PUBLIC BT LB CRÉDIT PRIVÉ

DéfinitioD du crédit. — Le crédit public est un phéaomèae unirersel. — Impossibilité pour les États de se passer de crédit.

Différence entre un particulier emprunteur et un État emprunteur. — L'absence de patrimoine réalisable ou de réserves soit métalliques, soit mobilières, rend inévitables dans certaines circonstances les emprunts d*État. ~ L*État ne Jouit en général que de revenus ; il ne peut pas réduire instantanément ses dépenses avec la même facilité que le fait un simple particulier. — Les revenus de TÉtat sont élastiques, et sans limite nettement déterminée : importance de ce fait pour le crédit public. — Un État emprunteur est, en fait, seul juge de sa solvabilité et peut imposer à ses créanciers un concordat. — Un État est considéré comme un ôtre impérissable, ce qui permet pour les emprunts publics des combinaisons très variées.

D'une manière générale le crédit consiste dans la faculté de se procurer la jouissance ou la disposition d'un capital étranger obtenu librement du véritable propriétaire (1), soit moyennant la promesse d'un remboursement futur à date fixée ou à la convenance des par* ties, soit moyennant une rémunération qui reçoit d'ordinaire le nom d'intérêt et dont la durée peut être limitée ou indéfinie, soit J

enfin moyennant l'une et l'autre conditions. Cette disposition défini- |

tive ou momentanée d'un capital étranger est un fait presque uni- I

versel dans les nations civilisées. Il n'est guère de personnes qui ne j

se livrent chaque jour, sans en avoir conscience, à des opérations de \

crédit élémentaires, en achetant sans payer aussitôt le prix de leurs \

(1) SI la disposition de ce capital n'est pas obtenue librement du véritable propriétaire et qu'elle soit imposée pac la force ou par la ruse , on ne se trouve plus €D présence d'un phénomène de crédit à proprement parler, mais d'un acte de domination plus ou moins excusable et légal : c'est ce qui arrive en matiê<*<i d'emprunt forcé et de cours forcé de papier-monnaie.

achats, en anticipant sur des revenus qui ne sont pas encore encaissés. Les Etats, à peu près comme les particuliers, ont, dans tous les temps et dans tous les pays, recours au crédit sous mille formes, soit sous la forme perfectionnée des emprunts à long terme, soit sous la forme insidieuse du cours forcé, soit sous les formes primitives de prêts sur gages, d'aliénation des impôts, d'anticipation de revenus à venir, d'avances sur nantissement, d'arriéré de comptes, etc. Beaucoup d'États n'ont jamais eu de dette perpétuelle ou consolidée, pour nous servir d'un mot aujourd'hui très usité et qui a été détourné de son vrai sens ; mais il n'est guère d'États ou plutôt on peut dire qu'il n'en est point qui n'aient eu une dette flotr tante. La dette flottante à courte échéance est la forme la plus ancienne du crédit public ; c'est aussi celle qui persiste et se développe le plus, môme de nos jours^ chez les peuples qui ont les institutions les moins perfectionnées. Nous verrons ainsi que la dette flottante est devenue très faible et presque insignifiante en Angleterre, qu'elle est considérable en France, et qu'elle est énorme dans les pays comme l'Espagne ou le Portugal. Le remplacement de la

dette flottante par une dette soit consolidée, soit à long terme, est un des phénomènes qui indiquent une bonne gestion et une bonne situation financière.

Ce qui rend l'usage du crédit aussi essentiel et aussi habituel aux États qu'aux particuliers, c'est d'abord que pour les premiers comme pour les seconds le paiement des dépenses et la perception des revenus ne coïncident pas toujours d'une manière constante, ou ne se répartissent pas exactement sur les mêmes périodes de l'année. Sans doute, quand les finances sont bien organisées, il y a un équilibre à la fin de chaque exercice budgétaire entre les recettes et les dépenses ; sans doute encore dans un pays prospère et qui n'est pas trop chargé les taxes tendent à rentrer facilement, régulièrement ; néanmoins elles subissent diverses influences qui peuvent retarder parfois les rentrées. Dans un pays qui a une bonne situation économique, il est moins nécessaire qu'autrefois de recourir souvent et sur une grande échelle à la dette flottante pour anticiper le rendement des taxes; c'est ce que faisait remarquer dernièrement en France un ministre des finances (i). Néanmoins, on ne doit guère espérer qu'il soit possi- ))le de supprimer complètement l'usage de ces engagements à brève échéance ; on ne pourrait y arriver qu'en constituant de grandes réserves pécuniaires dans les caisses de^ TÉtat, ou bien en établissant

(!) Voir le discoorA de M. Léon Say à rAssemblée nationale dans le Journal officiel du 35 décembre 1873. Noua commenterons dans an chapitre postérieur pluaieuift passages de ce discours.

les budgets avec d'énormes excédents des recettes sur les dépenses.

Une seconde raison qui fait que les États ne peuvent pas aisément se passer de crédit, c'est que tous, à certains moments de leur existence, se trouvent en présence de dépenses imprévues ou urgentes qui dépassent ce que laissent disponibles les ressources ordinaires de Tannée. Il n'est pas de puissance qui n'ait de temps à autre à entreprendre quelque grand et colossal travail d'utilité publique dont l'achèvement serait indéfiniment retardé si l'on y devait pourvoir avec les recettes courantes. Il n'est pas non plus d*Élat que le hasard des événements ou les fautes des hommes politiques ne jettent un jour dans des conflits internationaux où il succomberait s'il n'avait à sa disposition que le produit des impôts pendant l'année.

Ainsi, un État ne peut renoncer à se servir du crédit dans mainte et mainte occurence qu'à la condition de former de considérables réserves mobilières et disponibles.

Il est môme à remarquer que la marche de la civilisation a constamment tendu à rendre les emprunts publics de plus en plus nombreux. Ces emprunts, sous leurs formes variées, ne se produisent, d'ordinaire chez les nations prospères, que pour l'un des deux objets suivants : ou la construction immédiate et rapide de grands tiavaux publics, ou bien un conflit international. Il est avéré que les travaux publics sont aujourd'hui infiniment plus nombreux qu'autrefois : quelquesuns sont gigantesques; en outre on commence à saisir l'importance de les faire en peu de temps afin d'éviter la déperdition du capital engagé. En second lieu, les guerres, moins nombreuses qu'autrefois, se font à bien plus grands frais et surtout elles exigent un effort instantané qui est colossal et de beaucoup supérieur à ce que l'on voyait, non seulement il y a quelques siècles, mais môme il y a quelques années. Jadis, par suite de l'organisation sociale et politique et du peu d'avancement des sciences, les guerres coûtaient beau* coup moins à l'État et duraient infiniment plus longtemps avec une faible intensité ; ces deux circonstances permettaient d'y faire face avec des impôts légèrement plus élevés qu'en temps normal. Il fut une époque où les guerres se faisaient au moyen de gentilshommes qui devaient au souverain un service personnel et non rétribué, et au moyen de milices qui étaient armées par les communes. Les gentilshommes s'endettaient, mettaient souvent en gage leurs biens, pour s'équiper eux et leur suite; les communes aussi empruntaient pour le môme objet. Le souverain, c'est-à-dire l'État, n'avait pas à suffire seul aux dépenses de la lutte. Jusque sous Louis XIV on voit que les fréquentes guerres coûtaient énormément à la noblesse. Mais môme avec des armées permanentes et salariées les frais de

rentrée en campagne étaient infiniment plus faibles qu'aujourd'hui. Non seulement les troupes étaient moins nombreuses, mais ces luttes duraient indéfiniment. On a eu la guerre de Trente-Ans, la guerre de Sept-Ans ; celte dernière période était la plus habituelle pour les guerres modernes; c'est assez dire que, pour traîner ainsi en longueur, il fallait que ces entreprises fussent peu vivement menées ; on prenait ses quartiers d'hiver, et Ton passait une forte partie de Tannée dans l^inaction. De pareilles campagnes ne causaient, chacune prise isolément, qu'une dépense réduite. Aujour« d'hui, au contraire, c'est en un très court espace de temps, quelques jours, quelques semaines, tout au plus quelques mois, qu'il faut épuiser toutes les forces nationales et faire une dépense inouïe. On ne pourra désormais estimer à moins de 1,500 millions de chaque côté les frais d'un de ces grands conflits internationaux : à cette dépense instantanée il est clair qu'on ne peut pourvoir au moyen d'impôts surélevés qui rentrent tard ou rentrent mal.

S'il est vrai que les États modernes aient souvent besoin, comme les simples particuliers, de recourir au crédit, il ne s'ensuit pas que le crédit public soit exactement de la même nature que le crédit privé. L'un et l'autre, il est vrai, ont le même objet, qui est la disposition momentanée ou définitive d'un capital étranger librement ob* tenu du propriétaire. Mais à cela se borne la ressemblance. Les différences sont nombreuses et ne doivent pas être considérées comme accessoires.

Les particuliers, d'ordinaire, du moins ceux qui obtiennent facilement du crédit, ont une fortune soit mobilière soit immobilière qui leur permet à la fois d'emprunter moins souvent que les États et de fournir aux prêteurs des gages mieux circonscrits. Quand un particulier se trouve devant un événement fortuit, qui exige de lui une dépense plus grande que celle qu'il pourrait prélever sur ses revenus habituels, que fait-il? S'il a quelque fortune mobilière, des obligations ou des rentes, il en vend un certain nombre, ou bien il se fait faire une avance par quelque établissement de crédit sur ces obligations ou sur ces rentes. Si, au lieu de fortune mobilière, il n'a qu'une fortune foncière, il peut agir à peu près de même : vendre quelque lopin de terre ouïe donner en hypothèque. Ainsi, un particulier solvable doit se trouver rarement dans la nécessité d'emprunter, parce qu'il lui est loisible d'éviter les charges et les risques d'un emprunt en sacrifiant immédiatement et en aliénant une partie de sa fortune, ce qui, d'ailleurs, est généralement le moyen le plus raisonnable. On voit en outre que si un particulier veut emprunter, il est d'ordiaaire dans cette situation, qu'il peut donner un gage certain pour garantir

le prôt qui lui est fait. Le crédit d'un particulier est ainsi assez nettement circonscrit : il est proportionnel à sa fortune ou aux moyens qu*on lui suppose d'en acquérir.

Un État se trouve dans une situation tout à fait différente. Il est plus souvent obligé d'emprunter qu'un particulier aisé et prudent : d'un autre côté il a un crédit beaucoup plus variable, parce qu'un État n*a pas de patrimoine défini et réalisable ou que ce patrimoine est, relativement à ses besoins, très insignifiant. Un État moderne a généralement beaucoup de bâtiments et quelques forôts; mais ce» biens ne sont pas de ceux qu'il soit désirable ou qu'il soit possible de facilement aliéner. Parfois aussi un État a des mines ou des chemins de fer qu'il peut vendre^ ou donner en gage, ou dont il peut céder la jouissance pendant un certain nombre d'années; mais ce cas est plus rare et, alors même qu'il se rencontre, l'expérience prouve que l'aliénation ou l'affermage de ces sortes de biens sont pour l'État, dans les moments critiques, des ressources beaucoup plus chères que le recours au crédit par la voie d'un emprunt public. Aussi ces moyens ne sont-il guère employés que par les pays dont les finances sont mal administrées ou dont la bonne foi est suspectée. Un État peut encore aliéner ce qui rigoureusement et en principe ne lui appartient pas, c'est-à-dire le droit d'exploiter par privilège et monopole une industrie déterminée, moyennant le paiement immédiat d'une forte somme : c'est encore là, à vraiment parler, une forme indirecte et défavorable des emprunts d'État.

Il arrive quelquefois qu'un État ait des rentes ou des valeurs mobilières, soit nationales, soit étrangères, des rentes nationales, par exemple, rachetées par la caisse d'amortissement et non annulées, des titres de sociétés anonymes fondées avec le concours de l'État : ou bien encore des placements à l'étranger comme ceux que la Russie avait faits en rentes françaises avant 1848, ou comme ceux que le gouvernement prussien a faits après la guerre de 1870 en fonds américains et autres. Si l'Etat est pourvu de biens de cette nature et qu'il se trouve dans un embarras subit, il peut réaliser ces valeurs. Mais il est rare qu'elles soient en quantités suffisantes pour dispenser un État d'un emprunt dans les circonstances de grande et urgente nécessité nationale.

Il se peut enfin qu'un État ait une réserve métallique, un trésor de paix ou de guerre, une épargne accumulée sur ses excédents de revenu. Autrefois le cas était fréquent. Il devient aujourd'hui plus rare. La disposition de cette réserve peut dispenser l'État d'un emprunt, ou plutôt peut restreindre la somme qu'un État est obligé d'emprunter et retarder le moment où il est contraint de le faire, r^ous exami*

nerons dans un chapitre postériear la convenance et Tutiliié poar les États modernes des réserves soit métalliques, soit mobilières.

Quoi qu*il en soit. Texistence d*un pareil trésor et d'une semblable réserve est un cas rare. La Prusse seule aujourd'hui, parmi les nations civilisées, nous en fournit et nous en conserve Texemple. Or, l'absence ou Tinsuffisance de ce trésor ou de cette réserve est une des grandes causes des emprunts publics.

Il résulte de ce qui précède que le crédit des États et le crédit des particuliers diffèrent en un point capital : un particulier solvable âgénéralement un patrimoine qu*il peut aliéner en partie pour éviter un emprunt, ou qu'il peut donner en gage, tandis qu'un État d'ordinaire peut être considérer cqmmen'ayantpas de patrimoine ou n'ayant qu'uD patrimoine insuffisant. Cette circonstance rend le crédit des États infiniment plus variable et plus susceptible que le crédit des particuliers.

Quelles sont au juste les ressources dont un État peut disposer pour garantir ses emprunts? Ce sont, d'abord, ses impôts ordinaires actuels. Mais ces impôts existants sont une assez mauvaise garantie, parce qu'ils sont déjà engagés pour faire face aux dépenses ordinaires : à moins que l'État emprunteur n'ait eu dans les dernières années une suite d'excédents constants et notables, une partie de ces revenus ordinaires et actuels ne pourrait devenir libre que si l'État réduisait ses dépenses. C'est ici qu'il convient de signaler une nouvelle diffé* rence entre les finances des particuliers et celles des États. Le budget des dépenses d'un particulier aisé et sage peut supporter de grandes réductions et des réductions presque instantanées. Ce particulier, en «Q'et, s'il ne peut pas réduire immédiatement le loyer de son habilation en supposant qu'il ait un bail, peut du moins diminuer instantanément les frais de sa table, de son habillement, de ses plaisirs : il ne lui faut pour cela que de la volonté et de la prudence. Il en est tout autrement d'un État. Il lui est très difficile, il lui est même impossible <ie réduire subitement et dans une forte mesure ses dépenses habituelles. Voici pourquoi : les dépenses d'un État sont de trois sortes : elles servent ou bien à payer les intérêts d'une dette, ou à exécuter des travaux publics, ou bien à rétribuer et à entretenir un grand nombre d'agents de toutes sortes. Si l'on examine le budget en détail, on voit qu'il se résout en ces trois éléments. Le premier — les intérêts de la dette — ne peut être réduit par la volonté seule de l'État, à moins d'impossibilité absolue d'y faire face. Il n'est pas aussi complètement impossible, mais il est très difficile de restreindre les travaux publics dans des proportions considérables, parce que gênéralement les sommes consacrées à cet usage ont pour but d'entretenir des ouvrages achevés, qui dépériraient si on ne les réparait avef

soin, OU bien d*achever des ouvrages commencés, qui resteraient \ également sans utilisé et qui pourraient aussi se détériorer si on ne] les terminait. C'est seulement sur les travaux nouveaux que les ré- / ductions peuvent porter : encore y en a-t-il souvent qu'on ne pourrait ajourner, sans placer le pays dans des conditions défavorables vis-à-vis la concurrence étrangère. Quant à la troisième partie des dépenses d'un État, c'est-à-dire la rétribution d'une quantité d'agents divers, il est très malaisé, pour la plupart des pays, d'y faire de très fortes réductions instantanées. Une grande partie du budget se résout en salaires et en traitements. Or, si Ton conçoit qu'il soit possible à un particulier de licencier dans un délai de quelques mois la ' moitié ou les deux tiers de ses domestiques, parce que ceux-ci ne servent généralement qu'à son bien-être ou à son luxe et que les personnes ainsi renvoyées trouveront facilement à se placer ailleurs, il n*est pas possible à l'État de licencier la moitié ou les deux tiers de ses employés, parce que tous les services sociaux seraient bouleversés, et qu'en outre les fonctionnaires ainsi congédiés par grandes masses resteraient longtemps sur le pavé avant de trouver un nouvel emploi dans la vie civile. Ces raisons politiques, sociales ou morales s'opposeraient à un parti aussi rigoureux. Il faut en pareille circonstance agir avec mesure et progressivement. Sur un seul point, des économies immédiates et considérables sont possibles, c'est sur l'armée : mais, en général, des considérations politiques s'opposent, dans les grandes crises, à une notable réduction de l'armée. Un seul pays, les États-Unis d'Amérique, a pu donner l'exemple d'un désarmeoient après une lutte violente; il ne faut pas oublier que ce pays est dans une situation exceptionnelle puisqu'il n'a pas de voisins puissants. Étant isolé, les frais de garde peuvent s'abaisser pour lui au minimum. L'expérience prouve que le budget d'un grand État civilisé n'a jamais pu être réduit dans de très fortes proportions. Toutes les fois qu'on s'est promis de le faire, on y a échoué : les réductions sur certains chapitres ont été presque compensées par des augmentations sur d'autres.

Ainsi, il est infiniment plus difficile à un État qu'à un particulier de restreindre subitement ses dépenses. C'est encore là une des raisons qui rendent les emprunts publics fréquents, et qui font en môme temps que le crédit d*un État est sujet à de plus grandes variations que le crédit d'un particulier solvable. C'est aussi ce qui fait que le produit des impôts ordinaires et actuels de l'État est un gage insuffisant pour l'émission d'un grand emprunt. Un État qui emprunte devrait établir simultanément un impôt nouveau qui, sans affectation spéciale, servit de sûreté au prêteur.