CHAPITRE VIII

DES DIPFRnBNTES CATiCORIBS DB DKTTBS PUBLIQVBS.

Du pnncipe de rnniformité de U dette publique. — Y a-t-il quelque utilité à ce que toutes les dettes d'un État soient du même type 7 — Une certaine variété, qui ne va pas Jusqu'à Texcessive multiplicité, des engagemenu publics est plutôt favorable que nuisible an crédit des États.

Des emprunts spéciaux que certains États concluent avec les localités, les grandes compagnies fiûancières et industrielles ou les syndicats de capitalistes et de commerçants. — Les opérations faites par le gouvernement français de 1830 à 1840 pour les entreprises do canalisation. — Les subventions aux compagnies de chemins de fer; les (garanties dMntérôts. — Développement considérable depuis 1870 des emprants spéciaux et presque subreptices contractés pour des travaux publics. — Énorme importance des engagements du Trésor à long terme. •» Ces sortes d'engagements sontrils ou non avantageux au Trésor? — Distinction à faire: Us sont avantageux quand TÉtat trouve des capitalistes ou des localités consentant à faire des avances à un intérêt très réduit pour des entreprises d'une utilité à la fois générale et locale. — Ils sont dangereux et coûteux dans tous les autres cas. — Dans les dernières années l'État a souvent emprunté par des intermédiaires ayant beaucoup moins de crédit que lui et s'est lourdement grevé par ces opérations malencontreuses. — En général, ces emprunts sans publicité sont plus coûteux pour le Trésor que les emprunts publics.

De la dette viagère. — Éléments divers de la dette viagère française.

De la dette flottante. — L'importance considérable de la dette flottante est un slgn^

de mauvaises finances : exemples de l'Espagne, de la Turquie et de l'Egypte. —

Exemple contraire de l'Aogictcrre. — Décroissance constante de la dette flottants

anglaise depuis le commencement du siècle: elle no dépassait guèro 13U nnjiion»

en 1875 : elle s'es: relevée depuis, mais dans une porportion restreinte.

Des diverses fonctions de la dette flottante française. — Elle devient chaque Jour moins utile pour fournir au Trésor un fonds de roulement. — Elle n'a guère eu pendant longtemps d'autre objet que de couvrir les découverts des budgets. ^ Variations de cette dette depuis 1830. — Considérables embarras que l'iraportance de la dette flottante a suscités en 1848. — Comparaison de la dette flottante en 1848 et en 1870. — Chiffres de la dette flottante à la fin de 1878.

De l'énormité de la dette flottante française en 1881 et 1890; sa composition en 1898.

Folie de la constitution d'une grosse dette flottante en temps de paix ; exemple de l'Espagne de 1890 à 1895.

Après avoir passé on revue toute la matière des emprunts publics, il convient de quitter le terrain de la dette consolidée et d*aborder les autres engagements de TÉtat. On distingue en général trois grandes branches de la dette publique : la dette consolidée, la dette viagère et la dette flottante. Cette classification n^est pas complètement rigoureuse. Il est des engagemen ts de l'État qui ne se ramènent à aucune de ces trois catégories ; aussi dans les budgets français, après

:vyO TRAITÉ DE LA SCIBNCB DES FINANCES.

la dette consolidée et avant la dette viagère, on rencontre une grande section qui est intitulée « capitaux remboursables à différents titres » et qui contient un grand nombre d'éléments divers, entre autres les intérêts des obligations amortissables, trentenaires ou autres, et les intérêts de la dette flottante; en outre, dans nos finances, il y a de véritables emprunts d'une nature particulière, dont les intérêts et Tamortissement ne figurent pas dans la section de la dette publique

' et sont dispersés dans les autres chapitres du budget.

Si nous voulons faire une classification exacte des engagements qu*un État peut avoir, nous distinguerons cinq catégories : 1* la dette consolidée ; 2* les obligations amortissables dans un délai déterminé

' ou les bons remboursables à une échéance fixe ; 3* des dettes spé-

• ciales, généralement occultes, ou des annuités au service desquelles il est pourvu par des moyens tout à fait particuliers ; 4* des dettes

• viagères ; 5* la dette flottante.

Nous n*avons étudié jusqu'ici que les deux premières de ces cinq catégories. Il convient d'en venir aux autres. Tout d'abord se pose la question suivante : est-il utile pour un État d'avoir plusieurs catégories de dettes? ou bien est-il préférable qu'un État n'ait qu'une «eule nature d'engagements? la diversité des titres qui composent une dette publique aide-t-elle au crédit de l'État ? ou l'uniformité de tous ces titres est-elle plus conforme aux vrais principes financiers et à la bonne gestion du Trésor?

On doit remarquer en premier lieu que l'uniformité complète des titres d'une dette publique est un phénomène à peu près impossible à atteindre. La plupart des États sont forcés d'avoir des engagements

. de deux natures: les uns à long terme, les autres à court terme : des titres de rentes ou des obligations qui ont été émises, si ce n'est pour durer éternellement, du moins pour avoir cours pendant une période prolongée, et des bons qui n'ont pour objet que de procurer à l'État des moyens de trésorerie, de lui assurer, quelques semaines ou quelques mois d'avance, la jouissance du rendement des impôts. 11

> est malaisé qu'un État puisse absolument se passer de ces deux natures de dettes ; car, pour assurer la régularité dans les paiements, l'administration est parfois obligée d'escompter la rentrée des impôts

. par l'émission de bons à court terme: et, d'un autre côté, il est singulièrement rare de rencontrer un État qui ne se soit trouvé un jour

• ou l'autre dans la nécessité de contracter des emprunts à long terme, soit pour des préparatifs militaires, soit pour de grandes entreprises

• de travaux publics.

Ainsi il y a une sorte de division des dettes publiques en deux iiranches qui semble avoir été établie par la nature même des choses

et qui s'impose aux États modernes. La complète uniformité est en ce sens à peu près impossible à atteindre.

Mais les partisans de Tuniformité de la dette publique n'entendent parler, en général, que des engagements à long terme. Ils ne trouvent pas mauvais qu'un État émette, d'un côté, des bons à très courte échéance et renouvelables, pour faire face aux besoins de la tréso* rerie ; et que, d'un autre côté, il contracte dans les moments de nécessité ou pour de grands travaux des emprunts plus considérables et qui doivent avoir une plus longue durée. Ils admettent cette dualité, mais ils voudraient du moins que les emprunts de la seconde catégorie fussent tous uniformes dans le môme État, que l'on n'eût pas une dette consolidée en 5, en A 1/2, en 4 et en 3 p. 100, en outre des obligations amortissables de diverses catégories, des bons remboursables à des échéances lointaines, des emprunts spéciaux et occultes contractés dans des conditions particulières et gagés sur des ressources spéciales. Cette diversité de nature des engagements à long terme d'un État parait à beaucoup d'esprits une cause de confusion^ de complication, d'obscurité dans les finances, d'agiotage pour le public. C'est à ce mal, disent-ils, qu'a voulu porter remède la Révolution française en instituant le grand-livre de la dette publique, et en ramenant' à une seule catégorie les engagements si nombreux et si divers qu'avait contractés Tancien régime.

Dans un sens opposé, on fait valoir que la diversité des titres de la dette publique tend à développer et à fortifier le crédit de l'État. Les capitalistes et les rentiers, dit-on, n'ont pas tous les mêmes goûts ei ne poursuivent pas le même but. Les uns aiment un placement définitif, comme la rente perpétuelle, dont ils n'aient pas à s'occuper si ce n'est pour en toucher les arrérages, qui ne leur impose aucune surveillance; les autres sont, au contraire, épris des combinaisons variées que permettent les obligations avec amortissement par tira- ' g&s au sort. Les uns recherchent seulement un intérêt qui ne varie pas et qui soit élevé. D'autres préfèrent un intérêt moindre avec la compensation de primes de remboursement ou la perspective de lots. En diversifiant ses emprunts un État rend ses titres plus conformes aux goûts si divers du public des capitalistes et des rentiers ; il a, par conséquent, des chances de trouver plus facilement preneur et à de meilleures conditions. Il imite ainsi les marchands qui se gardent bien d'offrir aux chalands une marchandise absolument uniforme, mais qui donnent à une matière, identique au fond, des aspects divers afin de mieux attirer la foule, de s'accommoder davantage aux caprices des acheteurs. Les sociétés particulières aiment cette diversité d'engagements et croient y trouver leur compte ; le Crédit foncier de

392 TRA1TB DE U .SCIBMCE DIS FIMAUCES.

France avec ses types difTérents d'obligations en donne la preuve (i).

On dit encore qu'un État qui a déjà de grosses detles d'un certaip type trouve parfois plus facilement à placer des titres d'un type différent: les nouveaux venus ne font pas une concurrence aussi ostensible aux anciens, ils les déprécient dans une moindre mesure. Enûn on allègue que dans certains cas un État peut avoir un grand avantage à contracter des emprunts spéciaux et dans une forme particulière pour un emploi déterminé, parce que des catégories de personnes qui sont intéressées à cet emploi de l'emprunt spécial feront à l'État des conditions meilleures que si cet emprunt était lancé dans le gro» public et dans les formes ordinaires.

Toilà les arguments que l'on invoque do part et d'autre. Quel doit 6tre le jugement d'an homme impartial et sensé sur cette importante question ? Il y a, selon nous, un juste milieu à garder entre ces deux extrêmes : une excessive variété de types de la dette publique qui conduirait à une grande confusion, et une absolue uniformité qui empêcherait TËtat d'attirer à lui toute la clientèle des capitalistes, et qui surtout ne lui permettrait pas de profiter des conditions avantageuses qui peuvent lui être faites par certains groupes d'intéressés pour des emprunts contractés en vue de travaux publics spéciaux.

Nous ne blâmerions pas la France, qui a une dette consolidée énorme, de recourir de prérérence, dans l'avenir, aux obligations amortissables ; mais nous la bl&merions de multiplier trop les types de sa dette consolidée, ouïes combinaisons de ses obligations amoitissables. Avant 1883, nous avions du 5, du 4 i/2, du 4, du 3 p. iOO. c'était vraiment trop : d'ailleurs, comme nous l'avons montré, une nation doit emprunter, autant que possible, près du pair, et ne devrait avoir de fonds 3 p. 100 que lorsque ce 3 p. 100 a été émis au pair ou résulte de la conversion de fonds d'un intérêt supérieur ayant dépassé le pair (2). La France avait naguère deux types d'obligations amortissables : les obligations 4 p. 100 émises sous l'Empire, et les obligations 6 p. 100 émises pendant la guerre de 1870-71. Ici, cette diversité n'est pas à blâmer parce qu'elle est le produit des circons-

(1) 11 est vrai que, depuis les premières éditions de cet ouvrage, en 1870, le Crédit foncier a songé à unifier la plus grande partie de sa dette par la conversion de divers types d'emprunts en obligations à lots 8 p. 100, mais il a dû en 1881 revenir sur et projet d'unification et créer des obligations 4 p. 100 sans lots, pour attirer une ciienlèie plus étendue. Puis en 1883 il a émis encore des obligations d'un nouveau type 3 p. 100 sans lots; enfin en 1885 il est revenu aux obligations à lots.

(2) Les États jouissant d'un premier crédit peuvent emprunter a 3 p. 100 au pair et même au-dessous. Les consolidés britanniques 23/4 p. 100, devant devenir du 2 1/î en 1903, se tenaient, en 1898, entre 110 et 113. Les États-Unis ont émis en 1891 un emprunt en 2 p. 100 pour la conversion d'un 4 1/2 ancien ; le taux de 2 p. 100 n'a été obtenu, toutefois, que parce que l'emprunt n'était que de 130 millions de francs et que les banques, d'émission sont tenues d'avoir des fonds publics en représentation de leur circulation.

tances et delà volonté que Ton a eae de ne pas emprunter trop audessous du pair. Le taux 4 p. 100 sous Tempire se rapprochait asseï du pair; mais il en était singulièrement éloigné pendant la guerre lorsque fut conclu Femprunt Morgan : on dut faire ce dernier en

6 p. 400, il eût même été préférable d*émettre cet emprunt en

7 p. 100. Ainsi la diversité dans les engagements de TÉtat est ici recommandable, parce qu'elle résulte de la nature des choses et de la diOérence des taux de Tintérôt à différentes époques.

La plus grande chimère que Ton pourrait se proposer en finances, ce serait de vouloir contracter des emprunts dans des conditions invariables : Tabsolue uniformité de la dette, que voulaient les législateurs de la Révolution, est loin d*ôtre un principe qu'il faille toujours respecter. La seule loi en cette matière, c'est d'emprunter, autant que possible, aux environs du pair, dût-on accorder un in* térèt plus élevé. Cette règle elle-môme n'est, d'ailleurs, applicable qu'à la dette consolidée ; car les emprunts en obligations amortissables réussissent quelquefois mieux et coûtent parfois moins à l'État quand l'intérêt est modique et la prime de remboursement asseï considérable.

Il n'y a donc pas de principe absolu en cette matière : l'intérêt du Trésor et du public autorise une certaine diversité de types dans les engagements de la dette publique, pourvu que cette diversité n'aille pas jusqu'à une trop grande complication.

Il y a des circonstances oii il est très utile de garder aux divers emprunts une individualité spéciale, alors même qu'ils ont été contractés dans le même type de fonds publics. Ainsi, supposez qu'on n'eût pas confondu nos deux grands emprunts de libération du territoire, celui de 2 milliards émis en 1871 et celui de 3 milliards émis en 1872, supposez que chacun d'eux eût eu une cote à part à la Bourse, que la faculté de remboursement pour TÉtat eût été stipulée à une date différente pour chacun d'eux, il est incontestable que l'opération de la conversion en 4 1/â en eût été plus aisée et plus prompte. Au lieu de se laisser effrayer, fort puérilement, il est vrai, comme on l'a fait pendant plusieurs années, par le chiffre considérable des rentes à convertir, on eût procédé partiellement. On eût converti dès 1875 avec la plus grande aisance l'emprunt de 2 milliards» et dès 1876 avec autant de facilité l'emprunt de 3 milliards, au lieu de faire tardivement cette opération pour l'ensemble en 1883. La France eût bénéficié de plusieurs centaines de millions par cette manière de procéder. On voit combien il est utile de ne pas confondre tous les emprunts dans un même tout. A ce point de vue, la conduite des Américains a été plus intelligente que la nôtre.

Nous devons examiner maintenant une classe particulière d'engagements de l*État : ce sont les emprunts spéciaux que le gouvernement fait non pas au gros public, non pas aux gros capitalistes par le mode d'adjudication et avec concurrence, mais à certains corps constitués, certaines grandes sociétés anonymes, ou certains syndicats de propriétaires et de commerçants ; ce sont aussi les garanties d'intérêt qu'accorde l'État à des titres éiïiis par certaines associations ou corporations. Tout cet ensemble d'engagements constitue une dette 9ui generis^ dont l'utilité a souvent été contestée. Ce que l'on a reproché à ces sortes d'engagements, c'est qu'ils constituent des emprunts détournés et occultes, dont l'importance échappe au public et même aux législateurs ; c'est qu'ensuite, en accordant sa caution aux engagements de diverses corporations ou sociétés, l'État se grève parfois d'une charge plus lourde que s'il avait émis un emprunt à ciel ouvert et qu'il eût versé le produit de cet emprunt entre les mains de ces sociétés et corporations, ou s'il eût fait lui-même les travaux en faveur desquels il consentait une garantie d'intérêts.

Ces deux reproches se sont trouvés parfois fondés. Aussi doit-on admettre que ces emprunts spéciaux et détournés, faits généralement sans publicité ni concurrence, doivent être exceptionnels, et ^u'il faut y apporter une attention minutieuse. Il est néanmoins des circonstances où un État a avantage à contracter des engagements de cette nature. Sortons des généralités et entrons dans les faits. Voyons quel parti on a tiré en France de ce genre de dettes.

Nous avons dit que les engagements du genre que nous étudions se divisent en deux catégories: une partie se compose d'annuités fixes dont le montant est déterminé à l'avance ; une autre partie consiste en annuités variables, conditionnelles, dont le montant dépend de certains événements : ce sont des garanties d'intérêts pour le •capital dépensé en certaines entreprises ; ces intérêts garantis ne sont payables qu'autant que le revenu particulier de ces entreprises n'atteint pas une moyenne déterminée, et le plus souvent ils sont éventuellement remboursables par les sociétés ou les localités auxquelles -on les a avancés.

De 1820 à 1840 le gouvernement français, afln d'accomplir des tra- Taux d'utilité publique, notamment de canalisation, de ports, de navigation, contracta des emprunts spéciaux, lesquels ne furent pas conclus en rentes perpétuelles. L'État se faisait avancer par les personnes, les corporations, les villes, les départements, qui avaient intérêt à la confection rapide de tel canal, de tel port, les sommes nécessaires pour l'exécution. Puis il indemnisait les personnes qui -avaient fait l'avance de l'une ou l'autre de ces manières : ou bien il

leur accordait un droit de péage ou de tonnage à percevoir sur les navires qui profiteraient de Tentreprise, et il garantissait que ce droit de péage ou de tonnage atteindrait une annuité déterminée pour Tintérêt et l'amortissement de l'emprunt spécial, ce qui voulait dire que si le produit des droits restait au-dessous de cette annuité, nécessaire à rintérèt et à l'amortissement de l'emprunt, l'État payait la différence; ou bien l'État, pour se libérer envers les personnes, les corporations, les communes, qui lui avaient fait l'avance des fonds pour un travail spécial, leur servait pendant un temps déterminé une annuité comprenant à la fois l'intérêt et l'amortissement de l'emprunt. Le compte des finances pour Tannée 1867 donne des renseignements détaillés sur cette série d'opérations (i).

Au 1^ janvier 1868 il avait été prêté ainsi à l'État pour des ponts» des canaux, des ports, etc., plus de 157 millions de francs. Sur cette somme la plus grande partie avait été amortie au i^janvier 1868, et il ne restait dû sur le capital de ces emprunts que 12 millions et demi, chaque annuité comprenant l'intérêt et l'amortissement.

A mesure que l'on remboursait cette dette, on en contractait une nouvelle. Voici comment : on s'aperçut que les droits de péage, existant sur les canaux, sur les ponts, dans les ports, étaient un inconvénient économique. On crut qu'il y .'avait avantage à ce que l'usage de ces travaux fût gratuit. On se résolut à racheter aux individus et aux sociétés concessionnaires ou propriétaires de ces ouvrages le droit de péage ; ce fut l'origine d'une nouvelle dette contractée aussi en annuités à termes, comprenant à la fois l'intérêt et l'amortisse» ment de la somme due pour le rachat de ces droits. Ces rachats furent effectués en vertu des lois de 1853 et de 1863 : la plupart de ces annuités doivent durer 30 ans à partir du rachat, c'est-à-dire que l'État est complètement dégagé de sa dette au bout de 30 ans, chaque annuité comprenant, outre l'intérêt, ramorlissement du capital. Cette dette spéciale figurait à nos anciens budgets pour une annuité d'enviroo 4 millions de francs, mais ce n'était pas là une dette perpétuelle : c'était une dette dont le tiers devait avoir disparu en 1882, et qui ne devait figurer plus que pour une somme infime dans les budgets postérieurs à l'exercice 1890.

Ce n'était pas encore là toute la dette déguisée et occulte de la France avant 1870. On peut ranger dans la même catégorie les annuités dues par l'État aux compagnies de chemins de fer. Ce sont là des engagements analogues à ceux que nous venons d'étudier, La population de toutes les contrées demande des chemins de fer : ces

(1) Voir ce compte, pages 626 et suÎYantes.

IraTaaz sont souvent à la fois très chers et peu productifs. Oq trouverait malaisément des compagnies se chargeant de les faire entièrement à leur compte : cependant, il est utile que tout le pays soit sillonné de chemins de fer, cela importe à la prospérité générale et à la défense nationale. Le gouvernement, d^ailleurs, est assez porté à favoriser ces entreprises parce qu*il encourrait une grande impopularité en ne les secondant pas. L'Etat intervient alors de Tune ou l'autre des trois manières suivantes : ou bien il fait à ses frais une partie des travaux, notamment ce que Ton appelle Vinfrastructurey et livre aux compagnies les lignes sérieusement avancées, presque terminées; ou il subventionne directement les compagnies; ou bien il se porte simplement garant envers elles d'un minimum d'intérêt, c'est-à-dire qu'il s'engage à combler la différence entre le revenu net de la ligne et la somme nécessaire pour payer au capital engagé sur cette ligne un intérêt déterminé pendant un nombre d'années fixé.

Voilà les trois systèmes que peut suivre l'État pour seconder la construction des chemins de fer : le premier de ces systèmes ne rentre pas dans notre cadre, puisqu'il n'a pas pour effet de créer à l'État une dette spéciale ; les deux autres systèmes, au contraire, celui de la subvention directe et celui de la garantie d'intérêts, chargent l'État d'engagements, d'ordinaire à long terme, qu'il importe d'étudier de près dans un ouvrage sur les finances.

La subvention, dans la plupart des cas, au lieu d'être payée immédiatement, est échelonnée sur un grand nombre d'années, et se verse par annuités : c'est un moyen de ménager les budgets présents en grevant les budgets à venir. C*est ainsi que dans les dernières années de l'Empire on a accordé aux compagnies de chemins de fer des subventions payables en huit ans et en seize termes : c'est là une grande opération que l'on a pu appeler l'emprunt de la paix, quinefut pas complètement terminée, qui devait s'élever à 700 millions de francs, d'après les calculs d'un ministre des finances, et dont on trouvait la trace au budget des travaux publics (I). Renfermées dans ces limites, ces subventions ne constituent pas un véritable emprunt, mais elles en sont devenues un par la suite. Voici, en effet, comment on s'y est pris depuis nos désastres : cette subvention de 700 millions a été considérée comme une dépense extraordinaire, et, au lieu de payer en huit ans et en seize termes, selon les conventions primitives, les sommes dues sur ce compte, on les a réparties sur quatrevingts années : on paye seulement Vintérêt et l'amortissement de ces subventions^ on a fait sortir du budget la dépense nécessaire, la

(1) Voir un discours de M. Léon Sny (Journal officiel da 2» décembre 1873}.

dépense convenue pour le payement de ces huit annuités en seise termes, et on y a substitué un intérêt et un amortissement qui dureront quatre-vingts ans. C'est ici que nous nous trouvons en présence d'une véritable dette contractée d'une manière occulte, si bien que très peu de personnes, môme parmi nos législateurs» en sont instruites. Cette dette ne violait pas le contrat fait à rori"> gine avec les compagnies» parce que cette conversion de fortes an« nuités à court terme en faibles annuités à long terme avait été prévue dans la convention originaire.

Le système des garanties d'intérêts envers les chemins de fer diffère du système des subventions directes par plusieurs côtés. Le régime des garanties d'intérêts a ceci de particulier que les sommes payées à ce titre par l'État aux compagnies constituent une simple avance qui devra être un jour remboursée et qui porte au profit de l'État un intérêt simple de 4 p. iOO. Tant que le produit net des lignes qui foat l'objet de ces garanties n'atteint pas la somme déterminée pour l'intérdt et l'amortissement d u coût de la ligne, l'État verse la différence; en revanche, quand le produit net de la ligne garantie dépassera la somme déterminée pour le service du capital engagé, les compagnies devront verser la différence au Trésor, i valoir sur le remboursement des avances que celui-ci leur a faites (1). La charge qu'imposent les garanties d'intérêts aux budgets est donc très inégale, suivant l'importance du trafic. Jusque vers 1878 cette charge pour l'État a été en croissant chaque jour, parce que les diverses lignes faisant l'objet de la garantie avaient augmenté en longueur et en nombre, et qu'elles étaient encore trop récentes pour que le trafic eût pu faire de grands progrès : plus tard, quand avec le temps le trafic sur ces lignes se sera vivifié, la charge de la garantie imposée au Trésor diminuera; il arrivera même un jour, selon toute probabilité, oh le développement du trafic sera tel sur ces nouvelles lignes et sur les anciennes lignes soumises au déversoir que non seulement les compagnies n'auront plus à recourir au Trésor, mais qu'elles seront à même de lui rembourser ses avances. Ainsi le service de la garantie qui est actuellement une charge, jusqu'ici croissante, entrera en voie de diminution, et finira par devenir une source de rémunération ou plutôt de recouvrement pour le Trésor. En 1867 les

(1) Nous n'entrons pas ici dans les détails da système de U garantie d'intérêts. Non seulement le produit net des lignes garanties vient en déduction des sommes 4)ue l'État doit payer, mais encore l'excédent de produit net, au delà d'une somme déterminée, des lignes existant avant l'application du système de la garantie d'intérêt et appartenant aux mêmes compagnies, est déversé sur le réseau garanti et vient avci le produit net de ce réseau garanti en déduction des sommes que doit payer TÊtat : c'est ce que Ton appelle le déversoir.

garanties d*intérêts n'exigeaient de TÉtat que 25 millions et demi : depuis 1870-71 elles ont réclamé en moyenne 40 millions annuellement : elles se sont môme élevées pendant certains exercices à la somme énorme de 55 millions.

On avait prévu, il y a dix ans, que ce paiement des garanties continuerait jusqu'en 1884 avec certaines chances de remboursement après 1884, et même avec une certitude de remboursement à l'expiration des concessions. Il est curieux que ces prévisions aient été jusqu'à ces derniers temps complètement justifiées par les faits, du moins pour les lignes concédées ou projetées lorsque ces calculs ont été faits. D'après cette évaluation primitive, il serait resté à payer aux compagnies de 1874 à 1865 une somme de 233 millions de francs, et si l'on compare, disait une note officielle, les chiffres prévus pour 1873 et pour 1874 avec la réalité, on arrive à constater que cette évaluation a été faite avec une merveilleuse exactitude (1).

Les garanties d'intérêt ont fait l'objet, en 1871 et en 1872, d'un véritable emprunt détourné, par une opération de conversion semblable à celle qui avait été pratiquée pour les subventions aux chemins de fer. Au lieu d'inscrire dans chaque budget cette charge, on a converti les payements des années 1871 et 1872 en. des annuités à long terme, ne payant aux compagnies de chemins de fer chaque année que l'intérêt et l'amortissement en quatre-vingts ans de la somme dont le service des garanties eût dû grever les budgets de 1871 et de 1872. Cette conversion équivalait à un emprunt. En 1886, on a de nouveau fait sortir les garanties d'intérêts du budget pour constituer un compte spécial qui, sous certains rapports, ressemblait à un compte d'emprunts. On les a rétablies au budget de 1892.

Il reste d'autres exemples de ces dettes subreptices. En 1865 l'État fit un contrat avec une grande compagnie de finances, la Société algérienne, d'après lequel cette Société devait lui avancer en quelques années 100 millions destinés à des travaux de reboisement,

(1) De 1878 à 1883 la situation du compte de la garantie d'intérêts s*était fort amé^ liorée. La compagnie du Midi arait remboarsô à l'Ëtat une notable partie de sa dette. La compagnie d'Orléans lui payait non seulement l'intérêt des 150 millions qu'elle lui devait en capital, mais une fracrion môme du capital. La compagnie de l'Est entrait aussi dans la môme voie. Sonli l'Ouest restait encore emprunteur.

 partir de 1883 on imposa aux compagnies la construction et l'exploitation d'une quantité de lignes improductives ; on les força aussi à abaisser leurs tarifs, en pleine crise commerciale. La garantie dlntérôts devint plusonéreuse que jamais pour le Trésor qui, pour la seule année 1887, dut avancer plus de 91 millions, somme qui s'est réduite à S3 millions en 1890. Au 1*' Janvier 1891 les compagnies de chemins de fer et de tramways doivent à rÊtai-eaviron 1 milliard. Si l'on se montrait réservé à l'avenir, une forte partie de cette somme et de celle qui y sera ajoutée pourrait être remboursée avant l'expiration des concessions, soit le milieu du procliain siècle. (Note do la 6* édition.) Voir des détails nouveaux page 184, texte et note.

de dessèchement, de barrage, etc., en Algérie. L'État devait rembourser la compagnie moyennant des annuités calculées au taux d'intérêt de 5 fr. 25 p. 100, et comprenant la somme nécessaire pour assurer Tamortissement en cinquante années.

Voici encore d'autres exemples de ces emprunts spéciaux : ils concernent des avances faites à TÉtat par les chambres de commerce pour Texécution de grands travaux dans leurs circonscriptions. En 1865, la chambre de commerce du Havre a fait ainsi à TÉtat l'avance du capital nécessaire à l'exécution de grands travaux d'amélioration dans les bassins du port. En 1870, pour en exécuter d'autres que les mouvements de la navigation rendaient indispensables et qui devaient coûter 14 millions, la même chambre a pris à sa charge la moitié de la dépense, sans demander d'en être remboursée, mais à la condition que l'État dépenserait aussi 7 millions. Les travaux, sus* pendus par la guerre, ont été repris depuis. La chambre de commerce, à la fin d'août 1874, avait déjà versé 4 millions pour sa part. L'État, au contraire, gêné, comme il n'avait cessé de l'être, depuis la guerre de 1870, nlavait encore fourni que 500,000 francs, et il ne paraissait pas facile qu'il tînt les engagements pris en 1870. Dans cette situation la chambre de commerce offrit de prêter 6 millions aa Trésor qui devait rembourser le prêt en quinze annuités, calculées au taux d'intérêt de 4 et demi à partir de 1875. Des droits spéciaux de tonnage, qui ne semblent pas nuire au développement des opérations du port, servent à produire les fonds dont la chambre de commerce du Havre dispose ainsi, ou plutôt à effectuer le paiement des emprunts qu'elle a contractés elle-même à cet effet. Il est clair qu'une semblable proposition ne pouvait qu'être avantageuse au gouvernement, puisqu'il améliorait un grand service public, celui de la navigation, et qu'il pouvait emprunter à un taux notablement inférieur à celui du marché des capitaux ; le cours des rentes sur rÉtat ne permettait pas alors d'emprunter à moins de 5 1/4 p. 100, tandis que la chambre de commerce du Havre lui offrait des capitaux à 4 1/2.

Par une loi, votée dans l'été de 1874, l'Assemblée nationale a voulu que le gouvernement contribuât à des travaux du même genre, plus considérables encore, qui devaient être exécutés par la même combinaison dans le port de Marseille. La chambre de commerce de Marseille devait avancer en cinq ans une somme de 15 millions, empruntée par elle-même au taux maximum de 6 p. 100. L'État, de son côté, devait rembourser le prêt en quinze annuités calculées sur le pied de 4 1/2 p. 100 d'intérêt, à partir de 1880. Un droit de 10 centimes par tonneau de jauge sur tout navire chargé venant du

400 TRAITA DE LA SCIENGB DBS FINANCES.

long cours ou de Tétranger est perça au profit de la chambre de €ominerce pour couvrir la différence entre le taux de Tintérèt payé aux prêteurs du capital et le taux de Tintérêt des remboursements de rÉUt.

Une loi votée dans le même temps autorise une avance de 4 millions et demi que la chambre de commerce de Bordeaux proposait de faire à TÉtat et qui devait être remboursable en quinze annuités calculées à 4 1/2 p. 100 d'intérêt à partir de 1873. Cette avance, dont les frais sont couverts par un droit de péage, était destinée à Tachèvement du bassin à flot qui, en vertu d'une loi de 1868, avait fait l'objet d'un premier prêt de 10 millions et qui en devait coûter 13 1/S. La dépense faite avant Tété de 1874 montait à plus de 8 millions : mais l'État n'était pas en mesure de l'achever sans un supplément d'avances.

D'autres grands travaux publics du même caractère ont été exécutés sur d'autres points du territoire par des combinaisons semblables. Pour ne parler que des travaux de ports, Dunkerque» Gravelines, Honfleur, les Sables-d'Olonne, Rouen, Calais, Saint-Nazaire« Philippeville, ont été l'objet, en outre des trois grands ports que nous avons cités plus haut, de travaux exécutés dans ces conditions, par suite d'avances que les chambres de commerce et les départements ont faites à l'État. Les sommes ainsi avancées ou devant être avancées à l'État en vertu de conventions antérieures au !*' janvier 1880 s'élevaient à 102 millions et demi de francs pour les ports maritimes et à 74 millions pour les rivières. Le taux habituel de ces avances était de 4 p. 100 avant la guerre de 1870 ; il fut de 4 à 4 1/2 pour les avances faites dans les années qui suivirent la guerre ; depuis 1880 il est tombé à 3 1/2 ou 3 p. 100, parfois au-dessous.

C'est aussi à ce système d'avances et de collaboration des localités qu'a recouru la France pour les dépenses de casernement nécessitées depuis 1870 par les nouvelles lois militaires.

Une loi du 4 août 1874 portait qu'il serait pourvu aux dépenses du casernement de l'armée jusqu'à concurrence de 88 millions au moyen de fonds de concours demandés aux départements ou aux villes à titre gratuit ou onéreux. Les fonds de concours à titre onéreux, stipulés dans les conventions passées avec les départements et les villes, avaient été limités à 57 millions remboursables par l'État au taux maximum de 5 p. 100 d'intérêts en douze aris au moins et quinze ans au plus. L'amortissement commençait un an après chaque versement. U n'y eut pas moins de 85 villes à faire au Trésor des avances dans ces conditions. Le motif qui déterminait ces villes, c'était l'animation qu'elles attendaient de la présence d'un ou de

plusieurs régiments et le développement du commerce local qui en devait résulter. En dehors des avances ainsi faites à TÉtat en vertu de la loi du 4 août 1874 et montant à 53,658,000 francs, des lois spéciales- autorisèrent l'État à se faire prôter par différentes villes ou différents départements des sommes beaucoup plus fortes, destinées également à la construction de casernes. Par les conventions faitçî« avant le i« janvier 1884, l'État avait emprunté de cette façon et d'une manière pour ainsi dire subreptice la somme considérable de 108,831,963 francs pour cet objet. Il en résulta une annuité d'environ 9 millions de francs pour nos budgets jusqu'en 1886 et qui s'est réduite à 5 millions en 1888. Elle a disparu depuis lors.

On peut rapprocher des engagements qui précèdent ceux qu'a pris l'État pour le remboursement aux départements et aux villes d'une partie des contributions de guerre payées par les localités en 1870 et 1871, ainsi que les annuités pour la réparation des dommages causés par le génie militaire. Ces deux dernières catégories d'annuités ne constituent pas à proprement parler des emprunts, mais des moyens de se libérer d'une dette que des événements fortuits ont mise moralement à la charge de l'État.

Depuis la guerre de 1870-71 les emprunts occultes ou du moins subreptices, ayant ce caractère d'annuités terminables, ont pris un énorme développement. Par suite des charges considérables de nos budgets, qui ne permettaient pas de payer avec le produit des impôts les subventions promises aux chemins de fer pour la construction de certaines lignes, par suite encore de l'éloignement que Ton éprouvait pour contracter des emprunts publics en plus de ceux que nécessita la libération du territoire, on prit sur une très grande échelle des engagements à long terme qui constituèrent une dette suigenerit, La nécessité de doter ce que l'on a appelé le Compte deliquidation, c'est-à-dire le compte destiné au rétablissement de notre matériel de guerre et de notre puissance militaire, l'opposition qQ*eùt faite l'étranger à un emprunt public pour cet objet et les difûcultés diplomatiques qui en seraient résultées, contribuèrent à grossir cette dette en annuités. A partir de 1878 ou 1880, les dépenses exagérées pour la construction d'écoles et de lycées firent créer un grand nombre d'annuités nouvelles.

Dans un précédent chapitre de cet ouvrage (voir plus haut pages 180 et suivantes), nous avons déjà donné un aperçu de l'ensemble des engagements de l'État en annuités ayant diverses origines. On a vu que, d'après les calculs primitifs, ces annuités montaient à 309 millions dans le budget de 1876, à 345 dans celui de i877, qu*eUes devaient s'élever à 3SSfi nxillions dans le budget de 1880, qu'à II. 26

partir de 1883 ou 1884 elles devaient notablement décrottre et tomber à 200 millions de francs, que vers 1890 elles ne devaient plus être ^ue de 150 millions environ, qu*à partir de 1912 ou 1913 elles de- Talent tomber au-dessous de 100 millions, que vers 1920 elles ne devaient pas dépasser 65 millions, qu'elles resteraient à peu près à ce <^iffre jusque vers 1954, qu*en 1957 elles se trouveraient réduites à iine dizaine de millions, et que, en 1963, il n*en resterait plus trace. Tel était, du moins, le tableau de décroissance de toutes ces annuités, ainsi qu'il fut dressé en 1876. Mais depuis lors on a racheté un certain nombre de petits chemins de fer près de tomber en faillite et dont rËtat jugeait à propos de se charger ; on a promis de faire pour quatre à cinq milliards de travaux publics, puis pour dix ou douxe milliards, en dix ans au moyen de nouveaux emprunts amortissables. Il •en résulte que la décroissance de cette catégorie d'engagements de rÉtat sera beaucoup plus lente qu'on ne le pensait en 1876, puisque ceux qui viendront à s'éteindre dans les prochaines années seront remplacés, en grande partie du moins, par de nouveaux. Le gaspillage des Chambres et le plan extravagant de M. de Freycinet sont venus reculer indéfiniment les brillantes perspectives de 1876. On désire, depuis longtemps, mais en vain, un retour des pouvoirs publics à la sagesse. Il faut espérer que l'État ne se chargera pas toujours de faire directement» ou indirectement par voie de garantie, chaque année pour 4 ou 500 millions de travaux publics, souvent inutiles ou mal conçus, quoique dans un État démocratique on ne voie guère le moyen de s'arrêter dans cette voie quand on y est entré (1). M. Léon Say a fait dresser deux tableaux qui contiennent les plus précieux renseignements sur cette intéressante et obscure partie de la dette publique (2). Le total général des annuités à servir, d'après

(1) On deTrait recourir notammeat pour ramélioration des ports i rétablissement de droits locaux comme en Angleterre. Nous avons i ce sujet analysé dans V Économiste français du 23 septembre 1882 une excellente brochure de M. Pastoureau-Labesse. - Cest une folie que de vouloir charger TÉtat de toutes les entreprises. *

D'après les nouvelles évaluations faites le l«r janvier 1884, ces annuités devaient atteindre le maiimum en I88S, soit 389,350,000 francs. En 1889 elles devaient tomber à 269 millions; elles ne devaient plus diminuer que lentement pendant les années suivantes, devant atteindre 332 millions en 1900, pour se relever de Tannée 1908 à 1911 au-dessus de 24o millions, puis baisser graduellement jusqifà 188 millions ea 1925; se relever à 210 millions en 1926, se maintenir entre 185 et 209 millions jusqu'ea (953, n*ôtre plus que de 60 millions en 1954, 33 millions en 1956, 6 millions en 1957. Comme depuis 1884, beaucoup de ces annuités ont été renouvelées, au lieu d*être remboursées régulièrement sur les ressources ordinaires des budgets, les perspectives d^allègement sont encore plus lointaines aujourd'hui. Le relèvement brusque des annuités à certaines époques comme 1908, 192G, etc., vient du mode très défectueax -*«mployé pour le remboursement du 3 p. 100 amortissable.

Engagements du Trésor contractés pour le remboursement d'avances faites à. pour l'exéctUion de divers services publics, (Imprimerie nationale, 1876).

(2) Eng État et

les premières évaluations, depuis le 1" janvier 1876 montait à 9 milliards et demi de francs. Il ne faudrait pas, comme certaines personnes le font, dire que TÉtat à côté de sa dette consolidée montant alors à une vingtaine de milliards, avait une autre dette 8*élevant à neuf milliards et demi de francs : celte expression serait fort incQr-| recte : ces neuf milliards et demi, en effet, n'étaient que l'addition de toutes les annuités à payer par TÉtat en vertu d'engagements pris et jusqu'au moment où ces engagements devaient expirer : ce chiffre comprenait donc, non seulement le capital de la dette, mais les intérêts durant toute la longue période pendant laquelle devait se faire le service de cette dette. D'après un nouveau tableau, publié en novembre 1884 (Bulletin de statistique), le total des annuités à payer depuis le 1" janvier 1884 s'élevait à 16 milliards 152 millions. Un tableau postérieur porte à 7,186 millions le capital seul de ces annuités, sans accumulation des intérêts, au 1*' janvier 1890; on voit combien a continué de grossir cette dette, malgré l'expiration graduelle de certains des engagements qui la composaient. C'est bien ici uncapi- 4al de 7,186 millions à ajouter à la dette consolidée.

Cette dette de l'Ëtat en annuités à été divisée par le ministre des finances en deux catégories : l** les dettes contractées par l'État sous ta forme d'avances faites pour travaux publics et remboursables par annuités ; 2* les engagements à long terme contractés par l'État pour Texécution de divers services publics. On peut considérer ces engagements variés, quoiqu'ils aient parfois entre eux des didérences assez notables (i), comme présentant cependant des caractères communs, et constituant pour la plupart, si ce n'est tous, des emprunts

dissimulés^

Le total des avances faites ou à faire à TËtat (en vertu de conventions [ou de lois antérieures au 1"' janvier 1876) et remboursables par annuités atteint un capital de 568,934,721 francs : sur ce chiffre total d'avances, 207,435,054 francs ont été prêtés ou seront prêtés à l'État 6n vertu de lois antérieures au 4 septembre i870, et 361,499,667 fr. 6n vertu de lois postérieures à celte même date. D*un autre côté» voici à quels travaux ont été ou seront employés ces 568,93 i, 72 J fr. : 201,475,000 francs à des lignes de chemins de fer; 101,58S,000 francs à des ports maritimes; 73,972,600 francs à des améliorations de rivières ; 5,900,000 francs à des canaux; 1,200,600 francs à des routes

(i) Tous ces engagements ne sont pas de môme nature : ainsi le ministre des finances a classé parmi eux les subventions aux lignes de paquebots, lesquelles ne constitaent pas un empruntai y a lait figurer également les intérêts et Tamortisse ment des obligations trentenaires, lesquelles ne forment pas un emprunt occulte . mais bien un emprunt pubUo*

nationales ; 100 millions à des travaux extraordinaires en Algérie ; 79,899,667 francs à des travaux de casernement, et 4,900,000 franc» à la construction du nouvel Opéra : sauf ces deux derniers articles^ dont Tun représente une dépense de luxe et Tautre une dépense mi* litaire, la totalité de ces avances faites à TÉtat, soit 484 millions environ, a été ou sera employée à des travaux reproductifs, à l'amélio^ ration de Toutillage collectif du pays.

Sur les 568,934,701 francs ainsi avancés à TÉtat, une somme de 10,039,514 francs avait déjà été amortie au l"* janvier 1876, il restait donc 557,995,206 francs à rembourser, ce qui exigera un chiffre total d'annuités de 1,393,106,000 francs : ces annuités s'éteindront à des époques variables; la moitié en aura disparu au commencement du vingtième siècle, les dernières iront jusqu*en 1960 (1).

La seconde grande catégorie de ces annuités se compose des engagements pris directement par le Trésor pour Texécution de certains services : elle ne se distingue en général de la première que par ce fait que ces annuités ne représentent pas le remboursement d'avances faites au Trésor par des localités ou des compagnies (2) : mais la plupart des engagements de cette seconde catégorie n'en représentent pas moins, ainsi que ceux de la première, des emprunts détournés. L» total des engagements contractés par le Trésor dans cette seconde catégorie s'élevait à la date du 1" janvier 1876 à 9,772,740,299 francs^ en capital et en intérêts : sur ce chiffre 4,908,720,000 francs représen* taient le capital, et 4,864,017,000 francs représentaient les intérêts. Si l'on considère la somme totale de 9,772 millions que l'État est ainsi obligé à payer en intérêts et en capital, 2,918,182,000 francs proviennent d'engagements antérieurs au 4 septembre 1870, et 6,854,557,716 francs d'engagements postérieurs. D'autre part, sur ce chiffre total de 9,772 millions, 1,693,663,345 francs avaient déjà ét& payés avant le 1*' janvier 1876, ce qui réduisait à 8.079,076,953 francs /a somme des annuités à payer à partir de cette date.

Voici quelles sont les origines de cette deuxième catégorie d'engagements. Ne considérons que le capital qui était, comme nous Vavons dit, de 4,908,721,000 francs; ces engagements ont été pris jusqu'à concurrence des sommes suivantes pour les diverses destinations que nous indiquons :

(1) Pour les changements effectués de tS76 à 1890 dans ces chiffres d'annuités et sur leur décroissance probable, Toir plus haut pages 180 À 183.

(2) Voilà du moins quelle devrait être la distinction entre cette seconde catégorie d'engagements et la première : mais le document ofUciel est plus confua. Ainsi, il fait figurer dans la seconde catégorie le remboursement des 1,425 millions prêtés ^ VËtat par la Banque de France, ainsi que celui des obligations trenienaires.

Capital des cngagemocts:

da Trésor Caase des sogagemsnts. au

!•* Janvier 1876.

Francs.

!• Rachat de cananx • 122,873.602

It* Rachat des péages da Sand et des Belts 3,401,018

8* Annuités aux compagnies de chemins de fer

conseuties avant 1870 865^435,833

4* Subventions payables en annuités aux compar-

gnies de chemins de fer 378,797,000

5* Autres subventions aux compagnies de chemins

de fer 137,885,000

^ Obligations du Trésor à créer pour travaux de

chemins do fer, de canaux et de rivières 429,442,810

7* Subvention pour faciliter l'achèvement des

chemins ordinaires et d'intér&t commun.. .. 115,000,000

8* Subvention pour travaux de dessèchement, d'assainissement, de curage et d'irrigation • 1 7,305,966

Total des sommes consacrées aux travaux publics 1,465,141,129

^ Rachat à la compagnie des chemins de fer de l'Est de la partie de son réseau située en Alsace-Lorraine 825,000,000

10* Remboursement aux départements, aux villes et aux communes d'une partie des contributions de guerre 260,000,000

41« Réparation des dommages causés par le génie

militaire 26,000,000

12* Subvention pour l'acquittement des loyers dus

pendant le siège de Paris 4,504,052

Total des sommes consacrées à la répara* tion des désastres locaux ou individuels causés par la guerre 615,501,052

13* Capital des obligations trentenaires du Tr(^«or. 47,686,000 *

14* Annuités pour la conversion de l'emprunt

Morgitn 250,000,000

15* Amortissement des emprunts faits à la Banque 1,425,000,000

16* Remboursement des bons du Trésor émis pour

le compte de liquidation 885,877,000

17* Annuité de l'emprunt contracté par le gouvernement sarde pour l'amélioration de l'établissement thermal d'Aix 1,073,000

18* Annuité pour les garanties d'intérêts afférentes aux exercices 1871 et 1872, et non payées en capital 338,000,000(1/

19* Remboursement au département de l'Oise.... 800,000

Total des sommes représentant le rem* boursement de véritables emprunts, . . • 2,448,436,000

(I) Cette somme de 338 millions de francs figure dans le tableau officiel comme une ^omme en capital; il est manifeste, cependant, que c'est la collection de toutes les annuités dues pendant une période de soixante-dix ans environ. Le capital réel n'est 4|ue de 80 miilionB environ.

406 TRMTÉ OB hK SCIENGB DES HNANCBS.

20* SabT6Dtion à la compagnie chargée des transports entre la France et l'Algérie 6,996,840

21* Subvention à la compagnie chargée de la correspondance d*Oran à Tanger 1,134,000

22* Subvention à d'autres compagnies de paque- ] boto 871,510,000

Total des subventions postales 379,640,840

Total général des sommes en capital (1) de ces engagements 4,908,722,019

Telle est la distribution de ces engagements occultes «de TÉlnl d*après leurs diverses origines ; si Ton met de cMé les subventions aux compagnies de paquebots, dépenses régulières et imputables sur les fonds des budgets courants, si Ton écarte aussi les emprunts ou les indemnités dont la guerre de 1870-71 a été la cause, on ne reste plus en présence que des i,465 millions d^engagements pris pour les travaux publics; il faut y joindre les 484 millions d'avances remboursables qui ont été faites à TÉtat par diverses localités ou diverses compagnies pour le même objet; c'est donc un capital de 1,049 millions environ que l'État s'est procuré par des moyens presque dandestins, échappant aux yeux du législateur, pour aider à la construction des chemins de fer, des ports, des canaux, des chemins vicinaux, etc. Sur ces 1,949 millions, cependant, une partie a été procurée à TÉtat par rémission d'obligations, et ce n'est guère qu'un milliard et demi qu'il a emprunté en détail, presque à la dérobée (2).

Ces emprunts détournés ont tous ce caractère commun qu'ils ont été contractés pour l'exécution rapide d'entreprises d'utilité générale et locale, en môme temps que pour le ménagement des budgets présents. Ces engagements avaient pour objet d'éviter que l'État émît un

(1) En réalité, le chiffre du capital de ces engagements est pi us faible que celui que nous indiquons d*après le document officiel. Ce document, en effet, Inscrit plusieurs fois comme capital éd ce qui n'est que la coUection des Intérêts pendant toute la période de la durée de rengagement de TÉtat.

(3) Ces engagements de TÉtat Tarient sans cesse, par reztinction des olus anciens et par la création de nouveaux. Nous n'avons pas cru devoir refaire ici le létail d:i tableau des précédentes éditions. Qu'il nous suffise de reproduire quelques chiffres d'après le Bulletin de statistique de novembre 1884 et octobre li$90. Au !«' Janvier 1884, le total des annuités à servir était de 16 milliards 152 millions, correspondant à un capital de 6 milliards 588 millions. Ce capital m6me se divisait ainsi, quant à ses origines : 835,667,430 fr. du chef des engagements contractés avant 1870, et 5 milliards 752 millions du chef des engagements analogues contractés depuis 1870. Enfin au 1*' Janvier 1890 le capital do tous ces engagements du Trésor s'élevait à 7 milliards 186 millions, en augmentation de 598 millions depuis 1884, nalgré Texpiration de diverses annuités dans l'intervalle. Cet ensemble de dettes, singulièrement confus, jette une grande obscurité sur nos finances. C'est une des raisons pour lesquelles le pays, qui se croyait en pleine prospérité financière, s'est vu , à partir de 1882, en plein déficit. Néanmoins, si Ton s'en était tenu rigoureusement au plan de 1876, il y eût eu pour le budget français, dans ces annuités, un système d'amortissement aussi efficace oue celui dont jouit le budget anglais.

emprunt public tout en lui assurant les ressources immédiates qu*ui^ emprunt public lui aurait fournies. Quel doit être le jugement de la science [et de Texpérience sur ces engagements, contractés ainsi d*abord pour quelques années seulement, et qui, sous le poids de 1» nécessité et devant les embarras du Trésor, se convertissent généralement en dettes à long terme? Doit-on les approuver comme un expédient beureux qui développe la prospérité nationale, tout en allégeant le poids des charges du budget? Doit-on les réprouver, au contraire, comme une cause de confusion dans la gestion des finance» • publiques ?

Il y a une distinction essentielle à faire. Dans certains cas, les engagements ou les dettes de ce genre peuvent être utiles; d'autres fois ils sont nuisibles. Ils peuvent être utiles quand ils sont contractés . en Tue de la prompte exécution des travaux publics d'un intérêt en partie national, en partie régional ou local, quand il s'agit, comme nous l'avons vu, de canaux ou de ports, et que les personnes ou les pays intéressés font à l'État l'avance des fonds en ne demandant . qu'un intérêt peu élevé et au-dessous du taux habituel auquel l'État peut emprunter publiquement. Ces conditions peuvent se rencontrer». On comprend que des négociants ou que des communes qui attendent beaucoup d'avantages de la confection d'un grand travail et quk ne veulent pas, cependant, faire le sacrifice total du capital nécessaire pour Texécuter, consentent à un sacrifice partiel sur le taux do l'intérêt. Dans ces circonstances ces emprunts sont irréprochables; ils sont même recommandables ; il y a alors une sorte de collaboration de l'État, des corps administratifs locaux et des particuliers, qui profite à tous. Le Trésor se trouve moins lourdement chargé que s'il eût recouru à un emprunt public, les travaux sont plus économiquement et mieux faits. C'est ce qui est arrivé pour la plupart des travaux de ports, les chambres de commerce ou les villes prêtant à rÉtat au taux de 4 p. iOO avant la guerre et à celui de 4 i/2 après la guerre les sommes nécessaires pour ces entreprises. Or, si l'État eût^ emprunté directement au public, il eût dû payer un intérêt de i/^ ou de 3/4 p. 100 plus élevé (1).

Hais d'autres fois l'État se fait avancer par des sociétés, comme par la Société algérienne ou par les compagnies de chemins de fer, des»

(1) Il Tant beaucoup mieux, cependant, laisser complètement exécuter les direr» travaux publics locaux, par exemple ceux de ports, par les localités ou par les corporations telles que les Chambres de commerce, en permettant à celles-ci d'étal)lir certains droits de port et autres, comme on le fait en Angleterre. On évite ainsi de surcharger trop r£tat et de jeter la confusion dans les finances. Voir à ce sujet TexceUentebrochure : les Droits locaux de navigation, par Pastoureau-Labeiae, publiée à Bor^ deaux en 1882. (Note do la 8* édiUoo.)

408 TRAITÉ DE LA SCISNCE nSS FINANCES.

sommes pour lesquelles il paierait un intérêt moindre s'il empruntait directement au public. Le seul avantage qu*obtienne TÉtat en pareil cas, est de dissimuler un emprunt^ ce qui est généralement une mauvaise chose. Il grève inutilement le budget du montant de la différence entre le taux qu'il paie à telle société et le taux auquel il peut emprunter directement. G*est payer trop cher une mauvaise honte. Si les travaux en question sont utiles, mieux vaut faire un appel direct aux capitaux sans se cacher.

Un très grand nombre des engagements ou des emprunts de TÉtat pour les travaux publics ont eu rinconvénient que nous venons de signaler. L'État recourait à des intermédiaires, ayant moins de crédit que lui, et se procurant, par conséquent, à un taux dlntérèt beaucoup plus élevé les sommes nécessaires aux travaux. En voici un exemple frappant, choisi entre bien d'autres : L'État avait accordé une subvention au chemin de fer d'Orléans à Gh&lons; mais, au lieu ae la payer immédiatement, ou bien en deux ou trois années, au fur et à mesure des besoins de la compagnie pour la construction de ses lignes, il transforma cette subvention en 85 annuités. En représentation de ces annuités, qui ne lui fournissaient pas l'argent comptant qui lui était nécessaire, la Compagnie d'Orléans à Chàlons émit à 435 francs des titres remboursables à 500 francs en 85 années et rapportant 25 francs d'intérêt. La compagnie se grevait donc d'un intérêt de 6 p. 100 environ par année : or au môme moment la rente française 5 p. 100 était cotée à 97 i/2, c'est-à-dire à 5 1/4 p. 100 d'intérêt. 11 en résultequc l'État aurait rendu les mêmes services à la Compagnie d'Orléans à Chàlons s'il avait fait directement un emprunt public dont l'intérêt aurait coûté notablement moins que l'intérêt de l'emprunt contracté par cet intermédiaire. Plus récemment encore une compagnie de chemins de fer a émis dans le public des titres représentant des annuités dues par l'État pour le chemin de LérouviUe à Sedan : ces titres ont été placés au taux de 5 6/10 p. 100, et avec la prime de remboursement et les commissions la charge pour la compagnie ressort à plus de 6 p. 100; or à ce moment la rente 5 p. lOO, au cours de la Bourse, ne donnait que 4 3/4 p. 100 d'intérêt. Ainsi, en usant d'intermédiaires dont le crédit était faible, l'État ne procurait pas aux compagnies des sommes aussi importantes que celles (ju'il eût pu leur fournir s'il avait émis directement les titres représentant ces annuités.

Bien loin d'être isolés, les deux faits que nous venons de citer ont beaucoup d'analogues. Sur les 1,500 millions d'engagements de ce genre pris par l'État avant 1876 pour des travaux publics, on eût épargné sans doute une centaine de millions au moins si l'on se fût

passé de tout intermédiaire entre le public et TÉtat. On ne doit jamais oublier que, dans un pays prospère et régulièrement administré, l'État est le débiteur qui a le plus grand crédit, et que c'est folie de mettre un intermédiaire quelconque entre lui et les rentiers.

Ces engagements occultes ont encore d'autres inconvénients, cVt qu'ils sont l'objet de votes de détail sur lesquels ne s'arrête pas Tat* tention du législateur. Celui-ci vote avec distraction des annuités^ dont chacune parait peu importante, mais qui réunies forment des sommes énormes. On est entraîné, si ce n'est au gaspillage, du moins à la prodigalité. C'est ainsi que les Chambres ont été considérablement surprises quand M. Léon Say a publié les deux relevés d'où il ressort que la France s'était engagée à payer des annuités qui pendant longtemps devaient figurer pour 300 ou 350 millions au budget et dont le chiffre total dépassait 9 milliards. Ce fut là une découverte ; personne ne se doutait de l'importance de cette dette subreptice. On devrait chaque année réunir en une seule loi les projets de travaux publics entraînant une subvention ou une garantie d'intérêts de la part de TÉtat : ce serait le seul moyen d'y voir clair.

Tous les engagements que nous venons de décrire n'ont qu'un seul mérite, c'est qu'ils sont à terme : il y a là un amortissement latent, automatique, de la dette publique, et qui nous dispense de la nécessité d*amortir la dette perpétuelle. Mais l'émission (d'obligations amortissables par tirages périodiques aurait le même effet.

On a souvent dit aussi que l'Etat aurait pu se dispenser d'accorder des garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer, et qu'il eût mieux fait d'emprunter pour construire lui-même les lignes ou pour remettre les capitaux aux compagnies. Â une certaine époque, en effet, le crédit des compagnies de chemins de fer était beaucoup moins élevé que celui de l'Iiitat. Aujourd'hui, il n'y a guère d'écart entre le taux de capitalisation de la rente française et celui des obligations des grandes compagnies. En tout cas, il ne faut pas confondre le paiement des garanties d'intérêts avec les engagements sur lesquels nous nous sommes étendu plus haut. Les garanties d'intérêts sont une avance remboursable que fait l'État aux compagnies : celles-ci doivent non seulement lui restituer un jour le capital de ces avances, mais même l'intérêt à 4 p. 100 (1).

On a vu plus haut (page 307) que cette créance de l'État contre

(1) La garantie d'intérêts ne deyient efToctive que lorsque le produit net dos lignes garanties, grossi du produit net de l'ancien réseau des grandes compagnies au delà 4'ane somme déterminée n'est pas suffisant pour rémunérer dans une pcoportion convenue le capital d établissement des nouf elles lignes. Toute augmentation de trafls sur les anciennes lignes, les lignes mères, tend à réduire le poids de la garantie à la charge de l'État. — En 189S, on a réduit à 3 p. 100 l'intérêt des avances faites à la C'«du MidL

les compagnies que Ton considérait souvent comme irrécouvrable était vers 188S en pleine voie de recouvrement. Sur les 640 millions montant alors de la créance de TÉtat sur les grandes compagnies de chemins de fer de la France continentale, dont 500 millions en chiffres ronds pour les avances réelles, et 140 millions pour rintérét de ces avances, 350 mil* lions au moins eussent pu être recouvrés en quelques années, du chef des compagnies de TOrléans, TEst et le Midi, les 290 autres millions dus presque intégralement par la compagnie de TOuest eussent été d'un recouvrement plus lointain. L'État ne se trouvait toutefois dans une situation défavorable que pour ses avances aux compagnies algériennes, qui n*ont pas d'ancien réseau (1).

En tout cas, l'État a pour gage du remboursement de ces avances •le matériel roulant des compagnies à l'expiration des concessions. Ce matériel a aujourd'hui une valeur d'environ 1 milliard : il vaudra sans doute le triple vers le milieu du vingtième siècle (2).

En résumé, Ton doit admettre qu'un Etat ne trouve un avantage sérieux à contracter des engagements de la nature de ceux que nous venons d'étudier que dans des circonstances exceptionnelles, et seulement quand il est notoire que certaines corporations sont disposées, en vue du profit qu'elles retirèrent de travaux déterminés, à faire à l'État des avances à un taux d'intérêt moindre que celui du crédit public dans le pays.

Nous arrivons à une autre catégorie des dettes pulliques : la dette viagère.

La dette viagère^ comme l'indique son nom, est une dette qui est formée d'annuités payables pendant la vie de certaines catégories de personnes : on pourrait donc la regarder comme étant une dette temporaire, si ces catégories de personnes n'étaient pas permanentes, de manière que celles qui meurent sont remplacées par d'autres : c'est ce qu'indique non seulement la permanence, mais même la progression constante de cette branche de la dette publique.

La dette viagère de l'État peut se composer d'articles nombreux et disparates : c'est ce qui se rencontre en France. Elle peut d'abord être le résultat d'emprunts contractés en rentes viagères soit sur une,

(1) Voir plus haut la note de la page 184, qui montre que la situation est devenue beaucoup moins bonne après 1883, et aussi la page 398, texte et note.

(2) Il a été accordé depuis 1870 des garanties d'intérêt qui constituent un abus. Ainsi en 1877 TÉtat a donné à la Compagnie de Bône à Guelma une garantie de 6 p. 100, quand lui-même eût pu emprunter à 4 1/2. Au 31 décembre 1889, les lignes algériennes devaient à rÉtat 138 millions et les tunisiennes 34. L'État recouvrera les sommes dues par les lignes algériennes appartenant à la Compagnie de Paris-Lyon-Méditcrranée, soit 40 millions. Pour \es 132 autres millions dus par des compagnies algériennes diverses en 1889, qui doivent *'ètre grossies, en 1898, jusqu'à 330 à 340 millions et continuent de croître de 22 à 25 millions par an, le recouvrement en est problématique et sera en tout cas excessivement lointain.

DES DIFFËBBNT8S CATÉGORIES DE DETTES PUBLIQUES. 41 i

soit sur plusieurs tètes. On a tu que ces sortes d'emprunts étaient fréquents dans le passé : notre budget en porte encore la trace. On trouve dans celui de 1875 une somme de 170,662 francs pour ces rentes viagères d'ancienne origine, antérieures à 1789; le crédit pour cet article, se référant à la loi du 23 floréal an XI, est de 990 fr. au budget de 1898. Les Etats ont renoncé à cette manière d'emprunter ; aussi cette partie de la dette viagère, quoique venant au premier rang dans notre budget, n'a qu'une très faible importance et finira bientôt par disparaître. Les autres catégories de cette dette sont des annuités pour des pensions et pour des secours, ainsi que pour le service des rentes dues aux déposants à une caisse de retraites pour la vieillesse.

Ainsi composée, la dette viagère en France n'a fait que croitrecbaque année. En 1866 elle était do 78 millions, en 1867 de 85 et demi» en 1874 elle monte à 120,8.30,000 francs, à 213,088,791 fr. en 1888 et à 232,256,244 fr. en 1898. C'est le développement des pensions^ civiles et des pensions militaires qui est la cause principale de la progression de cette brancbe de la dette publique. En France et dansplusieurs autres pays on a l'habitude d'assurer une pension aux fonctionnaires qui quittent leur emploi après y être restés pendant un temps déterminé. Cette certitude d'une retraite est Tun des grands appâts çui engagent les hommes à entrer dans les fonctions publiques, médiocrement rétribuées d'ordinaire. Les pensions civiles ont monté de 26 millions en 1866 à 30 en 1867, à 40 1/2 en 1874, à 62 en 1891,. et k plus de 70 en 1898; les pensions militaires, qui ne s'élevaient qu'à 39 millions 1/2 en 1866, à 43 en 1867, atteignent, en 1874, 65,700,000 fr.^ 92 millions 1/2 en 1891 et 94,400,000 en 1898, plus 36 millions 1/2 d^ pensions navales. Ces chapitres de la dette viagère ont ensemble plus que doublé depuis trente ans : la guerre, l'esprit démocratique, les créations de places, l'élévation constante des moyens et des petits traitements en sont les principales causes.

Un des articles importants de la dette viagère en France avant 1884 était celui des rentes pour la vieillesse, soit 7 millions de francs en 1874, 9,600,000 fr.au budget de 1878 et 27 millions en 1883. L'État a cru qu'il y avait un intérêt social à encourager les économies pour la vieillesse ; et pour cet objet une loi de 1850, modifiée par des lois de 1861 et de 1864, a créé une caisse des retraites : cette institution fonctionne exactement comme les compagnies d'assurance sur la vie : les déposants y versent leurs fonds à diverses conditions, tantôt à fonds perdu, tantôt à capital réservé pour leurs héritiers ; le maximum des dépôts à faire pendant une année par chaque tète est de 1,000 fr.y et le maximum de la rente à servir est de 1,200 francs. L'État s'est chargé de cette fonction d'assureur sur la vie, afin de

ii2 TRAITE DE LA SCIENCE DES FINANCES.

donner pleine confiance aux petits capitaux qui pourraient avoir de 4*éloigneinent pour les compagnies privées. Cette dépense qui figurait dans la dette viagère de TÉtat avait une contre-partie en recette : (es dépôts faits à la caisse des retraites. Ces dépôts étaient employés à 4Lcheter des titres de rentes perpétuelles sur l'État et à les annuler, suivant le procédé qui a été usité en Angleterre et dont nous avons parlé plus haut (voir p. 317 à 322). La caisse des retraites était donc une sorte de caisse d'amortissement. Au budget de 1883 le chapitre des rentes consolidées est inférieur de 1,900,000 fr. à ce qu'il était l'année précédente, par suite, presque exclusivement, de l'annulation de rentes perpétuelles en compensation de la création de rentes viagères pour la vieillesse. Malheureusement, en 1886, dans le désarroi de nos finances, on a liquidé et transformé cette institution, en lui enlevant son caractère primitif, et elle a disparu du tableau de notru dette viagère. (Voir plus haut, page 322.)

Dans une certaine mesure, les pensions civiles sont une dépense d'ordre, ayant une contres-partie dans les retenues que subissent les traitements des fonctionnaires en activité. Cette recette est loin de compenser la dépense. En face des 70,325,000 fr. des pensions civiles, des 94,400,000 fr. de pensions militaires de la guerre, des 36,549,000 de pensions navales en 1898, ainsi que des 8,842,000 fr. versés à la caisse des dépôts et consignations pour supplément de pensions aux anciens militaires et marins ou à leurs veuves et d'un autre article de 4,106,000 fr., ensemble environ 214 millions, on ne trouve qu'une recette de 35,943,580 fr. provenant des retenues sur les traitements» ce qui laisse une charge nette de 178 millions. On a souvent cherché à arréter.cette marée montante des pensions. Une loi de 1817 décida que jusqu'à ce que les pensions militaires eussent été réduites au chiffre de 20 millions, il n'en serait accordé de nouvelles que pour la moitié des extinctions annuelles. Cette loi ne fut pas rigoureusement appliquée. Parmi les 35,943,000 fr. de retenues, 26,682,000 portent sur les traitements civils, 5.308,000 sur les traitements des ofGciers de l'armée de terre et 3,093,000 sur le personnel de la marine.

Des motifs politiques, propres aux pays ayant de fréquentes révolutions, ont accru depuis 1881 d'une dizaine de millions les autres annuités de notre dette viagère, ramenées ensuite h 5,600,000 fr. en 1898; les indemnités aux victimes du coup d'Etat de 1852 et aux blessés de 1 848, ainsi que les pensions de réformes de la magistrature, constituent cette catégorie. A la dette viagère on peut rattacher le supplément à la dotation de la Légion d'honneur et la subvention à la caisse des invalides de la marine.

Pour la clarté et le bon ordre des finances des États, il serait désî-

DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE DETTES PUBLIQUES. 4ia

rable qu'ils établissent un équilibre entre les recettes spéciales destinées à faire face aux pensions et les dépenses de ce service. Il y aurait un avantage à porter alors cette catégorie de dépenses et de recette» à un compte spécial. La section de la dette viagère, telle qu'elle exista dans le budget français, égare le public à deux points de vue : d'abord parce qu'une grande partie de cette dette est permanente et éternelle, les pensions étant payées à des catégories de personnes qui se renouvellent sans cesse ; ensuite parce qu'une fraction des engagement» a une contre-partie dans des recettes spéciales, qui ne proviennent pas des impôts, et qu'en jetant les yeux sur le budget, rien dans le tableau de la dette publique n'indique l'existence et le montant de ces recettes spéciales. Quant au mécanisme de la caisse des retraites pour la vieillesse qui crée des rentes viagères et annule comme contre-partie des rentes perpétuelles, le lecteur sait que nous en 'étions grand partisan, et que nous regrettons qu'on y ait prématu-

n^msTit renoncé U nous reste à examiner la dernière partie de la dette publique, ce

que Ton appelle la dette flottante , Cette dette ne forme pas dans le

budget français une section à part : les intérêts qui sont destinés à y

faire face se trouvent compris dans la deuxième grande section de la

dette publique, intitulée : capitaux remboursables à différents titres.

L'origine de cette dette est très ancienne. On peut dire que depuis qu'il existe une administration de l'État, il y a eu une dette flottante» Cette dette comprend des engagements très divers et de natures> essentiellement différentes.

La dette flottante a deux raisons d'être : d'un côté, ce sont le» découverts des exercices ou des budgets antérieurs : on appelle découvert le déficit flnal d'un exercice financier, c'est à-dire l'excédent des dépenses sur les recettes : il faut naturellement pourvoir avec quelque cbose aux dépenses qui sont en excédent : on y fait face avec les ressources de la dette flottante. Les découverts successifs s'accumulent ainsi et grossissent la dette flottante, jusqu'à ce qu'un moment arrive où elle est trop considérable : alors on en consolide une partie, c'està-dire qu'on émet un emprunt public, et qu'on annule en échange de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme les engagements à courte échéance ou à vue qui composent la dette flottante. L'augmentation démesurée de la dette flottante conduit ainsi fatalement à une consolidation, à une création de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme.

Un ministre des finances, M. Léon Say, dans un discour» prononcé à l'Assemblée nationale le 24 décembre 4873, a parfaitement décrit le rôle de la dette flottante en pareil cas. Nous ne saurions mieux faire

414 TRAITft DE LA SGIENCB DES FINANCES.

•que de reproduire son ingénieuse description : « Le Trésor, dit-il, « c*est le banquier de TÉtat, c'est un intendant qui sert son maître 4c et qui doit le servir avec fidélité ; il encaisse pour le compte du « budget les ressources que vous avez créées ; il dépense pour son a compte les sommes que vous avez votées aux divers chapitres du « budget ; et, lorsque les dépenses vont un peu plus vite que les re- « cettes, cet intendant fidèle, ce banquier comme il n*y en a pas beaun coup, avance les sommes nécessaires pour pourvoir aux nécessités « de la dépense. Lorsque le budget vient à mourir, lorsqu^il entre en f( liquidation, il lui arrive quelquefois, malheureusement même bien i* souvent, de n*avoir pas pu faire encaisser par son banquier, qui est « le Trésor, une quantité de ressources suffisantes pour acquitter les « dépenses qu'il lui avait demandé d'effectuer. C'est alors que, dans « les écritures de ce banquier, le budget mourant est constitué débi- « teur pour rester éternellement débiteur. C'est un débiteur qui « n'existe pas en fait, ce qui oblige le banquier, le Trésor, à passer «r ce solde débiteur dans les comptes de profits et pertes, du cAté de «^la perte. Le compte des profits et pertes du Trésor, vous savez ce <t que c'est, ce n'est pas autre chose que le compte des découverts. <i Mais, réciproquement, on peut se trouver en face de créances éga- « lement fictives : ce sont des créances d'ordre qui n'appartiennent « en réalité à personne : c'est le cas, lorsque le budget, aulieud'être « liquidé en découvert, est liquidé en excédent. Il y a dans cette cirer constance un compte créditeur à liquider, et qui ne peut être liquidé <i que par une écriture, au compte de profits et pertes, du cAté des <c profits. Les découverts généraux se trouvent alors atténués. » Tout ^ela est fort bien dit et très exact, quoiqu'avec une apparence de subtilité. L'une des causes de la dette flottante, non seulement en France, mais en tout pays, ce sont les insuffisances des recettes pour faire face à toutes les dépenses, et les déficits qui en résultent dans les budgets ; quand on ne pourvoit pas à ces déficits au moyen d'un emprunt public en rentes consolidées ou en obligations à long terme, on y pourvoit avec les diverses ressources que présente la dette flottante et que nous analyserons tout à l'heure. La dette flottante peut donc être, à ce point de vue, définie comme il suit : c'est l'ensemble des déficits accumulés des difi'érents exercices budgétaires, ou plutôt de la portion de ces déficits qui n'a pas été couverte par des emprunts publics ou par les excédents de recettes d'autres exercices.

Dans la plupart des cas la dette flottante a encore un autre élément et une autre origine: l'une de ses fonctions, en effet, c'est de faire face aux exigences de Tannée présente en attendant la rentrée des imp6ts. Dans les pays bien organisés les impôts doivent se percevoir

DES DIFFÉRjSNTES CATÉGORIES DE DETTES PUBLIQUES. 415

avec facilité, mais ils ne rentrent pas toujours par quotes-parts égales dans les différents mois de Tannée ; puis quelquefois rencaissement des taxes ne correspond pas exactement dans un moment donné avec le paiement des dépenses. Il faut à TÉtat un fonds de roulement, et ce fonds de roulement ce sont les ressources de la dette flottante qui le lai fournissent. Il faut dire, cependant, que cette seconde fonction de la dette flottante va en s'amoindrissant dans les pays dont Tadministration est habile et dont les finances sont solides. Voici comment s'exprime à ce sujet M. Léon Say dans le discours que nous avons précédemment cité : « La dette flottante doit faire face aussi à d*autres « besoins (que de pourvoir aux déficits budgétaires). Elle doit faire « face au fonds de roulement du Trésor, si le Trésor a besoin de a fonds de roulement, ce qui est une question peut-être plus douce teuse aujourd'hui qu'elle ne Tétait autrefois, par cette raison qu*a* « vec Taugmentation considérable des dépenses, il y a plus de len- « teurs dans les paiements. Les recettes se font au jour le jour, « puisque ce sont en grande majorité des recettes produites par des^ « impôts de consommation, tandis que les dépenses sont réglées avec « certains retards provenant de formalités nécessaires. Je crois donc « que le Trésor aura dans Tavenir moins besoin qu'autrefois de ce fonds « de roulement. Nous ne pourrons le savoir exactement que lorsque « les nouveaux budgets auront fonctionné un certain temps (1). j»

Telles sont d'une manière générale les deux fonctions principales de la dette flottante : en France elle en a encore une troisième dont nous parlerons plus bas. Que doit-on penser de Texistence et du développement de cette dette? Il est évident qu'une dette flottante considérable est l'indice d'une administration financière qui est ou qui a été embarrassée: ce sont les pays oti les déficits sont constants et encore ceux où les impôts rentrent difficilement qui ont les dettes ilotlantes les plus grosses. Il en était ainsi en France sous Tan- Gîenne monarchie ; il en est ainsi à l'heure actuelle en Turquie, en Espagne, en Portugal, etc. Dans ces contrées la dette flottante dovlent une lèpre : c'est pour les États ce que sont les dettes

criardes, les lettres de change, les billets à ordre dans les ménages particuliers. Les pays besoigneux, qui ne trouvent pas facilement à placer des emprunts publics, y recourent avec persistance: ils concluent avec des banquiers des emprunts occultes à court terme, pour lesquels ils paient de gros intérêts, et ils donnent souvent en garantie soit des propriétés foncières, soit des monopoles, soit des titres de

(1) L'expérience a justifiô ces appréciations. Dans la période prospère de 1876 i 1882, les rentrées du Trésor devançaient les payements, et les encaisses étaient considè* rabies, comme le prouvait le compte conrant de TËtat à la Banque de France.

rentes à écouler en cas de non-paiement, etc. L*histoire des finances d'Espagne, de Turquie ou d'Egypte, est pleine de ces contrats où ' l'usure se pratique sur la plus Taste échelle : on a vu ces pays contracter ainsi pour quelques mois des engagements au taux d'un intérêt annuel de 15, 18, 20 et 25 p. 100. Non seulement par l'élévation de l'intérêt, mais encore par le rapprochement des échéances et l'exi* gibilité presque toujours prochaine des engagements qui la composent» une dette flottante très considérable est un énorme danger. Elle a encore un autre défaut, elle rend les finances obscures et empêche les administrateurs ou les législateurs de les bien approfondir. La commission de banquiers nommée en 1874 pour étudier les finances turques n'a pas réussi à se rendre un compte exact de l'étendue des engagements composant la dette flottante. Les divers envoyés européens pour examiner les finances d'Egypte, MM. Cave, Scialola, Vilette, Rivers-Wilson, Goschen et Joubert ne sont pas non plus arrivés^ à sonder exactement la dette flottante égyptienne.

Le progrès du crédit public a pour effet de diminuer dans les pays t>ien organisés l'importance de la dette flottante. Si l'on considère, par exemple, l'Angleterre, on voit que la dette flottante y était jus* qu'à 1877 insignifiante : d'abord la plupart des budgets se soldant en excédent et non en déficit, l'une des causes de cette dette n'existe pas ; ensuite les impôts rentrant avec régularité et leur produit annuel étant presque toujours légèrement supérieur aux dépenses, il n'y a guère besoin d'anticiper le rendement des taxes pour faire face aux paiements.

Le grand document anglais d On public Jncome and Expenditure » publié en 1869, et auquel nous avons fait bien des emprunts dans cet ouvrage, contient une série de tableaux déterminant le montant de la dette flottante {unfunded debt) de l'Angleterre à la fin de chacune des années de la période 1691-1869 (1). Le mouvement de cette partie de la dette britannique est très curieux à étudier : pendant les premières années de cette période, de 1691 à 1710, le capital de la dette flottante est toujours notablement supérieur au capital de la dette consolidée: dans l'année la plus favorable, qui est Tannée 1709, le capital de la dette flottante est de 11,694,000 livres sterling, et celui' de la dette consolidée n'est que de 7,239,000 livres, mais le plus souvent la dette flottante est deux ou trois fois plus important que la , dette consolidée. A partir de 1711 cette situation se modifie, la dette flottante ne devient plus que la moindre partie de la dette totale; néanmoins elle reste encore très considérable. De 1754 jusque vers 1775 la dette flottante est assez minime, descendant en 1755 à

(1) Voir t. U, p. 20S à 811.

un capital de 736,4iOIîvres sterling et ne dépassant jamais 5,030,000 livres, quoiquMl y ait eu pendant cette période une grande guerre, celle de Sept ans. Il est naturel que les guerres et les troubles grossissent la dette flottante, Técart entre les dépenses et les recettes devenant alors très considérable. C'est aussi pour cette raison que la dette flottante britannique monta à des sommes énormes pendant toute la période de 1807 à 1819 ; elle fut à cette époque rarement inférieure à 1 milliard de francs, et elle s*éleva même à 1,512 millions de francs (60,279,000 livres st.) en 1814, et à 1,565 millions de francs en 1817 (62,638,000 livres sterling) en comprenant dans ce chifl're la dette flottante de l'Irlande. De 1819 à 1840 cette partie de la dette publique britannique resta toujours considérable ; quoique diminuant graduellement, elle ne tomba jamais alors au-dessous de 500 millions de francs. De 1840 à 1862 elle oscilla entre 400 et 500 millions de francs, sauf pendant les années de la guerre de Crimée où elle s*éleva jusqu'à 700 millions. De 1862 à 1869 elle fut réduite presque constamment, et dans les quatre dernières années de cette période elle ne fut guère supérieure en moyenne à 200 millions de fr.^ ne représentant que 1 V« ou ly, p. 100 du capital de la dette conso* lidée.

De 1869 à 1874 inclusivement la diminution de la dette flottante anglaise continua; en 1874 cette dette n'était plus que de 4,479,000 livres sterling (112 millions de francs), cbilfre absolument insignifiant, ne représentant guère plus de 1/2 p. 100 du capital de la dette fondée. Depuis 1875 et particulièrement depuis 1877 la dette flottante britannique a notablement grossi ; en 1877 elle s'élevait à 13,943,000 livres sterling, soit 350 millions de francs. Les causes de cet accroissement étaient l'achat moyennant cent millions de francs des actions 4e Suez appartenant au vice-roi d'Egypte, et les mesures de précaution prises en vue de la guerre d'Orient. Depuis 1877, par suite de toutes les guerres lointaines soutenues par l'Angleterre, la dette flottante a d^abord augmenté. Une autre cause encore de cet accroissement, ce sont les avances que le^Trésor britannique a faites aux localités pour travaux publics. Il faut d'ailleurs remarquer que cette dette flottante hrHannique {un funded debl) n'est pas complètement analogue à la dette flottante française ; elle comprend plusieurs catégories d'engagements qui sont remboursables à de beaucoup plus longues échéances que ceux de notre dette flottante. Ainsi la dette flottante britannique renferme cinq catégories de titres : 1^ les obligations de l'Échiquier {Exchequer bonds) qui sont émises d'ordinaire pour une période de trois ans, parfois pour une plus longue, par exemple jusqu'en 1912, ce qui a été le cas pour ceux des titres émis u. 27

afin de payer Tachai des actions de Suez sous le ministère Disraeli : 2^ les bons de TÉchiquier {Exchequer bilh) qui sont émis pour une pfr riode de cinq ans, mais dont le porteur a le droit de demander tons les ans le remboursement à date fixe et qui six mois avant cette date sont reçus en paiement des impôts ; 3* les Bons du Trésor {Treasurg^ , bilh) qui sont de diverses natures, les uns à court terme (3 et 6 mois), d'autres pour une période assez longue; Tobjet de ces derniers est de ' pourvoir aux avances faites aux localités pour travaux publics; 4*^ les ; avances pour déficit {deficiency advances) faites pour un mois on deux afin de pourvoir aux gros payements de la dette au début de chaque trimestre ; 5^ les avances sur voies et moyens {ways and méhns advances) auxquelles on ne recourt que dans des cas exceptionnels. Les ter minable annuities (voir plus haut page 322) ne font pas partie

de la dette flottante britannique.

De ces cmq catégories d'avances, la première et en grande partie

la seconde ne sont pas vraiment des engagements flottants et corres^ pondent à la catégorie de notre dette intitulée : capitaux remboursables à différents titres, Ladettc flottante iunfunded) bri tannique, propremeal dite, montait à 690 millions de fr. en 1880 et à 406 millions de fr. en 1889 ; elle s'est graduellement réduite au chifl're très bas de 203 millions de francs (8,133,000 liv. sterl.) en 1898.

En France la dette flottante, contrairement à ce qui se passait avant 1875 en Angleterre, est très importante, mais principalement parce que le Trésor a multiplié les subventions extraordinaires à certains services sous le nom de caisse des chemins vicinaux^ caisse des écoles, caisse des lycées, etc., etc., et parce que le gouvernement s*est fait entrepreneur de travaux publics dans des proportions inconnues jusque-là, parce que la plupart de nos budgets se soldaient naguère par des déficits que Ton ne comblait pas immédiatement par des émis* sions de rentes consolidées ou d'obligations à long terme. D'autre part, les ressources de la dette flottante en France sont aussi abondantes que nombreuses.

La dette flottante française proprement dite se compose d'une foule d'éléments, qui peuvent se diviser en deux catégories principales : la première comprend des sommes qui sont immédiatement exigibles et qui peuvent être retirées à chaque instant par lespe^ sonnes ou les institutions qui en ont fait l'avance ; dans cette catégorie se rencontrent le compte courant des caisses d'épargne, les versements des correspondants divers, etc. La seconde catégorie sa compose des engagements à échéance déterminée et notamment des bons du Trésor. On peut encore diviser la dette flottante en trois ca* tégories : les effets à payer, les créances dites passives, et les avances

des comptables. C'est cette dernière division qui est adoptée dans nos comptes généraux de Tadministration des finances.

Les effets à payer se composent particulièrement de bons du Trésor ; ce sont des billets payables & des échéances déterminées à 3 mois^ à 6 mois, à 1 an; ils portent un intérêt que le Trésor fixe lui-même, tantôt 1 p. 100, tantôt 2,3,4, ou 5 p. 100, suivant Téchéance plus ou moins lointaine du billet, le degré de sécurité du crédit de FÉtat, et la plus ou moins grande abondance des capitaux. Il y a quelques années Tintérèt des bons du Trésor tomba à un taux infime, 1/2 p. 100 pour les bons de 3 à 5 mois, 3/4 p. 100 pour ceux de 6 à 11 mois, 1 p. 100 pour ceux d'un an. En mai 1898, l'intérêt est de 1 1/4 p. 100 pour les bons de 3 à 10 mois et de 1 3/4 p. 100 pour ceux de 11 mois à 1 an. La loi de finances qui détermine les voies et moyens de chaque exercice autorise le ministre à créer pour le service de la trésorerie ces bons à échéance fixe, et détermine la somme qu'ils ne devront pas dépasser. C'est un placement commode pour les personnes qui n'ont besoin de leurs capitaux que dans un délai déterminé, trois mois» six mois, un an : de là vient qu'on peut les placer parfois à un taux d'intérêt modique. Un ministre des finances, M. Léon Say, exposait ainsi devant l'Assemblée nationale (séance du 24 décembre 1873] la facilité avec laquelle on peut étendre l'émission des bons du Trésor :

« Vous savez qu'on a fixé la limite de rémission des bons du Trésor à 400 millions, et je n'apprendrai rien à personne en disant que, si nous jugions utile de dépasser cette limite d'émission, l'État ne serait pas embarrassé pour trouver des capitaux. Rien n*est élastique comme rémission des bons du Trésor ; et nous en avons fait l'expérience récemment. Cela était évident pour les époques antérieures ; mais aujourd'hui on pouvait avoir quelques doutes. Le montant de l'émission des bons du Trésor est tombé, daas les premiers mois de i873, à 127 millions. A ce jnoment, U était nécessaire de faire de l'argent pour parer à toutes les éventualités, pour pourvoir an ralentissement qui pouvait se produire dans les versements de l'emprunt, et surtout afin de faire exactement, et d'avance au besoin, les payements à l'Allemagne.

a Une élévation du taux d'intérêt a été opérée et, immédiatement après, le chifixe de l'émission des bons du Trésor s'est relevé. J'avais pu croire que qtie les placements à faire en rentes, que les facilités accordées aux capitalistes pour encourager des libérations anticipées de l'emprunt, empêcheraient les fonds de se porter sur les bons du Trésor, ou que l'emploi des fonds en bons du Trésor ralentirait la quotité des versements. Pas du tout.

« J'ai là le relevé des chiffres de rémission, et on peut y constater l'effet qui s'est produit pour ainsi dire du jour au lendemain parle relèvement du taux de Fintérét. L'émission des bons du Trésor était tombée à 127 millions le 6 mars 1873 ; elle s'est relevée tout de suite & 173 millions, chiffre

du 31 mars. Le public se faisait payer les bons échus, mais il apportait plus de fonds qu'il n'en réclamait. L'émission était de 215 millions au 19 avril 1873, de 252 millions au 21 mai. Elle était enfln de 300 millions le 10 novembre dernier. Vous voyei avec quelle rapidité la dette flottante a pu se procurer de Targent au moyen de bons du Trésor. »

Il y a une quinzaine d'années on recourait très peu aux bons du Trésor, qui sont cependant la ressource la plus économique de la dette flottante. Au 1*' janvier 1882 ces bons étaient tombés à 62 millions, et à 37 millions le 31 janvier de la même année. Les autres ressources de la dette flottante, quoique plus coûteuses pour le Trésor, ayant, en partie du moins, un caractère obligatoire, on émettait très peu de bons. Au 1*' janvier 1897^ le chiffre s'en était relevé à 162 millions.

La seconde catégorie de la dette flottante, d*après la division adoptée dans les publications officielles françaises» intitulée Créances passives, se composa âes fonds des communes, des fonds des caisses d'épargne, du compte courant de la Caisse des dépôts et consignations et d'autres dettes analogues. Toutes ces institutions sont tenues de déposer au Trésor leurs fonds libres. Nous empruntons encore au discours précité de M. LéonSay quelques explications sur les rapports des caisses d'épargne et de la Caisse des dépôts et consignations avec le Trésor

« Il y a un autre compte très important, dit M. Say, et qui a toujours fourni des ressources à la dette flottante, c'est le compte des déposants des caisses d'épargne. C'est une très grosse question que celle des caisses d'épargne ; ce n'est pas le moment de la traiter en détail, mais je crois qu'il est intéressant de vous rappeler en passant le mécanisme de ces opéra- Uons. Vous savez que les déposants versent leur argent dans des institutions privées qui ont une certaine attache avec l'Ëtat : les fonds déposés dans les caisses d'épargne portent intérêt au profit des déposants ; les caisses d'épargne sont bien obligées, en conséquence, de faire valeur les dépôts. Aussi elles les remettent & la Caisse des dépôts et consignations, qui leur en sert un intérêt C'est sur cet intérêt que les caisses d'épargne prélèvent leurs frais et servent & leur tour, avec le surplus, un intérêt à leurs déposants. La Caisse des dépôts et consignations, de son côté, pour payer des intérêts, est bien obligée d'en faire produire aux fonds qu'elle a entre les mains. Elle a deux moyens à sa disposition : elle verse de l'argent en compte courant au Trésor et, pour le reste, elle achète de la rente. Avant la guerre, le fonds des caisses d'épargne était d'environ 725 millions, dont 200 miflions environ déposés au Trésor par la Caisse des dépôts et consignations, et 532 millions employés en rentes.

« 11 ne faut pas confondre les rentes que la Caisse des dépôts et consigna* tiens achète à ses risques et périls et pour son compte personnel avec les rentes qu'elle achète pour le compte des déposants. Le déposant peut, «n

effet, convertir le montant de son livret en rentes ; lorsque le maximum est atteint, le surplus doit être retiré ou converti en rentes. Je ne parle pas de ces rentes-là, je parle des rentes qui sont achetées par la Caisse des dépôts et consignations pour employer des fonds qu'elle peut être obligée plus tard de rendre en espèces.

c Quand la Caisse des dépôts et consignations a des restitutions & faire elle reprend d'abord les fonds déposés par elle en compte courant au Trésor, et elle ne réalise ses rentes que si elle ne peut pas faire autrement.

<c Or, aujourd'hui, elle a tout pris sur son compte courant ; il n'y a plus dans la caisse du Trésor aucuns fonds de quelque importance appartenant à la Caisse des dépôts et consignations, et provenant des caisses d'épargnes

u Ce compte, il se rétablira, il ne faut pas en douter. En 18i8, la même considération, le même besoin de retirer les fonds, auquel on adonné satisfaction parla consolidation, a réduit le compte des dépôts provenant des caisses d'épargne au Trésor, de i86 à iO millions de francs. Mais, en 1851, le compte s'était déjà relevé à 126 millions, en 186811 était de 178 ; en 1869 et 1870 de plus de 200 millions. Vous voyez. Messieurs, qu'aux époques de crise, les fonds déposés par les caisses d'épargne ont été absorbés, mais qu'immédiatement après ils se sont reconstitués. Je croîs que nous assisterons à une reconstitution analogue, plus ou moins lente à se produire, mais certaine, dans un délai peu éloigné. »

Le ministre ne se trompait pas, car au i*' janvier 1882 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor s'élevait à 445 millions, etTon prévoyait qu'il augmenterait de 250 millions par les dépôts nouveaux en 1882 et 1883, et de 300 autres millions par le remboursement prochain de 300 millions d'obligations à court terme que détenait pour le compte des caisses d'épargne la caisse des dépôts et consignations : c'était en tout à 1 milliard environ que devait s'élever à la fin de i 883 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor. Au mois de mars 1883 on consolida en rente 3 p. 100 amortissable 1,200 millions de francs des dépôts de ces caisses. La caisse des dépôts et consignations a en outre un compte courant particulier avec le Trésor.

La troisième catégorie de la dette flottante, d'après la division adoptée dans les documents administratifs, se compose des avances des comptables qui sont sollicités par une bonification à recueillir des fonds qu'ils transmettent au Trésor.

Les ressources de la dette flottante sont donc très nombreuses en France ; aussi cette dette proprement dite dépasse-t-elle d'ordinaire 1 milliard. C'est que dans notre pays, outre les deux fonctions primitives, qui consistent à fournir au Trésor un fonds de roulement et à combler, au moins provisoirement, les déficits des années anté* rieures jusqu'à ce que ces déficits soient compensés par les excédents des années suivantes ou soient définitivement réglés par un em-

pruni public, outre ces deux fonctions principales, la dette flottanle en a une troisième en France, qui est caractéristique de Torgamsa* tion financière de notre pays. Nous empruntons encore à H. Léon Say quelques lignes sur ce sujet :

« La dette flottante a Qncore, il est yrai, à pourvoir à d'autres besoins. Ce banquier, dont je parlais tout à l'heure, le Trésor, a des comptes avec d'autres personnes qu'avec les budgets. Ces autres comptes, on les appelle les comptes spéciaux. Dans ces comptes spéciaux — je ne parle pas de l'avance de 29 millions pour le payement de l'emprunt grec, — dans ces comptes, il y en a un entre autres d'un intérôt considérable et dont le montant s'ac- .^otlra : c'est l'avance faite aux départements et aux communes, sous le nom d'avance faite à la caisse des chemins vicinaux. Cette caisse n'a pas de dotation ; elle ne peut prendre l'argent dont elle a besoin que dans ks colTres du Trésor. Et cet argent, elle le prend au débit d'un compte spécial, qui atteint 49 millions de francs. La dette flottante doit y faire face. 11 est nécessaire, pour avoir un fonds de roulement qui sufQse aux besoins des comptes spéciaux, d'avoir un disponible de près de 50 millions de francs. »

Les comptes spéciaux se sont quelque temps accrus par la création des caisses des chemins vicinaux, des caisses des lycées, collèges, écoles, dont chacune maniait des douzaines et même des centaines de millions.

Après avoir décrit les origines et les fonctions de la dette flottante en France, voyons ce qu'elle a été et ce qu'elle est, les avantages ou les périls qu'elle présente. Au début du règne de Louis-Philippe, la dette flottante était d'environ 250 millions de francs; elle grossit considérablement sous la monarchie de Juillet, par les déficits presque constants des dernières années de ce régime : elle franchit alors le chiffre de 500 millions, celui même de 600 : au 1*' janvier 1848 elle était supérieure à 630 millions, parmi lesquels figuraient près de 285 millions de bons du Trésor à court terme et un compte courant considérable des caisses d'épargne. Cette dette avait pris des proportions démesurées relativement aux ressources des budgets du temps et à la puissance limitée du crédit public à cette époque. Aussi ces nombreux engagements à vue, joints à la panique que provoqua la révolution de Février, causèrent au gouvernement provisoire d'inextricables embarras. Par un décret du 7 mars, on chercha à prévenir les nombreux retraits des caisses d'épargne en élevant à 5 p. 100 Fintérêt qu'elles servaient ; celte mesure fut inefficace ; deux jours après, le 9 mars, on consolida les fonds de ces dépôts, c'est-à-dire qu'on donna des bons du Trésor, de la rente et non de l'argent, à quiconque voulait retirer plus de 100 francs. Le 16 mars un autre

décret retarda Téchéance des bons du Trésor : « considérant que les «'bons royaux, dont une partie avait déjà été acquittée par le « Trésor de la République, figuraient encore pour une somme de « 274,533,900 francs, non compris 16,255,300 francs de bons affectés « à Tamorlissement, et que ces bons étaient en majeure partie la « propriété des capitalistes, dont les intérêts n'étaient pas directe- « ment liés avec ceux de l'industrie et du commerce, » on maintenait à ces bons un intérêt à 5 p. 100, mais on déclarait qu'ils ne seraient remboursés en argent que dans les six mois du jour de leur échéance» €t on les admettait, compensation illusoire, dans les versements de remprunt national en cours d'émission. Ces fâcheuses mesures firent dans le public la plus désastreuse impression : on eut beau indemniser plus tard les porteurs de bons du Trésor et les déposants aux caisses d'épargne, que l'on avait remboursés en rentes à des cours au-dessus de ceux qui étaient cotés à la Bourse, ces décrets laissèrent des griefs et des rancunes non seulement dans les esprits des intéressés, mais chez tout le monde en général. Ce qu'il fallait accuser cependant, c'était moins l'arbitraire du gouvernement de 1848, que l'imprévoyante conduite du régime antérieur. Si, au lieu de laisser une dette flottante de 630 millions de francs, le gouvernement de Juillet en avait consolidé la moitié ou les deux tiers par un emprunt en rentes, il eût épargné à la France les terribles perplexités financières où elle fut plongée par la coïncidence d'une dette flottante énorme pour le temps et d'une panique sans précédent.

Sous l'Empire la dette flottante grossît dans des proportions asseï notables, malgré les fréquents emprunts en rentes qui eussent dû en diminuer le poids. Au l**' janvier 1864 elle avait atteint le chiflre colossal de 1 milliard 37 millions. Depuis lors elle diminua: au 1*' janvier 1868 elle était de 912 millions, au 1*' janvier 1870 elle ne s'élevait qu'à 794,156,708 francs : dans cette somme ne figuraient que 32 millions de bons du Trésor livrés au public, outre 60 millions de bonsv remis à la Banque de France, 248 millions de fonds des communes e ' établissements publics, 195 millions avancés par la Caisse des dépôts et consignations pour son compte de fonds des caisses d'épargne^ et 47 millions pour le compte particulier de la Caisse des dépôts elle-même. Quoique absolument plus importante qu'au 1" janvier 1848, la dette flottante du 1*' janvier 1870 était relativement beaucoup moins lourde et présentait moins de dangers : les recettes du Trésor s'étaient en effet considérablement développées dans l'intervalle de ces vingt-deux années, le crédit public était infinimecV; plus ferme et plus étendu ; la confiance dans les ressources et dans la loyauté même de l'État était plus grande en 1870 qu'en 1848. En

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