CHAPITRE XIV

LES DETTES DFS GRANDS ÉTATS (/?«). — DES DIFFÉRENTES MÉTHODES POUR APPRÉCIFR LE POIDS d'une DETTE PUBLIQUE.

De l'extension et de la progression des dettes publiques des États civilisés. — Tous les pays, sauf les pays barbares, ont une dette nationale.

Les États qui ont une dette plutôt apparente que réelle, la Prusse, les colonies Australiennes. — La dette publique de ces pays est plus que compensée par Timportance du domaine foncier ou industriel de l'État. — Un État a toujours avantao;e h conserver un minimum de dette pour faire coter son crédit.

De la prétendue influence des races sur la formation des dettes des différentes nations. — Théorie de M. Dudley-Baxter. — Réfutation de cette théorie. — Ensemble des dettes du monde civilisé à diverses époques : en 1715, en 1793, en 1820, en l.-iS, en 1870, en 1880 et en 1886.

Des différentes méthodes pour évaluer le poids des dettes publiques. — La comparaison du montant en cnpital des dettes de deux États ou des dettes d'un mémo pays h deux époques différentes ne donne que des indications vagues et de médiocre importance. — Il vaut mieux comparer les intérêts que les capitaux pour se rendre compte de la différence des charges. — Ce que l'on peut induire de la charge moyenne des intérêts d'une dette publique par tête d'habitant. — Cette méthode d'évaluation est parfois très vicieuse : exemple de l'Australie. — Recherche de la proportion des intérêts d'une dette publique avec l'ensemble du revenu national. — Application de cette méthode à l'Angleterre et à la France.

Du rapport des dettes publiques à l'ensemble des dépenses budgétaires. — Conclusion à tirer de ce rapport. — Péiil particulier des dettes extérieures; exemple de la Russie et de la République Argentine. — L'abus des emprunts extérieurs conduit au cours forcé.

Les deux phénomènes économiques qui ont permis aux États civilisés d'augmenter considérablement leurs dettes sans faire banqueroute.

Le phénomène des dettes nationales a pris depuis cinquante ans dans le monde entier un développement si prodigieux que l'esprit en est étonné et presque effrayé. Un économiste anglais M. R. Dudley- Baxter, qui a consacré à cet important sujet de laborieuses recherches, décrivait, il y a une quinzaine d'années, la progression des engagements des Étais ^ progress of indeùtedness (1). Quoiqu'il y ait des inexactitudes dans son ouvrage, notamment en ce qui concerne la France, on peut considérer comme généralement corrects les renseignements qu'il donne. Dans tous les temps, il s'est trouvé que les peuples ou les souverains ont parfois anticipé sur les revenus futurs par des emprunts temporaires. Ce sont les républiques italiennes qui ont les premières réduit cette pratique en système et remplacé les

(1) Dans son ouvrage National Detts. Londres, 1871.

emprunts occultes et à terme par des emprunts publics et perpétuels. La France et l'Espagne, qui se disputèrent si longtemps l'Italie, suivirent cet exemple. Les Hollandais à leur tour, d'abord sujets, puis ennemis des Espagnols, l'imitèrent. Après la révolution de 1688, l'Angleterre prit aussi cette coutume continentale. Tous les peuples de l'Europe se laissèrent gagner l'un après l'autre par celte contagion : les États-Unis et à leur suite toutes les républiques de l'Amérique du Sud recoururent, pour leur affranchissement ou pour les travaux publics, à cette facile ressource. Les pays musulmans, y compris Tunis et le Maroc, entrèrent avec ardeurMansla même voie. Aujourd'hui l'extrême Orient, le Japon en tête, toutes les colonies anglaises depuis le Canada jusqu'aux diverses provinces australiennes, semblent croire qu'une dette publique est une partie essentielle d'une organisation administrative vraiment moderne. M. Dudley-Baxter, passant mélancoliquement en revue tous les pays réputés civilisés, n'en découvrait que trois qui n'eussent pas de dettes nationales, la Serbie en Europe, la Bolivie en Amérique et la république de Libéria en Afrique : c'était faire assurément un grand honneur au petit État de noirs émancipés que de le comprendre dans cette énumération. De ces trois exceptions que signalait l'économiste anglais, il y en a deux qui ont disparu : la Bolivie a trouvé le moyen, non seulement de contracter une dette, mais de ne pas payer ses créanciers; quant à la Serbie, depuis l'automne de l'année 1876, elle a contracté et des emprunts de guerre et des emprunts pour travaux publics. On voit combien le phénomène des dettes publiques a gagné en généralité : il s'est répandu à peu près sur toute la surface de la terre ; il ne s'est pas moins développé en intensité. D'après les recherches de M. Dudley-Baxter, qui sont, il est vrai, en partie conjecturales pour les périodes un peu éloignées de nous, l'ensemble des dettes nationales des pays civilisés montait, en 1715, à 7 milliards 500 millions de francs, chiffre bien minime à nos yeux qui se sont habitués depuis quelques années à des nombres prodigieux. Déjà la France venait la première sur la liste des nations endettées, puis la Hollande, enfin l'Espagne, les républiques italiennes et les États allemands. Pendant les quatre-vingts années qui suivirent, les dettes nationales augmentèrent, mais lentement, sans brusques soubresauts : celle de la France se réduisait par un procédé arbitraire et violent, la banqueroute des deux tiers sous la Révolution. En 1793, l'ensemble des dettes publiques des contrées de notre groupe de civilisation, y compris les États-Unis et l'Inde anglaise, s'élevait à 12 milliards et demi de francs, l'Angleterre devant à elle seule plus de la moitié de cette somme. On sait combien les écrivains anglais du dix-

huitième siècle étaient effrayés du développement de la dette britannique. « Il faut qu'une nation tue le crédit public ou que le crédit public tue la nation, » disait David Hume. Il se trompait : il n'avait pas prévu les merveilleuses inventions mécaniques qui devaient, à la fin du dernier siècle, donner à la prospérité publique une impulsion jusqu'alors inconnue. De 1793 à i820, les dettes nationales s'accrurent infiniment plus que dans les quatre-vingts années précédentes : l'ensemble, à la dernière de ces dates, en peut être évalué à 38 milliards de francs, dont 23 milliards pour la seule Angleterre. Il n'y a qu'une exception importante à l'endettement universel, c'est la Prusse : celle-ci a bien une légère dette publique, mais cette dette est plus que compensée par l'actif de l'État prussien, c'est-àdire par les chemins de fer qui lui appartiennent, les mines, les salines, les forêts, les domaines, qui sont pour lui des propriétés productives. La Prusse, considérée comme puissance financière, a, en effet, une organisation toute particulière qui se distingue de celle des autres États européens : elle est constituée encore comme on l'était au moyen- âge, et peut-être comme on le sera dans un siècle, car il n'est pas prouvé que l'État soit dans l'avenir, au point de vue économique, un être aussi passif qu'il l'est dans le présent. Environ la moitié de ses recettes proviennent non pas d'impôts, mais des revenus que l'État perçoit de ses terres ou de ses bénéfices commerciaux en qualité de propriétaire et d'industriel. Au budget de 1887-88 les recettes brutes de la Prusse proprement dite figurent pour 1,316,717,307 marcs, ou 1,645 millions de francs (1) : sur cette somme, 1,103 millions de francs, au moins, plus des deux tiers des recettes budgétaires, ne venaient pas d'impôts; 29,870,000 marcs étaient le produit des domaines autres que les forêts, 52,930,000 marcs représentaient le revenu des forêts autres que celles qui composent le fidéicommis de la couronne : 108,641,928 marcs étaient produits parles mines, les usines et les salines ; 682,533,000 marcs par les chemins de fer de l'État, etc., et plusieurs millions de marcs par d'autres ressources analogues (2). Voilà une puissance qui est un bien grand propriétaire et un bien grand industriel. Il est vrai que ces 1,103 millions de francs de receltes venant des propriétés ou des exploitations de l'État ne sont pas un revenu net. Environ 802 millions de francs doivent être déduits pour les frais de gestion. Il reste encore 300 millions de francs environ que l'État retire comme recette nette de ses propriétés immobilières ou de ses élablisse-

(1) Le marc allemand vaut environ 1 fr. 25.

(2) Tous ces chiffres sont tirés du Bulletin de statistique et de législation comparéey livraison de février 1887, page 202.

ments industriels : c'est là un phénomène unique en Europe (1).

Tandis que l'actif de l'État prussien est si considérable, son passif, c'est-à-dire sa dette, est insignifiant. D'après l'exposé fait devant le Landtag par M. Gamphausen, ministre des finances, dans la séance du 49 janvier 1875, la dette publique atteignait seulement 929,287,108 marcs en capital, soit 1 milliard 161 millions de francs. M. Gamphausen déclarait, d'ailleurs, que les intérêts de cette dette étaient couverts par les seuls excédents des recettes des chemins de fer de l'État, sans parler de tous les autres revenus domaniaux ou industriels* de l'Etat. Elle a augmenté depuis par suite des déficits des budgets et de rachats de nouvelles lignes ferrées. En 1886 elle s'élevait en capital, d'après le professeur Kaufmann, à 4 milliards 814 millions de francs environ, et le service annuel en exigeait une somme de 220 millions de francs; d'autre part, au budget prussien de 1887-88, le service de la dette figure pour 199,842,900 marcs (250 millions de francs), dont une partie pour l'amortissement; c'est 50 millions de francs de moins que les recettes domaniales nettes de l'État prussien.

Ainsi la Prusse est, à vrai dire, le seul grand pays de l'Europe et du monde civilisé qui n'ait en réalité pas de dette publique, puisque l'ensemble des propriétés de l'État dépasse de beaucoup la valeur de l'ensemble des litres de rente ou d'obligations dont il est grevé. Dans cette situation, si le gouvernement prussien ne supprime pas complètement sa dette, ce n'est pas que les ressources lui fassent défaut, c'est qu'il n'y trouverait aucun avantage sérieux. Nous considérons, en elïet, qu'il est de son intérêt bien entendu de maintenir une certaine portion de sa dette publique : cela lui permettra de faire coter son crédit sur les principales places de l'Europe : ce serait de sa part une faute de raréfier beaucoup les titres de sa dette et de n'en point garder pour 2 milliards de francs au moins ; il vaudrait même mieux qu'il gardât une dette un peu plus considérable, montant à 3 ou 4 milliards de francs : cette dette, ayant un plus grand marché, se coterait sans doute à des cours plus élevés; si plus tard il avait besoin d'emprunter, le taux de son crédit serait ainsi établi et il n'aurait plus à le créer. C'est dans ce sens que nous croyons qu'il y a un minimum de dette publique au-dessous duquel les États européens n'ont aucun intérêt à descendre. Mieux vaut qu'ils acquièrent, comme compensation à ce minimum de dette, quelques établissements productifs. Un État, en effet, a toujours un avantage, en vue des éventualités diverses, à ce que son crédit soit coté dans les bourses nationales et dans les bourses étrangères.

(l) Voir, pour les détails sur le. domaine prussien, le 1er volume de cet ouvrage, pages 2.2 à 24.

En y regardant avec attention, on pourrait citer plusieurs Etats de peu d'importance politique, qui se rapprochent de la Prusse en ce sens que leur dette est plus que compensée par l'importance de leurs propriétés domaniales ou des établissements industriels nationaux. Plusieurs colonies australiennes sont dans ce cas : leurs dettes paraissent considérables relativement à la population ; c'est ainsi qu'en 1885, l'ensemble des dettes australiennes s'élevait à 140 millions de livr. st., soit 3 milliards 500 millions de fr., pour une population de 3,363,536 âmes (1). Si l'on s'en tenait à ces données générales, on jugerait que les colonies australiennes sont parmi les pays les plus endettés du monde, puisque la dette publique y représente un peu plus de 1,000 francs par tête, et qu'en France, le pays le plus chargé de l'Europe, elle ne dépasse pas 834 francs par tête. La Nouvelle-Zélande paraîtrait surtout digne de pitié : pour une population de 582,000 âmes, elle avait en 1885 une dette de 35,790,000 livres sterling, 895 millions de francs, ou 1,520 fr. environ par tête, bien plus que la France. Gardons-nous cependant de plaindre les colonies australiennes : nous ferions preuve de sottise : le fardeau de leur dette est léger, ou plutôt il n'existe pas : ce n'est qu'une apparence : d'abord les chiffres cités plus haut pour la Nouvelle-Zélande comprennent les dettes non seulement de la colonie, mais encore des provinces qui la composent (2). En outre, toutes ces dettes ont une contre-partie productive, un actif qui dépasse de beaucoup en importance ce passif; ce sont les grandes entreprises de travaux publics qui ont été fondées par les gouvernements coloniaux et qui sont exploitées par eux, ce sont aussi les immenses réserves de terres domaniales qui ont une valeur considérable. Ainsi, pour la Nouvelles-Galles du Sud, en l'année 1867(3), l'intérêt de la dette montait à 286,748 livres sterl. ; mais cette dépense était compensée par le produit des chemins de fer, lequel s'élevait à 66,000 livres sterling, et par le revenu net de la vente ou de la location des terres domaniales, lequel atteignait 375,000 livres, même après avoir déduit toutes les dépenses pour la mise en œuvre du domaine et la

(1) Voir le Statistical Abstract for the colonial and other possessioîis of the United Kingdom, 1886.

(2) Nous devons dire, cependant, que les Anglais considèrent la Nouvelle-Zélande comme s'endettant beaucoup trop rapidement. La Nouvelle-Zélande avait en 1871 une population de 256,373 âmes et une dette publique de 8,900,991 livres; la dette de ce petit État a donc quadruplé de 1871 à 1885, quand sa population ne s'accroissait que de 125 p. 100. Aussi le crédit de la Nouvelle-Zélande sur le marché de Londres estil moins élevé que celui des autres colonies australasicnnes. Dans le mois de février 1888, le 4 p. 100 de la Nouvelle Galles du Sud cotait 111 ; le 4 p. 100 de Victoria, 109; et le 4 p. 100 de la Nouvelle-Zélande ne faisait que 98. (Note de la 4' édition.)

(3) Voir les Statistical tables relative to the colonial and other possessions of the United Kingdom, 1869.

construction des routes. L'État payait donc pour les intérêts de sa dette 7,20;),000 francs environ, mais il retirait de ses terres ou de ses chemins de fer plus de H millions de revenu net. Il est vrai qu'une partie du produit des terres, celui qui vient de la vente, ne sera pas éternel, mais il durera encore longtemps, et le revenu net des chemins de fer s'accroîtra. Le rapport sur le budget de 1883, présenté par le trésorier général de la Nouvelle-Galles du Sud, confirme ce que nous disions dans les précédentes éditions de cet ouvrage. La dette publique de celte colonie était évaluée, à ce moment, à 18 millions de liv. sterl., soit 450 millions de francs, mais le trésorier général déclarait qu'il lui serait facile de vendre sur le marché de la métropole moyennant -25 millions de livres sterling, soit 625 millions de francs les chemins de fer coloniaux,. ce qui rembourserait la dette jusqu'au dernier penny et laisserait encore un excédent considérable. Le revenu net des chemins de fer appartenant à la colonie de la Nouvelle- Galles était plus que suffisant pour payer l'intérêt total de la dette coloniale.

La colonie de Victoria en 1867 avait une dette d'environ 240 millions de flancs en principal portant intérêt à 6 p. 100, sauf une insignifiante fraction constituée en 5 p. 100 : c'était donc 14,400,000 francs qu'elle devait payer chaque année pour les arrérages de cette dette. Or, le revenu net des chemins de fer du gouvernement colonial était de 8 millions et demi, et le revenu net des terres montait à environ 16 millions. La colonie avait donc 24 millions de revenus domaniaux ou industriels pour faire face à 14 millions et demi d'intérêts de la dette. 11 est probable que, comme pour la Nouvelles-Galles, cette situation est restée la même depuis lors.

Dans ces circonstances la dette publique peut être considérée comme n'existant pas, puisque l'État a un actif disponible et réalisable qui lui est supérieur. Cette bonne fortune n'échoit guère qu'aux pays neufs dont le territoire n'est pas complètement occupé, ou bien encore aux contrées qui n'ont contracté de dettes que pour les travaux publics.

Nous n'avons pas l'intention de faire ici la description des dettes de tous les pays civihsés, cela nous entraînerait à un détail qui ne peut être compris dans le cadre de cet ouvrage. Il nous suffit d'indiquer la marche générale suivie par les finances des États européens. L'expérience prouve qu'il est fort difficile à un pays de résister à la tentation de recourir au crédit public, d'autant plus que les prêteurs, sous la forme des banquiers et des intermédiaires d'émissions, ne cessent d'assaillir les gouvernements pour les engager à emprunter. Aussi le premier pas que fait un peuple dans la voie de la civilisation

est généralement marqué par un emprunt. C'est ainsi que la Turquie, l'Egypte, Tunis, le Maroc, plus tard le Japon, aujourd'hui la Chine, ont pris la coutume européenne de constituer une dette soit amortissable, soit perpétuelle.

Quant à la république de Libéria, c'est par un sentiment de philanthropie excessif que M. Dudley-Baxter faisait entrer en ligne de compte cette bourgade africaine ; on ne sait pas pourquoi il n'aurait pas aussi parlé des royaumes du Soudan, tels que le Wadaï, le Bornou et autres.

M. Dudley-Baxter dans l'ouvrage dont nous avons parlé a voulu attribuer les degrés divers d'endettement des différents États aux caj-actères particuliers des grandes races qui se partagent l'espèce humaine. Ainsi, d'après cet écrivain, le premier groupe d'États, au point de vue des dettes publiques, se composerait des peuples d'origine germanique, les Anglais, les Américains, les Belges, les Hollandais, les Allemands, les Danois, les Suédois et les Suisses : viendraient ensuite, composant un second groupe, les peuples de race latine, la France, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, l'Amérique du Sud. Enfin un troisième et dernier groupe serait composé de peuples qui ont moins entre eux des affinités de race que des analogies de situation géographique ou de conduite politique, à savoir, les grands gouvernements militaires, plus ou moins absolus et irresponsables de l'orient de l'Europe, l'Autriche, la Russie, la Turquie et les pays qui en sont tributaires ou moralement dépendants, la Grèce, la Roumanie, l'Egypte, le Maroc, et l'auteur eût pu ajouter Tunis.

On devine d'après ce classement quelle est la thèse soutenue par M. Dudley-Baxter : examinant les nations qui composent le premier groupe, il dit : « Nous trouverons qu'elles offrent toutes, au point de « vue du phénomène de la dette publique, des caractères communs « et qui diffèrent singulièrement de ceux des peuples celtiques, slaves « ou tartares : elles sont plus industrieuses et plus économes, elles « ont plus de soin pour l'amortissement. » Quant aux peuples de race latine, on sait d'avance le jugement que M. Dudley-Baxter va porter sur eux : « Les individus y sont soigneux et sobres [cave fui and frugal) y i< mais les gouvernements y sont trop souvent inquiets et prodigues, « enclins à dépenser plus que leur revenu, même en temps de paix « et à plus forte raison en temps de guerre, se fiant aux fonds d'ace mortissement plutôt qu'à l'économie et aux excédents de recettes, « et quelquefois incapables de payer les intérêts de leurs dettes. « Peut-être, ajoute M. Dudley-Baxter, leur inclination pour les gouu vernements arbitraires et irresponsables est- elle l'une des grandes

« causes de la succession des déficits. » Nous avons dit déjà comment le troisième groupe était traité par l'économiste anglais.

On ne peut nier qu'il n'y ait quelque chose de spécieux, peut-être même une parcelle de vérité, dans ces jugements. Mais ils sont présentés d'une manière trop absolue et avec une grande exagération. Les trois nations qui ont fait le plus grand abus du crédit public appartiennent précisément au groupe des races germaniques, ce sont la Hollande au dix-septième siècle, l'Angleterre depuis la guerre d'Amérique jusqu'à 1815, enfin les États-Unis de 1860-1865. Toutes les mauvaises pratiques et toutes les erreurs du crédit public, les emprunts contractés fort au-dessous du pair à un taux d'intérêt fictif, les caisses d'amortissement à intérêts composés, le papier monnaie, nous sont venus de ces pays. Il y a donc un singulier oubli de l'histoire à les représenter comme étant d'une sagesse qui contraste avec la foUe des autres peuples. Ce qui est vrai, c'est que depuis 1815 la politique pacifique a été la règle presque constante du gouvernement anglais, et lui a permis de ne plus augmenter sa dette colossale ; c'est aussi que la Hollande, condamnée par sa petitesse à un rôle effacé et tirant de Java des bénéfices considérables, a pu ne pas accroître pendant très longtemps ses engagements; c'est enfin que les États- Unis, n'ayant pas de voisins redoutables, ont pu, au lendemain d'une grande guerre, supprimer presque entièrement leur état miUtaire et pratiquer avec ardeur l'amortissement; encore ont-ils commis en ce point des imprudences qui leur ont attiré des crises.

Nulle part le fardeau d'une dette publique, par rapport soit à la population, soit à la richesse d'un pays, n'a été aussi lourd qu'en Hollande ou qu'en Angleterre à certains moments. La dette actuelle de la France dépasse de 60 pour 100 à peine, en intérêts, la dette du Royaume-Uni en 1815 ; mais la population actuelle de la France est presque double de la population du Royaume-Uni il y a soixantedouze ans ; et le revenu des Français est certainement plus que double, probablement triple du revenu des Anglais d'alors (1). Dans le courant de ce siècle, nulle nation de race latine n'a présenté au monde le phénomène d'une circulation de papier-monnaie aussi dépréciée que celle des États-Unis d'Amérique, ou même de l'Angleterre de 1800 à 1814. Il est vrai que sous la première révolution la France a commis la double banqueroute des assignats et du tiers consolidé; mais ces catastrophes appartiennent à une époque déjà éloignée, et elles étaient dues à une commotion politique exception-

(1) En J82.2, on estimait à 250 ou 280 millions de livres sterl. le revenu des habitants du Royaume-Uni (G milliards 250 millions à 7 milliards de francs). Aujourd'hui, le revenu de la France est évalué à 20 ou 25 milliards par des statistiques modérées.

nelle, dont le reste du monde a profité sans en souffrir. Il n'y a, au contraire, pas cinquante ans qu'en pleine paix et en pleine prospérité, plusieurs États de l'Union Américaine du Nord ont impudemment répudié leur dette.

Si nous insistons sur ces faits historiques, c'est simplement pour montrer comment l'esprit de système peut altérer la vérité scientifique. Si M. Dudley-Baxter s'était contenté de dire que le gouvernement parlementaire fonctionnant dans certaines conditions de discipline (1), le tempérament pacifique, la fidélité aux institutions établies sont des garanties contre la prodigalité financière et la témérité politique, il aurait eu parfaitement raison : il l'aurait eu encore davantage s'il avait ajouté que la situation géographique isolée, qui est heureusement échue en partage aux deux grands peuples anglosaxons, les protège contre les conflits internationaux et épargne à leurs finances un grand poids, celui d'une considérable armée permanente. Ces observations ne nous empêchent pas de rendre justice aux recherches de l'économiste anglais. Nous empruntons à l'un des chapitres de son livre, celui qui traite de la progression des engagements des États, l'esquisse suivante de la marche des dettes publiques des peuples civilisés, depuis 1715. Dans cette année, qui marque moralement et politiquement la fin du dix- septième siècle, les dettes nationales montaient, d'après M. Dudley-Baxter, à 7 milliards 500 millions de francs, soit 3 milliards 100 millions de francs pour la France, 2 milliards 350 millions pour la Hollande, 900 millions seulement pour l'Angleterre, et 1,250 millions pour l'Espagne, les républiques italiennes et les autres États.

Sautant par-dessus un espace de près de quatre-vingts ans et arrivant à 1793, M. Dudley-Baxter suppute à 12 milliards 650 millions de francs les engagements des États à cette date :

Grande-Bretagne 7,000,000,000 fr.

Co7itinent de l'Europe:

Hollande 2,500,000,000

Autriche 875,000,000

France 800,000,000

Russie 425,000,000} 5,072,500,000 —

Prusse et Allemagne 250,000,000

Espagne 200,000,000

Portugal 22,500,000

États-Unis 375,000,000 —

Inde anglaise 200,000,000 —

Total 127647,500,000 —

(1) Nous avons ajouté au texte des deux premières éditions ces mots ; fonctionnant dans certaines conditions de discipline, car l'exemple de la France ne prouve que trop qu'un certain régime parlementaire brouillon et subversif est une cause de gaspillage effréné. (Note de la 3* édition.)

DES MOYENS D'ÉVALUER LE POIDS DES DETTES PUBLIQUES. o93 On voit que raiigmentalion aurait été peu considérable, puisqu'en quatre-vingts ans la dette publique des divers États civilisés n'aurait augmenté que de 70 p. 100. Il est vrai qu'une erreur évidente s'est glissée dans le tableau de M. Dudley-Baxter : il a cru qu'en 1793 la banqueroute des deux tiers de la dette publique française était déjà effectuée, tandis qu'elle ne s'accomplit que par la loi du 9 vendémiaire an VI, c'est-à-dire en 1798. En 1793 les rentes françaises 5 p. 100 montaient à 175 millions de francs en arrérages, soit 3 milliards 500 millions en capital. Il faudrait donc ajouter de ce chef 2 milliards 700 millions aux chiffres donnés par M. Dudley-Baxter, ce qui porterait à 15 milliards 347 millions de francs l'ensemble des engagements des États en 1793. D'après l'économiste anglais, l'un des modes de formation de la dette publique à la fin de cette période, ce fut l'émission de papier-monnaie par l'Autriche, la Russie, la Prusse, l'Espagne et le Danemark : ce papier eut le sort qui lui est habituel et auquel il n'échappe que par miracle : il fut considérablement déprécié ; à la fin des guerres impériales, en 1815, il fut consolidé, c'est-à-dire transformé en titres de rentes ou d'annuités sur l'État.

En 1820, époque où était complètement terminée la liquidation des grandes guerres du commencement de ce siècle et de la fin du précédent, le capital des dettes nationales s'élevait, d'après M. Dudley-Baxter, à 38 milliards de francs environ, répartis ainsi qu'il suit entre les différents pays :

Grande-Bretagne et Irlande .V 22,550,000,000 fr.

Continent de l'Europe :

Hollande 3,600,000,000

France 3,500,000,000

Autriche 2,477,500,000

Prusse et Allemagne 1,3'25.000,000

Espagne 1 ,300,000,000 ) 1 4,250,000,000 —

Russie 1,250,000,000 i

Naples 500,000,001) \

Portugal 200,00(t,000

Danemark I07,5ii0,000 /

États-Unis 650,000,000 —

Amérique latine 75.000,000 —

iDde anglaise 725,000,000— •

Total pour les nations civilisées 38,250,000,000 —

Ainsi, depuis le Directoire jusqu'en 1820 la dette publique des États civilisés avait à peu près triplé. Celle de l'Angleterre formait plus de la moitié du total. De nouveaux emprunteurs apparaissent dans cette période : Naples et l'Amérique du Sud.

De 4820 à 1848 le monde jouit d'une paix profonde qui ne fut in-i "• 38

terrompue que par les courtes et peu sanglantes expéditions de Belgique et de Hollande et que l'on peut difficilement considérer comme troublée par la conquête de l'Algérie. 11 est naturel que pendant ces trente années les engagements des nations n'aient que médiocrement augmenté. Aussi ne s'élevaient-ils, en 1848, qu'à 43 milliards environ, ce qui représente un accroissement de 4 milliards et demi ou de 12 p. 100 sur les chiffres de 1820.

Cette dette de 43 milliards environ se répartissait comme il suit, d'après M. Dudley-Baxter, entre les peuples civilisés :

Royaume-Uni 20,500,000,000 fr.

Contvient de V Europe :

France 4,550,000,000

Autriche 3,125,000,000

Espagne 2,825,000,000

Russie 2,500,000,000

Hollande 2,500,000,000

Prusse et États germaniques. 1,000,000,000 > io oaa i\cii\ i\(\i\

États italiens 750,000,000 ( 18,666,000.000 -

Belgique 438,000,000

Portugal 425,000,000

Danemark 288,000,000

Grèce 250,000,000

Suède et Norwège 15 ,000,000

Amérique :

États-Unis, y compris les det- j

tes particulières des États. . 1,195,000,000 f «> opA nAA nnrt

Colonies anglaises de l'Amériq. 165,000,000 ( ■^>»t'"."""»"W —

Amérique latine 1,500,000,000 )

Inde anglaise 1 ,250,000,000 —

Total pour les nations civilisées 43,276,000,000 —

On voit quel changement s'est opéré pendant ces trente années : la dette de l'Angleterre n'atteint plus la moitié du chiffre total des dettes publiques : elle a été réduite par l'amortissement ; il en a été de même pour la Hollande et la Prusse; au contraire, la France, l'Autriche, l'Espagne, la Russie, les États italiens et d'autres moindres puissances ont accru leurs engagements ; mais ce qui est surtout remarquable, c'est l'augmentation des dettes des pays hors de l'Europe, l'Amérique latine, l'Inde anglaise et les États-Unis. Notons, toutefois, que c'est la chrétienté qui conserve encore à cette époque comme un privilège l'art de contracter et le goût de maintenir des dettes publiques.

La révolution de 1848, les guerres du second Empire, les grands travaux publics, les efforts de quelques peuples demi-barbares pour s'approprier, si ce n'est le fond, du moins les apparences de notre

civilisation, accrurent notablement la somme des engagements des États pendant la période qui s'écoule de 1848 au mois de juillet 1870. A cette dernière date M. Dudley-Baxter évaluait à près de 100 milliards les dettes publiques des États en possession de la civilisation ou y prétendant. Voici quelle était, d'après cet écrivain, la répartition de cette dette entre les différents peuples au commencement de 1870 :

Royaume-Uni de l'Angleterre et de l'Irlande. 20,000,000,000 fr. Continent européen :

France 13,750,000,000

Autriche 7,750,000,000

Russie 7,500,000,000

Italie 7,140,000,000

Espagne 5,935,000,000

Prusse et États germaniques. 4,020,000,000 \ 54,138,000,000 —

Turquie 2,r00,000,000 '

Hollande 2,016,000,000

Portugal 1,483,000,000

Belgique 684,000,000

Autres petits États 1 ,200,000,000

Amérique :

États-Unis, y compris les dettes des États particuliers... 13,310,000,000 , ,« iqq aaa nrtA

Colonies britanniques 523,000,000 i ^.l'^^.WO.OUO

Amérique latine 5,300,000,000 |

Asie :

Inde anglaise 2,575.000,000 )

Japon, Ceylan, Hongkong 43,000,000 j -.^i»»"i^l'.<^00 —

Australasie 894,000,000 —

Afrique (Egypte, Maroc, etc.) 991,000,000 —

Total pour l'ensemble des nations... 97,774,000,000 —

Dans cette période de 1848 à 1870 la deite de l'Angleterre s'est encore légèrement réduite, ainsi que celle de la Hollande; toutes les autres, au contraire, ont notablement augmenté. Celle de la France a presque triplé, il en est de même de celles de la Russie et de l'Autriche : la dette des États italiens, qui ne forment plus qu'une seule nation, a décuplé : en dehors de l'Europe, les États-Unis d'Amérique ont plus que décuplé leur dette, l'Amérique latine a quadruplé les siennes ; enfin de nouveaux et persévérants emprunteurs, la Turquie, l'Egypte, ont fait des appels réitérés au crédit européen.

Divers statisticiens ont cherché à calculer l'importance actuelle des dettes du monde (voir plus loin la note de la page 610). La dette' française atteint 31 milliards. On peut estimer que l'ensemble des engagements des nations plus ou moins civilisées en 1887 approche de

m TRAITÉ DE Là SCIENCE DES FINANCES.

150 milliards (1). L'augmentation moyenne annuelle de l'ensemble des dettes publiques pendant les vingt-deux années de la période 1848 à 1870 est supérieure à 2 milliards et demi. Ce n'est qu'une légère fraction de cette somme qui fut consacrée à des travaux productifs, tels que des chemins de fer, des routes ou des canaux. D'après le jjournal belge le Moniteur des intérêts matériels^ l'ensemble des émissions de valeurs mobilières dans les différents pays d'Europe, tant pour les emprunts d'Etats et de villes que pour les établissements de crédit, les chemins de fer et les sociétés industrielles, aurait été en 1872 de 12 milliards 404 millions de francs, en 1873 de 10 milliards 897 millions, et de 4 milliards 215 millions en 1874 (2) ; le chiffre de la première de ces trois années a été particulièrement élevé par suite de l'emprunt français et d'autres opérations de crédit se rattachant à la dernière guerre ; d'un autre côté, le chiffre de l'année 1874 a été particulièrement réduit par suite des appels excessifs de fonds pendant les deux années précédentes ainsi que de la crise financière qui sévit durant cet exercice en Europe et en Amérique. Si l'on réunissait ces trois années et que l'on prît la moyenne, on trouverait que les émissions de valeurs mobilières atteignent en Europe un chiffre d'environ 8 ou 9 milliards par année : il est probable que ce chiffre est exagéré, et que celui de 5 ou 6 milliards est plus exact, sur lesquels les emprunts d'État des provinces ou des communes prélèvent environ la moitié pour la consommer, d'ordinaire, en dépenses stériles ou en travaux publics soit exagérés, soit faits sans économie (3).

Plusieurs causes expliquent, sans le justifier, ce débordement

(1) D'après certains relevés la dette des principaux Etats d'Europe, en y ajoutant celle de l'Amérique du Nord, montait à ll8 milliards 848 millions en 1879, dont 10,135 millions pour les Etats-Unis, 5,500 pour l'Allemagne, 10,531 pour l'Autriche- Hongrie, 20,625 pour la France, 19,450 pour la Grande-Bretagne, 15,006 pour la Russie, 10,212 pour l'Italie, 13,125 pour l'Espagne, etc. Le chiffre pour la France est trop faible et s'est encore accru depuis 1879, d'où nous pouvons conclure au chiffre de 150 milliards pour l'ensemble du monde (Asie comprise). On trouvera plus loin (page 610) une évaluation de 117 milliards pour l'Europe seule.

(2) Ces calculs sont difficiles à faire avec exactitude ; en outre, il est probable que ces chiffres indiquent plutôt le montant nominal des emprunts que les versements effectifs. Aussi, nous ne les donnons que comme une simple indication ; il est probable qu'ils sont susceptibles de réduction.

(3) Le Moniteur des mtérêts matériels du 14 janvier 1883 contient le tableau des émissions des années de 1878 à 1882. D'après ce recueil, les émissions de valeurs mobilières de toute nature en Europe, en Amérique et en Asie, se seraient élevées à 4 milliards 340 millions en 1878, à 9 milliards 346 millions en 1879, à 5 milliards 302 millions en 1880, à 7 milliai-ds 140 millions en 1881 et à 4 milliards 675 millions en 1882. Ces chiffres qui ive sont d'ailleurs qu'approximatifs confirment ce qui est dit plus haut dans le texte. Les emprunts d'État figurent pour 1,344 millions seulement dans le chiffre de l'année 1882, mais en 1881 ils étaient beaucoup plus considérables et l'ont été aussi en 1883. (Note de la 3» édition.)

d'emprunts publics pendant les trente dernières années ; les révolutions, les guerres, l'appât tout nouveau du crédit pour quelques nations qui n'en avaient pas encore fait usage, pour toutes les transformations apportées dans la constitution de la richesse par les che* mins de fer, les télégraphes, l'aftlux de l'or d'Australie et de la Californie, ainsi que le développement de la circulation fiduciaire. Il faut espérer que l'avenir se montrera plus sage que le passé ; dans Tintérêt de la civilisation on doit souhaiter que toute l'épargne annuelle soit consacrée aux entreprises industrielles, commerciales ou de travaux publics, et que les États comme les particuliers apprennent à vivre sur leurs ressources ordinaires. Depuis trente années les dettes publiques de l'ensemble du monde ont plus que doublé, elles ne sauraient prendre un accroissement semblable dans la période où nous entrons, sans que plusieurs des grandes nations civilisées en soient financièrement et socialement ébranlées.

Nous aurions incomplètement rempli notre tâche si nous ne donnions pas au lecteur quelques explications indispensables sur les manières de calculer le poids des dettes publiques. Dans les tableaux qui précèdent, empruntés à M. Dudley-Baxter, nous avons suivi la méthode habituelle et vulgaire qui consiste à s'arrêter au capital des engagements des États. Cette méthode est défectueuse, elle est môme fallacieuse : elle serait exacte si tous les États empruntaient comme les simples particuliers, c'est-à-dire au pair et en s'obligeant au remboursement à une époque déterminée ; mais la pratique de contracter des emprunts au-dessous du pair, à un taux d'intérêt fictif et en rentes perpétuelles, fait que le capital des dettes des États est un fort mauvais critérium de l'importance et de la pesanteur de ces dettes. Considérons, par exemple, la France et les États-Unis en 1870, avant les événements qui ont bouleversé le continent européen. D'après M. Dudley-Baxter les dettes de ces deux grandes contrées étaient à peu près égales, celle de la France s'élevant à 13 milliards 750 millions et celle des États-Unis (y compris les engagements des États particuliers, mais non pas ceux des comtés, des bourgs et des iownships) à 13 milliards 310 millions. D'après cette méthode on eût regardé la France comme légèrement plus chargée que l'Union Américaine. Cette conclusion eût été tout à fait erronée : en effet, la dette des États-Unis était presque exclusivement contractée en 6 p. lOO, celle de la France, au contraire, consistait pour les trois quarts en titres 3 p. 100, et pour le reste en 4 ou en 4 et demi p. 100. Il en résultait que la dette de la France, quoique légèrement supérieure en capital nominal à celle des États-Unis, imposait à la nation un sacrifice qui était presque moitié moins considérable que le sacrifice

annuel imposé par sa dette au peuple américain. Il en résultait encore que la France eût pu racheter et éteindre sa dette avec une somme infiniment moindre que celle que les Américains eussent dû consacrer à l'extinction de leurs engagements. En effet, les titres de ceux-ci étant en 6 p. 100 et cotés au pair, l'État eût dû, pour les rembourser, payer 100 francs par chaque 100 francs de capital nominal ; les titres de la France, au contraire, étant soit en 4 et demi, soit en 4, soit principalement en 3 p. 100, et cotés naturellement audessous du pair, l'État eût pu par le jeu de l'amortissement à la Bourse, c'est-à-dire de rachats sur la place, radier 100 francs de capital nominal moyennant une dépense de 96 ou de 97 francs pour les titres 4 1/2 p. 100, de 86 ou 87 francs pour les titres 4 p. 100 et de 74 ou 75 francs pour les titres 3 p. 100. Ainsi, quoique la dette publique française fût en capital légèrement supérieure à celle des États-Unis, elle ne comportait guère plus de la moitié des intérêts de la dette américaine, et elle eût pu être amortie avec une somme notablement inférieure à celle que les Américains auraient dû employer pour l'extinction de leur dette. Si l'on compare à deux époques différentes la dette d'un même pays, on peut trouver qu'elle n'a pas diminué parce que le capital nominal est resté le môme, quoique, en réalité, elle ait pu s'amoindrir en intérêts par le jeu des conversions. Il pourrait même arriver que le capital nominal eût augmenté et que les intérêts eussent diminué.

On voit combien est vicieuse la méthode qui consiste à estimer l'importance d'une dette publique d'après le capital nominal de cette dette. Il vaut mieux prendre pour élément principal d'appréciation le chiffre des intérêts. Cela est à la fois plus juste et donne une idée plus claire; cela est plus juste, parce que, d'après la manière d'emprunter des États modernes, le capital d'une dette nationale est souvent quelque chose de fictif, tandis que les intérêts sont réels. Néanmoins on fera bien aussi de ne pas perdre complètement de vue le montant d'une dette publique en capital nominal, c'est là un élément qui doit entrer à titre accessoire dans l'examen d'une dette d'État. Le capital nominal a, en effet, de l'importance, non pas au point de vue du poids actuel de la dette, mais au point de vue de la libération de l'État dans l'avenir et des soulagements qu'il pourrait éprouver. Supposons deux puissances qui aient chacune une dette de 300 millions de francs d'intérêts annuels. Elles supportent actuellement le même fardeau; mais il est intéressant de se demander quel est le capital nominal de chacune de ces dettes. Si l'une d'elles est en fonds 5 p. 100 et l'autre en fonds 3 p. 100, cette différence, quoique ne modifiant en rien actuellement le poids des deux dettes puisque

leur fardeau est supposé être égal, pourra et devra avoir dans l'avenir une influence considérable et modifier l'équilibre qui existe aujourd'hui entre elles. En effet, la dette 5 p. 100 sera plus facilement remboursable ou convertible, les intérêts pourront en être réduits par ces conversions successives que nous avons vues s'accomplir en Angleterre et aux États-Unis. Au contraire, la dette 3 p. 100 sera difficilement convertible et réductible en intérêts puisqu'il faudrait qu'elle atteignît le pair, ce qui laisserait supposer pour chaque franc de rentes une capitalisation beaucoup plus élevée que pour une dette en 5 p. 100. Elle sera aussi plus difficile à amortir, parce que le remboursement au pair de la rente 3 p. 100 coûterait deux cinquièmes de plus que le remboursement au pair d'une même quantité de rentes 5 p. 100 : quant au remboursement au-dessous du pair par rachats à la Bourse, c'est une opération qui est longue, ne peut s'accomplir en masse et qui a pour effet, quand elle est pratiquée avec constance, de faire hausser le prix vénal des titres de rentes et de rendre l'amortissement plus coûteux.

Il ressort de ce qui précède que si Ton veut comparer deux dettes nationales et rechercher le poids actuel dont elles grèvent les nations qui les supportent, ce sont les chiffres des intérêts que l'on doit considérer ; si, au contraire, on veut se rendre compte de la facilité de libération et de la probabilité d'allégement dans l'avenir, le capital nominal doit attirer l'attention, conjointement avec le chiffre des intérêts.

Les deux méthodes que nous venons d'indiquer, quoique chacune d'elles soit bonne à certains ]»oints de vue, sont, même réunies, insuffisantes. Elles ne donnent en effet que l'idée de l'importance absolue de la dette, soit en capUal, soit en intérêts ; elles n'éclairent pas sur le plus ou moins de facilité avec laquelle le pays grevé peut supporter cette charge. Des statisticiens ont trouvé un autre procédé qui, sans remplir absolument ce desideratum, est moins défectueux que les méthodes précédentes. (\e procédé consiste à diviser les intérêts de la dette publique par I-î chiffre de la population du pays, et à trouver quelle est la charge annuelle des intérêts de la dette par habitant. Évidemment l'on se rend mieux compte ainsi de la somme d'efforts que devra faire le pays pour être fidèle à ses engagements. Supposez que les intérêts d'une dette publique répartis entre tous les habitants du pays débiteur donnent une moyenne de 1 ou 2 francs par tête, vous direz qu'il faudrait que ce pays fût bien pauvre ou bien déloyal pour ne pas satisfaire ses créanciers; supposez au contraire que la moyenne des intérêts de la dette publique fût de 20, 30, 40 francs par habitant, vous commencerez à concevoir des

craintes sur l'exactitude et la continuité du service de cette dette. Cette méthode a été appliquée par M. Dudley-Baxter,qui rangeait ainsi qu'il suit les différents pays, d'après l'ordre décroissant des intérêts de leur dette publique répartis par tête d'habitant : ce calcul s'applique au commencement de l'année 1870:

Charge des intérêts

par

tête d'habitant.