CHAPITRE II

I>B LA LÉGISLATION BUIMSKTAIRB. — LA PnÉPARATION DU BUDGET.

De !â ppëparatlon du budget. — Grands inconvénients de 11 confection d'an budget longtemps arant l'ouyerture de l'oxerdce. — Pratique mauvaise en France rut ce point. — Du commencement de Tannée financière. — Avantages qu'il y aurait 9 ce qu'elle commençât le 1" juillet. — Opinion de M. de Serre.

Faut-il avoir plusieurs budgeU ou un seul? — Pratique de la ResUu ration, du règne de Louis-Philippe et du second Empire. — IncouTéoients de la multiplicité des comptes budgétaires. — La pluralité des budgeU se justifie dans certains cas. — Exemples en France et en Angleterre.

Faut-il centraliser ou spécialiser les recettes et les dépenses? — Inconvénients généraux du système d'ailecter chaque recette à une dépense déterminée. — Parole» du baron Louis.

De la présentation du budget par ministères, par grandes sections on par cnapitre — Les budgets doivent-ils être présentés nets ou bruts? — Des documents & joindre au budget. — Analyse du budget français, dos divers documents et tableaux qu'il contient. — Grands inconvénients des retards apportés au règlement définitil des budgets des exercices écoulés.

De la manière d'évaluer les dépenses et les recettes, et de préparer un excédent.

L*étude du budget, quant aux formes et aux règles que recommande Texpérience, comprend Texamen de quatre phénomènes successifs : la préparation, le vote, Texécution et le contrôle ou la vérification. Sans nous perdre dans les détails, qui sont infinis, nous allons donner quelques indications au sujet de chacune de ces opélalions.

La préparation du budget appartient naturellement au pouvoir exécutif; lui seul est asseï bien informé des besoins des divers services pour faire sur leur dotation des propositions précises ; le vote du budget revient de droit au pouvoir législatif; rexécution, c'est-àdire en définitive Tadministration du pays, est encore au pouvoir exécutif; enfin le contrôle s*exerce à la fois par le pouvoir exécutif et par le pouvoir législatif, auxquels, dans certains pays, notamment en France, on joint le pouvoir judiciaire.

La préparation du budget est un travail tout administratif : beaucoup de questions intéressantes s'y rattachent : la durée de la période à laquelle le budget doît s'appliquer ; le mode d'évaluer les recettes et les dépenses pour éviter les mécomptes ; Tunité ou la multiplicité des comptes budgétaires, etc.

Un point important dans la pratique, ce serait que la confection ei le vote du budget fussent aussi rapprochés que possible de l'ouverture

de Texercice budgétaire qu*ils concernent. En France il n'en est pas ainsi : quinze mois àl*avance la direction de la comptabilité au ministère des finances réunit les éléments dont le budget sera formé ; chaque ministre lui envoie le projet de budget des dépenses de son ministère y en prenant pour base les allocations de Tannée antérieuref et en réclamant d'ordinaire des augmentations de crédit. Chaque ministre, en effet, s'intéresse aux services qu'il dirige, en ressent les besoins, en comprend les lacunes et voudrait signaler son passage au pouvoir par d,es améliorations, par des œuvres utiles qui sont toujours plus ou moins des œuvres coûteuses. Le ministre^ des finances doit servir de modérateur : il doit influer sur ses collègues pour que les dépenses de chaque ministère ne deviennent pas exagérées ; il coordonne les budgets des dépenses des différents ministères^ puis il rédige seul le budget des recettes en fondant les évaluations sur les produits des derniers exercices écoulés. Nous ▼errons plus loin quelles règles de prudence doivent être suivies dans ce cas.

C'est un des vices de l'administration française, que la confection des budgets précède d'aussi loin Touverture de l'exercice: si longtemps à l'avance il est malaisé de se rendre compte avec précision des recettes et des dépenses probables ; les crédits supj>lémentaires et les virements sont la conséquence de cette méthode.

M. Desmousseaux de Givré dans ses intéressantes études budgétaires cite les dates de la présentation des budgets pour les dernières années de TEmpire. Les voici.:

Session de 1869 ouverte le 18 Jany. 1869. Présentation dn budget de 1870 en janv. 1869

— 1868 — 18 nov. 1867 — 1869 en mars 1868

— 1867 — U févr. 1867 — 1868 en févr. 1867

— 1866 — 22janv. 18G6 — 1867 en janr. 1866 ~ 186S -- 16 févr. 1865 — 1866 en févr. 1865

Après la chute de l'Empire, par suite de circonstances diverses, les budgets ont été présentés un peu plus tard : ainsi, celui de 1876 a été déposé le il mai 1875 et celui de 1877 le 14 mars 1876; mais bien loin que l'opinion publique vit dans ce retard un progrès, elle s'en indignait comme si l'on voulait écarter les discussions (1). Singulier préjugé, qui tend à faire du budget de prévision une œuvre sans conséquence, un avant-projetsans précision, parce qu'il est dressé etexaminé trop tôt I Aussi l'on revint à la précipitation : le budget de 1878 fut présenté le 11 janvier 1877, celui de 1879 le 2 avril 1878, celui de 1880 le 23 janvier 1879, celui de 1881 le 31 janvier 1880, celui de 188â le 21 jan-

(1) Le Bulietm de statistique et de législation comparée t du ministère des flnancet (livraison de septembre 1877J, a publié une étude sur la présentation et le vote des

vier 1881 ; des dix budgets suivants, neuf ont été déposés en février ou mars de Tannée précédente, et un en juin. Le budget de 1897 fut déposé le 1«' juillet 1896 et celui de 1898 le 18 mai 1897.

Le budget étant présenté onze à douze mois avant Touverture de i*exercice, ayant demandé en outre sept ou huit mois pour la préparation, se trouve dans la plupart des cas déjà vieilli et presque suranné quand s'ouvre l'exercice budgétaire auquel il doit s'appliquer. L'un des hommes d*État qui ont laissé le meilleur renom dans notre histoire parlementaire, M. de Serre, alors garde des sceaux, disait excellemment à la Chambre des députés dans la séance du 16 février 1819 : <k Faire le budget en janvier et dans les mois suivants, « c'est trop tôt pour l'année qui suit. De si loin, dans l'incertitude « des événements, la prévoyance est vaine ; une estimation approxi- « mative est impossible, les limites posées à chaque nature de dé- « penses sont illusoires ; on demande trop, crainte de ne pas avoir « assez ; toute règle s'évanouit dans le vague et Ton tombe ddiUè « l'arbitraire. »

En Angleterre quatre mois et en Belgique trois mois suffisent pour la préparation du budget. En France on pourrait aussi ne consacrer que huit on neuf mois aux opérations soit de la préparation, soit du vote, soit de la confection des rôles. Le baron Louis faisait à ce sujet le calcul suivant : le budget pourrait être préparé dans le mois qui précède l'ouverture de la session législative: « L'expérience a prouvé « disait-il, que de la préparation à la promulgation du budget, là « discussion dans les commissions et les deux Chambres entraînait « au moins deux mois. Un mois est nécessaire pour les travaux des « conseils généraux des départements et des conseils d'arrondisse- « ments chargés de la répartition des contributions directes par ar- « rondissements et par communes (1). La confection des rôles pour

budgets en France depuis 1830. Soqs le règne de Louis-Philippe, sanf de 1831 à 1834, le budget a toujours été déposé au mois de janvier de l'année précédant Texercice auquel il s'appliquait. Parfois même il a été déposé un peu plus tôt ; ainsi les budgets de 1836, de 1842 et de 1846 ont été soumis aux Chambres daos les derniers jours de décembre 1834, 1S40 et 1844. Sous le second Empire le budget était généralement déposé en janvier ou février de l'année précédant l'exercice; quelquefois, mais rarement en mars ou avril. La période de l'étude du budget par les Chambres, c'est-à-dire le délai écoulé entre le dépôt du projet et la promulgation de la, loi, était en général de six mois et quelques jours sous le règne de Louis-Philippe; sous TEmpire, elle ne fut que de trois à quatre mois, très rarement de cinq, jamais de six. Sous la Hestauration, du moins au début, les budgets n'étaient présentés que trop tard; ils étaient votés en cours d'exercice. Entre ce dépôt tardif sous la Restauration et le dépôt prématuré qui a élé la règle depuis le règoe de Louis-Philippe, il y aurait un milieu à prendre.

(1) Les travaux des Conseils généraux et des Conseils d'arrondissements en matière de budget sont purement fictiTs; il est extraordinaire ment rare qu'une de ces Assemblées effectue une modificaiion à la répartition antérieure. (Note de la 3« édition.)

DE LA LÉ6ISUTI0N BUD6ÉTAIUB. 23

« régler les contingents individuels entraîne trois mois. » C'était donc en tout sept ou huit mois qui paraissaient nécessaires au baron Louis pour cette série d'opérations ; en mettant neuf ou dix mois, on abrège encore de près de moitié la période actuelle d'élaboration et l'on rend* plus précises les évaluations des recettes et des dépenses Si toutes les contributions directes devenaient des impfttsde quotité, on pourrait abréger d'un mois ce délai, puisque l'intervention des conseils généraux et des conseils d'arrondissement deviendrait superflue.

Un des moyens d'arriver à cette utile abréviation des délais, ce serait de changer le commencement de l'année financière et de la faire partir du. mois de juillet. Presque partout, en effet, les Parlements se réunissent en automne ou en hiver: c'est aussi pour leurs travaux le moment le plus propice, celui où les membres des Assemblées peuvent le plus aisément s*absenter de chez eux. Il en résulte que le budget doit être discuté avant l'été, puisqu'à partir du mois de juillet ou du mois d'août, les Chambres se séparent. Il s'écoule donc un intervalle beaucoup trop considérable entre le moment où le budget est discuté et celui où il est appliqué. Si l'année financière commençait au mois de juillet, Texamen du budget pourrait se faire en janvier, février et mars, c'est-à-dire à une date rapprochée de l'ouverture de l'exercice financier. Tour à tour M. de Serre et le baron Louis ont insisté sur cette réforme de détail, insignifiante en apparence, mais réellement utile : «Réunis en novembre, » disait M. de Serre aux députés, <c c'est en janvier et dans les mois suivants que vous ferez le « budget. C'est le faire trop tard pour l'année courante, mais aussi « c'est trop tôt pour l'année qui suit 11 faut donc forcément adopte ter une époque intermédiaire, c'est celle de juillet. Cinq à six mois « ne sont pas un terme trop éloigné pour vous empêcher de prévoir « les besoins, de limiter les crédits avec précision, et toutefois ce c( terme donne le loisir de faire la loi de finances et d'en préparer <K Texécution. Ainsi nul doute que l'année financière de janvier à jana vier ne soit mauvaise tant qn'il sera naturel de réunir les Chambres « pendant Thiver. Nul doute, au contraire, que l'année de juillet à « juillx5t ne soit par ce fait seul imposée sous peine de désordre, sous « peine de renoncer au vote libre, au seul vote constitutionnel de « l'impôt. y> Le baron Louis démontrait de son côté par des arguments techniques l'utilité d'ouvrir l'année financière en juillet (1), En 1817 tous les bureaux de la Chambre des députés se prononcô-

(l) Voir Desmousseaux de Gîyré, la Législation du budget.

En 1888 M. Peytral, ministre des finances, déposa un projet de loi pour faire reporter au l«r juillet, à partir de 1889, le point de départ de Tannée fluancière ; mais ce projet n'aboutit pas. (Note de la 5* édition).

rent pour cette mesure ; la Chambre elle-même l'approuva ; mais la Chambre des pairs la repoussa par des motifs uniquement politi(|ues.

Dans un pays très bien administré, la Prusse, on a change dans le courant de Tannée i877 le commencement de Tannée financière. On Ta porté au !•' avril, au lieu du !•' décembre, date suivie jusquelà. En Italie on a récemment ûxé ce point de départ au V juillet.

Bn Angleterre, il ne faut que quatre mois et demi, au lieu de quinze à seize chez nous, pour la préparation et le vote du budget. Dans la deuxième quinzaine de décembre les commissaires de la trésorerie reçoivent de chaque ministre le projet du budget des dépenses de son département: ils examinent et discutent tous ces budgets partiels et ils forment le budget général: le chancelier de TÉchiquier compose le projet du budget des recettes et il le présente avec celui'; des dépenses à la Chambre des communes. Celle-ci le discute et le*^ vote en peu de temps, si bien que ce budget est mis à exécution à partir du i*' avril, commencement de Tannée financière chez nos iK)i8ins.

Un des points les plus importants et les plus discutés en ce qui concerne la préparation du budget, c'est celui de savoir s'il faut rassembler tous les comptes de recettes et de dépenses du pays (celles des localités, bien entendu, restant à part) en un seul état, un seul budget, ou si, au contraire, on peut sans inconvénient dresser, suivant le caractère ordinaire ou extraordinaire de ces dépenses ou de aes recettes, plusieurs états différents que Ton ne relie pas entre eux «I qu*on ne résume pas dans un seul total. Il y a des arguments en Saveur de Tune et de l'autre solution : c'est moins une question de méthode qu'une question de bonne foi et d'appréciation des drconsftances. Autant les budgets multiples sont condamnables dans des temps ordinaires, parce qu'alors ils ne sont propres qu'à produire la eonfusion dans l'esprit du législateur, autant ils peuvent être admis, recommandés môme, dans des circonstances exceptionnelles, quand îl se rencontre des besoins passagers auxquels on ne peut faire face qu'avec des ressources extraordinaires.

Au début delà Restauration, sous le ministère du comte Corvetto, le budget était à la fois, si nous pouvons parler ainsi, un et multiple ; R se composait d'un grand tableau, qui était formé de la réunion de trois états désignés chacun par l'une des trois premières lettres de Talphabet, A, B, C. L'état A comprenait le service de la dette et de l'amortissement que Ton regardait comme privilégié et en quelque sorte sacré : un revenu déterminé était affecté à ces dépenses par prélèvement sur les revenus du pays. L'état B comprenait l'ensemble

des serTices publics» et, comme recettes, tous les revenus réguliers et oormaux, moins ceux qui avaient été spécialement consacrés au paiement de la dette publique. L'état G, enQn, se composait de toutes les dépenses extraordinaires et obligatoires qui avaient pour origine les malheurs militaires : les frais d'occupation des armées]étrangèreSy les indemnités de guerre et le remboursement d^obligations à courte échéance émises pour la même cause. Il était pourvu à ces dépenses, pour une partie par Texcédent des ressources ordinaires, pour le surplus par le produit d'un emprunt.

Cette division, vu les circonstances du temps, était fort acceptable : elle permettait aux législateurs et au public de se rendre compte de Torigine des différentes catégories de dépenses, du caractère de nécessité et de permanence ou bien au contraire du caractère transitoire et facultatif qui était propre à chacune d'elles. Gomme, d'ailleurs, ces trois états étaient présentés ensemble dans un môme volume, que le compte extraordinaire méritait bien ce nom puisqu'il ne s*appliquait qu*àdes dépenses résultant du fait de l'occupation du territoire, il ne pouvait y avoir de confusion et d'erreur chez l'homme qui examinait avec quelque attention ces documents.

Sous Louis-Philippe, le budget spécial de la dette publique disparut avec l'affectation particulière qui avait été faite de certaines recettes à ce service. Le budget extraordinaire n'avait plus la raison d'être qui l'avait justifié dans les pr-emières années de la Restauration. On le reconstitua, cependant, en créant par la loi du i7 mai 1837 on budget extraordinaire des travaux publics; au bout de trois ans, après la loi du 6 juin 1840, on supprima ce budget extraordinaire et on rétablit la stricte unité budgétaire.

Sous, le second Empire on vit reparaître les budgets multiples : à partir de 1863, on compta en France trois budgets: l'ordinaire, Texiraordinaire et celui des dépenses sur ressources spéciales ; deux autres budgets vinrent encore dans les dernières années du régime impérial accroître ce nombre : le budget de l'amortissement et le budget de l'emprunt de 429 millions. Demandons -nous jusqu'à quel point ces subdivisions étaient utiles ou nuisibles.

Remarquons d'abord, et c'est une circonstance à la fois atténuante et importante, que tous ces budgets — trois ou cinq — étaient présentés à la fois et contenus dans le même document. Il était donc facile de se reporter de l'un aux autres, de les comparer entre eux et de se faire avec quelques recherches une idée complète de la situation de chaque service ainsi que de l'ensemble des dépenses du pays. Cette réunion dans un même volume de ces documents divers diminuait beaucoup riaconvénient de ces comptes multiples»

Hais cette multiplicité était-elle justifiée? Ici, il faut distinguer. La séparation du budget extraordinaire et du budget ordinaire était, dans les dernières années de FEmpire, critiquable, parce que ces années étaient en réalité des années normales et que la plupart des dépenses qualifiées d'extraordinaires se représentaient tou» 'les ans.

Voici, d'après l'exposé des motifs du budget de 1863, quelle était la différence qu'établissait l'administration entre les dépenses entrant dans le budget ordinaire et celles que l'on rangeait dans le 'budget extraordinaire : « Les crédits du budget ordinaire, y est-il « dit, devront pourvoir aux services obligatoires et permanents, assu- « rer le paiement de la dette, l'exécution des lois, l'administration « de la justice, la perception du revenu, la défense du territoire : après « les avoir réglés avec toute l'économie qu'ils peuvent comporter, il « sera toujours nécessaire, si on veut maintenir le bon ordre dans « les finances, d'établir des recettes suffisantes pour en assurer inté- « gralement le payement. » Quant au budget extraordinaire: « Les ce dépenses de ce budget comprendront, » était-il écrit dans le même exposé des motifs, « les grands travaux publics, les constructions « nouvelles, les excédents temporaires de Teffectif militaire néces- « sites par la protection de nos intérêts extérieurs, en un mot, tout « ce qui, répondant à des besoins momentanés et destinés à dispa- « raitre, ne doit pas figurer parmi nos charges permanentes. Quel- « que incontestable que soit leur utilité, quel que soit le désir « légitime de leur donner un prompt et grand développement, il sera « toujours possible, après avoir déterminé les ressources disponibles, « soit à raison des circonstances, soit à raison des facultés contribu- «r tives du pays, de les limiter au montant même de ces ressources. « Chacun de ces deux budgets, ordinaire et extraordinaire, aura donc a son caractère spécial, ses règles spéciales. »

Cette distinction était beaucoup trop subtile : en fait, les dépenses de ce budget extraordinaire étaient de celles dont une grande nation ne peut jamais s'affranchir. On ne pourra jamais renoncer à faire de nouveaux chemins de fer, de nouveaux canaux, de nouvelles routes, de nouveaux bassins. M. Desmousseaux de Givré disait que le vrai nom de ce budget extraordinaire eût été plutôt celui de « budget des ce dépenses ordinaires facultatives ». Cette appellation eût été, en effet, moins inexacte, quoique la plupart de ces dépenses facultatives dussent être regardées comme des dépenses nécessaires. Les inconvénients de ces deux budgets sont évidents : le public, le législateur lui-même étaient enclins à croire que certaines des dépenses, soit militaires, soit de travaux publics, n'étaient pas permauentes, tandis

que, sans déchoir, la nation n*eût pu les suspendre : il était impossible, en outre, de se rendre compte d*un coup d'œil de la dotation d'un service public, il fallait recourir aux deux budgets et additionner les sommes qui étaient portées pour ce service à chacun d*eux. Ainsi, complication, confusion et illusion, tels étaient les résultats de cette division d*un budget d'une période normale en budget ordinaire et budget extraordinaire.

Le budget normal de Tamortissement était-il mieux justifié ? On verra dans un des chapitres suivants de cet ouvrage quelle était l'organisation ingénieuse, mais en définitive peu pratique, qui fut donnée à l'amortissement dans notre pays en 1866 ; on y trouvera aussi un examen détaillé de la doctrine de Tamorlissement et des méthodes diverses qui ont été essayées pour pourvoir au rachat de la dette. Sans anticiper sur des explications qui doivent être étendues, nous nous bornerons ici à dire que nous n'admettons pas un budget spécial de l'amortissement. L'amortissement doit être le résultat de l'ensemble de la situation financière, il doit être pourvu avec des excédents budgétaires : on peut lui faire une dotation à l'avance, mais cette dotation n'est qu'éventuelle et ne doit être appliquée que si, tous les services publics ordinaires ou extraordinaires étant dotés, il se trouve un reliquat de recette qui puisse être employé au rachat de la dette. Cela seul indique. qu'un budget spécial de l'amortissement est un non-sens.

Que dirons-nous du budget des dépenses sur ressources spéciales^ Établi en 1863, il survit encore aujourd'hui. Ce budget distinct, nous l'approuvons, quant à nous, hautement : le supprimer, ce serait créer une regrettable confusion. Ce budget comprend celles des dépenses départementales et communales qui sont payées par les agents de l'État avec les ressources que ceux-ci encaissent pour le compte des localités (centimes additionnels, etc.)- L'exposé des motifs du budget ordinaire de 1863 justifie la séparation de ces dépenses d'avec le budget ordinaire. On a voulu «r placer dans une caté* « gorie séparée les services départementaux, communaux et locaux « qui n'altèrent pas son équilibre (du budget ordinaire), et dont les « ressources spéciales conservent leur aûectation par des reports « successifs d'une année à l'autre. » Avant 1863, les dépenses départementales avaient été jointes aux dépenses du ministère de Tintérieur, parce qu'elles sont ordonnancées par les préfets et que les recettes qui y correspondent sont recouvrées par les agents de l'État. Quant aux dépenses communales, elles figuraient autrefois dans le chapitre des remboursements, parmi les dépenses du ministère des finances, parce que les centimes additionnels communau?; sont per-

çus par les agents de TÉtat, pour être immédiatement i^ersés aux trésoriers des communes. L'organisation antérieure à 1863 était fort inférieure à celle qui Ta remplacée. Il importe que les dépenses des localités soient nettement séparées de celles deTÉtat; ce n*est pas le même pouvoir qui Tote les unes et les autres; ces dépenses locales venant grossir les dépenses générales peuvent égarer Topinion publique en lui faisant croire que ce sont ces dernières seules qui s accroissent par le fait de l'imprudence ou de la prodigalité du gou- Ternement. Il est néanmoins utile que ces dépenses locales, formant un budget à part, soient publiées dans le même volume à la suite <lu budget de TÉtat : cela permet au législateur de se rendre compte ■de la situation des localités, sur lesquelles il peut influer en leur refusant le droit d'emprunter ou de s'imposer extraordinairement. N'oublions pas cependant que le budget des dépenses sur ressources spéciales ne comprend pas l'ensemble des dépenses locales, mais seulement celles auxquelles il est pourvu avec des recettes qu'en- <:aissent les agents de TÉtat ; les octrois, notamment, restent en dehors de ce compte (i). Si l'on voulait conÇondre comme jadis le budget des dépenses sur ressources spéciales avec le budget de l'Etat, on rendrait impossible la comparaison des finances de la France avec celles des autres pays de TEurope, parce que partout les dépenses et les recettes locales sont en dehors des budgets nationaux. Quant à la confection d'un budget spécial pour l'emploi d'un emprunt qui a été contracté en vue de dépenses vraiment extraordinaires, c'est un procédé qui nous paraît recommandable. A ce point de vue, le budget de l'emprunt de 429 millions dans les dernières années de l'Empire nous semble irréprochable, de môme que le •compte de liquidation depuis nos désastres (2). Non seulement C€^ n'est pas égarer le législateur que de séparer ainsi du budget ordî* naire un compte qui doit avoir une existence temporaire, mais c'est l'éclairer, lui permettre de discerner nettement tout ce qui se rapporte dans une série d'exercices à un môme ordre de dépenses

(1) Nous serions d'avis qu'on annexât an budget de l'État nn docament contenant pour la dernière année connae le produit des octrois et des autres taxes communales. C» relevé pourrait être succinct, il serait de nature à éclairer le législateur sur les forces financières du pays. Depuis 187Sle Bulletin de ttatistique publie chaque année «ne enquête sur la situation financière des communes; ce document nous paraît assez confus. En outre, ces publications étendues ne dispensent pas de quelques chiffres placés tnnueUement à la suite du budget pour indiquer le montant des taxes communales.

(2) Nous entendons parler du Compte de liquidation pendant les quatre ou cinq ■années qui ont suivi la guerre, c'est-à-dire Jusque vers t87&, car depuis lors on a fait un abus déraisonnable tant de ce prétendu Compte de liquidation que du h Budget des dépenses sur ressources extraordinaires » ; on y a déversé un grand nombre d« dépenses qui se représentent tous les ans. (Note de la troisième édition.)

exceptionnelles. Quand on fait un grand emprunt soit pour un ensemble de travaux publics importants, soit après des désastres pour la reconstitution d*un matériel de guerre, il est naturel de faire un compte spécial pour remploi de ces fonds. Nous ferons cependant une critique à Tendroit du compte de liquidation qui a été établi après la guerre et qui dure encore. Nous comprenons qu'on ait séparé du budget ordinaire les dépenses de ce compte. Mais il eût fallu, tout au moins, publier ce compte à la suite du budget ordinaire et dans le même volume. G*eût été pour le législateur et pour le public le meilleur moyen de saisir, sans trop de recherches, l*ensemble des dépenses du pays. Autre chose est avoir plusieurs comptes distincts, autre chose est les publier à part les uns des autres. On peut, dans certains cas, justifier la pluralité des comptes budgétaires dans Tintérét de la clarté; mais, au moins, faut-il les publier tous simultanément et dans un même document. En outre, le compte de liquidation, comme l'indique son nom, ne peut être éternellement prolongé* Il est évident, par exemple, qu'en 1881, dix ans après la guerre, le compte de liouidation aurait dû disparaître.

Depuis qu'a paru la première édition de cet ouvrage et qu*a étéécrit le paragraphe précédent, M. Léon Say, ministre des finances, a donné une contexture nouvelle au budget français. A partir de 1879 il a été divisé en deux parties : le budget des dépms6$ ordinaires et le budget des dépenses sur ressources extraordinaires. C'est dans cette dernière section que Ton a fondu les crédits accordés pour les services qui étaient auparavant compris dans le compte de liquidation, ainsi que la dotation destravauxpublicsauxquelsilestpourvupardesemprunts. Cette division nouvelle du budget français nous parait bonne en ellemême. On peut dire que ce n*est padlaniature conjecturale des dépenses, c*est le caractère positif des recettes corrélatives qui range tel chapitre dans l'une ou l'autre section du budget. La première section eût pu tout aussi bien s'intituler: budget de remploi des imp6ts et autres ressources ordinaires; la seconde section eût pu avoir pour titre : budget de l'emploi des emprunts et autres ressources passagères.

Néanmoins, dans la pratique, le budget des dépenses sur ressowces extraordinaires a donné lieu, depuis 1879, à des abus énormes. On y a introduit beaucoup de dépenses permanentes, comme destravaux de routes, l'entretien d'une partie du personnel des ponts et chaussées et Ton dissimulait ainsi les déficits du budget ordi« naire, qui était incomplet en dépenses. M. Léon Say, dans le projet de budget de 1883, estimait à 73 millions les dépenses permanentes-

indûment inscrites, l'année précédente, au budget sur ressources extraordinaires. M. Rouvier, ministre des finances, fit rentrer dans le budget ordinaire de i89i les dépenses auparavant imputées au budget extraordinaire de la guerre ; puis on a réintégré au budget de 1892 les garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer distraites des bud^^ts précédents. Mais nous n'avons pas encore Tunité réelle du budget;ilsubsistedescomptesetdes caisses accessoires, cause d'obscurité et de gaspillage. Justifié dans certains cas, le budget extraordinaire peut être une cause de relâchement dans la gestion des finances et une source de déficits.

Les Anglais, sans être complètement ennemis de la pluralité des comptes budgétaires, ne l'admettent que dans des cas limités. Ils font une distinction entre les dépenses de la dette publique, de la liste civile et des pensions, d'une part, et, de l'autre part, les dépenses des différents services militaires on civils. Il y a là deux comptes différents. Enfin, quand il surgit un événement vraiment exceptionnel, dans le cas de la guerre d'Abyssinie, par exemple, ou pour les travaux de fortifications entrepris à Taide d'emprunts spéciaux, ils font un état spécial, qui est une sorte de budget extraordinaire.

Une autre question intéressante qui se rattache à la préparation du budget, c'est celle de décider s'il faut centraliser ou spécialiser les recettes et les dépenses. Déjà dans un précédent chapitre de cet ouvrage, en parlant des impôts spéciaux, nous avons traité ce sujet (i), nous devrons y revenir encore plus tard à Toccasion des dettes publiques. Quelques mots vont donc suffire en ce moment. Faut-il faire un fonds commun de toutes les recettes pour pourvoir à toutes les dépenses; faut-il mettre, au contraire, chaque recelte à part, lui maintenir une affectation invariable pour une dépense déterminée, et avoir ainsi dans un budget toute une série de comptabilités particulières?

Cette question a été soulevée pour les budgets locaux beaucoup plus que pour les budgets nationaux. Le principe de la concentration et du fonds commun doit prévaloir. Le système de la stricte spécialité serait d'une complication excessive et, en définitive, pousserait plutôt à l'exagération qu'à la modération des dépenses. Yoici comment s'exprimait sur ce point un de nos meilleurs financiers, le baron Louis : a Les inconvénients graves propres à cette forme de « comptabilité auraient dû empêcher de l'adopter dans aucun sys- « tème, puisque dans tous elle est inutile ou elle est dangereuse. En « effet, les recettes spécialement affectées à des dépenses spéciales

(1) Voir dans le premier volame de cet ouvrage le chapitre u du deuxième livre.

DE La LEGISLATION BUDGÉTAIRE. 31

« sont-elles parfaitement conformes à ces dépenses, ce qui est la Ci perfection du système de la spécialité, cette spécialité devient inu- « tile puisque les recettes ou les dépenses spéciales auraient pu être « comprises dans les recettes et les dépenses générales sans dérangef « réquilibre du budget. Si les dépenses spéciales excèdent les recettes « qui leur sont afTectées, il faudra, ou laisser les travaux sans exécu-* « tion, quoiqu'ils soient nécessaires, ou les dépenses sans paiement, « quoiqu'elles aient été faites, ou bien il faudra employer une partie^ ir des fonds du budget à solder Texcédent des dépenses spéciales « Enfin les recettes excèdent-elles les dépenses spéciales, elles ne « pourront être employées et devront être rapportées au budget ou, « par un abus contraire à tout principe de bonne administration et « comme il est souvent arrivé, des travaux inutiles, des dépenses sans <i objet seront faites uniquement parce que, par une erreur de calcul, ic elles auront été dotées trop largement, tandis que les services les « plus urgents resteront en souffrance faute de fonds. Ce système, « toujours inutile dans les temps d'abondance, deviendrait dan- « gereux dans les moments où les besoins de TÉtat sont extrêmes <c et multipliés, s'il était alors fidèlement suivi, mais cela n'arrive «jamais (I). »

Le gouvernement de la Restauration fit une seule exception à ce principe de la mise en fonds commun de toutes les recettes pour pourvoir à toutes les dépenses, ce fut pour le service de la dette et de l'amortissement. Il y affecta des recettes particulières prélevées par privilège sur l'ensemble des revenus nationaux. Cette distinction, selon nous, n'a pas de raison d'être dans un État prospère, puissant et bien ordonné. Elle ne peut se justifier que dans ces États orientaux, comme la Turquie et l'Egypte, qui sont livrés au gaspillage, qui ont une comptabilité imparfaite et qui peuvent être forcés de subir la tutelle d'autrui. Mais même dans ces régions, pour que cette affectation particulière soit maintenue, il faut que les gouvernements étrangers y prêtent la main en instituant des commissaires spéciaux et en faisant de toute infraction à cette affectation spéciale un cas d'intervention.

Les dépenses d'un budget doivent-elles être présentées toutes en bloc, ou par ministères, ou par grandes sections, ou par chapitres ? Cette question est différente de celle de savoir si le vote doit se faire de l'une ou l'autre de ces manières. Un budget peut, en effet, être voté en bloc, quoiqu'il ait été présenté avec la répartition des dépenses en chapitres et articles. Sous le premier Empire le budget

(I) Desmousseaux de Girré, Études sur le budget II, p. 2S»

était présenté en bloc : on ouvrait au gouvernement un crédit dfr 800 ou 900 millions, qu'il distribuait ensuite par décrets entre les divers ministères. Il en fut à peu près de même au début de la Restauration : le budget était présenté sous la forme d*un tableau som* maire où se trouvaient indiqués en masse les crédits présumés nécessaires à la dette publique, aux dotations et aux ministères. C'est la loi du 25 mars 1817, qui vint changer cet état de choses, elle obligea d*abord les ministres à ne pas dépasser les crédits ouverts pour l'ensemble de leur ministère, elle les astreignit en outre à faire connaître, dans leur projet de budget, la répartition qu'ils comptaient opérer du crédit total entre les différents chapitres de leur administration.

Les budgets doivent-ils être présentés nets ou bruts ? en d'autres termes, le budget des recettes ne doit-il contenir que le restant des recettes après la déduction des frais de perception, ou bien les frais de perception doivent-ils figurer à la fois au budget des recettes et au budget des dépenses? Entre les deux méthodei le choix ne peut être douteux : la seconde n'est pas seulement la plus recommandable. mais elle est même indispensable pour une bonne administration des* finances et pour un contrôle rigoureux. Ce n'est que depuis le budget de 1818, cependant, que la Chambre française ouvre des crédits pour les frais de perception. Dans quelques pays, qui deviennent de moins en moins nombreux, l'habitude persiste encore de présenter des bud* gets nets. « Primitivement, » dit un écrivain allemand, le baron de Czœrnig, « tous les budgets étaient des budgets au net (netto-bud- « gets) : on considérait l'administration d'un État comme on eût « considéré celle d'un grand établissement de commerce et d'indus- « trie chargé de nombreuses affaires. Chaque nature d'opération a « pour but un bénéfice, mais elle entraîne des frais : aussi ne peut- « elle fournir, pour subvenir aux dépenses du. gouvernement, que les « excédents des recettes qui ont été réalisées : les recettes nettes. Dans «les États du centre de l'Allemagne, lesquels sont jusqu'ici restés « fidèles à cette forme primitive et patriarcale, dans la Saxe, la Ba- « vière et le Wurtemberg, le budget au net est encore en usage. Tou- « tefois il est juste d'ajouter que le montant des frais de perception « est indiqué, ainsi que le montant brut des recettes, sur les tableaux « spéciaux annexés au budget. Celui-ci est par suite soumis en fait « à la connaissance et au vote des chambres. » On voit que, en pratique, à l'heure actuelle, la différence entre les deux méthodes a presque disparu. Il est évident que les chambres doivent être instruites des frais de perception : il leur importe de savoir combien le pays paie en définitive et combien il reste pour les besoins publics

dans les caisses du Trésor. La proportion des frais de perception au rendement de tel ou de tel impôt peut déterminer le maintien ou rabolilion de cet impôt. Les ihodes de perception aussi peuvent se pré* ter à des réformes. La comparaison que faisait M. deGzœrnigentreun État et une grande société de commerce ou d'industrie, à supposer qu'elle fût exacte, ne pourrait avoir d'influence sur la méthode à suivre pour le budget, car il n*y a pas de société industrielle ou commerciale qui ne fasse connaître à ses actionnaires le montant des frais généraux et qui n'en explique l'augmentation ou la dimi* nution.

La distribution du budget français est correcte à ce point de vue : ce budget se compose de cinq parties : 1® le service de la dette publique ; 2^ les dépenses des pouvoirs publics : pré&ident de la République, Sénat, Chambre des députés; 3* les services généraux des ministères, c'est-à-dire toutes les dépenses autres que les précédentes et que les suivantes; 4» les frais de perception, de régie et d'exploitation des impôts; 5® les remboursements, restitutions, non valeurs et primes. Cette distribution serait excellente, si l'ordre était renversé. Les restitutions et frais de perception devraient former les deux premières parties du budget, puisqu'ils sont la condition môme des recettes budgétaires; le service de la dette publique devrait venixensuite, parce que les intérêts de cette dette doivent être regardés comme sacrés et irréductibles; enfin, immédiatement après, les dépenses des ministères, lesquels ne doivent puiser qu'à l'excédent des receltes après la déduction des deux autres catégories de dépenses. Le public perd trop de vue que toutes les recettes du budget ne sont pas disponibles pour l'État, que dans un gros budget, comme celui delà France, les sommes que TEtat peut employer à ses propres dépenses ne sont qu'une fraction et non pas la plus considérable des recettes budgétaires. Si Ton adoptait l'ordre que nous indiquons, on corrigerait las préjugés à cet égard.

Quels sont les documents à présenter avec le budget ? G'^st là une question qui ne se peut résoudre par une règle générale. Il est évi> dent qu'un budget ne doit pas être un simple tableau de chiifres : on y joint, d'ordinaire, un exposé des motifs faisant connaître principalement les causes des modifications des receltes et des dépenses ; on a aussi l'habitude de faire précéder le budget partiel de chaque ministère par une note explicative qui est sur chaque point un peu plus détaillée que Texposé des motifs. Ces brefs commentaires sont utiles, mais insuffisants. La législation s'est beaucoup occupée en France des documents financiers à fournir chaque année de manière à éclairer la discussion du budget. Ainsi, en vertu de la loi du 25 mars 1817, U- 3

les ministres sont tenus de présenter, à chaque session, les comptes de leurs opérations pendant Tannée précédente ; ils doivent mettre en parallèle les crédits ouverts, les dépenses arrêtées, les services faits, les ordonnances acquittées. De son côté, le ministre des finances doit faire connaître dans son compte annuel le produit brut des im* pots, les opérations de trésorerie, le résumé des budgets, le tableau de la dette inscrite et la situation générale du Trésor. Par la loi du 27 juin 4819, la Chambre décida que le compte annuel des finances serait accompagné de Télat des travaux de la cour des comptes, le grand corps judiciaire qui chez nous vérifie la gestion des comptables. Une loi du 21 avril 1832 rend public le rapport annuel de la cour des comptes, qui, jusque-là, par un reste de Tesprit de mystère de Tancien régime, était tenu secret (1).

On a donc fait des progrès en France depuis 1815 pour la publication des renseignements financiers qui peuvent instruire le pays et la Chambre : mais il reste encore beaucoup à faire ; en outre, Tesprit de la loi est souvent violé par les retards prolongés que Ton apporte à la publicité des documents. Ainsi dans la seconde partie de TEmpire, depuis 1857, Tusage a été adopté par les ministres de faire suivre de leurs observations le rapport annuel de la cour des comptes ; cette mesure a eu pour eflet de retarder d*au moins une année le règlement définitif des budgets des exercices écoulés. Une loi prévoyante, celle du 9 juillet 1836, prescrivait de présenter le projet de loi pour le règlement du budget de l'exercice clos et de produire les comptes à l'appui dans les deux premiers mois qui suivent la clôture de Texercice (un exercice est clos d*après nos lois le 31 août de Tannée qui suit celle de son ouverture). Laissons la parole à un écrivain spécial: « Si les sages prescriptions (de la loi de 1836) étaient fidèlement sui* ic vies, il n*y aurait jamais que trois budgets dont les chiffres exacts « fussent inconnus. Ainsi, par exemple, au i" mars de cette année c (1869), le Corps législatif aurait dû examiner le règlement proposé «f pour le budget de Tannée 1867, pendant que se terminent les opé- « rations du budget de 1868 et que commencent celles du budget de « 1869. Les choses se passent bien différemment. Non seulement le « Corps législatif n'a pas réglé et ne réglera pas le budget de 1867 « dans sa session actuelle (1869), mais il est probable qu'il ne réglera « pas le budget de 1865 ; de telle sorte qu'au 1" mars de cette année

(1) On consultera avec Cruit pour Tétade de la formation de notre législation budgétaire l'opuscule publié par M. le marquis d'Audiffret sous le titre de Souvenirs de tna carrière et formant l'introduction au Système financier de la France du m6me tuteur. H. d'ÀndifTret est un des hommes qui ont le plus contribué, comme premier commis des finances, à perfectionner notre système de comptabilité et à constituer notre législation budgétaire actuelle. Voir aussi : Le budget^ de M. Stourm.

« (1869), comme dans les années' précédentes, il n*y aura pas moins « de cinq budgets dont les chiffres ne sont pas arrêtés, » Ces cinq budgets dont parle M. Desmousseaux de Givré sont, pour l'exemple cité, ceux de 1865, 1866, 1867 dont les opérations étaient terminées» mais dont le règlement législatif était en suspens, et les budgets de 1868 et de 1869 qui étaient en cours d'exécution, le premier n'étant pas clos, quoique Tannée solaire 1868 fût écoulée. Ces retards empêchent le législateur de Toir clair dans la situation des finances. Au moment où Ton va voter le budget du prochain exercice, il serait important de connaître les résultats des exercices écoulés pour se mettre en garde contre les entraînements. Or, au mois de mars 1887, par exemple, quand fut déposé le projet de budget de 1888, la Chambre n'avait pas encore voté le règlement définitif des budgets de 1876 à 1884. Ceux de 1876, 1877 et 1878 n'avaient été l'objet que d'un rapport de commission. Quant aux budgets de 1879, 1880, 1881, 1882, 1883 et 1884, le projet de règlement en avait été déposé par le gouvernement. La Chambre avait en vue treize budgets à la fois, neuf dont le projet de règlement était déposé, mais non voté, un pour lequel, quoique l'exercice fût clos, le projet de règlement n*était pas encore déposé, deux budgets (1886 et 1887) dont l'exercice était en cours, enfin le budget de prévision de l'exercice 1888. Les lois portant règlement définitif des budgets de 1876, 1877, 1878 et 1879 ne furent promulguées qu*en mars 1890. Les mauvaises pratiques continuent ; la loi de règlement de l'exercice de 1888 n'a été rendue que le 18 mai 1896. Dans son rapport sur le budget 1898 (p. 66], M. Krantz disait que la Chambre était saisie de sept projets de règlement s'appiiquantaux budgets de 1889 à 1895. Souvent, tant la Chambre que le Sénat votent trois ou quatre de ces lois de règlement dans une seule séance. Ces retards et cette insouciance sont une honte et une plaie pour nos finances*

La publicité a, sous d'autres rapports, longtemps manqué à cellesci. Ainsi l'administration publiait tous les trois mois seulement dans le Journal officiel le tableau du rendement des impôts; rien ne l'empêchaitde le faire tous les moiset de le rendre plus détaillé. Depuis 1 877 de notables améliorations ont été introduites par M. Léon Say. Le Bulle tir de statistique et de législation comparée, édité par le ministère des finances, contient chaque mois les faits les plus intéressants sur les finances nationales et sur celles des principales nations étrangères. Le meilleur régime pour les finances d'un pays est celui de la publicité la plus large : on semble enfin commencer à peine à le comprendre.

Disons quelques mots de la contexture du budget français. Ce que l'on appelle en langage vulgaire le budget, et ce qui porte le titre officiel de Projet de loi pour la fixation des recettes et des dépenses dm

36 TRà1T£ 0£ la SCIBNGB DES FINANCES.

rexet*ciee..,j était jadis un énorme volume qui chaque jour prenait de» dimensions plus grandes; il atteignait 1,300 pages in-4^. M. LéonSay eut l'heureuse idée de scinder ce document mastodontique en quatre volumes plus maniables, mais dont chacun pourra bientôt devenir presque aussi gros que le volume unique d*autrefois. On Ta de nouveau, en 1883, rassemblé dans un seul volume, puis dispersé en une^ douzaine. Divisé ainsi ou groupé en un seul tome, le budget français est un ensemble de documents très divers, donl les uns sont de» projets de loi ou des résolulions sur lesquels les Chambres émettent un vote, et dont les autres sont de simples explications, d'utiles renseignements, ou même de véritables superfétations. Immédiatement en ouvrant notre budget, on trouve ÏFxposé dew

motifs^ rédigé par le ministre des finances ou du moins portant sa si* gaature. Le ministre y examine succinctement la situation des finances, jette un rapide coup d œil sur les résultats des exercices écoulés, compare les prévisions des recettesetdes dépenses de Texercice futur avec les voles des Chambres pour Texercice en cours ou pour le dernier exercice voté, explique en quelques mots les causes des différences, établit la situation delà dette flottante, et indique brièvement, s'il en a, des projets de réforme. Cet exposé est une préface^ an avant-propos (125 pages en 1888, 22 seulement, sans les annexes, en 1898); il ne donne lieu à aucune délibération des Chambres.

Après TExposé des motifs et ses annexes vient un projet de loi laconique, contenant dix à quinze pages et qui, avec les tableaux annexés, forme Tessence du budget. Ce projet de loi, portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice^ comprenait, en 1898, 53 articles répartis en 3 titres. Quand on dit que le budget s& vote par chapitres et par articles, on veut dire que le projet de loi dont nous parlons est Tobjet d*un vote distinct pour chaque article, tandis que Tun des tableaux annexés est l'objet d'un vote distinct pour chacun des chapitres de dépenses qu'il contient. Voici quelles sont les divisions de ce projet de loi : le titre premier concerne le budget général et se subdivise en deux sections ; la première contenant les crédits ouverts ; les dépenses totales y sont classées d'aprèscinq grandes catégories, à savoir : la dette publique ; les pouvoirs publics; lés services généraux des ministères ; les frais de régie, deperception et d'exploitation des impôts et des revenus pubUcs, enGn les remboursements, restitutions, non-valeurs et primes; la seconde subdivision du budget général concerne les impôts et revenus autorisés et comprend elle-même quatre groupes différents d'articles, relatifs : V aux impôts directs; 2^ ^nxmonopoles et exploitations industrielles de VÉtat ; 3^ aux autres produits et 4^ aux dispositions générales. Le titre.

11 du projet de loi coDcerne les budgets annexes rattachés pour ordre

au budget général. Le titre III contient les moyens de service et les

dispositions diverses. On entend en général par moyens de service

les bons du Trésor ou les autres procédés de trésorerie auxquels le

gouvernement peut recourir pour se procurer un fonds de roulement

et anticiper le produit trop tardif des impôts. Quant aux dispositions

diverses, elles sont naturellement très variables. Quand la Chambre

Teut qu*on lui présente des documents ou des comptes spéciaux, c'est

dans ce titre qu'elle fait connaître sa volonté. Ainsi dans le budget

de i878 elle réclama dans ce titre que le gouvernement lui fournit

un état contenant les principaux éléments de la situation financière

de toutes les communes de France et des déparlements. Le dernier

article de ce titre III porte des dispositions générales qui consistent à

interdire, sous peine de concussion, la perception d'autres impôts que

<:eux qui sont énumérés dans les annexes de cette loi du budget. Voici

les termes, en quelque sorte sacramentels, de cette façon d*anathème :

« Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles auto-

« risées par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomi-

M nation qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine,

« contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui

« confectionneraient les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le re«

tt couvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sanspréju«

« dice de faction en répétition pendant trois années, contre tous

« receveurs, percepteurs, o.u individus qui auraient fait la perception. »

C'est cette formule si explicite et si menaçante qui a été invoquée

^ la fin de 1877 en France pour faire comprendre au gouvernement

Tiinpossibilité d'appliquer un budget sans le vote des Chambres.

Au lieu de cette loi unique du budget, on a eu parfois en France deux lois distinctes : l'une pour les recettes, l'autre pour les dépenses : tel a été le cas pour le budget de 1878. Mais cette scission ne modifie I «ur aucun point essentiel Torganisation que nous venons de décrire. D n'y a, d'ailleurs, aucun intérêt pratique à ce qu'il y ait deux lois ; distinctes, l'une pour le budget des recettes, l'autre pour le budget des dépenses; il y aurait même de grands inconvénients à ce que les Chambres nommassent deux commissions différentes, au lieu d'une seule, pour l'étude préparatoire et détaillée des dépenses et des recettes. Cet inconvénient se rencontra longtemps en France sous la Restauration et sous le règne de Louis-Philippe ; il existe encore aux États-Unis d'Amérique.

A ce projet de loi du budget, lequel est très succinct, sont joints un certain nombre de tableaux, qui sont numérotés d'après les premières lettres de l*alphabet.

38 TRAITâ DE LA saENGB DES FINANCES.

Ces tableaux étaient, pour Texercice 1877, au nombre de sept, pour l'exercice 1883 au nombre de seize, pour 1898 au nombre de dixneuf, de la lettre A à la lettre S. Voici les principaux : tableau A, budget général des dépenses, divisé par chapitres, c est-à-dire par unités de service, on par analogies de services; c'est sur chacun de ces chapitres que les Chambres émettent un vote. Ce tableau A ne contient que la sèche nomenclature des services et des sommes y afrérentes,sans états de développement qui éclairent le vote. Les chapitres de dépenses sont classés, comme on Ta vu plus haut, en cinq grandes parties: 1** la dette publique ; 2** les dotations des pouvoirs publics ; 3" les services généraux des ministères ; 4® les frais de régie et de perception ; 5^ les remboursements et restitutions, primes. Ce n*est guère que la troisième section qui représente la partie vraiment disponible du budget.

L'état B concerne les dépenses de l'Algérie.

L'état C comprend les contributions directes à imposer en principal et en centimes aditionnels ; il ne s agit plus ici, depuis quelques années, que du principal et des centimes additionnels d'Ëtat ou pour non-valeurs.

L'état D fixe, pour chaque département, le contingent en principal dans les contributions foncière (propriété non bâtie), personnelle et mobilière, et des portes et fenêtres. On sait que ces trois contributions sont, en France, des impôts de répartition. L'impAt des patentes n'est pas compris dans ce tableau, parce que c'est un impôt de quotité. L'impôt foncier sur la propriété bâtie non plus depuis qu'il est devenu un impôt de quotité (voir t. I, page 410). Cet état a perdu beaucoup de son intérêt, depuis que l'usage a voulu que les contingents des impôts de répartition fussent Gxes et toujours identiques, sauf les seules variations qui viennent de la destruction de propriétés bâties ou de la construction de nouvelles.

L'état E contient le tableau des taxes assimilées aux contributions directes à imposer pour l'exercice.

L'état F concerne les contributions directes en Algérie et l'état G les taxes assimilées aux contributions directes dans le même pays.

L'état H s'applique aux contributions arabes en Algérie.

Les états I et J sont très importants et très intéressants ; ce sont les tableaux des droits, produits et revenus dont la perception est autorisée ; en dehors de la nomenclature de ces tableaux le gouvernement et ses agents ne peuvent rien exiger sous peine de forfaiture.

On ne vote pas en particulier chaque année chacun des impôts existants; ce vote distinct ne se produit que pour les contributions directes. Le vote de la loi du budget implique le vote do chacun des

impôts qui sont compris dans Tétat que nous venons de nommer. En ce sens tous les impôts en France sont annuels, puisqu'ils ne peuvent continuer à être perçus sans une autorisation nouvelle donnée en bloc ; ils sont perpétuels, au contraire, en ce sens qu'ils ne sont pas chaque année soumis à une discussion nouvelle, ce qui éterniserait les sessions du parlement et ce qui aurait de grands inconvénients. Nous examinerons plus loin cette grave question de savoir si tous les impôts doivent être individuellement votés chaque année par les Chambres, ou s'ils doivent continuer d'exister Jusqu'à une révocation formelle. On indique dans les tableaux I et J les lois constitutives de chacun des impôts. Ces états concernent non seulement les perceptions au profit de TËtat en France et en Algérie, mais aussi les perceptions au profit des départements, communes et établissement publics ; le nombre de ces dernières est très considérable.

Les états K et L comprennent le budget général des voies et moyens pour la France et l'Algérie. Les tableaux A et B ne contenaient que le budget général des dépenses : ceux-ci renferment le budget des recettes par nature de recettes. La classification est empirique; les perceptions sont groupées d'après les administrations qui les recueillent; les recettes, rangées sous le titre de produits divers du budget, ont les origines les plus variées.

L'état M s'applique aux budgets annexes rattachés pour ordre au budget général, comme ceux des chemins de fer de TËtat, de la Légion d'honneur, l'Imprimerie nationale, les monnaies et médailles, la caisse des invalides de la marine, etc. C'a été un grand progrès pour la comptabilité et pour le contrôle que d'annexer au budget de i'Ëtat tous ces petits budgets spéciaux.

Les états N, 0, P, Q, R, S, sont consacrés aux « moyens de service » et aux « dispositions diverses. »

L'état N, particulièrement important, contient la nomenclature de services pouvant seuls donner ouverture à des crédits supplémentaires, par décrets, pendant la prorogation des Chambres.

L'état O donne la liste des constructions neuves que le ministre dé la marine est autorisé à faire dans l'année; l'état P, le maximum et le minimum des approvisionnements de la marine; les états Q et R les lignes de chemins de fer que ]e ministre des travaux publics est autorisé à entreprendre ou à continuer; l'état S indique les renseignements à fournir aux Chambres par les différents ministères.

Tous les états que nous venons d'énumérer et le projet de loi qui les précède forment le budget réel, c'est-à-dire le texte de la loi et les documents essentiels. Onajoute encore àla suite del'exposé des motifs quelques tableaux de comparaison des évaluations pour lexercice à

40 TRAITÉ DE Ik SCIENCE DES FINANCES.

venir et de celles adoptées pour Texercice précédent, puis des tableaux divers sur les contributions directes, notamment sur les centimes additionnels établis par les départements et les communes. Avec cet exposé des motifs et tout ce qui s'y rattache (305 p. in-4* pour 1898), les membres du parlement et le public ont une vue d'en« semble ; c'est aux détails, aux développements, qu'est consacré le reste des gros volumes que Ton appelle familièrement le budget.

Tout ce supplément d'informations est renfermé, pour 1898, dans deux autres énormes volumes,di visés eux mêmes en onze cahiers et contenant les développements des dépenses de chaque département ministériel. Ce qui tient la presque totalité des volumes composant le budget, ce sont donc les développements sur les budgets particuliers des ministères : ici les détails abondent, les justifications sont nombreuses. En tête de chaque budget ministériel une note particulière, sorte de petit exposé des motifs partiels, indique, avec plus de précision et de minutie que TExposé des motifs général, les causes des changements dans les demandes de crédits. Il y a beaucoup d'annexés à chacun de ces budgets ministériels, par exemple le tableau des logements occupés dans chaque ministère, la situation des emprunts départementaux ; le nom de toutes les jeunes tilles admises à l'école nationale de Saint-Denis; on y a même inséré parfois le nom de tous les membres de la Légion d'honneur morts dans Tannée. Mieux vaudrait que certains de ces renseignements fussent donnés dans des fascicules à part, et que le budget fût allégé d'autant et devînt plus maniable et plus conservable.

Nous avons décrit le budget français, tel qu'il sort de la direction de la comptabilité générale du ministère des finances pour être présenté aux Chambres. Celte présentation se fait, d'ordinaire, dans les deux ou trois premiers mois de Tannée qui précède l'exercice auquel le budget doit s'appliquer. Au début de la Restauration, le budget n'était présenté que peu de temps avant le commencement de l'exercice, ou même au cours de l'exercice, ce qui obligeait à percevoir des douzièmes provisoires. Depuis lors les lenteurs de la Chambre obligent souventàcesdouzièmes,qnoique le budgetsoit présenté huit&dix mois avant Texercice ; il en fut ainsi en 1884, 1885, 1887 et 1888; les budgets de 1889, 1890 et 1891 ont été votés à temps, mais ceux de 1897 et 1898 le furent le 30 mars et 14 avril au cours de Texercice. En Prusse la présentation tardive du budget était la règle jusqu'à la solution du conflit entre la Chambre et la Couronne en 1866: M. de Bismarck pouvait dire, dans un discours du 27 janvier 1863, en parlant du refus du vote du budget par la Chambre : « en quoi la « situation actuelle difTère-t-elle de celle où, depuis quatorze ans, s'est

DE LA LÉGISLATION BUDGÉTAIRE. 4i

« trouvée la Prusse durant les quatre ou six premiers mois de Texer- « cice, avant que le budget annuel fût voté (1) ? » En Angleterre, on ne vote pas le budget en une fois; on accorde au gouvernement des parties de crédit pendant les premiers mois de l'exercice. Dans d'autres pays, il y a des dates impératives pour le dépôt du budget : en Belgique, ce dépôt doit être effectué au moins dix mois avant rentrée de Tannée ; en Danemark et en Hollande, il doit Tètre au mois de septembre. En Italie, le budget de première prévision doit être déposé dans la première quinzaine de mars qui précède Texercice, et le budget rectiûcatif, di definitiva previsione (ritalie a Thabitude de ces deux budgets difTérents), doit Tôtre un an après, soit dans la première quinzaine de mars de Tannée courante (â). En France pour les raisons données plus haut (voir page 21), nous

pensons qu'il suffirait que le budget fût présenté aux Chambres six mois avant Touverture de Texercice, mais il faudrait alors modifier les pouvoirs des conseils généraux et des conseils d'arrondissement en matière de contributions directes, ce qui serait, d'ailleurs, conforme à notre système de transformation de tous les impôts de répar* tition en impôts de quotité.

Une question technique qui a de l'importance est celle de savoir quelle est la meilleure méthode pour l'évaluation des dépenses et des recettes. Un procédé défectueux peut amener du déficit et causer dans les finances de grands embarras. Le principe qui domine la matière, c'est que la sincérité la plus complète doit présider aux prévisions. Il y a souvent des erreurs intentionnelles en sens contraire. Dans certains pays peu prospères, on met dans le budget un chiffre de dépenses inférieur à ce que l'on sait devoir être la réalité et un chiffre de recettes supérieur. C'était le vieux jeu des Étals obérés et emprunteurs, laTurquie et TÉgyptesous le gouvernement du khédive Ismall. On pensait ainsi séduire les capitalistes. On ne trompait guère . personne. Il serait superflu de s'étendre sur les vices de cette méthode et les résultats qu'elle amène : elle conduit en général à la banqueroute.

Sans imiter absolument la Turquie, quelques gouvernements croient pouvoir porter, pour certains chapitres du moins, au budget un chiffre de dépenses inférieur à celui qu'ils ont Tintention d'effectuer, se réservant de présenter aux Chambres des crédits supplémentaires. C'est là également une pratique très relâchée. Nous ne nous y arrêterons pas ici, consacrant presque un chapitre entier (voir le chapitre iv) à ces demandes de crédits additionnels.

(1) Les budgets en Prusse de 1862 à 1866. Paris, Pion, libraire, 1877, p. Î9. Xi) Voir U publication du Cobden Club intitalée : Correspondence relative to ihe ludgets ofvarhus countries, 1877, p. Il, 35, 70 «t 80.

42 TRAITâ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

Les dépenses doivent être évaluées, d'après la dernière année écoulée, pour les services du moins qui sont permanents, et comme en général chez les peuples prospères Taccroissement continu de la fortune publique excuse une certaine croissance des dépenses de TÉtat, pourvu qu*elle soit modérée, il peut y avoir un certain relèvement dans les prévisions de Tannée suivante relativement aux faits réalisés •lans la dernière année écoulée. 11 importe, cependant, que cet écart ne soit pas considérable, car il est de règle presque absolue que les crédits affectés aune administration, fussent-ils trop abondants, sont dépensés par elle; les annulations de crédit sont en général insignifiantes.

En face de la méthode relAchée d'évaluation des dépenses et des recettes, diminuant intentionnellementcelles-là et accroissant celles-ci» il y a une méthode prétendue stoïque, très sage en apparence, et qui n'a guère moins d'inconvénients que celle dont nous venons de parler. Cette méthode qui parait stoïque consiste à évaluer les recettes fort au-dessous de ce qu'elles doivent être, afin de se ménager des plus-values considérables. L'importance de ces plus-values réjouit l'Ame d'un peuple, enorgueillit les législateurs et paraît un triomphe pour les gouvernants. Cette méthode a été suivie en France pendant longtemps; on commence à peine à l'abandonner. C'est en 1823qu'elle fut introduite officiellement dans nos habitudes budgétaires. « L'aug- « mentation progressive du produitde certains impôts, disait le mim nistre des finances d'alors, nous semble indiquer comme base de « l'évaluation la plus probable pour 1823 la réalité de ces produits « pour i82i, dernière année que nous puissions connaître. » On continua ainsi les années suivantes ; l'évaluation des recettes de 1824 fut calculée sur les produits réels de 1822. On se félicitait d'échapper ainsi aux mécomptes, et de bénéficier généralement de larges excédents. La monarchie de Juillet se conforma à l'exemple de la Restauration, sauf pour certaines années comme 1833, ou pour certaines denrées, comme le tabac et le sucre, pour lesquelles on tenait compte, dansle budget, de l'accroissement annuel de la consommation.

La République de 1848 et le second empire abandonnèrent cette méthode stoïque.^Dans le budget de 1854, par exemple, on majora de 42 millions les recettes de 1852; dans celui de 1855 on majora de 38 millions celles de 1853. Le rapporteur du budget parlant de Tancienne méthode s'exprimait ainsi : « Ce mode de procéder (prendre if simplement pour évaluation des recettes de l'exercice futur les « recettes réalisées dans la dernière année connue) avait des avan- « tages que nous ne méconnaissons pas, mais il avait aussi l'inconvé- « nient, en attribuant aux recettes une valeur toujours inférieure à

« la réalité» d*obliger à apprécier les dépenses & un taux que Ton « savait être également de beaucoup au-dessous de la vérité, au « moment où le budget s'établissait. De cette insuffisance implicite- « ment reconnue des dépenses, provient la nécessité des demandes de « crédits supplémentaires considérables et prévus. De là cet inconvé- €c nient très grave d'avoir, à côté du budget avoué et voté, un budget « réservé. »

La pratique varia pendant le restant du second empire ; tantôt on s*en tenait à la méthode de la Restauration, tantôt on reprenait le système de majoration usité en 1853 et les années suivantes.

Depuis 187i jusqu'au budget de 1883 exclusivement on a repris le procédé d'évaluation des recettes de la Restauration. Il en résultait que les rece/ites d'un budget étaient calculées d'après celles de l' avantdernier exercice, qui est toujours le dernier exercice écoulé. Gomme les contributions indirectes tiennent une place beaucoup plus grande dans les ressources de la France, que la richesse publique se développe de plus en plus, que les salaires notamment des classes inférieures vont en croissant et permettent à celles-ci de consommer de plus en plus de vin, de tabac, de sucre> de café, comme en outre la baisse du taux de l'intérêt enfle tous les chiffres des mutations sur lesquelles portaient les droits proportionnels d'enregistrement et de timbre, les recettes d'un exercice dépassaient toujours de beaucoup celles de l'a* vant-dernier exercice, les plus values étaient donc énormes relative* ment aux prévisions budgétaires. Voici à ce sujet quelques chiffres :

AiniÉES.

T«Uax...,

Hojeooes.