CHAPITRE IX

DB l'AMOBTISSBMBNT.

Les différents modes de rédaction des dettes publiques. — Baisons données en fa Teur de ramortissemeut. — Est-il vrai qu'une génération n*ait pas le droit de Jeter sur la génération future une partie de ses charges? — Les raisons d*ordr8 politique en faveur de Tamortissement sont plus sérieuses que les raisons d*ordre moral. — Arfi^ment d'ordre purement financier : ramortissement fait diminuer la taux de Tintérèt dans le pays ; inexactitude de cette proposition.

Arguments contre la pratique de Kamortissement : f la dépréciation constante des métaux précieux réduit insensiblement et constanmient le poids des dettes nationales ; 2* le dévelopoement continu de la richesse sociale par Tépargne et par les découvertes industrielles a le même effet.

Dans quels cas Tamortissement est un bien et dans quels cas tl est un mal. — Quand le pays est accablé d'impôts mal assis et funestes à la production, il vaut mieux employer les excédents budgétaires à supprimer ces impôts qu'à racheter des titres de la dette publique.

Des procédés d'amortissement. -> Le fonds dCamortistemmt Institué en Angleterre par Robert Walpole. -* De la doctrine du D' Price et de la pratique de l'amortissoment à intérêts composés. — Chimères qu'enfante cette doctrine. — Opérations de l'amortissement en Angleterre jusqu'à William Pltt. — Pertes que le procédé de ramortissement à intérêts composés a fait subir à la Grande-Bretagne pendant cette période.

L'amortissement en Angleterre, pendant la guerre contre la France et Jusqu'en 1829.

— On continue d'amortir dans les années mêmes où l'on emprunte. — En 1813, .!« on avait complètement payé la dette qui existait en 1786, mais on en avait contracté

une nouvelle bien plus considérable et dans des conditions plus défavorables. —

' On commence à s'apercevoir que ce système d'amortissement est une duperie.

" — Importante résolution de la Chambre des communes en 1819. ~ Analyse des résultau de l'amortissement de 1793 à 1829; pertes énormes qu'H a fait subir au Trésor.

Recommandation du comité de la Chambre des communes de 1838. — Opinion des divers chanceliers de TËchiquier, depuis cette époque, sur la préférence à donner aux réductions d'impôts ou à ramortissement -* Opérations de l'amortissement

^ en Angleterre, de 1828 à 1889. — Faible importance des rachats de titres de la dett^ consolidée. — La dette publique de la Grande-Bretagne en 181S, en 1877 et en 1889.

L'amortissement en France. — Ce qu'était la Caisse d'amortissement instituée sous le Consulat. -» Elle avait un tout autre but que le rachat de la dette. — Plan systématique de réduction de la dette publique sous la Restauration. -— Dotation considérable de la Caisse d'amortissement à cette époque. — Le régime de 1817 à 1825.

— Le cours moyen des rentes rachetées et le cours moyen des rentes émises. — Pertes résultant pour le Trésor de la simultanéité de l'amortissement et des émissions d'emprunts. — Le régime de l'amortissement dans la période de 1825 à 18d0,

— Emploi de la dotation Immobilière do la Caisse d'amortissement. L'amortissement sous le règne de Loois-Pbilippe. — La législation de 1830 à 1833.

La législation de 1833 à 1848. -* L'amortissement est moins énergique sous Louis- Philippe que sous la Restauration. — Jeux d'écritures auxquels on se livrait sous }jt nom de réserves de la Caisse d'amortissement. — F&cheuses conséquences de l'amortissement à cette époque ; il a été une des principales causes de l'accroissement de la detto flotuaie qui a Jeté dans on si grand désarroi financier la Repu* bllqae de 1844. ^^

Suspension de ramortissemont de 1848 à 1866, sauf pendant les exercices 1859 et 1860. -^ Organisation ingônieuse d une noavelle Caisse d'amoriissement en ISGo. — Depuis 1871, l'amortissement régulier ne fonctionne plus en France.

Faut-ii rétablir l'amortissement de la dette consolidée? — Raisons pour la négative: la décroissance continue des annuités dues par le Trésor pour engagements divers, la diminution et le remboursement ultérieur des avances faites par l'État aux (compagnies de chemins de fer, sons le nom de garanties d'intérêt, la possibilité de conversions successives des dettes portant un intérêt élevé. — Arguments en sens contraire.

De l'amortissement dans quelques autres pays. — Exagérations et erreurs des Améri« cains en cette matière.

Résumé de la doctrine économique relativement à l'amortissement.

Après avoir étudié les différentes manières suivant lesquelles se forment les dettes publiques, nous devons rechercher les modes par lesquels on les peut diminuer soit en capital, soit en intérêt. Disons tout d*abord qu'un État a trois moyens inégalement légitimes et profitables d'alléger le poids de sa dette. Ces trois moyens sont les suivants : Tamortissement ; la conversion de dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé, ou de dettes perpétuelles en dettes soit viagères» soit à terme; enfin la banqueroute soit totale, soit partielle, la première qui supprime simplement par l'autorité de l'État la dette publique, la seconde qui en modifie par contrainte les conditions primitives. Ces trois moyens ont été employés et le sont encore de nos jours sur une grande échelle. Ils méritent les uns et les autres d'être examinés de près.

Le premier de ces moyens, celui auquel on a recouru de la manière la plus générale, avec le plus d'énergie et suivant les combinaisons les plus variées, c'est lamortissement. C'est là un des problèmes les plus intéressants de la science financière ; on écrirait sur ce sujet des volumes entiers fort instructifs, on en a écrit déjà ; l'ouvrage curieux de Hamilton sur la dette anglaise, une grande partie du livre de Mac- GuUoch, intitulé : On taxation and tke fundingsystem^ sont exclusivement ou principalement consacrés à Tétude du phénomène de Famortissement.

On appelle « amortir » rembourser le capital d'une dette par fractions ordinairement minimes. Les procédés d'amortissement sontexcessivement divers : c'a été et c'est encore un axiome parmi les nations civilisées qu'un État ne conduit bien ses finances qu'à la condition de faire une part plus ou moins large à l'amortissement annuel des dettes qui le grèvent.

L'utilité de l'amortissement est généralement justifiée par des raisons dont Tune appartient à l'ordre moral, et dont les autres se rattachent à des considérations politiques ou financières.

La raison qui appartient à Tordre moral, c'est qu'une génération

Ti*a pas le droit de grever la génération snivante, qu'elle doit supporter scule^le poids de ses fautes et de ses crimes, et qu'il ne lui est permis en conscience de transmettre aux âges futurs que les fruits de son industrie, de ses épargnes, de ses découvertes scientifiques, non pas, au contraire, le résultat de ses folies.

Cette raison toute sentimentale est fort séduisante et très recommandable ; mais il faut se mettre en garde à notre aTiscontreTexagération de ce principe. Une génération transmet à la suivante tout son actif, c'est-à-dire tout ce qu'elle a reçu et conservé de la génération précédente et en outre tout le surplus de produit qui vient de son propre travail, de sa propre intelligence et de sa propre épargne : il n'y a aucune injustice réelle à ce qu'elle transmette en même temps son passif, c'est-à-dire les charges qui viennent de ses aberrations momentanées : chez une nation civilisée et progressive, l'actif dont une génération enrichit le fonds social dépasse notablement le passif dont elle le grève. Si un industriel dans une vie de labeur a acquis une grande fortune et que, néanmoins, dans sa carrière, il ait commis quelque faute ou quelque mauvaise spéculation qui l'ait induit en perte, dira-t-on qu'il n'ait pas le droit de laisser à ses fils ou à ses héritiers quelques dettes venant en déduction de la fortune qu'il leur abandonne? Exîgera-t-on que cet industriel vive dans d'excessives privations afin de ne point laisser à ses descendants un passif qui, d'ailleurs, est léger à cOté de l'actif? n en est de môme pour une génération nationale : léguant à celle qui la suit le produit de son labeur et de ses- épargnes, elle a bien le droit de léguer aussi quelques charges par suite de ses erreurs : tout ce que l'on peut raisonnablement exiger d'elle, c'est que la part de cette génération dans le passif national ne dépasse pas son apport dans l'actif social, c'est-à-dire en d'autres termes qu'il convient et qu'il suffit que les charges créées et transmises par une génération à la suivante restent très au-dessous de Tensemble des progrès matériels, des découvertes techniques, des accumulations de capitaux qui ont été l'œuvre de cette génération.

La première raison invoquée en faveur de l'amortissement et qui est tirée de considérations sentimentales n'a donc qu'une valeur relative et qui ne doit pas être exagérée; or. Ton est parfois enclin sur ce pointa des exagérations nuisibles.

La seconde raison en faveur de l'amortissement repose sur une base plus positive etplussolide : elle tient à des considérations d'ordre politique. Les États modernes, dit-on, sont exposés à traverser des crises subites et dangereuses ; nul ne peut prévoir les périls intérieurs ou extérieurs auxquels l'avenir les exposera. Un État embarrassé d'une grosse dette est dans une sorte dlmpuissance qui amoindrit son rôle

436 TRAITÉ DE LA SGIBNGB DBS FINANCES.

dans les relations internationales : il n*a pas au même degré la liberU de ses mouvements qu*un État libre de cette entrave. Il importe donc que les nations se dégagent, aussitôt que possible, du fardeau de leurs dettes afin de pouvoir plus facilement trouver des ressource» et recourir au crédit quand le danger se présentera. Un État qui aura amorti une partie de sa dette en temps de paix trouvera plus facilement à emprunter quand une guefre éclatera, et sera plus en mesure de soutenir une lutte pour son indépendance ou sa prépondérance que s*il eût laissé sa dette stationnaire pendant les périodes de prospérité.

Cette considération politique a une incontestable valeur. Mais la raison déterminante et décisive, c*est que chaque génération commettant des fautes, des erreurs, subissant des entraînements, parfois des catastrophes, si l'on ne s'occupe, dans les périodes de paix et de prospérité, d'alléger les dettes contractées dans les périodes de calamité, on court le risque, surtout pour une nation dont l'existence est agitée, d'arriver à un chiffre tout à fait intolérable de rentes publiques perpétuelles.

On donne souvent aussi en faveur de l'amortissement une raison purement financière : c'est que ce rachat par TÉtat des rentes qu'il a émises maintient les fonds publics à des cours élevés, que par suite il abaisse dans le pays le taux de Tintérfit, et qu'il tend ainsi indirectement à faciliter la production en faisant que les capitaux se placent à un taux moins élevé que si l'amortissement n'avait pas en lieu. Nous aurons l'occasion de voir par les faits que cette dernière raison purement financière, qui est très goûtée du public, manque absolument de valeur et qu'elle repose sur une observation incomplète des phénomènes économiques.

Si le lecteur se rappelle les observations que nous avons présentées dans plusieurs des précédents chapitres, il doit voir qu'il y a aussi de sérieux motifs pour détourner d'un amortissement précipité, et qui ne pourrait dans certaines circonstances être pratiqué qu'au prix de privations excessives.

On a expliqué que plusieui;s faits économiques tendent à rendre le fardeau d'une dette nationale moins lourd d'une génération à Tautre: ces faits sont au nombre de deux. Le premier, c'est la découverte incessante de nouvelles mines de métaux précieux dans le monde, le perfectionnement des méthodes pour les exploiter, enfin le recours de plus en plus fréquent aux billets de banque, aux chèques, aux payements par compensation ou Clearinghouse^ etc., toutes causes qui tendent à déprécier dans une mesure progressive la valeur des métaux précieux; de telle façon que, en payant aux créanciers de l'État le même poids d'or et d'argent, chaque génération nouvelle

poyeen réalité une moindre valeur que la génération précédente, c'està-dire une moindre somme de travail ou de marchandises. C*est ainsi que l'on a pu écrire de Christophe Colomb qu'il rapporta en Europe la libération de toutes les dettes; il y a dans cette parole un peu d'emphase, mais aussi une certaine part de vérité. Ce phénomène économique de la dépréciation des métaux précieux n*a pas cessé de se produire dans le monde, si bien que Ton est tenté de croire que son action persistera dans l'avenir pendant une période assez longue. Un jour, sans doute, quand le monde entier sera peuplé, cette dépréciation des métaux précieux aura un terme ; mais c'est là une éventualité tellement lointaine que nous sommes dispensé de l'examiner (I). Le second fait économique qui tend â diminuer graduellement le poids réel des dettes publiques est connexe au précédent et souvent confondu aveclui, quoiqu'il s'en distingue nettement. Ce second phénomène» c'est que chez les peuples industrieux la richesse sociale s'accroît sans cesse par les découvertes scientifiques, par le perfeotionnementdesméthodes industrielles et agricoles, par l'accumulation des capitaux ou instruments de travail, même par l'accroissement de la population s'il n'est pas excessif. De ces diverses circonstances il résulte qu'une dette nationale, alors même qu'elle demeurerait stationnaire, pèserait d'un poids moins lourd sur chaque génération nouvelle, ou du moins serait graduellement supportée avec une facilité croissante, parce qu'elle représenterait d'année en année et surtout de siècle en siècle une moindre part de la richesse publique, et que le payement des intérêts de cette dette, supposée stationnaire au milieu d'une nation progressive, absorberait chaque année une fraction de moins en moins forte du revenu national.

S'il y a des raisons qui conseillent d'amortir, il y a donc aussi des considérations qui diminuent de beaucoup la nécessité économique de l'amortissement. On ne peut se dispenser, en outre, de remarquer que l'amortissement est un procédé qui convient beaucoup plus aux nations ayant du superflu qu'à celles qui sont obligées de se résoudre aune foule de privations pour arriver à jouir du nécessaire.

Ainsi, il y a des cas où l'amortissement est un bien^ au moins politique : c'est chez les nations qui jouissent de la paix, où les capitaux^

(1) Depuis qu*a paru U première éditioa de cet ouvrage (1877) une opinion noa-; ▼elle a surgi et a trouvé créance. Un certain nombre de personnes pensent que la déprédation des métaux précieux est complètement arrêtée, et qu'on va voir se produire le phénomène inverse, un accroissement de la puissance d'acliat de Tor. Cette opl« nion a été soutenue en 1878 et 1879 par M. E. de Laveleye, M. R. GifTen et par lord) Bcaconsfield dans une discussion à la Chambre des pairs sur la question agricole (avril ISiU^. Elle a été reprise en 1883 par M. Goschen. Cette opinion me parait exagérée* (Note de la 4« édition.)

sont abondants, où les taxes sont bien établies et n*entrayent pasTin» diistrie et le commerce. Mais il y a aussi des cas où ramortissement peut être regardé comme un mal économique.

C'est un mal économique quand la nation est déjà écrasée parle poids des charges indispensables; quand il faut, pour faire face à ramortissement, établir ou maintenir des impôts qui sont préjudiciables à la production, c*est-à-dire à l'agriculture, à Tindustrie, au commerce. Alors on empêche la richesse nationale de se développer dans la mesure où elle eût pu le faire. Pour la satisfaction d*amortir 100 ou 200 millions par an, Ton cause au pays un détriment qui ne peut être éyalué à moins du double, ou peut-être du triple. Il ne faut jamais oublier que, même au point de vue du trésor public, Tintérôt premier et suprême c'est de gêner aussi peu que possible la production, de ne pas arrêter Taccumulation des capitaux et le développement de la richesse nationale. Quand un État doit choisir entre ramortissement et rétablissement ou le maintien de taxes évidemment vexatoires et qui pèsent lourdement sur le travail industriel, il ne peut y avoir de doute, au point de vue économique, qu*il y ait avantage à se dispenser d'amortir et à ne pas établir ou à ne pas maintenir de pareilles taxes.

L'utilité de cette conduite est d'autant plus évidente que les taxes oppressives coûtent, d'ordinaire, fort cher à percevoir. Si vous amortissez, par exemple, 100 millions par année en maintenant des impôts funestes au commerce et à l'industrie, voici ce qui arrive : ces impêts sont d'une perception coûteuse ; pour 100 millions qui entrent ainsi dans les caisses de l'État, il en sort souvent 110 ou lâO des poches des contribuables : de plus, ces impôts sont pour le commerce et l'industrie l'occasion de dépenses accessoires qui ne profitent à personne, d'augmentation de frais généraux, de pertes de temps, etc.^ si bien que les 100 millions que vous amortissez coûtent réellement 150 millions ou même darvantage aux contribuables.

Avant d'amortir, un État doit donc se demander s'il n'y a pas dans son système ûnancier quelque taxe évidemment très préjudiciable à la production, et, s'il découvre une taxe semblable, il doit commencer par la supprimer. Je ne parle ici qu'au point de vue économique, car il peut y avoir des circonstances politiques ^l) qui justifient une dérogation à cette règle. C'est alors l'affaire d'un esprit judicieux et attentif de comparer l'utilité politique de l'amortissement et les inconvénients économiques de taxes vexatoires. On ne peut émettre d'opinion absolue sur la conduite à tenir dans de pareilles éventuali-

(1) La principale dd ces circonstances politiques, qui doivent porter à TamortissemeiU, c'est le danger d'une guerre ou de crises internationales.

tés : tout au plus peut-on conseiller aux gouvernements de faire deux parts de leurs excédents de recettes, dont Tune serait consacrée au rachat de la dette, et Tautre à la suppression des impôts les plus gênants pour la production ou les moins équitables dans leur assiette.

Quanà on a reconnu l'utilité d'amortir, il faut rechercher quels sont les meilleurs procédés d'amortissement. C'est ici qu'il est besoin d'une attention sagace et minutieuse, car nul phénomène financier n'a plus égaré les hommes d'État et n'a conduit à plus de méprises. La période pendant laquelle a été contractée la dette de la Grande-Bretagne, c'est-à-dire le dix- huitième siècle et le début du dix-neuvième, peuvent sur ce point nous donner d'utiles leçons. À aucune autre époque, et chez aucun autre peuple, on ne fit des essais aussi nombreux de la théorie de l'amortissement. Il faut convenir cependant que les hommes d'État de ce temps se sont, pour la plupart, singulièrement exagéré la portée de ce procédé financier, si bien que, aujourd'hui, il n'y a pas en Angleterre un éconopaiste, il n'y a pas un politique qui ne blâme dans les termes les plus vifs les illusions et les fautes dont le système de l'amortissement a été alors l'objet et la cause.

C'est au dix-huitième siècle, sous le ministère de sir Robert Walpôle, qu'on a commencé en Angleterre à se préoccuper des moyens d'éteindre la dette publique. C'est alors que fut créé le fonds d'amortissement. Le terme fonds, en anglais fundy signifie proprement, ainsi que nous l'avons dit, une somme d'argent ou un revenu annuel affecté à un objet particulier. Dans les premiers temps de la dette nationale d'Angleterre on affectait une taxe spéciale, un fonds, à chaque emprunt que l'on contractait : de là est venue l'expression de dette fondée^ qui fut en usage jusqu'au dix-neuvième siècle, c'est-à-dire dette appuyée sur une taxe spéciale réservée au paiement des intérêts et au remboursement. Cette méthode d'avoir une taxe spéciale pour chaque emprunt parut par la suite peu commode, le produit de quelques taxes restait au-dessous de la somme qu'on en attendait, tandis que le produit d'autres dépassait cette somme, et la multiplicité des fonds engendrait la confusion : plus tard sous le ministère de William Pitt tous ces fonds furent réunis et constituèrent ce que l'on appela le fonds consolidé^ d'oîi la dette qui reposait sur cette garantie fui nommée dette consolidée, ou simplement les consolidés ou plus brièvement encore les consols. Le fonds d'amortissement désignait la partie du revenu primitivement affectée au remboursement par portions de la dette publique.

Le premier plan pour l'acquittement de la dette nationale» formé d'après un système réguher et conduit pendant quelque temps avec

beaucoup de constance, fut celui du fonds d'amortissement établi en 1716. Une conversion des rentes 6 p. 100 en rentes 5 p. 100 avait procuré au Trésor, à cette époque, une épargne annuelle de 8,050,000 francs sur le service de la dette. On eut Tidée ingénieuse d^appliquer ce revenu ainsi économisé à racheter chaque année une partie des titres de la dette nationale. Dans l'acte qui organisa ce système, il était stipulé que « ces sommes devaient être appropriées, réservées et employées à Textinction du capital et des intérêts de toutes les dettes et charges nationales existant au 25 décembre 171G, et que jamais ces sommes ne pourraient servir à un autre usage^ à un autre dessein et à un autre projet.»

En 1727, rintérêt de la dette publique fut encore réduit par une conversion, et un revenu annuel de près de 10 millions de francs fut ajouté encore au fonds d*amorlissement ; en 1750 eut lieu une nouvelle conversion de la dette, et une nouvelle épargne annuelle de près de 15 millions de francs vint accroître le fonds d'amortissement.

C'était une dotation bien riche, puisqu'elle s'élevait à plus de 30 millions de francs pour une dette qui n'était pas de plus de 1,200 à 1,500 millions de francs en capital.

Le fonds d'amortissement était entre les mains de commissaires spéciaux : il devait fonctionner d*après le système de l'intérêt composé, c'est-à-dire que les commissaires de Tamortissement achetaient des titres de la dette, et que ces titres ainsi achetés, au lieu d*être annulés et rayés des registres de la dette publique, continuaient à exister et donnaient lieu à la perception des intérêts : ces intérêts étaient encaissés par les commissaires de l'amortissement et venaient chaque année s'ajouter au fonds destiné à racheter la dette publique.

Le système de l'amortissement à intérêts composés a suscité les plus chimériques espérances : disons tout de suite que c'est une déception dangereuse. On y a renoncé aujourd'hui en Angleterre. Quand le trésor britannique amortit aujourd'hui, c'est-à-dire achète des titres de consolidés, il les annule aussitôt et les efface des registres de la dette publique. Autrefois, au contraire, on conservait ces titres et on les accumulait, en continuant toujours à percevoir les intérêts que l'on affectait eux aussi à l'amortissement : c'est ce procédé de conserver et d'accumuler les titres rachetés par l'État, qui constitue ce que nous appelons encore en France la caisse d'amortissement. Celte caisse d'amortissement est quelque chose de très dangereux, comme nous Talions voir, parce qu'elle suscite des espérances exagérées chez les gouvernants et les citoyens et aussi parce que, dès que l'État a besoin d'argent, il met la main sur les rentes de Tamortissement, il les aliène et il est ainsi poussé au gaspillage. Les

m L'AMORTISSEMENT. Ui

réserves de la caisse d'amortissement peuvent être regardées comme une sorte de trésor de guerre (i).

Les ministres qui ont constitué le fonds d^amortissement en Angleterre étaient fort crédules sur les effets de Tintérèt composé : ils comptaient en outre beaucoup trop sur Tesprit de suite et la persévérance que l'on peut raisonnablement attendre de ministres et de parlements qui se succèdent à de courts intervalles. Sur la puissance de l'intérêt composé, on se faisait, disons-nous, les plus grandes chimères. Des écrits de ce temps, fort ingénieux, dont quelques-uns appartiennent à un auteur qui mérite d'être nommé, le docteur Price, entretenaient dans le public de grossières erreurs économiques sous le cachet de vérités mathématiques.

M. Robert Hamilton, dans son savant exposé de la formation de la dette publique anglaise, donne des exemples curieux des folies auxquelles se prêtait la doctrine de la puissance des intérêts composés. Laissons-lui un instant la parole :

« On a attribué, dit-il, à l'accroissement de l'argent par le moyen « de l'intérêt composé des effets qui sont de vrais paradoxes. Un sou « placé à intérêts composés de 5 p. 100 au commencement de l'ère « chrétienne serait déjà devenu une somme plus grande que celle qui « pourrait être renfermée dans 500 millions de globes aussi étendus « que celui de la terre et aussi massifs que l'or.

« M. Ricard déclare dans son testament qu'une somme de 500 livres « doit être divisée en cinq portions. La première, au bout de cent ans, a montant à 43,400 livres, sera distribuée en prix pour des dissertait tiens qui prouveront Téquité des placements à intérêt. La seconde, « au bout de deux siècles, montante 4,700,000 livres, sera employée « à établir un fonds perpétuel pour des prix à décerner dans la littéra* « ture et les arts et à des actions vertueuses. La troisième, au bout de « trois siècles, montant à plus de 25 millions de livres, servira à for- « mer des banques patriotiques, à fonder des musées avec d'amples « dotations. À la fin du quatrième siècle, avec la quatrième, montant « à 30,000 millions de livres, on bâtira en France une centaine de « villes qui contiendront chacune 450,000 habitants. La cinquième, à « la fin du cinquième siècle, montant à 4 millions de millions de li- « vres, sera appliquée au paiement des dettes nationales de la Grande- «( Bretagne et de la France, à produire un revenu annuel quel'on par- « tagera entre toutes les puissances de l'Europe, à racheter les offices <f inutiles, acquérir un domaine royal, augmenter le revenu du clergé,

(1) Daos un précédent chapitre on a expliqué qu'un trésor de guerre ne devait pas ^tre compoaé de Taleori nationales, parce qu'elles sont difflcilement réalisables ea iampp de crise.

H3 TRAITÉ DE LA SCIBNCB DBS FINANCBS.

« abolir le paiement des messes ; à élever toas les enfants nés en (c France jusqu'à ce qu'ils aient atteint Tàge de trois ans; à défricher « de Tastes landes et à les donner à des paysans mariés ; à acheter dei c manoirs et à exempter les vassaux de toutes servitudes, à fonder ic des maisons d'éducation, des maisons de travail, des maisons de .« santé et des asiles pour les femmes ; à doter les jeunes femmes, à icc donner au mérite des récompenses en forme d'honoraires ; et un « grand surplus doit, en outre, être employé ainsi que ses exécuteurs i,ci testamentaires aviseront.

' « Le docteur Franklin donna le plan d'un pareil testament. Il est « théoriquement vrai que l'intérêt composé peut produire toutes ces « choses ; mais de semblables extravagances tendent plutôt à jeter ,a du ridicule sur le sujet qu'à accroître notre conûance dans les « opérations de ce genre (i). »

Ces calculs peuvent être mathématiquement exacts ; mais ils sont erronés économiquement, et voici pourquoi : c'est qu'il est d'abord impossible en pratique d'employer d'une manière reproductive les petites sommes ; c'est qu'ensuite il y a toujours un intervalle souvent considérable entre le moment où les intérêts sont perçus et le moment où ils sont placés, c'est-à-dire capitalisés; c'est qu'enfin, dans la ma* tière qui nous occupe, c'est-à-dire dans le rachat de rentes sur le marché, les rentes à acheter s'élèvent à un taux d'autant plus haut que les capitaux destinés à cet achat sont plus considérables et que la quantité de rentes existantes a été plus diminuée par des achats antérieurs pour le compte du gouvernement : si bien que l'efficacité de l'amortissement, par le mode de rachat à la bourse, diminue d'une manière relative à mesure que les fonds destinés à l'amortissement augmentent d'une manière absolue.

Par toutes ces raisons, le procédé de l'amortissement à intérêts composés est un mirage, en ce sens, du moins, qu'il fait compter sur des résultats hors de toute proportion avec la réalité. C'était d'ailleurs une autre erreur de supposer que, pour le jeu de l'amortissement à intérêts composés, il était nécessaire de créer une caisse spéciale, oùles titres achetés seraient conservés et au profit de laquelle ils continueraient à porter intérêt jusqu'à l'extinction totale de la dette. Exactement les mêmes résultats auraient été obtenus, si Ton avait annulé chaque année les rentes rachetées : rien n'eût été plus facile, en effet, que d'appliquer Tannée suivante àde nouveaux rachatsnon seulement la dotation primitive de l'amortissement, mais encore les sommes an-

{!) Hamilton, Recherches sur la dette nationale de la Grande-Bretagne, traduction française de Lassalle, pages 214 et siiiTantes. Nous supposons qa*U s'agit dans tout ee morceau de livres sterling.

DE L'AMORTISSEMENT. 44a

lérieurement destinées au service des intérêts des renies rachetées, sommes désormais devenues libres par Tannulation de ces rentes.

Il faut bien comprendre la différence entre les deux systèmes, celui d'une caisse d'amortissement conservant les titres qu'elle rachète et 'en percevant les intérêts, et celui du simple rachat suivi de Tannulalion des rentes rachetées.

Les résultats économiques immédiats des deux systèmes sont les mêmes, mais les résultats politiques sont différents : quand les rentesrachetées sont immédiatement annulées, elles sont soustraites à l'action du gouvernement, qui pourrait être tenté de s'en servir à la légère et de les aliéner pour se procurer des ressources ; quand, au contraire, les rentes rachetées' sont conservées et s'accumulent en continuant à porter dea intérêts qui sont perçus par la caisse de Tamortissement, il arrive inévitablement qu'au premier besoin d'argent le gouvernement met la main sur les rentes de l'amortissement,, les aliène et détruit ainsi, souvent sans raison suffisante, le bénéUce des opérations antérieures.

C'est une des raisons pour lesquelles l'Angleterre a abandonné le système d'une caisse d'amortissement. L'histoire de cette nation prouve, en effet, que jamais l'affectation du fonds d'amortissement n'a été sévèrement maintenue pendant une longue période, et l'on peut dire qu'il n'est pas dans la nature humaine que cette affectation soit respectée pendant un laps de temps considérable, à plus forte raison pendant plusieurs générations.

On a vu que le fonds d'amortissement de sir Robert Walpole avait été constitué en 1716 ; il fonctionna assez longtemps d'une manière régulière, grâce à deux circonstances : au maintien aux affaires pendant une très longue période du ministre qui l'avait inauguré, et grâce aussi à la paix qui, par exception, dura sans interruption toute cette période. Pendant onze années, de 1716 à 1727, on adopta le système de maintenir l'affectation du fonds d'amortissement tout en en^pruntant d'un autre côté, quand les besoins de TÉtat l'exigeaient; ainsi on émettait des rentes d'une main et on en rachetait de l'autre main, avec cette circonstance digne d*être notée, qu'on émettait géiitualement les rentes par l'emprunt à un taux plus bas qu'on ne les «"achetait par l'amortissement, ce qui constituait l'État en perte ; le montant de la perte égalait la différence entre le taux du rachat des rentes et létaux de l'émission, plus le traitement des fonctionnaires chargés de la caisse d'amortissement <^t les frais d'émission des emprunts.

Néanmoins, dans cette période de onze ans, les emprunts furent un peu moindres que les rachats ; les sommes rachetées montèrent à

6,648,000 livres sterling, les sommes empruntées à 6,168,000 livres; il y avait donc une différence de 480,000 livres sterling entre le montant des emprunts et le montant des rachats.

On s*aperçut bientôt que ce système d'emprunter d*une main, en même temps que Ton remboursait de l'autre main, était défectueui; •d'un autre côté, la première ferveur, qui accompagne toujours les innovations soit politiques, soit économiques, soit financières, diminua : Ton se résolut donc à modifier Taffectation primitive du fonds d'amortissement et à violer les clauses de l'acte qui en 4716 avait établi -ce fonds.

En 1727, c'est-à-dire onie ans après la constitution du fonds, le gouvernement ût une première dérogation, en mettante la charge de l'amortissement Tinlérèt des emprunts que Ton contractait .-cela •équivalait à une suspension partielle et temporaire de Tamortissement; mais ce n'était pas encore le détournement du capital môme -du fonds. On ne tarda pas, cependant, à en arriver là : en 1733, on abandonna décidément le plan d'après lequel on conservait intact le fonds d'amortissement et l'on faisait de nouveaux emprunts : 500,000 livres sterling (IS millions et demi de francs) furent prises au fonds -de l'amortissement et couvrirent les dépenses budgétaires de l'année; •en 1734, 200,000 livres sterling, ou S millions de francs, eurent la même destination ; en 1735, le fonds lui-même fut anticipé et engagé pour d'autres emplois que pour le rachat de la dette.

Depuis cette époque les opérations du fonds d'amortissement forent faibles en temps de guerre, ses produits- étant toujours détournés pour d'autres objets. Pendant toute la paix qui suivit le traité d'Utrecht i(l713), et qui ayant duré 25 ans fut la plus longue dont l'Angleterre ait jamais joui avant le siècle actuel, le montant de la dette rachetée fut seulement de 7,231,000 livres sterling, un peu moins de 181 millions de francs. On vit, dans la seconde moitié du siècle, l'amortissement figurer nominalement dans les comptes de l'Échiquier ; mais il futloin de donner les résultatsque ses fondateurs en avaient attendus. Jusqu'en 1772, d'après le D' Priée, le fonds d'amortissement avait fourni, pour le paiement delà dette nationale, environ 20 millions de livres sterling (500 millions de francs) en 56 ans, à peu près 9 millions de francs par an; mais les sommes empruntées pendant le même laps de temps furent presque quatre fois plus considérables.

Il n'y a aucun doute sur les deux points suivants : l'Angleterre eût trouvé un grand avantage à annuler immédiatement les rentes qu'elle rachetait pendant chaque année de paix, au lieu de les conserver et de les accumuler, comme une tentation et une proie pour le gouverne* ment dès que celui-ci aurait le moindre besoin d'argent. L'Angleterre

eût gagné à suspendre complètement et résolument le procédé de- Tamortissement pendant les années de guerre et à ne pas emprunter en rentes, qu'elle émettait dans les bas cours et qu'elle rachetait presque au même moment à des cours plus élevés.

Quoique les résultats du fonds d'amortissement de sir Robert Walpôle aient été peu satisfaisants, qu'ils se soient montrés décevants el tout à fait hors de proportion avec les résultats espérés, on recom* mença néanmoins l'expérience avec un nouvel entrain et de nouvelles illusions. C'est le grand ministre anglais William Pilt qui se lança dans cette aventure. C'était en 1786, on était alors en pleine paix» On réunit sous le nom de fonds consolidé les diverses branches de revenu qui existaient alors et dont chacune antérieurement avait unedestination spéciale. Un million sterling, soit 25 millions de francs,, devait être prélevé sur ce fonds et remis chaque année dans les mains^ des commissaires pour le rachat de la dette : cette somme devait être employée par eux à l'acquisition de titres de rente au taux de la place. On ajouta à ce fonds permanent et immuable l'intérêt de la dette déjà rachetée et les. annuités éteintes par défaut de vie ou par l'expiration des termes pour lesquels elles avaient été concédées.

Ce plan se rapprochait sensiblement de celui de sir Robert Walpole,. mais on ajouta une clause finale qui détruisait en partie les effets attendus du système de l'amortissement à intérêts composés : il fut décidé qj(e lorsque ce fonds d'amortissement monterait à quatre millions st. (100 millions de francs) par an, les intérêts de la dette rachetée et les annuités éteintes ne lui seraient plus appliqués, mais que ces dernières sources de revenu resteraient à la disposition du gou- Ternement. C'était là une dérogation considérable au principe de- Tamortissement à intérêts composés.

L'affectation de ce fonds d'amortissement fut rigoureusement maintenue jusqu'à la guerre avec la France ; l'administration de Pilt était économe, on avait fait des réductions de dépenses à la fin de la guerre d'Amérique ; l'amortissement fonctionna donc régulièrement et mêmeutilement, au moyen d'excédents de recettes, pendant sept ans. La seule erreur, c'était de ne pas annuler immédiatement les titres de rentes rachetées. Pendant les années de paix qui s'écoulent de 1783 à 1793, on avait racheté 10,242,000 livres sterling, ou 235 millions de francs^ de titres de la dette publique.

Çn 1792, on élargit le système de l'amortissement, avec le dessein de rendre ce procédé plus efficace, mais on se trompa singulièrement et l'on imagina un des modes d'amortir les plus funestes. À côté du fonds d'amortissement institué eu 1786 et qui fut maintenu, on en créa on second qui fut organisé de la manière suivante : il était pré-

levé i p. 100 sur le capital nominal de chaque emprunt, et ce prélèvement constituait la dotation permanente d'un fonds d'amortissement, qui devait se grossir, en outre, des intérêts du capital racheté chaque année. 11 fut décidé que ce nouveau fonds d'amortissement serait séparé de Tautre et qu'il serait employé au rachat de la dette contractée depuis son institution; l'on jugea que par ce procédé chaque emprunt serait remboursé, au plus tard, en quarante-cinq ans à partir du moment oti il aurait été émis. Mais la guerre venant à éclater, on fut loin d'adhérer toujours à ce système des fonds d'amortissement établis en 1786 et en 1792. Des emprunts montant à 86 millions de livres sterling (2 milliards 450 millions de francs) furent contractés sans que Ton «xécutàt le prélèvement légal de 1 p. 100 sur le capital nominal à l'effet de constituer un fonds d'amortissement spécial à chaque emprunt. Néanmoins, dans la plupart ties circonstances, on se conforma aux dispositions primitives et on constitua pour chaque emprunt ie fonds d'amortissement spécial qui consistait dans le prélèvement de 4 p. 100 sur le capital nominal de chaque émission.

En 4802, on fit des modifications importantes au système de Tamortissement, afin de le rendre plus rigoureux et plus efficace : on réunit tous les fonds d'amortissement en un seul, on en augmenta considérablement la dotation ; on rapporta la disposition de 1786, qui limitait à 4 millions sterling par an, c'est-à-dire à 100 millions de francs, les ressources annuelles au maximum du fonds d'Adortissement primitif; on décida que, à l'avenir» l'acquittement des emprunts successifs, au lieu de commencer à partir de leur création, serait reculé jusqu'après Tacquittement des emprunts les premiers contractés : mais on éleva la dotation de telle manière que tous les emprunts pussent être éteints en 45 ans à partir de leur émission. Ces modifications accomplies en 1802 avaient pour but à la fois de donner plus d'unité au jeu de l'amortissement et de le rendre plus efficace, plus rigoureux, plus strictement conforme à la^théorie de la puissance de Tintérôt composé.

Diverses modifications et dérogations furent encore apportées dans les années suivantes à cette constitution du fonds d'amortissement. Je n'entrerai pas dans ces détails, qui seraient compliqués et superflus. Je rechercherai seulement quels ont été les résultats, les erreurs et les inconvénients de ce système d'amortissement à intérêts composés, tel qu'il fonctionna de 1792 jusqu'en 1829.

On se promettait monts et merveilles de cette clause, qui consistait à prélever sur le capital nominal de chaque emprunt 1 p. 100 destiné à la constitution d'un fonds d'amortissement. En réalité, cette manière d'agir était défectueuse. On empruntait ainsi pour rembourser, pré*

Gisement dans un temps où les condilions du crédit étaient mau« vaises : il était d'autant plus impardonnable d*agir ainsi, qu'on eût pu facilement arriver au même résultat par un procédé plus simple; au lieu d'augmenter les émissions de chaque emprunt d'un centième, il eût suffi de reconnaître directement à la caisse d'amortissement un surplus de dotation annuelle égal au centième de l'intérêt de l'emprunt : la caisse d'amortissement eût alors disposé exactement des mêmes ressources, mais l'on n'aurait pas augmenté, sans utilité, la quantité des titrés de rentes lancée dans le public à un moment où l'intérêt des emprunts contractés était très élevé.

Alors même qu'on eût suivi cette marche plus rationnelle, il y avait dans ce système de l'amortissement à intérêts composés un rouage défectueux. Ce système exige, en effet, que l'amortissement ne soit pas un instant suspendu, même dans les temps de crise et d'embarras financiers. Il en résultait que pendant toute la durée de la guerre contre la France on empruntait d'un côté, et qu'on remboursait simultanément de l'autre côté ; mais on remboursait toujours à un taux plus élevé que le taux auquel on empruntait.

Quels ont été maintenant, en chiffres, les résultats de cet amortissement?

En 4786 la dette fondée d'Angleterre était de 238 millions sterling; en 1813 cette dette primitive était complètement payée, mais on avait contracté à la place une nouvelle dette de 574 millions sterling; cela ne revient-il pas au même que si l'on n*avaît pas remboursé la dette ancienne, et si l'on avait contracté une dette additionnelle ne montant pas au delà de 336 millions sterling? A première vue les deux opérations semblent équivalentes ; mais, quand on examine de près, on voit qu'il eût mieux valu ne pas rembourser la dette ancienne et diminuer d'autant l'augmentation de la dette nouvelle, parce que l'on a remboursé la dette ancienne à un , cours plus élevé que le cours auquel on a contracté la dette nouvelle. , La différence entre les deux cours, grossie des frais de gérance de la caisse d'amortissement, constitue la perte de l'État dans cette opération décevante. Les fonds 3 p. 100 ont été rachetés en moyenne dans cette période à 62 1/4. les 4 p. 100 à 84 i/â, les 5 p. 100 à 89 3/4 ; tous ces fonds étaient émis presque simultanément à dos cours notablement inférieurs, si bien que Ton n'exagère guère en disant que l'Angleterre a perdu de 6 à 7 p. 100 sur les opérations de la caisse d'amortissement pendant la guerre contre la France.

D'après Mac-Culloch, voici quels auraient été les résultats de Ta-

mortissernent de 4794 à 1816 : les commissaires da fonds d'amor* iissement auraient reçu du minislère des finances pendant toute cette période une somme montant à 188 millions et demi de livres sterling prélevée sur les emprunts contractés, laquelle somme ayant été empruntée donnait lieu à un service d'intérêts envers le public montant à 9,726,000 livres sterling ; avec ce capital de 18B millions et demi sterling, les commissaires de Tamortissement avaient racheté 9,168,000 livres sterling de rentes, c'est-à-dire que Tinlérèt des rentes rachetées était inférieur de 558,000 livres sterling à rintérèt des sommes empruntées pour Tamortissement : ce procédé factice d'amortir en empruntant chargea donc TÉtat d'une dette annuelle de 14 millions de francs en intérêts, équivalant à un capital en 3 p. 100 de 470 millions de francs, sans compter les frais mêmes de l'amortissement.

Après la paix de 1815 on continua le même procédé décevant ; ou emprunta pour liquider les dépenses de la guerre, en même temps que la caisse d'amortissement rachetait des rentes.

Il y eut bientôt, cependant, une énergique réaction contre une conduite aussi déraisonnable. Le document anglais dont nous avons plusieurs fois parlé dans cet ouvrage {Public Jncome and Expenditure 1688-1869) nous donne un résumé précieux de Topinion émise par la Chambre des communes et par les principaux financiers de l'Angleterre sur ce sujet depuis la fin de la guerre contre la France (I).

En 1819 la Chambre des communes votait, à la date du 8 juin, la résolution suivante : « Pour pourvoir à toutes les exigences des services publics, pour opérer dans la dette nationale les réductions graduelles que réclame le maintien du crédit public et pour assurer au pays la perspective d'être un jour soulagé d'une partie des charges présentes, il est absolument nécessaire que l'excédent net des revenus du pays sur les dépenses soit d'au moins 5 millions de livres sterling par an ou 125 millions de francs. » Cette déclaration marquait un progrès dans l'esprit public, puisque les membres de la Chambre des communes semblaient pénétrés de Tidée juste qu'on ne doit amortir qu'avec des excédents de revenus. Mais il s'en fallut que dans les années qui suivirent ce vote parlementaire les finances britannique^ présentassent un excédent disponible de 5 millions de livres sterling ou 125 millions de francs par années En 1819, cet excédent ne fut que de 552,254 livres sterl., en 1820 de 1,463,847 livres sterl., en 1821 de 3,183,848 livres, en 182311 fut de 3,377 «22i livres*

(1) Voir tome U, pages 715 à 726.

DB L*ilUORTlSSEMENT. 44^

Eacore doit-on dire que ces excédents étaient, pour la plupart, fictifs^ car pendant chacune de ces quatre années TÉtat ût des emprunts, qui s'élevèrent pour Tensemble de la période à 44,500,000 livres sterl. effectifs (i,ilâ millions de francs) et à 60,448,677 livres sterl. (1,512 millions de fr.) de capital nominal, emprunté dans les fonds 3 ou 3 1/2 p. 100. Pendant que Ton recourait ainsi aux emprunts publics sur une grande échelle, la caisse d^amortissement ne cessait de racheter des rentes.

Différentes modifications furent apportées à cette organisation de iS22 à 1827. Enfin dans cette dernière année lord Grenville publia un ^ssai sur V amortissement qui donna le coup de gr&ce au vieux système, en tant que celui-ci reposait sur le principe de Taccumulation des intérêts en conservant les rentes rachetées et en poursuivant l'amortissement môme dans les temps où Ton était contraint d'emprunter*

Lord Grenville dans cet essai déclarait que tout bon système d*amor- >tissement devait reposer sur les trois principes fondamentaux suivants :

i^ L*aaiortissement ne peut fonctionner que lorsqu'il y a un excédent net et réel des recettes sur les dépenses ;

2* Tout amortissement fonctionnant au moyen d'emprunts, ou, ce qui est la môme chose, dans le même temps que l'État contracte des emprunts, doit être condamné ;

3® Un système d'amortissement qui fonctionne en temps de guerre •ou quand les budgets sont en déficit ne peut être que pernicieux.

Voici quelles conclusions lord Grenville tirait de ces vérités, dont il démontrait l'exactitude : « L'amortissement ne peut sincèrement « opérer que pendant la paix, et c'est seulement en temps de paix « qu'on peut discuter raisonnablement sur le rétablissement ou sur « l'abandon d'un système de rachat de la dette nationale. Quant à « déterminer quelle est la portion du revenu national qui. doit, à un « moment donné, être enlevée aux particuliers par l'impôt pour la a réduction de la dette publique, ce n'est pas là une question de o science abstraite. Aucune solution ne dépend davantage de consi- « dérations contingentes et variables et de circonstances qui ne sont 0 jamais les mômes. C'est donc par un vote annuel d'une législature « judicieuse et prévoyante qu'elle doit être tranchée. »

Les observations de lord Grenville attirèrent l'attention de la Chambre des communes. Un comité de cette Chambre fit en l'année 1828 une analyse exacte du jeu de l'amortissement en Angleterre : il démontra notamment que, depuis le 5 janvier 1793 jusqu'en 1829, il n'y avait eu qu'une année, celle de 1817, où l'on n'eut pas eu besoin d'emprunter au delà de ce qui était nécessaire pour les dépenses de