budget de i 860 « propose d'y ajouter encore 20 millions. Si donc les revenus de l'État « continuent à progresser, il ne sera pas impossible, dans le budget « suivant, d'allouer les 29 millions nécessaires pour compléter sa do- « tation normale qui est de 89 millions. Ainsi dans un temps pro- « chain, une des conséquences les plus regrettables des embarras « financiers d'une autre époque aura complètement disparu. »
Cette bonne résolution ne persista pas : l'amortissement ne fit que réapparaître, pour bientôt s*évanouir. Cette reprise dévie ne dura que les années 1859 et 1 860. En 1859 l'amortissement employa 39,999,964 fr. au rachat de rentes 4 et demi, 4 et 3 p. 100; en 1860 il ne consacra que 13,979,292 fr. au même service, c'est un chiffre total de 53,979,256 fr. ; le 3 p. 100 fut racheté au cours moyen de 67 fr. 46 en 1859 et de 68 fr. 78 en 1860 ; le 3 et demi au .cours moyen de 94 fr. 96 dans la première de ces années et de 96 fr. 61 dans la seconde.
L'amortissement fut depuis lors complètement suspendu pendant six ans. La loi du 11 juillet 1866 le reconstitua sur des bases nouvelles. L'organisation qui lui fut alors donnée est très intéressante à étudier. L'État dotait la caisse d'amortissement des principaux domaines qu'il possédait productifs de revenu, et il mettait d'un autre côté à sa charge le service de différents emprunts temporaires. C'était une façon originale d'assurer à cette institution une vie propre et des res-
sources progressives. Voici quelles étaient ces combinaisons savantes.
La dotation annuelle de la caisse d'amortissement devait se composer :
1° Du produit des coupes ordinaires et des produits accessoires des forêts ;
2° Du produit de l'impôt du dixième sur le prix des places et sur le transport des marchandises dans les chemins de fer ;
3° Des sommes à provenir du partage des bénéfices entre l'État et les compagnies de chemins de fer stipulé par les conventions passées avec les compagnies ;
4° Des bénéfices réalisés chaque année par la Caisse des dépôts et consignations ;
5° Des arrérages de rentes qui seront rachetées par la caisse d'amortissement et immatriculées en son nom, en exécution de la présente loi;
6° Des excédents de recettes du budget de l'État, qui seront affectées par la loi à cette destination.
La dotation de l'amortissement devait en outre comprendre à titre de recettes extraordinaires les produits nets des coupes extraordinaires et les aliénations des forêts qui pourraient être autorisées par les lois, et dont le moment n'aurait pas été déjà ou ne serait pas à l'avenir affecté à des améliorations forestières.
L'actif de la caisse d'amortissement était vaste et varié. En définitive, toutes ces différentes parties de la dotation avaient une nature analogue : c'étaient les bénéfices que l'État retirait de son domaine ou à l'occasion de son domaine, celui-ci comprenant les chemins de fer, qui sont la nue propriété de l'État.
En revanche, la caisse d'amortissement était chargée :
Du payement des intérêts, primes et amortissements des emprunts spéciaux pour canaux; du payement annuel des sommes dues par l'État pour le rachat des actions de jouissance des canaux, pour le rachat des concessions de canaux et de ponts; du payement annuel des intérêts et de l'amortissement des obligations trentenaires du Trésor. La caisse d'amortissemeut était en outre chargée de faire l'avance des sommes que l'État s'était engagé à payer aux compagnies de chemins de fer, à titre de garantie d'intérêts. Le recouvrement ultérieur de ces avances et des intérêts à 4 p. 100 y afférents (levaient venir en accroissement des ressources attribuées à la Caisse.
Tels étaient le passif et l'actif de cette institution réorganisée. Il fallait pourvoir à ce que le premier n'excédât pas quelquefois le second, ce qui n'eût pas été impossible. Aussi la loi décidait-elle que
les excédents annuels de la caisse d'amortissement devaient être employés chaque année en achats de rentes qui seraient immatriculés en son nom; ces achats devaient s'élever au minimum de 20 millions et, en cas d'insuffisance des excédents de la Caisse, il devait y être pourvu par un prélèvement sur le budget de l'État.
Une commission de surveillance était chargée de déterminer chaque mois la somme qui pourrait être employée à ces achats. Les achats de rentes devaient être effectués avec publicité et concurrence. Ils ne pouvaient avoir lieu qu'en rentes dont le cours serait au-dessous du pair. Les rentes appartenant à la caisse d'amortissement ne pouvaient être aliénées ni distraites de leur affectation au rachat de la dette publique. On ne pouvait les annuler qu'en vertu d'une loi spéciale et seulement après le 1" janvier 1877.
Les ressources et les charges de la Caisse formaient, d'après la loi de 1866, un budget spécial soumis chaque année au Corps législatif. Les sommes versées à la caisse des retraites pour la vieillesse et qui devaient être employées en rentes sur l'État, en exécution des lois régissant ladite Caisse, devaient être portées en recettes et en dépenses au budget de la caisse d'amortissement. Ces sommes pouvaient être employées en rentes 4 1/2 et 4 p. 100 conformément, à l'article 12 de la loi du 18 juin 1850. Les rentes ainsi acquises continueraient d'être immatriculées au nom de la caisse des retraites pour la vieillesse.
La loi du 10 juin 1833 et les dispositions des lois des 28 avril 1816 et 25 mars 1817 contraires à la présente loi étaient abrogées. Les rentes inscrites au Trésor au nom de la caisse d'amortissement, et provenant des consolidations des fonds de réserve de l'amortissement, ainsi que les bons du Trésor représentant la réserve non encore consolidée, devaient être annulés.
Telle était la loi de 1866; on voit combien l'institution de l'amortissement était organisée d'une manière complexe. On ne saurait nier que cet arrangement ne fût fort ingénieux et qu'il ne fût, en même temps, sérieux. La dotation devait être progressive par la nature même des choses. On pensait que l'État devait bientôt entrer en partage dô bénéfices avec plusieurs compagnies de chemins de fer : on avait calculé qu'à partir de 1884 les avances à faire à d'autres compagnies pour garanties d'intérêts auraient cessé et que le remboursement même de ces avances commencerait aussitôt. Les payements annuels pour les emprunts des canaux et pour les obligations trentenaires devaient avoir un terme. Enfin, en regard du gros de la dette, on mettait les bois de l'État et la nue propriété des 20,000 kilomètres de chemins de fer qui en 1960, au plus tard, de
valent revenir à l'État. Certes, l'inventeur de ce plan était un homme à l'esprit fécond. Nous ne sachions pas qu'en aucun autre pays on ait imaginé quelque chose d'aussi spécieux. Le défaut de ce régime, c'était d'abord que l'amortissement devait fonctionner à intérêts composés, c'est-à-dire avec la conservation des rentes rachetées ; c'était ensuite que l'amortissement avait un budget spécial distinct du budget général, ce qui avait pour résultat que l'amortissement pourrait fonctionner même quand le budget serait en déficit et que l'État empruntait.
Le premier budget de l'amortissement, celui de 1867, fut dressé comme il suit :
Francs.
