II

gaerre, afin de doter ramortissement. Laissons ici la parole au docu* ment parlementaire anglais : « Du 5 août 1786 au 5 janvier 1793, « une somme de 8,147,631 liv. sterl. (204 millions* de francs) fut te employée à racheter 10,241,100 liv. (256 millions de francs) de « capital nominal de 3 p. 100, portant un intérêt de 307,263 livres « par an (7,700,000 fr.). Du 5 janvier i793 jusqu*en 1829 la caisse « d'amortissement a consacré 321,902,824 livres sterl. (8 milliards 50 « millions de francs en chiffres ronds) à racheter 472,942,703 livres (c sterl. (11 milliards 824 millions de francs) de capital nominal de la a dette publique, produisant 14,488,388 livres sterl. d'intérêt « (260,250,000 francs), le prix de rachat faisant ainsi ressortir «t l'intérôt à 4 1/2 p. 100 par an. Pendant la même période, l'État « dut se procurer par des emprunts 702,163,075 livres sterl. (17 milce liards 560 millions de francs), ce qui nécessita la création d'un ca* « pital nominal de 1,052,536,700 livres sterl. (26 milliards 313 mil- « lions de francs) de consolidés, portant 35,301,392 livres sterl. (884 « millions de francs) d'intérêt, ce qui fait ressortir l'intérêt payé par « l'État, sur les emprunts émis, à 5 liv. st. 0 shel. 6 deniers par 100 « livres. Les résultats définitifs des opérations de l'amortissement « pendant toute cette période furent donc les suivants : on emprunta a 330,050,455 livres sterl. de 1785 à 1829, à un taux d'intérêt de 5 « liv. st. 0 sh. 6 deniers par 100 livres st. pour rembourser une dette « également de 330,050,455 liv. st. de capital, mais ne portant que « 4 1/2 p. 100 d'intérêts. La différence entre l'intérêt payé par l'État ce sur les titres émis et l'intérêt perçu par l'État sur les titres rachetés « est de 10 shel. 6 pence par 100 livres sterl. de capital et par an a (soit 52 centimes par 100 francs et par an): sur un capital de « 330,050,455 livres st. cette différence représente 1,627,765 livres st. « (41,400,000 francs), somme qui exprime l'augmentation des arré> <c rages annuels de la dette publique et la perte réelle pour le pays a qu'a causée le système d'amortissement. Voilà la conclusion à la- « quelle on arrive sans tenir même compte des frais d'administration <x de la caisse d'amortissement, et de la dépréciation des titres de « la dette publique qui a pu être la conséquence de cette habitude « d'emprunter des sommes infiniment plus grandes que celles qui « étaient nécessaires pour les dépenses nationales. »

On voit combien sont frappants les résultats que signalait le comité de la Chambre des communes de 1828 : ils sont plus désastreux que ceux qu'indiquait Mac-Gulloch. L'Angleterre s'est avisée d'emprunter dans des temps de crise 8 milliards 300 millions de francs (^i^our rembourser une somme équivalente de dettes non exigibles : la pratique de ce faux système d'amortissement pendant trente ans a grossi, en

m^vjM mvim —

DE L*AMORTISSEMENT. 45i

définitive, les intérêts annuels de sa dette publique de plus de 40 millions de francs, et le capital de cette même dette d*au moins 1 milliard de francs. Voilà ce que coûte une erreur financière quand on s'y abandonne pendant toute une période d*années.

Il était naturel qu'après cette enquête le comité de la Chambre des> communes de 1828 recommand&t un changement de système. Il déclara qu'il ne pouvait en aucun cas conseiller le maintien d'un fond» d'amortissement qui serait alimenté autrement que par l'excédent net de l'ensemble des recettes sur l'ensemble des dépenses. Il dit qu'il était convaincu que dans les temps où l'on n'avait pas besoin de créer des ressources extraordinaires, c'était une bonne politique d'appliquer les excédents de revenu à payer les dettes qui avaient été accumulées dans les temps difficiles. Le comité ajoutait que ne pas constituer, en temps de paix, une sorte de provision pour diminuer les charges permanentes laissées par les guerres, ce serait montrer bien peu de souci du crédit public et du salut du pays, qui pourraient être compromis par les difficultés et les dangers de l'avenir. Au lieu de fixer d'avance une dotation constante ou progressive à l'amortissement, il fallait, selon lui, appliquer à la réduction de la dette publique les excédents de revenu. Eu égard au montant des revenus de la Grande- Bretagne et aux variations de rendement qu'ils comportaient, ainsi qu'à la nécessité non seulement de ne pas augmenter la dette publique, mais de la réduire autant que possible* en temps de paix, il serait convenable en dressant le budget de prévoir comme indispensable un excédent des recettes de 3 millions de liv. st. (75 millions* de fr.) par an ; mais dans le cas où cet excédent éventuel et annuel de 75 millions de francs ne serait pas réalisé, il ne faudrait en aucun cas se procurer cette somme par des emprunts pour l'affecter à la réduction de la dette. Enfin tous les titres de la dette rachetés par l'amortissement devaient être annulés et rayés des livres; l'excédent du revenu sur les dépenses devait être employé à l'extinction aussi bien de la dette flottante que de la dette consolidée; il serait avantageux aussi de le consacrer à la conversion des rentes ou annuités perpétuelles en annuités temporaires ou en rentes viagères, si le public se montrait disposé à accepter cet échange à des conditions équitables.

Telles étaient les recommandations du comité de i828. Rarement une commission financière exprima avec autant de netteté et d'autorité un avis aussi sage. Le chancelier de l'Échiquier, M. Goulburn, dans son discours du fi juillet i828 sur le budget, appuya les résolutions du comité, et par Vact 9 George IV ch. 90 on remania la législation sur Famortissement : on décida que la dotation pour ce

service serait de 3 millions de livres steH. qui pourraient être appliquées au rachat des billets de TÉchiquier [Excheguer bills), cette dotation ne devait d'ailleurs être prise que sur les excédents de revenus après déduction de toutes les dépenses de TÉtat.

L*année suivante le même chancelier de TÉchiquier, M. Goulburn, fit voter Vact 40 George lY ch. 27 qui donna à l'institution de Tamor tissement en Angleterre la forme qu'elle conserva depuis lors avec quelques modifications. L'administration des finances doit dresser, dans les trente jours qui suivent l'expiration de chaque trimestre, un compte des recettes et des dépenses efTcctuées dans les douze mois qui viennent de s'écouler, et un quart de l'excédent des recettes de ces douze mois doit être remis aux commissaires pour la réduction de la dette nationale, afin d'être employé dans le trimestre suivant i la réduction de la dette. La somme recevant cette afi*ectation doit être publiée dans la Gazette de Londres (journal officiel). Tous les titres consolidés et toutes les annuités à terme se trouvant le 5 juillet 1829 dans les mains des commissaires pour la réduction de la dette publique devaient être annulés et cesser de porter intérêt, à l'exception des titres provenant de donations ou legs; il en devait être de même à l'avenir de tous les titres et de toutes les annuités que les commissaires de l'amortissement rachèteraient. Les commissaires de la dette nationale étaient autorisés à appliquer la dotation de l'amortissement au rachat, non seulement des titres de consolidés, mais encore des annuités à terme, des billets de l'Échiquier ou de tous les autres engagements de l'État. Les Excheguer bills^ ainsi rachetés, devaient, dans les sept jours qui suivent l'expiration de chaque trimestre, être remis au payeur des bons de l'Échiquier pour être radiés et annulés.

Un compte rendu du fonctionnement de l'amortissement pendant chacune des années de la période 1829 à 1869 se trouve dans le document parlementaire auquel nous empruntons ces détails :

Recette* totales du fonds d amortissement du S juillet 1829 au 31 mars 1SC9.

Lirres sterling.

Remis par l'Echiquier à titre d^cxcédenU des revenos

sur les dépenses 48,299,954

Versement annuel de 6,906 Uy, sterl. 14 sh. 7 den.

depuis 1854, aux termes d'un acte 16 Vict. ch. 23. . . 103,605

Versement en vertu de Tacte 19 Victoria ch. 2l 250,000

Dons et legs, y compris la valeur estimative des titres

légués 220,619

Intérêts des titres appartenant à Tamortissement du -

chef de donations ou de testaments (1) 493,545

DépOts des caisses d'épargne non réclamés et prescrits. 1 , 1 93

Total 49,3US,916

(1) On a vu que les titres achetés par ramortissement étant immédiatement an-

Lit.

ih«l.

p6>ce.

LlT. Iterl.

Lif . tUrl.

Ainsi en- quarante ans la dotation de Tamortissement en Angleterre avait été de 49,368,916 livres sterl., soit 1,235 millions de francs environ, ou 30,900,00 francs par an. 11 s*en était fallu que le chiffre de 3 millions de livres sterl. pour la dotation annuelle, recommandé par le comité de 1828, fût constamment réalisé. Voyons maintenant comment ont été employées ces sommes encore considérables :

rrix moyen Sommei Capital nomiflal

' pooT chaque 100 Ht. sL payées delà

de capital Domioal. pourl'achat. dette rachetée.

Jlachat de titres consolidés 3 Vi P- 100.

— — 2ViP. 100.

Total

Achats à^Exehequer àills pour payer

les porteurs de 4 p. 100, oon con-

seotant à la conversioD du 4 en 3 Vf . Achats à*ExcktqU9r àilU (bons de TË-

ch iq ui e r) ^* « * * •

Achats de Deficiency àills (billets émis par TEchiquier pour anticiper les rentrées et payables à court terme), etc. .

Total des rachats

Pendant les quarante années de cette période (1829-1869), il y en a trois, 1854-1857, qui ont été des années de guerre et pendant lesquelles on a contracté des emprunts, ce qui, diaprés les principes adoptés, fit suspendre Tamortissement. Il reste donc trente-sept années de paix pour chacune desquelles Tezcédent moyen appliqué à Tamortissement s^est trouvé être de 1,300,000 liv. sterl., soit 32,500,000 francs, au lieu de 75 millions de francs, comme le désirait le comité de 1828. C*est assurément bien peu, surtout si Ton considère que 600 millions de francs seulement ont été consacrés en ces trente-sept années de paix au rachat de la dette consolidée, soit un peu plus de 16 millions par an. Quant aux sommes consacrées à l'achat de Deficiency bîlls^ c'est-à-dire de ces engagements à court terme qui sont la représentation de nos bons du Trésor ordinaires, elles constituaient un amortissement plutôt fictif que réel et ne ser* vaient qu*à grossir artificiellement les excédents de la trésorerie. Les recommandations du comité de 1828 ne furent donc qu'en partie suivies. D'après un rapport déposé en 1860 à la Chambre des communes, dans les trente années écoulées de 1828 à 1859 il n'y en avait eu qu'une où le budget de prévision eût été voté avec un excédent

Dulés, il ne peut rester en sa possession pour produire des intérêts que des titres qui l^roTienoent de donations ou de legs.

4o4 TRAITÉ DE LA SCIBNGB DfiS FINANCES.

-de 3 millions de liv. st., et celte année était celle de 1829 : on ne rencontrait que deux autres années, celles de 1830 et de 1846, où le budget de prévision contint un excédent de plus de i million slerl.

'Outre les trois années de dépenses extraordinaires de guerre, 1855-57, il y eut cinq années où le budget de prévision fut voté avec un déficit considérable : en 'somme, pendant les vingt-sept années de paix de la période 1829 à 1859, le total des excédents annuels indiqués par

'les budgets de prévision avait été de 19,400,000 livres (485 millioDS de francs), soit en moyenne 650,000 liv. st., par an (16,230,000 fr.). U est vrai que les recettes et les dépenses des budgets définitifs, réglés après la fin de Texercice, offrent un excédent beaucoup plus consi-

' dérable des recettes. Pendant les vingt-sept années de paix de la pé-

• riode 1829 à 1859 le total des excédents annuels additionnés a été de 42 millions de livres (t milliard 50 millions de francs), ce qui fait ressortir une moyenne annuelle de 1,300,000 livres (32 millions et demi

• de francs).

Ce qui rendit Tamortissement si peu efficace pendant cette longue période de paix, c*est la faiblesse des hommes d'État britanniques qui préférèrent diminuer les impôts, ce qui leur valait une facile popularité, et ne se préoccupèrent que par occasion et avec négli- ■gence du rachat de la dette. Dans le demi-siècle de paix dont TÂngleterre a joui presque sans interruption, elle eût dû et pu racheter la moitié de son énorme dette. Elle ne fit que des rachats insignifiants. Le document officiel anglais que noas analysons donne un curieux résumé des opinions exposées sur ce sujet par les principaux ^ministres des finances delà Grande-Bretagne.

En 1821, dans une lettre datée du 20 décembre et adressée à lord Liverpool, M. Yansittart, ancien ministre des finances, déclarait que « un excédent annuel de 5 millions de livres sterl. (125 millions de -francs) était indispensable à la prospérité, si ce n*est môme à la sécu- •rite du royaume. » Lord Liverpool semble avoir pleinement adhéré à cette opinion. Quelque temps après lord Grenville émettait un avis opposé. Dans un mémoire adressé à lord Liverpool et daté du 22 juil- « let 1823 il soutenait la politique de la réduction des impôts : il demandait que provisoirement les excédents de revenu ne fussent pas ' consacrés au rachat de la dette, il ne cachait môme pas qu*il applaudirait à une su pression définitive de Tamortissement : « De môme, <i disaitril, qu'un commerçant trouve plus d'avantage à se servir de <( ses épargnes annuelles pour augmenter le capital engagé dans ses <* affaires qu'à rembourser une dette portant un intérêt annuel, de « môme Tensemble des habitants {the community) de la Grande-fire- « tagne, qui sont grevés d'une dette coûtant annuellement 30 mil-

DE l'amortissement. 455

<t lions de livres sterl. (750 millions de francs) d'intérêts, mais qui « ont un capital dont les profits annuels représentent bien des fois <( cette somme, trouveront mille manières plus utiles d'employer « leurs épargnes qu*au payement de cette dette. » On ne peut nier que cette argumentation ne soit séduisante ; elle n'est, cependant, <3xacte qu'en partie ; au simple point de vue économique, et en supposant que la nation anglaise ne doive jamais traverser de grande crise politique, internationale ou sociale, elle est vraie ; mais au point de vue politique nous la jugeons imprudente. Elle ne convainquit pas lord Liverpool.

On se rendra compte par le résumé suivant des fluctuations de Topinion parlementaire sur cette question de la préférence à donner à l'amortissement ou aux réductions d'impOts. Dans son premier budget du 8 mai 1829, peu de temps après le vote qui réorganisait l'amortissement d'après les principes admis encore aujourd'hui, M. Goulburn, chancelier de l'Échiquier, combinait un excédent de 3,013,407 livres sterling. L'année suivante, dans son second budget, du 15 mars 1830, le môme chancelier de TÉchiquier, H. Goulbum, ne -combinait plus qu'un excédent de 3,137,000 livres sterling, ayant accordé des diminutions de taxes pour une somme considérable ; il ajoutait que dans les années suivantes un excédent plus important pourrait être rendu disponible par l'augmentation de la consommation, la réduction des dépenses et la conversion du 4 p. 100 en 3 1/2. €e projet de budget fut attaqué à deux points de vue opposés. D'un <^ôté, sir F. Baring reprochait au ministre des finances d'avoir complètement compromis l'excédent par des réductions d'impôts et de renoncer ainsi en fait au plan de réduction de la dette nationale. D'un autre côté, lord Althorp et M. Hume pensaient que l'emploi de tout l'excédent à la réduction des taxes eût mieux servi les intérêts <lu pays et môme mieux consolidé le crédit public. Dans leur opinion il était absolument inutile de s'occuper de la réduction de la dette. Dans la Chambre des lords pendant la même année (1830), lord Goderich exprimait ses alarmes sur la faiblesse de l'excédent du budget <le prévision. Lord Wellington lui répondait, en reconnaissant que l'excédent de 3 millions de livres sterling recommandé par le comité de 1828 pour l'amortissement était très nécessaire, mais qu'il était difficile d'atteindre juste ce chiffre et qu'il ne croyait pas que dans l'année courante on pût y parvenir. L'année suivante lord Althorp avait succédé à M. Goulburn, comme chancelier de l'Échiquier; dans son budget, présenté le 11 février 1831, il ne fixait l'excédent des recettes qu'à 450»000 livres sterling, proposant de réduire les taxes existantes jusqu'à concurrence de 4,080,000 livres et de ne créer des taxes de

remplacement que pour 2,740,000 livres. Dans le budget de Texercice suivant, présenté le 3 octobre I83t, lord Althorp estimait Texcédent des recettes à 493,000 liv. sterl. Le seul opposant que ce chancelier de rÉcbIquier rencontra fut M. Goulburn, qui s*éleva contre cette pratique de ne combiner que des excédents beaucoup trop faibles pour les exigences de la sécurité et du crédit de la nation, et contre l'abandon de rimportant principe d'après lequel les dettes de la dernière guerre devaient être réduites en temps de paix.

Au commencement de Tannée 1833, le même M. Goulburn appela Tattention de la Chambre des communes sur le premier déficit considérable des recettes par rapport aux dépenses. Les hommes de tous^ les partis et de toutes les opinions, disait-il, s*accordaient pour trouver qu*il était utile de prendre des arrangements financiers qui assurassent un notable excédent annuel. Lord Althorp lui répondit quil maintenait son opinion, déjà bien des fois exprimée, sur Tinutilité d'avoir on excédent notable que Ton affecterait à la réduction de la dette. H. Poulett Thompson (depuis lord Sydenham) dit que le déficit ne provenait pas de gaspillage ou de perle d'argent, mais bien de ce qu'on* laissait le plus d'argent possible dans les poches des citoyens, afln qu*il y fructifiât par l'usage, qu'il servit à développer Findustrie et à augmenter la fortune publique. Tel ne fut pas l'avis de H. A. BariDg* •t de sir Robert Peel. Le premier dit qu'il espérait qu'un jour ou l'autre le pays aurait un gouvernement assez hardi et assez honnête pour agir avec fermeté au sujet de la dette nationale, et pour combiner les moyens de délivrer peu à peu le peuple de cette charge/ Si l'amortissement avait continué de fonctionner, on aurait pu dans un prochaîa avenir voir une grande partie de la dette éteinte. Hais tous les gouvernements successifs avaient trop facilement cédé aux exigences déraisonnables qui entravaient l'action de Tamortissement. Le mode le plus efficace de maintenir le crédit public, disait-il en finissant, c'était d'amortir d*une manière sérieuse. Quanta sir Robert Peel, il raillait les doctrines émises par M. Thompson, vice-président du Board of Trade, relativement à la fructification des écus laissés aux contribuables. Il protestait contre l'apparition d'une doctrine qui qui semblait faire du déficit une cause de réjouissance, et il pensait fermement qu'il était nécessaire d'avoir un excédent de revenu pour le maintien du crédit public.

Un peu plus tard, dans la même année, lord Althorp, chancelier de l'Échiquier, dans son discours du 27 juillet 1833, évaluait l'excédent des recettes de l'exercice courant, lequel devait finir le 5 avril 1833, à 733,624 livres sterling seulement (i8 millions et demi de francs). U. Goulburn renouvela ses protestations contre cette sorte de défait-

lance financière, soutenant que <c le grand objet du gouvernement devait être de se débarrasser du fardeau encombrant de la dette qui pesait si lourdement sur le pays. » Sir Robert Peel, toutefois, parut abandonner l'opinion qu^il avait émise quelques mois auparavant: il déclara « qu'il ne fallait pas se proposer d'avoir un excédent qui pût être consacré au rachat de la dette, qu'il suffisait d'en avoir un qui fût de nature à faire/ace à toutes les éventualités et qui épargnât au pays, dans des circonstances ordinaires, la nécessité d'emprunter. »

En 1833, lord Althorp, dans son discours du 49 avril sur le budget, annonça que l'excédent des recettes de l'exercice écoulé s'élevait à 1,487,000 livres sterling (37 millions et demi de francs). En comparant les prévisions de recettes et de dépenses pour l'année courante^ il pouvait compter sur un excédent de 1,571,969 livres sterling; mais, fidèle à son principe qu'il valait mieux réduire les taxes que racheter la dette, il proposait de diminuer les impôts pour un chiffre nominal de 1,350,000 livres sterling, ce qui lui ferait éprouver dans la première année une perte de 1,056,000 livres, et ce qui laisserait un excédent de recettes de 516,000 livres sterling, soit 113 millions de francs environ, à consacrer à la réduction de la dette publique. M. Hume approuvait ce plan, mais il croyait qu'il fallait diminuer les taxes sur une plus grande échelle. Sir Robert Peel approuvait aussi en principe, tout en se demandant, au contraire, si le chancelier de l'Échiquier n'allait pas un peu trop loin dans la voie des réductions de taxes. M. A. Baring fut le seul à se plaindre qu'on ne ménageât qu'un excédent tout à fait insignifiant pour l'amortissement. Lord Althorp lui répondit qu'il s'était toujours élevé contre le système de maintenir les taxes à un taux élevé pour se procurer un excédent budgétaire, et qu'il serait pourvu à la réduction de la dette par le système de la conversion des consolidés en annuités à terme.

En 1834, lord Althorp, dans ses discours sur le budget, le 14 février et le 25 juillet, annonçait qu'il avait l'intention de réduire les taxes de 1,781,000 liv. sterl. (45 millions de francs), ce qui ferait supporter à la première année une perte de 1,181,000 livres (30 millions de francs); par contre il proposait d'imposer 195,000 liv. sterl. de taxes nouvelles ; le résultat de ces deux mesures combinées devait être pour l'année finissant le 5 avril 1835 un excédent de recettes de 98?), 000 livres (25 millions de francs). Sir P. Baring intervint pour blâmer ce système de finances, qui non seulement ne ménageait au Trésor aucun excédent notable des recettes, mais qui en outre anticipait les développements futurs du revenu public; il déclara qu'à ses yeux les réductions de taxes que l'on proposait étaient une

458 TRAITÉ DE Lk SGIBNGB DBS FINANCES

mesure fort peu judicieuse. M. Goulburn parla dans le même sens et recommanda la pratique de ramortissement

ËQ 1835 M. Spring Rice, devenu plus tard lord Monteagle, avait remplacé lord Althorp : il présenta son budget le 14 août de cette année. Il parla des grandes réductions de taxes qui avaient été votées depuis 4814 et qui représentaient un sacrifice de 40,191,000 liv. sterl. (1 milliard 5 millions de francs) ; il déclara qu'il était difficile d'aller plus loin dans cette voie, et il évalua l'excédent des recettes de Tannée courante à 150 000 ou 200,000 liv. sterl. seulement (3,750,000rr. ou 5 millions de francs). Il laissa entendre en m6me temps qu'il aurait besoin de cet excédent pour faire face aux justes réclamations des propriétaires des Indes occidentales. Voici comment il s'exprima sur l'amortissement : « La Chambre des communes a très sagement pensé, suivant moi, qu'il n'est pas utile de conserver des taxes élevées pour le «eul objet de diminuer la dette. C'est là une opinion qui s*est unive^ seilement répandue et confirmée. Je ne sais pas de sujet sur lequel il y ait un accord plus général. Ily avait eu, il est vrai, un homme d'une grande austérité, lord Ashburton, qui s'était opposé à l'abandon du fonds d'amortissement ; mais la question se posait dans les termes qui suivent : ne valait-il pas mieux laisser plus d'argent dans les mains du peuple pour développer le bien-ôtre général du pays, par l'accroissement du capital dont disposaient les habitants de la Grande-Bretagne, par la masse d'argent en circulation et l'abaissement du taux de l'intérêt, que de recueillir dans les caisses du Trésor par les taxes des sommes inutiles pour les besoins habituels du pays et uniquement destinées à la réduction de la dette? Il y avait, d'ailleurs, une grande -erreur à croire que la suppression du fonds d'amortissement empêchât la réduction de la dette nationale. Celle-ci, au contraire, avait •été réduite dans une mesure beaucoup plus considérable que n'étaient enclins aie penser ceux qui prenaient la défense du fonds d'amortissement. La conversion des titres de la dette consolidée, c'est-à-dire des rentes perpétuelles, en annuités à termes équivalait à un véritable amortissement, et à Tamortissement le mieux conduit et le mieux combiné. Or, ce système avait été mis en pratique sur une échelle considérable. » A l'appui de ces considérations, M. Spring-Rice montrait que les arrérages annuels des annuités à terme représentaient «n 1834 le septième des sommes payées annuellement pour le service de la dette publique, tandis qu'en 1816 ils n'en formaient qu'un seizième. M. Goulburn, l'ancien chancelier de TÉchiquier, qui avait toujours soutenu avec vigueur la doctrine de l'amortissement, se déclara satisfait de ces explications et dit que cette fois il n'élèverait point de discussion sur le chiffre de l'excédent

P^endânt les quatre années suivantes, où les finances publiques fu« rent assez embarrassées, il n y eut pas dans le Parlement d'important débat sur la nécessité ou Futilité de ménager dans le budget un excédent annuel des receltes sur les dépenses pour l'appliquer à la réduction de la dette.

En 1840, sir Francis Baring, qui avait succédé à lord Monteagle, présenta son budget le 15 mai. Après avoir proposé de relever le taux de certaines taxes existantes, afin de procurer un supplément de ressources annuelles de 2,336,000 livres (60 millions de francs), sur les* quelles il calculait que la première année produirait 1,891,000 livres sterl. (48 millions de francs), il proposa de faire face à un déficit de 850,000 livres sterl. par une émission de bons de FÉchiquier jusqu'à concurrence de 800,000 livres (20 millions de francs). On voit que les finances anglaises étaient loin alors d'être prospères, et]que ce n'était guère le moment d'amortir. M. Goulburn et sir Robert Peel exprimèrent l'un et l'autre leur satisfaction des efforts que faisait sir Francis Baring pour équilibrer le budget, et ils émirent l'espoir que des effoiis plus grands encore seraient faits dans l'avenir pour réduire la dette. Lord John Russel soutint l'opinion opposée : il dit que le gouvernement avait sagement agi depuis quelques annéesenne conservant que le chiffre d'impôts nécessaires pour faire face aux dépenses ordinaires, et en ne se préoccupant pas d'amortir chaque année des sommes considérables; il ajouta qu'il fallait pourvoir au déficit, causé par des dépenses extraordinaires, au moyen d'emprunts et non de nouvelles taxes.

Ainsi Ton avait promptement et complètement renoncé à se conformer à la recommandation du comité des finances de 1828, qui conseillait de ménager d'une manière permanente dans le budget un excédent de trois millions de livres (75 millions de francs) pour l'appliquer au rachat de la dette. Bientôt l'un des hommes qui s'étaient prononcés avec le plus de constance en faveur de l'amortissement devait donner un démenti à ses doctrines d'autrefois. En 1841, le gouvernement whig tomba du pouvoir, en grande partie en conséquence du mauvais état des finances. M. Goulburn, qui avait été déjà chancelier de l'Échiquier en 1829, remplaça sir Francis Baring. Loin de viser à un excédent considérable des recettes, comme en 1829, M. Goulburn et sir Robert Peel, ayant obtenu des sommes considérables par le rétablissement de Vlncome-tax ou impôt sur le revenu, songèrent plutôt avec ce supplément de ressources à réduire les taxes existantes qu'à racheter la dette.

Ce fut depuis lors une pratique constante dans le Parlement et dans le cabinet de diminuer autant que possible les impôts et de s'en tenir

presque pour rexlinciion de la dette au système de la conversion fa cultative de titres de consolidés en annuités à terme. Dans son dis- 'cours du 3 avril 1862 sur le budget, M. Gladstone déclare que, si désirab le que soit pour le gouvernement un excédent de revenu, il est impossible qu'un chancelier de TÉchiquier ait des chances de persuader à la Chambre des communes de ménager dans le budget des excédents notables pour les appliquer au rachat de la dette. M. Gladstone ajoutait que la seule force qu'il eût pour résister aux demandes pressantes de réduction des taxes, c'était l'impossibilité d'en accorder (I); et il ajoutait cette citation :

CaDtabit vacuus coram latrone TÎator.

Nous avons tenu à entrer dans quelques détails surThistoire deTamortissement en Angleterre : à nos yeux ce pays doit être blâmé pour deux erreurs successives et opposées : d'abord, jusqu'en 1828, il attacha trop d'importance à l'amortissement ; il le pratiqua d'une manière peu éclairée ; amortissant en même temps qu'il empruntait, il se grevait d'un surcroit de charges équivalant à la différence entre le taux des rentes qu'il émettait et le taux des rentes qu'il rachetait presque simultanément. Depuis 1823 jusqu'à ces dernières années, \ds ministres montrèrent une déplorable faiblesse et une coupable insouciance pour le rachat de la dette nationale. Ils ne virent pas quel grand intérêt à la fois politique et social il y avait à se débarrasser de cette dette de 20 milliards. En ne faisant aucun effort sérieux pour la réduire, ils se conduisirent, non pas comme des hommes d'État, voyant loin dans l'ayenir et ayant le sentiment élevé de leurs devoirs, mais comme de simples marchands, dont l'esprit est uniquement guidé par les considérations de l'intérêt du moment. On aurait dû mettre en pratique les recommandations de la Commission de 1828, et ménager dans chaque budget un excédent de 75 millions de francs pour l'amortissement. Pendant les soixante années de paix presque non interrompue dont elle a joui depuis 1815, la Grande- Bretagne eût pu facilement racheter la moitié de sa dette, sans imposer au pays de trop grands sacriûces. Or, quel avantage ne seraitce pas aujourd'hui pour elle, quelles facilités n'aurait-elle pas dans sa politique internationale ou dans sa politique intérieure, si elle n'avait

(1) M. Gladstone a modifié les idées : en 1878, n'étant plus ministre, il publia dans une revue américaine un article où, comparant Tavenir respectif des Ëtats-Unis et de l'Angleterre, il se prononce pour un amortissement énergique de la dette anglaise, quoique lui-môme n'eût pas pratiqué cette doctrine et qu'il eût combattu le rétablissement en 1876 par sir Stafford Northcote d'un nouveau fonds d'amortissement. Sous un nouveau ministère Gladstone, en 1883, on convertit 1,756 millions de francs de capital de la dette consolidée en annuités i terme, ce qui est un moyen d'amortir.

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plus à faire face aux intérêts de sa dette I Elle aurait été la première à montrer au monde qu'une nation, comme un individu, doit se libérer pendant les bons jours des dettes qu'elle a contractées pendant les naauvais. En s'en tenant presque uniquement au système des con^ versions de titres de consolidés en annuités à terme, la Grande-Bretagne pratiquait un mécanisme ingénieux, mais très insufûsant. Sa dette monte encore à plus des quatre cinquièmes du chiffre qu'elle atteignait en 1815.

En 1815, les dettes de toutes sortes de la Grande-Bretagne et de l'Irlande s'élevaient en capital à 861,039,049 livres sterling (21 milliards 5-26 raillions de francs) ; au 31 mars 1877, elles montaient à 770,014,723 liv. sterl. (19 milliards 250 millions de francs) Au 31 mars 1889 elles atteignaient encore 698,430,571 liv. sterl., soit 17 milliards 460 millions de francs (1). La diminution du capital de la dette britannique n'a donc été de 1815 à 1877 que de 2 milliards 276 millions de francs, soit une réduction moyenne de 36 millions par an. De 1877 à 1889 la diminution du capital de la dette a atteint 1,790 milUonsde francs, 149 millions par an. La réduction des intérêts est sensiblement plus considérable. En 1815, Sa somme payée pour les intérêts et le service de la dette nationale était de 32,645,618 liv. sterl. (816 millions de francs) ; on 1877, le service de la dette, y compris 624,780 livres sterl. (15,620,000 francs) pour l'amortissement, n'exigeait plus que 27,992,834 liv. sterl. (699,800,000 francs), soit 117 millions de francs de moins qu'en 1815. Les conversions de dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé expliquent pourquoi la réduction depuis 1815 est relativement beaucoup plus grande pour les intérêts que pour le capital même de la dette nationale. A partir de 1877 les charges de la dette publique britannique ont encore diminué. Elles s'élèvent dans le budget de 1889 à 26,224,594 liv. sterl., soit 656 millions de francs, y coippris 1,164,000 livres sterl., soit une trentaine de millions de francs du nouveau fonds d'amortissement. La dette anglaise depuis 1877 a été souvent remaniée par les annuités à terme, qui ont été émises pour les expéditions lointaines, l'achat des actions de Suez et les prêts aux localités, par la conversion en 1883, de 70,241,908 liv. sterl. (1,756 millions de francs) de la dette consolidée en annuités à terme, ce qui charge le présent en allégeant l'avenir, puis par la conversion du 3 p. 100 en 2 3/4 p. 100 en 1888. Les intérêts de la dette consolidée n'ont pas cessé de diminuer.

Les événements ont fait que l'Angleterre n'a pas eu jusqu'ici

(1) Les 698,430,57! litres sterling de capiul de la dette fondée et non fondée an 31 mars 1889 se répartissent ainsi : 607,057,811 lifr. pour la dette consolidée qui s*est réduite de près do 15 p. 100 dans les douze dernières années ; 75,279,438 lit. sterl. du capital évalué des annuités à termes; I6,098,3}3 du montant de la dett«non fondée.

à se repentir de n'avoir point amorti sa dette dans des proportions plus considérables. La continuité presque ininterrompue de la paix pendant quatre-vingts ans, le développement des voies de communication, les inventions industrielles, Taccroissementde la population et de la richesse, la dépréciation des métaux précieux font que la dette britannique actuelle est relativement légère ; mais on ne peut nier qu'il n*y ait eu plus de bonheur que de prudence dans ces résultats financiers. Sans renoncer à diminuer considérablement le poids des impôts et à supprimer les taxes mauvaises, la Grande-Bretagne eût pu et dû montrer plus d'empressement à réduire le capital de sa dette nationale. Si elle y avait consacré le double des sommes qu'elle y a affectées, elle n'aurait pas eu besoin de modifier considérablement sa politique fiscale, et elle serait mieux assurée contre les éventualités politiques fâcheuses. Aujourd'hui la prospérité de l'Angleterre est devenue tellement grande qu'il n'y a plus d'urgence à réduire rapidement le capital de sa dette nationale. Par le simple jeu de la substitution de rentes viagères aux titres consolidés, par l'expiration naturelle des annuités à terme, le service de la dette anglaise diminuera encore d'une centaine de millions de francs dans un délai d'un quart ou d'un tiers de siècle ; on sait de plus que les consolidés 3 p. 0/0 qui ont été convertis en 1888 en 2 3/4 p. 0/0 doivent l'être en 2 1/2 p. 0/0 de pîano en 1903, ce qui réduira encore d'une quarantaine de millions de francs les intérêts ae la dette perpétuelle. Ainsi, sans faire plus d'efforts qu'elle n'en fait à présent, il est probable que, dans trente ou quarante ans, les arrérages annuels de la dette britannique seront réduits de 150 à 200 millions environ. Cela prouve combien le système des conversions de dettes et la substitution volontaire des rentes viagères aux titres de consolidés sont des procédés en général plus efficaces que les caisses d'amortissement les mieux combinées. En 1876, le chancelier de l'Échiquier dans le ministère Disraeli, sir Stafford Northcote, a constitué, malgré l'opposition de M. Gladstone, un nouveau fonds d'amortissement : il reposait sur une décision qui fixait d'une manière invariable à 28 millions de liv. sterl. (700 millions de francs) la dotation annuelle do la delte nationale indépendamment des prêts aux localités. Gomme diverses annuités imputées sur ce crédit devaient bientôt expirer, cette somme fixe de 28 millions de liv. sterl. devait laisser pour le rachat de titres de la dette publique un reliquat chaque année croissant. Il est inutile de dire que sir Stafford Northcote et les financiers anglais contemporains ne partagent pas l'illusion du docteur Priée et des fondateurs des anciens fonds d'amortissement ; le nouveau fonds ne devait pas fonctionner en cas de déficit. £n 1876-77, une somme totale de 1,320,568 Uv.sterl. (33 mil-

lions de fr.) a été employée à ramortissement de la dette consolidée ; ce capital provenait des sources suivantes : le quart de Texcédent des recettes est consacré chaque année à des rachats de rente; une annuité fixe (celle qui compose le nouveau fonds d'amortissement) est en outre versée entre les mains des commissaires pour la réduction de la dette; les dépôts des caisses d'épargne non réclamés et prescrits, ainsi que les sommes provenant de dons ou legs, sont aussi affectés à l'amortissement. Ce nouveau fonds d'amortissement, qui a été respecté par M. Gladstone pendant son nouveau ministère, a fonctionné jusqu'aux années de déficit. La dotation fixe, qui était de 280,150 livr. sterl. (7,375,000 fr.) en 1876, s'est élevée à 624,780 livr. (16,655,000 fr.) en 1877; à 764,825 livr. sterl. (19,120,000 fr.) en 1878; 633,876 livr. sterl. (15,847,000 fr.) en 1879 ; 651,064 livr. (16,275,000 fr.) en 1880; 351,402 livr. (8 J85,000 fr.) en 1881 ; 270,120 livr. sterl. (6,755,000 fr.) en 1882 ; 213,793 liv. sterl. (5,350,000 fr.) en 1883; 600,173 livr. sterl. (15,005,000 fr.) en 1884; 508,417 livr. (12,712,000 fr.) en 1885. Ce sont des chiffres modiques. En 1886 et 18Q7, à cause des embarras budgétaires, l'amortissement n'a pas fonctionné ; puis la dotation de ce fonds a été reprise en 1888 et fonctionne sans interruption depuis lors ; le total des sommes portées à ce nouveau compte d'amortissement dans les dix années 1888-1897 s'élève à 14,259,938 liv. st., environ 360 millions de francs, 36 millions de francs en moyenne par an ; la plus forte dotation fut de 54 millions de francs (2,152,774 liv. st.) en 1895-96, et la plus faible de 17 millions de francs (678,895 liv. st.) en 1888. Depuis 1890 le service de la dette est fixé à 25 millions sterl. ; ce qui n'est pas absorbé par les intérêts, les annuités terminales, etc., allant à l'amortissement. C'est surtout le jeu des annuités à terme et des rentes viagères qui profite à l'amortissement (voir plus haut, pages 317 à 326). Nous aVons déjà parlé de la conversion faite en 1883 par M. Ghilders, de 70,241,908 livr. (1,756 millions de francs) du capital de la dette consolidée en annuités à terme devant durer 15 à 20 ans. Ce procédé d'amortissement efficace et tout à fait britannique est le contraire de la méthode molle et insouciante que nous suivons en France.

Quoique Ic;^ circonstances aient, depuis 1815, admirablement servi l'Angleterre et que, seule des puissances européennes avec la Prusse, elle ait aujourd'hui une dette beaucoup moins considérable qu'en 1815, elle eût pu et dû faire davantage.

L*histoire de l'amortissement en France est une nouvelle preuve des erreurs et des défaillances que comporte le maniement du crédit public. Tour à tour nos financiers ont péché sur ce point par un excès de zôle et de crédulité, et par un manque d'esprit de suite et de courage. Renouvelant les errements de l'Angleterre, ils ont d'abord trop

compté sur le mécanisme de Fintérèt composé, se soumettant avec rigueur à la pratique de ce système et amortissant alors même qu'ils empruntaient; puis ils se sont lassés des efforts et des sacrifices <iu exige Tamortissement réel et sérieux.

Nous ne parlerons pas des institutions qui sous l'ancien régime peuvent offrir une analogie soit réelle, soit apparente, avec ce que l'on est convenu d'appeler une caisse d'amortissement. C'est ainsi que Golbert institua une Caisse des emprunts à lerme^ qui lui permit de n'emprunter qu'au taux d'intérêt modéré de 5 p. 100. Dans le siècle suivant, en 1765, il fut constitué une Caisse de remboursement, qui ne mérita guère son titre.

C'est en l'an YIII sous le Consultât qu'on créa la première institution qui porta le nom de Caisse d'amortissement. Il ne faudrait pas, toutefois, se trop fier à cette étiquette, et croire que cette fondation eût pour seul ou même pour principal objet de racheter et de xéduire la dette publique. Celle-ci, par suite delà récente consolidation du tiers et du remboursement en valeurs fictives des deux autres tiers, était alors très faible : elle ne montait qu'à 40,216^000 francs de rente ; c'était un chiffre trop infime pour qu'on se préoccupât beaucoup de le restreindre encore, même par des procédés légitimes. €ette première Caisse d'amortissement avait une tout autre destina* tion. On sait combien le Trésor était alors embarrassé pour faire face à ses dépenses : les impôts, dans ces temps qui succédaient à l'anarchie, rentraient avec une singulière lenteur, d'une manière incomplète et à des époques irrégulières. Les receveurs généraux souscrivaient des obligations représentant le montant des recettes qu'ils devaient encaisser ; c'était par la négociation de ces obligations que le Trésor cherchait à se procurer des fonds d'une manière régulière : mais, comme il arrivait souvent que le receveur général qui les avait souscrites n'avait pas à l'échéance les fonds sur le recouvrement desquels il avait compté, il en résultait que ces obligations se pla-! çaient mal, c'est-à-dire fort au-dessous du pair. La Caisse d'amor* tissement constituée en l'an YIII avait pour principal but de faire cesser cet aléa, de rembourser à l'échéance les obligations des receveurs généraux qui seraient protestées, de relever par conséquent la valeur de ce papier et de faire que le public le prit à des cours plus hauts. C'est pour ce premier objet que la Caisse d'amortissement fut créée au capital de 10 millions et que la direction en fut confiée à un homme fort habile, M. MoUien. Il est incontestable que celte fondation était heureuse et qu'elle fut utile. C'est grâce à elle que le gouvernement vit immédiatement son crédit s'élever et qu'il put se procurer les fonds dont il avait besoin pour sa vie journalière. Cette

altribution primitive ne demeura pas la seule de la Caisse d'amortissement. Le premier consul voulait qu'elle influât sur les cours des fonds publics, qu*elle les dirigeât et en quelque sorte qu'elle les fixât. Sur ce point, il se faisait de singulières illusions, croyant qu'il était en la puissance de la Caisse d'amortissement de faire pour ainsi dire violence au crédit et de supprimer la spéculation. Il s'irritait vivement quand il voyait les fonds publics baisser, et reprocbait cette baisse à M. MoUien comme un manque d'habileté ou de zèle. Ce consciencieux et expérimenté financier nous a laissé dans ses intéressants mémoires l'analyse de plusieurs des conversations qu'il eut avec le premier consul à ce sujet. ]

On voit que la considération du rachat delà dette publique n'avait eu aucune part à la création de la première Caisse d'amortissement. On peut dire de plus que l'augmentation de la dette de 1806 à 1815 fut son œuvre. On sait que Napoléon 1*' ne conclut aucun emprunt à ciel ouvert, quoique la dette fût augmentée sous lui de 23 millions de francs de rentes : quand il avait besoin de ressources, c'est vers la Caisse d'amortissement qu'il se tournait, non seulement pour aliéner les rentes qu'elle avait pu acheter sur le marché en des années prospères, mais encore pour en faire le pivot de toutes sortes de combinaisons. Cette caisse ne cessa d'être pour lui un instrument de crédit, destiné à lui procurer des fonds par des opérations de tous genres. C'est ainsi qu'en 1806 et en 1809 il fit céder au Trésor par la Caisse d'amortisse* ment, en échange des propriétés foncières qui appartenaient au Sénat et à la Légion d'honneur, une quantité de 4,325,000 francs de rentes que cette caisse possédait. En 1813, le gouvernement attribua à la Caisse d'amortissement tous les biens ruraux, maisons et usines possédés par les communes, c'est-à-dire les biens des communes affermés, moyennant une indemnité qui consistait dans la délivrance d'une inscription de rentes en 5 p. 100 équivalant au revenu net que ces biens produisaient. Le but de cette opération, qui ne fut que commencée, était de vendre ces biens communaux qui valaient 370 millions de francs, de remettre à la place aux communes 9 millions de rentes et de profiter de toute la' différence en capital. On voit par cet exemple quelle était la destination de la Caisse d'amortissement et comment on en comprenait le rôle. On la considérait comme le banquier de l'État, dont la mission étaitdes plus complexes. Elle devait mobiliser la valeur d'une partie du domaine de l'État par des émissions de bons et de délégations, elle escomptait ces mêmes bons et ces délégations, ainsi que les obligations des receveurs généraux : elle recevait les cautionne < ments et les mettait à la disposition du Trésor ; elle recueillait les produits des bois des communes, soit pour les verser aux municipalités,