II. H

soit pour les consacrer à des affectations spéciales ; elle servait d'intermédiaire, de caisse de dépôt ou de caisse de garanties pour toutes les opérations, soit ordinaires, soit extraordinaires du ministère des finances. Il n*est pas étonnant que dans ces conditions cette institution ait laissé un excédent considérable du passif sur Tactif. La liquidation opérée par une loi du 28 avril 1816 grossit de plusieurs millions de francs le déficit du Trésor. L*appellation assignée à cette caisse était en contradiction avec les attributions qui lui furent données et les résultats qu'elle obtint. Il faut reconnaître, cependant, que dans la première partie de son existence, c'est-à-dire jusqu'en 1804, elle j endit de grands services au crédit public.

Il était réservé à la Restauration de faire et d'exécuter en partie le premier plan sérieux pour le rachat graduel et l'extinction finale delà dette publique. On sait combien furent pénibles les débuts financiers <ie ce régime : de 1815 à 1818 il y eut une série ininterrompue d'emprunts : de 1818 à 1821 le grand-livre fut fermé, mais en cette dernière année il fut rouvert ; il le fut de nouveau en 1823 et une dernière fois en 1830. Il semble, d'après ces données, que l'amortissement ik'eût dû raisonnablement fonctionner que pendant les années 1819 cl 1820, ainsi qu'en 1822 et dans la période qui s'écoule de 1824 à 1830. Encore doit-on dire que pendant les années qui précédèrent immédiatement celles oii se firent des emprunts, comme la nécessité de ceux-ci devait être déjà sentie, il aurait été préférable de mettre

• en réserve les excédents ou de les affecter aux services auxquels . dirent face les emprunts postérieurs.»

Les ministres de la Restauration ne raisonnèrent pas de cette manière : ils recoururent dès l'abord à Tamortissement alors même

• qu'ils empruntaient. Cette conduite est, en général, condamnable ; néanmoins il faut reconnaître qu'il y avait de la part des financiers de ce temps quelques bonnes excuses pour la suivre. Us tenaient non pas seulement à se mettre en mesure de racheter graduellement la dette publique, mais encore et surtout à exercer une heureuse influence morale sur le monde des capitalistes. On était encore très près de la banqueroute des deux tiers et de celle des assignats f les ministres de la Restauration voulaient montrer qu'ils s'inspiraient de principes rigoureux, qu'ils avaient à cœur de ne pas compromettre les finances du pays, qu'ils regardaient l'accroissement de la dette comme un danger et comme un mal contre lequel il fallait immédiatement réagir.

C'est donc en pleine période d'emprunts, le 28 avril 1816, que fut votée la première loi constitutive de l'amortissement. On créait une caisse pour ce service et on lui donnait une dotation^ composée pour

la plus grande partie de ressources spéciales. Les articles 104 et i05 de cette loi fixaient à 20 tnillions de francs le chiffre de cette dotation; 14 millions étaient exclusivement imputables sur le produit des postes et payables directement par le caissier de cette administration, 6 millions étaient payables par le Trésor, à raison de 500,000 francs ponr chaque mois. Par cette afiectation de ressources spéciales le gouvernement entendait se mettre à Tabri contre ses propres entraînements ou ses propres défaillances. Cette dotation annuelle de la Caisse d'amortissement devait être grossie des arrérages des titres de rentes rachetés : car ceux-ci devaient être conservés par la Caisse et continuer de porter à son profit des intérêts. Ces rentes devaient être immobilisées^ c'est-à-dire non transférables: elles ne pouvaient être annulées qu'aux époques et pour les quantités qui seraient dé terminées par une loi spéciale. Afin de mieux assurer le fonctionnement régulier de ce fonds d'amortissement, reposant sur le principe de Tintérêt composé, l'article 115 s'exprimait en ces termes : « Il ne pourra dans « aucun cas et sous aucun prétexte être porté atteinte à la dotation « de la Caisse d'amortissement. Cet établissement est placé de la ma- « nière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l'auto- « rite législative. »

On voit que les principes sur lesquels reposait cette fondation étaient ceux qui firent appliqués en Angleterre jusqu'en 1828. On trouva bientôt que cette dotation originelle et fixe de 20 millions, même grossie de Tappoint d'année en année plus considérable que devaient fournir les arrérages des titres rachetés, était insuffisante. La loi du 25 mars 4817 vint doubler la dotation fixe et annuelle de la caisse, la portant à 40 millions ; puis elle y ajouta une dotation immobilière, soit 150,000 hectares de bois de l'État, qui devaient être vendus pour que le prix de vente fût consacré au rachat de titres de la dette publique. La dotation de l'amortissement se trouva composée de trois éléments : le premier fixe et annuel, c^était l'allocation de 40 millions faite par le Trésor; le second progressif , c'étaient les arrérages des titres rachetés ; le troisième éventuel et périssable, c'était le prix de 150,000 hectares de bois à vendre. La même loi de 1817 prescrivit la présentation aux chambres d'un budget séparé pour la dette publique et pour l'amortissement. Cette prescription fut observée jusqu'en 1831.

Ainsi constitué, lamortissement fonctionna sans changement jusqu'au 22 juin 4825. Dans cette période de neuf ans à partir de la loi de 1816, la Caisse d'amortissement racheta 37,070,107 francs de rentes 5 p. 100, soit un capital nominal de plus de 740 millions de francs, et 433,097 francs de rentes 3 p. 100, soit un capital nominal

de près de 14 millions et demi de francs, ensemble 37,503,294 franct de rentes et 755 millions de capital nominal. La dotation annuelle de Tamortissement se trouvait alors portée à 77,503,204 francs, soit 40 millions de la dotation ûxe et 37,503,204 francs d'arrérages de rentes rachetées. Le chiffre le plus considérable de rachats pendant une môme année avait été celui de Texercice 1820 où, moyennant une somme de 73,583,386 fr. 69 centimes, on avait amorti 4,871,085 francs de rentes 5 p. 100, représentant un capital nominal de 97,421,700 francs; le cours moyen des rentes rachetées pendant cette année était de 75 fr. 53 centimes. Pendant chacune des années suivantes les sommes employées par l'amortissement furent plus importantes encore, mais le chiffre des rentes rachetées et le capital nominal qu'elles représentaient étaient moindres à cause de l'élévation des cours. En 1822 la caisse employa 80,836,284 fr. 53 aux rachats ; ce fut le chiffre le plus élevé des sommes consacrées à l'amortissement sous la Restauration. Certes, un gouvernement qui, n'ayant qu'un budget de 8 ou 900 millions, affectait chaque année 75 ou 80 millions à la réduction de sa dette montrait un très grand zèle et une excessive prévoyance. Nous ferons tout à l'heure quelques critiques sur cet amortissement à outrance : examinons d'abord les modifications apportées au système par la loi du 1<^' mai 1825 qui fut en vigueur à partir du 22 juin de la même année.

Laloi du l*'mai 1825 était celle qui décidait la conversion facultative du 5 p. 100 en 4 1/2 au pair ou en 3 p. 100 au cours de 75 fr. (t). Le premier de ces fonds avait alors atteint le pair : on manquait du courage nécessaire pour le convertir obligatoirement en 4 1/2 ou rembourser ceux qui refusaient cette légitime réduction d'intérêts. D'un autre côté, on comprenait combien il eût été illogique que l'État rachetât à la Bourse la rente 5 p. 100 au-dessus du pair, alors qu'il avait le droit de la rembourser au pair par une mesure d'ensemble. On ordonna donc qu'à dater de la promulgation de la nouvelle loi on ne devrait plus racheter de rentes au-dessus du pair : puis, par une disposition qui n'avait aucun lien avec la précédente, on décida que les rentes rachetées par la Caisse d'amortissement dans la période du 22 juin i825 au 22 juin 1830 seraient annulées au profit de l'État, et que par conséquent elles ne porteraient plus d'intérêts pour grossir la dotation de l'amortissement. C'était abandonner ou du moins suspendre la pratique de l'amortissement à intérêts composés: il faut reconnaître que l'affectation d'une somme de 70 à 80 millions de francs par an au rachat d'une dette qui ne dépassait pas 4 mil-

(1) Voir^nr cette opération le chapitre suivant.

liards en capital était un chiffre considérable, surtout pour des budgets qui restaient au-dessous de i milliard. Il fut, d'ailleurs, stipulé que toute augmentation du chiffre des rentes existantes devait donner lieu à un accroissement de la dotation de Tamortissement; la loi de 1825 fixa à i p. 100 du capital nominal des rentes nouvelles qui seraient créées par voie d'emprunt le supplément qui devrait être alloué à ramortisseDnent.

Pendant les cinq années que cette seconde loi fut en vigueur, la Caisse d'amortissement racheta 7,060 francs de rentes 4 1/2 p. 100, -9,740 francs de rentes 4 p. 100, et 16,003,286 francs de rentes 3 p. 100, ensemble 16,020,094 francs de rentes. Le 5 p. 100 s'étant toujours tenu au-dessus du pair ne fut Tobjet d'aucun rachat. Conformément aux dispositions de la loi de 1825, toutes les rentes acquises pendant "Cette période furent annulées.

Les cours moyens annuels des rachats de 3 p. 100 pendant ces cinq années varièrent de 66 fr. 64, cours minimum en 1826, à 79 fr. 97, taux maximum en 1829. Les sommes employées aux rachats furent uniformément de 77 millions et quelques centaines de mille francs par année.

En résumé, le total des rentes rachetées de 1816 au 22 juin 1830, diaprés le compte général de l'administration des finances pour 1866, fut de 53,523,298 francs: le compte des finances de 1869 porte à un chiffre légèrement plus élevé (53,833,174 fr.) le chiffre des rentes amorties sous la Restauration. Cette légère différence tient sans doute à ce que les rachats continuèrent du 22 juin 1830 jusqu'à la chute de la branche aînée (1*' août 1830), sons un nouveau régime d'amortissement qne nous étudierons plus bas. Le capital nominal dont la dette avait été diminuée s'élevait à 755 millions et demi de francs pour la période do 1816 à 1825, et à 538 millions en chiffres ronds pour les rachats du 22 juin 1825 au 22 juin 1830, soit ensemble 1 ,293 millions de francs pour toute la monarchie de la branche aînée^ moins le dernier mois de son règne.

Voilà, dira-t-on, des résultats bien considérables. Un régime qui en quatorze ans réduit la dette de près de 54 millions de francs en arrérages et de près de 1,300 millions en capital a bien mérité du pays et a donné au monde un rare exemple de prévoyance et d'énergie. Loin de nous de prétendre que ces éloges ne soient pas en partie mérités par les financiers de ce temps, mais il faut y mêler quelques critiques. Ainsi que nous l'avons dit plus haut, le fonctionnement de Tamortissement était irréprochable dans les années où l'on n'empruntait ^as, c'est-à-dire en 1819, en 1820, en 1822 et dans les six années qui «'écoulent de 1824 à 1830. Encore doit-on dire que dans l'année 1827

470 TRAITÉ DE Là SCIBNCB DES FINANCES.

ramortissement aurait dû être réduit de 32 millions de francft, car il y eut dans le règlement législatif de cet exercice un déficit de semblable importance. Était-il utile d*amortir dans les années qui pré-^ cédaient les emprunts et où Ton devait par conséquent déjà sentir la nécessité prochaine de recourir au crédit? Ne 8*exposait-on pas ainsi à une opération désastreuse qui consistait à racheter d'une main à des cours élevés des titres que Ton émettait de l'autre main à des cours inférieurs ? Voilà la question qu'il s'agit d'examiner et qui vraiment se tranche d'elle-même.

Quand on réfléchit à quels expédients, souvent déplorables, laRes-^ tauration dut avoir recours dans les premières années de son exis* tence, on se prend à regretter qu'on ait dès le premier moment cou» sacré des sommes aussi énormes à l'amortissement. Ainsi c'est dans la même année 1816 où ce service fut créé que le gouvernement ré* tablit la vénalité des offices ministériels pour se procurer 50 millions de francs d'excédents de cautionnements. G*est pour cette mince avance, faite en partie par les notaires, les avoués, les greffiers, les agents de change que ces professions devinrent fermées, furent soustraites à la libre concurrence et que l'on créa en France un régime qui grève les transactions de frais énormes et inutiles. Vraiment, n'eût-il pas mieux valu retarder de quelques années l'amor* tissement que de l'inaugurer en recourant à des expédients aussi désastreux ?

Les fonds consacrés à l'amortissement sous la Restauration proviennent de trois sources : 1* d'emprunts ; 2* de la vente de biens doma» niaux ; 3^ d'excédents réels du budget. Nous appelons fonds provenant d'emprunts ceux qui alimentèrent l'amortissement pendant les années où l'on emprunta, car il est évident que, si ces fonds n'étaient pas directement prélevés sur le produit des emprunts, la soustraction qu'on en faisait aux ressources ordinaires du budget devait grossir le montant de l'emprunt. Dans ces conditions il est évident que l'État rachetait plus cher à la Bourse les rentes qu'il émettait au même moment par la voie de l'emprunt et qu'il restait en perte de toute la difl'érence. On a calculé que de 1816 à 1825 le cours moyen des émissions de 5 p. 100 avait été de 70 fr.65 et le cours moyen des rachats de 80 fr. 77, ce qui constitue l'État en perte de 14 p. 100 environ sur les opérations de l'amortissement pendant cette période. Ce raisonnement ne semble pas, au premier abord, complètement rigoureux, car toutes les années de cette période 1816 à 1825 ne furent pas des années d'emprunts. Si l'on veut atteindre à une exactitude plus grande, voici les faits que l'on constate. En l'année 1816 et en l'année 1817 l'État fit une série d'emprunts, au cours moyen de

DR L'AMORTISSEMENT. 47i

57 fr. 26 centimes le 5 p. 100 jusqu'à concurrence d'un capital effectitde 69,763,000 francs et au cours moyen de 57 fr. 51 centimes pour un capital effectif de 343,065,000 fr. ; or nous voyons qu'en 1816 ramortissement employa 20,439,724 fr. à racheter des rentes au cours moyen de 57 fr. 33 centimes, et que l'année suivante il consacra 43,084,946 francs à racheter des rentes au cours moyen de 64 fr. 85 centimes. II y avait donc un écart de quelques unités entre le cours des rentes rachetées et celui des renies émises presque simultanément. N'eût-il pas mieux valu emprunter 63 millions de moins que d'employer cette somme à acquérir à la Bourse une partie des rentescréées? En 1818 on émit deux autres emprunts, l'un au cours de 66 fr. 50 le 5 p. 100 et procurant au Trésor un capital effectif de- 197,909,000 francs, le second au cours de 67 francs et ayant produit 165 millions effectifs : pendant la môme année Tamortissement employa 51,832,333 fr. à racheter sur le marché des rentes au cours^ moyen de 70 fr. 51, c'est-à-dire à un taux plus élevé de 3 ou 4 unités que le taux d'émission des rentes qui furent créées presque au mfrme moment. N'eût-il pas mieux valu encore emprunter 50 millions da.* moins et ne pas amortir 7

Au contraire, pendant les années 1819 et 1820, l'amortissement pouvait fonctionner en choquant moins le bon sens. Néanmoins, il eût peut-être mieux valu s'abstenir, car les 67 millions employés en 1819 à racheter du 5 p. 100 au cours moyen de 69 fr. 10 ont été plus ou moinsindirectement prélevés sur les fonds de l'emprunt émis au moisd'oc» tobre 1818 au cours de 67 fr., et cet emprunt eût pu être réduit depareille somme si l'on avait renoncé à amortir pendant la période desémissions de rentes. En 1820, l'amortissement était légitime. Si Ton. n'avait pas amorti, au contraire, en 1821 et en 1822, on eût pu complètement éviter l'emprunt conclu à la fin de 1821 : en effet, eo- 1821 on consacra 77,603,426 fr. 45 à racheter de la rente au coursmoyen de 85 fr. 44, en 1822 on consacra 80,836^284 fr. à racheter de la rente au coqrs moyen de 89 fr. 89. Ainsi la somme employée à: l'amortissement pendant les deux années 1821 et 1822 monte à plusde 158 millions de francs et atteint presque le chiffre de l'emprunt de 1821 qui fut de 164 millions de francs effectifs, émis en rentes 5 p. lOO au cot.rs de 85 fr. 55, c'est-à-dire à quelques unités au-dessous du cours moyen des rentes rachetées par l'amortissement pendant ces deux années. Il est donc manifeste que l'emprunt de 1821 fut uniquement rendu nécessaire par les énormes allocations faites à l'amortissement dans cette année et dans la suivante. L'emprunt conclu en 1823 eût été considérablement diminué si l'on n'avait pas voulu amortir pendant cet exercice et pendant le suivant. £n effet, les somme»-

employées par ramoriissement durant ces deux exercices montèrent au chiffre énorme de 153,767 ,000 fr. et rachetèrent de là rente au cours moyen de 94 fr. environ : or, le 10 juillet 1823, on emprunta 413,983,000 fr. au cours de 89 fr. 55.

On voit que, somme toute, de 1816 à 1825 les emprunts ont été à peu près ininterrompus : car Tannée qui suit un emprunt profite des fonds qu*il a produits, et l'année qui le précède contribue à le rendre nécessaire par ses déficits ou Taurait atténué par ses excédents, si elle en avait eu. Les emprunts de 1816 à 1818 ne pouvaient être évités : c'est une question de savoir, au contraire, si ceux de 1818 à 1825 ont été bien nécessaires. Remarquons qu'ils ont produit, à partir du 9 mai 1818, la somme totale de 940 millions de francs effectifs : d'un autre côté, de 1816 à 1825, l'amortissement a consacré 595 millions de francs effectifs au rachat de rentes. Si donc on ne Teût pas pratiqué, on aurait pu n'emprunter que 345 millions de francs dans cet intervalle de sept ans, au lieu de 940.

On dira peut-être que nous ne tenons pas assez de compte de l'action morale qu'exerce l'amortissement, que c'est elle qui a rendu la confiance au public et qui a contribué à élever nos fonds au pair. Mais croit-on que la confiance eût été plus lente à s'établir si, au lieu de voir le gouvernement emprunter tous les deux ou trois ans d'une manière régulière, on n'eût assisté dans cette période de sept ans qu'à un seul emprunt ? S*apercevant que tous les budgets étaient en équilibre, qu'il était pourvu avec les ressources ordinaires aux besoins de toute nature, que l'émission de rentes était regardée comme un moyen in extremis et réservée pour les grandes crises, le public eût conçu de nos finances une bonne impression, et nos fonds auraient monté aussi rapidement, si ce n'est plus. En tout cas, l'on n'eût pas perdu les sommes qui sont représentées par l'écart entre le cours des rentes émises et le cours moyen des rentes rachetées.

Depuis 1825, au contraire, jusqu'en 1830, l'amortissement était fort légitime, sauf en Tannée 1827, où le règlement législatif du budget fit connaître un déficit de 32 millions de francs. Il eût été raisonnable de diminuer d'autant pendant cet exercice les sommes employées à l'amortissement, qui montèrent à 77,538,000 fr. : on n'eût consacré au rachat de la dette que 45 millions de francs ; c'eût été suffisant. De même à la fin de 1829 et pendant Tannée 1830 l'amortissement eût dû être suspendu : car, le 12 janvier 1830, on conclut un emprunt de 80 millions de francs effectifs ; il eût été facild d'éviter ce recours au crédit, puisque, en 1830, l'amortissement employa près de 78 millions de francs, dont 61,606,000 fr. à racheter des ren-

tes 3 p. 100, 16,249,000 fr. à racheter des renies 5 p. 100 et 120,6i8 fr. à racheter des rentes 4 1/2. On voit que la somme empruntée en 1830 est presque strictement égale à la somme amortie pendant la môme année.

Soas cette réserve pour les années 1827 et 1830, nous trouvons de tout point irréprochable la pratique de Tamortissement pendant le dernier lustre de la Restauration. Nous regrettons seulement que la conversion du 5 p. 100 en 4 1/2, décidée dans Tannée 1825, n*ait pas été obligatoire : cela eût permis de doter encore plus largement l'amortissement et de le consacrer au rachat des rentes 4 1/2 au lieu du rachat des rentes 3 p. 100 : il n*échappe à personne que cette opération eût été plus avantageuse.

On a vu que les fonds consacrés à Tamortissement sous la Restauration provenaient de trois sources : 1^ Temprunt ; 2^ les excédents budgétaires ; 3^ la vente de biens domaniaux. De 1816 à 1825, c'est pour la plus grande partie à l'emprunt et pour une faible partie à la vente des biens domaniaux que furent puisées les ressources consacrées à Taniortissement. De 1825 à 1830 c'est, en général, aux excédents budgétaires (sauf une partie de la dotation de l'amortissement en 1827 et la totalité de cette dotation en 1830) que sont dues les sommes qui furent employées au rachat de rentes sur le marché.

11 convient de dire ici quelques mots de la dotation immobilière de l'amortissement. On a vu qu'une loi de 1817 autorisait l'aliénation de 150,000 hectares de bois domaniaux au proflt de la caisse, et affectait les fonds qui en résulteraient au rachat de rentes. L'État avait en 1814 environ 1,750,000 hectares de forêts, sur lesquels 400,000 provenaient des confiscations révolutionnaires et furent restitués aux particuliers^ qui en avaient été dépouillés. En 1814, le baron Louis lit décider la vente de 300,000 hectares pour servir de gage à des obligations 8 pour 100 remboursables en trois ans. Les événements ne permirent de vendre que 42,000 hectares. En 1817 on ne faisait donc qu'exécuter en partie une décision antérieure quand on dotait l'amortissement de 150,000 hectares destinés à être aliénés. De 1818 à 1824 on en vendit 122,000, pour un prix brut de 88,241,164 fr. 97. «oit en moyenne 723 fr. par hectare; mais, déduction faite des frais de recouvrement et des primes pour payement anticipé, le produit de cette opération ne fut que de 83,465,338 fr. 98.

Jusqu'à quel point cette mesure fut-elle bonne, avantageuse au Trésor et au pays ? C'est ce qu'il est permis de discuter et ce que nous avons déjà examiné dans un chapitre précédent (voir tome P' de cet ouvrage, pages 79-81). Un ministre du second empire, M. Fould, en a fait l'apologie. Voici les termes dans lesquels il s'est exprimé

à ce sujet (I): «Le compte de Topération présente les résultats « suivants :

« Sur 150,000 hectares, 122,000 environ ont été aliénés de 4818 à « 1824, et ils ont produit un total de 88,241,000 fr. qui, employés « au rachat de 5 p. 100, au prix de 79 fr. 58, cours moyen de celte « époque, ont permis d*amortir plus de 5 millions et demi de ren- « tes. En supposant que ces achats n'eussent pas eu lieu et que « les bois n'eussent pas été vendus, le Trésor aurait servi depuis 1820, « terme moyen des aliénations, une rente annuelle de 5 millions « 500,000 fr., soit pour quarante-six ans 247,500,000 fr»

<( D'un autre côté TÉtat aurait joui du revenu des ce forêts pour une somme annuelle de 2,206,000 fr. « ou en quarante-cinq ans 99,270,000 fr.

Il Mais il a touché des impôts fon- • ciers pour environ 13,505,000 fr. |

« Et des droits de | 25,417,000 fr.

« mutation pour. . . 11,912,000 fr. i

<c Ce qui réduit les sommes que le « Trésor n'a pas touchées à fr. 73,853,000 fr. 73,853,000 fr

(( Ce chiffre comparé aux arcérages de rentes que « l'État n'a pas eu à payer fait ressortir un bénéfice

« de 173,647,000 fr.

« et comme le Trésor devrait encore continuer à servir la rente, un « bénéfice égal se présenterait dans quarante-cinq ans. »

Yoilà le point de vue le plus favorable à l'opération. Il y a là une exagération évidente. D'abord le produit net de la vente fut de 83,465,000 fr. et non de 88,241,000, ce qui réduit déjà de 5 p. 100 environ le chiffre des rentes rachetées. Mais ensuite il faut tenir compte de ce fait que les bois furent vendus à des taux très bas, à 723 francs l'hectare, tandis que les 42,000 hectares aliénés en 1814 et en 1815 l'avaient été au prix de839 fr. et qu'après la révolution de 18301e prix moyen de 923 fr. fut atteint pour une vente totale de 116,780 hectares, le prixs'élevant jusqu'à 1,230 fr. en 1834età 1,190 fr. en 1835. On peut conclure de ces faits que les 122,000 hectares aliénés par la Caisse d'amortissement auraient en temps ordinaire été vendus à un prix de 40 à 60 p. ICk) plus élevé. Cette supposition est d'autant plus plausible que ces bois étaient de petites parcelles, presque toutes inférieures à 50 hectares, enclavées souvent dans des biens de particuliers et d'un facile aménagement. Ainsi les bénéfices pécuniaires de l'opération sont certainement bien moindres que M. Fould ne le pré-

(1) SéaDce da Sénat du 27 mai 1865.

DE L*AMORTISSEMENT. 47i^

tendait. Ils sont^ cependant, réels. Il reste à savoir s*il n*y a pas eu pour le pays un détriment économique : car les bois sont une richesse nationale dont l'importance ne peut être estimée par le montant de» revenus qu'ils produisent. Ils ont une considérable et bienfaisante in«* fluence sur le climat d*un pays. Néanmoins on peut dire que, vu rétendue des forêts appartenant alors à TÉtat, vu la nature des boi^ aliénés qui étaient des parcelles ou des enclaves, la vente n*a pas eu de grands inconvénients. Mais si Ton proposait aujourd'hui de doter une caisse d'amortissement par le produit de la vente de bois domaniaux, quels que fussent les bénéfices pécuniaires et immédiats que Ton pourrait invoquer, nous jugerions Topération préjudiciable aux intérêts permanents et généraux du pays.

Nous avons examiné quelle avait été la pratique de ramortissemeni sous la Restauration : à notre sens avant 1825 il était prématuré de poursuivre le rachat de la dette publique. Depuis 1825, au contraire, sous les réserves faites plus haut, l'amortissement a fonctionné d*une manière heureuse. Étudions maintenant quelles ont été les destinée» de cette administration sous le gouvernement de Juillet.

Depuis le 22 juin 1830 jusqu'au 1*' juillet 1833 Tamortissement fut conduit d'après la même méthode que du 22 juin 1825 au 22 juin 1830^ sauf que les rentes rachetées ne furent plus annulées et continuèrent à porter des intérêts au profit de la caisse. On revenait ainsi au principe des intérêts composés, principe dont l'application avait été sus* pendue pendant cinq ans. En outre, la dotation primitive et fixe de l'amortissement fut augmentée pendant cette même période de 4,616,463 francs, par suite des dispositions de la loi de 1825 qui voulaient que le fonds d'amortissement fût accru du centième du capital nominal des rentes que l'on émettrait dans l'avenir. Or, en 1830, 1831 et 1832, il y eut trois emprunts pour lesquels on observa les prescriptions de la loi de 1825.

Ainsi composé de trois éléments : 1* dotation fixe accrue des arrérages des rentes rachetées avant le 22 juin 1825 ; 2^ arrérages des rentes rachetées du 22 juin 1830 au 1" juillet 1833 ; 3« supplément de dotation proportionnel au capital nominal des emprunts émis de i830< à 1833, le fonds d'amortissement racheta dans l'espace de trois ans 7,436,673 francs de rentes 5 p. 100, 92,928 francs de rentes 4 et demi, 353,296 francs dô rentes 4 p. 100 et enfin 4,975,629 francs de rentes 3 p. 100, ensemble 12,858,526. fr. de rentes. L'amortissement racheta donc en moyenne 4,200,000 fr. de rentes en chiffres ronds par annér pendant cette période :c'était une somme considérable, qu'expliquent à la fois le chiffre très élevé de la dotation de l'amortissement et le& bas cours de nos rentes pendant cette période. Le cours moyen des.

rentes 5. p. 100 rachelces fut de 93 fr. 69 en 1830, 89,54 en 1831, 97,10 en 1832 et 100 fr. 80 dans les six premiers mois de 1833. Le cours moyen des rentes 3 p. 100 rachetées fut de 59 fr. 88 en 1831, 68 fr. 22 en 1832 et 77 fr. 7i dans les six premiers mois de 1833. Nous passons Tannée 1830 parce que le cours moyen des rachats de rentes n*est indiqué dans le compte général de Tadministration des finances que pour l'exercice entier, et que par conséquent ce cours ne donne aucune idée du taux des rachats dans le deuxième semestre de cette année. Les sommes consacrées au rachat des rentes de toute nature furent de 84,804,186 fr. en 1831, 89,512,750 fr. en 1832, et enfin 47,344,165 fr. pendant les six premiers mois de 1833, ensemble 221,661,101 francs.

Cette opération fut-elle avantageuse? Il est facile d*en juger. On sait que du 19 avril 1831 au 8 août 1832 le gouvernement de Juillet fit trois grands emprunts pour un chiffre total de 290,438,000 fr. effectifs. Or, si Ton considère que les sommes consacrées à Tamortissement en 1831, 1832 et pendant le premier semestre de 1833, atteignent 221,661,000 fr. , soit plus des trois quarts du montant des emprunts contractés pendant la même période, on voit que rémission de ces emprunts eut pour cause presque unique le désir de maintenir Tamortissement. 11 eût suffi de suspendre celui-ci pendant ces années decrisespour éviter la nécessité d'emprunter, ou du moins pour n'avoir plus qu'à se procurer des sommes très faibles, qu'il eût été aisé d'obtenir par des bons du Trésor. Si, d*autre part, l'on considère que l'emprunt de 1831 fut contracté en 5 p. 100 au cours de 84 francs, et que le cours moyen des rentes rachetées par l'amorlissemeut fut de 93 fr. 59 dans les derniers mois de 1830, 89 fr. 54 en 1831 et 97 fr. 10 en 1832, on voit que le Trésor perdit environ 15 p. 100 sur le montant de cette opération qui consistait à émettre d'une main des titres que l'on rachetait au même moment de l'autre main. Il en fut de même pour l'emprunt contracté à la fin de 1832 au cours de 98 fr. 50, puisque le cours moyen du rachat du 5 p. 100 dans les six premiers mois del833futdel00fr. 80.

Passons maintenant au système d'amortissement qui fut créé par la loi du 10 juin 1833, laquelle est restée jusqu'en 1866 la loi organique régissant la matière. Cette loi, relative à la dotation de la Caisse d'amortissement, a fondé, pour chaque nature de rentes, une dotation spéciale, d'après une répartition du montant de la dotation au marc le franc et proportionnellement au capital nominal entre les quatre natures de rentes qui restaient à racheter. Ainsi le premier effet de la loi nouvelle était d'enlever aux administrateurs de la Caisse d'amortissement le choix des rentes à racheter. On substituait un mé-

DK L'AMORTISSEMENT. ' *77

canîsme inerte à une conduite intelligente et raisonnable. « Tout en maintenant la disposition de la loi de 1825, qui veut que les rachats cessent d'avoir lieu pour les rentes dont le cours est supérieur au pair, la loi de 1833 statuait (^ue les fonds appartenant à ces rentes seraient mis en réserve et acquittés au moyen de bons du Trésor portant intérêt à 3 p. 100, lesdilsbons remboursables ultérieurement à la Caisse d'amortissement dans le cas où les rentes redescendraient au pair ou au-dessous du pair, pour être employés au rachat des rentes auxquelles appartiendrait la réserve. La môme loi, prévoyant le cas d'une négociation de rentes sur l'État, autorisait la conversion, en une portion des rentes à négocier, des bons du Trésor dont la Caisse d'amortissement se trouvait propriétaire et prononçait leur réunion au fonds d'amortissement affecté à l'espèce de dettes d'où serait provenue la réserve (1). »

Telles sont, d'après les termes mêmes de l'administration des finances, le& principales dispositions de cette fameuse loi organique do 1833. Il est peu de mesures législatives qui aient au môme degré lecaractère d'une mystification. Tout cet ensemble de clauses ne tendait qu'à instituer le régime le plus fictif et le plus mensonger du monde. En réalité, le gouvernement de Juillet voulait simplement diminuer par une voie indirecte et à mots couverts la dotation de l'amortissement, en supprimant en fait toute la partie de ce fonds qui était nominalement affectée au rachat des rentes 5 p. 100. Depuis le- 1** janvier 1834, il ne fut plus racheté 1 fr. de rentes 5. p 100 ; mais le Trésor remettait scrupuleusement aux administrateurs de la caisse une quantité de bons du Trésor, représentant la partie du fonds d'amortissement affectée à la rente 5 p. 100 ; quand ces bons avaient atteint un certain chiffre, on les convertissait en rentes également fictives, et dont les intérêts étaient payés en nouveaux bons qui venaient s'ajouter à la dotation primitive ; puis tous ces bons étaient do nouveau convertis en rentes fictives, et ainsi de suite : c'était un sim* pie jeu d'écritures, une chinoiserie indigne d'une administration sérieuse. Toutes ces prétendues réserves de l'amortissement représentaient simplement des sommes que Ton ne payait pas réellement à cette Caisse, quoiqu'on les lui dût nominalement et qui servaient en> fait à d*autres usages, soit aux dépenses générales des budgets, soit aux travaux extraordinaires, soit à l'extinction des découverts antérieurs du Trésor.

Ainsi l'amortissement devint, à partir du 1*' janvier 1834, complètement fictif à l'égard des rentes 5 p. iOO. Ce qu'auraitdû faire TÉtat».

(1) Compte général de V Administration des finances pour 1870, page 667.

<;*eût été de convertir obligatoirement ces rentes qui étaient au-dessus au pair en 4 et demi ou en 4 p. 100. L'amortissement continua, au contraire, pour les autres fonds. Du 1" juillet 1833 jusqu*au 14 juillet 1848 les rachats portèrent sur 14,568,876 francs de rentes diverses, représentant un capital nominal de 480,975»95i francs. Ainsi, c'est en* viron un million de rentes que Ton rachetait par année ; le fonctionnement dcTamortissement était devenu moins énergique que soùsla Restauration : cela tenait à plusieurs causes : d*abord à l*annulation en fait d'une très forte part de la dotation, celle qui était affectée aux rentes 5 p. 100 ; ensuite à la radiation, en vertu des lois du 27 juin 1833 et du 28 juin 1834, de 32 millions de francs de rentes appartenant à la Caisse (1) ; enfin aux cours très élevés des rentes, surtout du 3 p. 100, sur lequel portaient presque tous les rachats. Le chiffre le plus considérable de la dotation effective de l'amortissement sous Louis-Philippe, à partir de 1834, fut celui de 34 millions de francs en 1847.

Cet amortissement, même réduit à ces proportions modérées, fut-il un bien ? Evidemment non. Le gouvernement d*alors dut faire trois emprunts en 1841, en 1844 et en 1847 : le premier fut de 150 millions, le second de 200 et le troisième de 64 millions et demi en sommes effectives. L'emprunt de 1841 fut émis en 3 p. 100 au cours de 78 fr. 52 ; or nous voyons qu'en 1840, en 1841 et 1842 Tamoptissement a employé plus de 69 millions à racheter des titres de 3 p. 100 au cours moyen de 80 fr. 25, 78 fr. 04 et 79 fr. 87 respectivement pour chacune de ces années : n'aurait-on pas mieux fait d'emprunter 69 millions de moins et de cesser les rachats de titres ? On pourrait faire des réflexions analogues pour les années suivantes. D'ailleurs, sous la monarchie de Juillet, depuis 1840, tous les budgets furent en déficit. La dette flottante se trouva énormément accrue par suite de ces découverts accumulés : on sait que les énormes proportions de cette dette fiottantefurent la principale cause des catastrophes financières de 1848: n'eût*il pas mieux valu la réduire et racheter moins de titres de rentes perpétuelles sur le marché? S'imaginer que l'on améliore la situation d'un pays en diminuant la dette consolidée, dont le capital n'est pas exigible, et en augmentant concurremment la dette flottante, dont le payement immédiat ou prochain peut être h chaque instant réclamé par le créancier, c'est vraiment commettre une impardonnable erreur.

(1) Au i«' juillet 1833, la dotation do ramortissement eût été de 94,978,193 Tranes si les lois que nous avons indiquées n'en eussent pas rédait Timportance de 82 mil- Uons de francs, ce qui ramena la dotation a 62,978,193 francs; mais une partie de cette dotation étant affectée aux rentes S p. 100, alors au-dessas du pair, ne fut pas en réalité employée pendant tout le reste du règne de Louis-Philippe, et fut remplacée par le stérile jeu d'écritures que nous aTons décrit.

DE L'àMOBTISSEHBNT. 47^

La loi de 1833 continua à fonclionner jusqu'au 14 juillet 1848 : à cette époque le ministre des finances suspendit l'action de Tinstitution. L'on peut dire qu'elle sommeilla jusqu'en 1866, sauf un court réveil en 1859 et en 1860. A partir du second semestre de 1848, l'amortissement ne continua donc que sur le papier et dans les comptes du Trésor oh il tenait une place notable. Les fonds delà caisse figuraient pour sommes égales dans le budget des recettes et dans le budget des dépenses. La dotation était fictivement payée à l'amortissement qui la prêtait également d'une manière fictive au Trésor.

En 1859 on eut une velléité de mettre un terme à cette sorte de supercherie légale, ou du moins de la réduire et de reprendre l'amortissement avec mesure. Yoici comment s'exprimait à ce sujet le gouvernement: « Les ressources (nominales) de la caisse d'amortissement « devant s'élever en 1859 à 123,686,262 francs, nous vous proposons « de ne porter en recettes dans le budget, comme produit de la ré- « serve de l'amortissement, que 83,686,262 francs, et de laisser ainsi • 40 millions affectés au service de la dette consolidée. » Le ministre des finances dans son rapport à l'empereur sur le budget de 1860 renouvelait les engagements pris Tannée précédente, ou plutôt les déve* loppait en les confirmant : <c On sait que le budget de 1859, disait-il, a « restitué à l'amortissement 40 millions. Le projet de budget de 1860 « propose d'y ajouter encore 20 millions. Si donc les revenus de l'État « continuent à progresser, il ne sera pas impossible, dans le budget « suivant, d'allouer les 29 millions nécessaires pour compléter sa do- « tation normale qui est de 89 millions. Ainsi dans un temps pro- « chain, une des conséquences les plus regrettables des embarras « financiers d'une autre époque aura complètement disparu. »

Cette bonne résolution ne persista pas : l'amortissement ne fit que réapparaître, pour bientôt s'évanouir. Cette reprise dévie ne dura que Iesannéesl859etl860. Enl859 l'amortissement employa 39,999,964fr. au rachat de rentes 4 et demi, 4 et 3 p. 100 ; en 1860 il ne consacra que 13,979,292 fr. au même service, c'est un chiffre total de 53,979,256 fr. ; le 3 p. 100 fut racheté au cours moyen de 67 fr. 46 en 1859 et de 68 fr. 78 en 1860; le 3 et demi au cours moyen de 94 fr. 96 dans la première de ces années et de 96 fr. 61 dans la seconde.

L'amortissement fut depuis lors complètement suspendu pendant six ans. La loi du 11 juillet 1866 le reconstitua sur des bases nouvelles. L'organisation qui lui fut alors donnée est très intéressante à étudier. L'État dotait la caisse d'amortissement des principaux domaines qu'il possédait productifs de revenu, et il mettait d'un autre côté à sa charge le service de différents emprunts temporaires. C'était une façon originale d'assurer à cette institution une vie propre et des res-

%80 TRAlTft DB LA SCIENCE DBS HNANCBS.

sources progressives. Voici quelles étaient ces combinaisons savantes»

La dotation annuelle de la caisse d^amortissement devait se composer :

1** Du produit des coupes ordinaires et des produits accessoires des forêts;

2* Du produit de i^impôt du dixième sur le prix des places et sur le transport des marchandises dans les chemins de fer ;

3* Des sommes à provenir du partage des bénéfices entre TÉtat et les compagnies de chemins de fer stipulé par les conventions passées avec les compagnies ;

4* Des bénéfices réalisés chaque année par la Caisse des dépôts et consignations ;

5* Des arrérages de rentes qui seront rachetées par la caisse d*amortissement et immatriculées en son nom, en exécution de la présente loi;

6*^ Des excédents de recettes du budget de TÉtat, qui seront affectées par la loi à celte destination.

La dotation de Tamortissement devait en outre comprendre à titre de recettes extraordinaires les produits nets des coupes extraordinaires et les aliénations des forêts qui pourraient être autorisées par les lois, et dont le moment n'aurait pas été déjà ou ne serait pas àTavenir affecté à des améliorations forestières.

L*actif de la caisse d'amortissement était vaste et varié. En définitive, toutes ces différentes parties de la dotation avaient une nature analogue : c'étaient les bénéfices que TÉtat relirait de son domaine ou à Toccasion de son domaine, celui-ci comprenant les chemins de fer, qui sont la nue propriété de l'Ëtat.

En revanche, la caisse d'amortissement était chargée :

Du payement des intérêts, primes et amortissements des emprunts spéciaux pour canaux; du payement annuel des sommes dues par l'Etat pour le rachat des actions de jouissance des canaux, pour le rachat des concessions de canaux et de ponts; du payement annuel des intérêts et de l'amortissement des obligations trentenaires du' Trésor. La caisse d'amortissement était en outre chargée de faire' l'avance des sommes que l'État s'était engagé à payer aux compagnies de chemins de fer, à titre de garantie d'intérêts. Le recouvrement ultérieur de ces avances et des intérêts à 4 p. 100 y afférents^ devaient venir en accroissement des ressources attribuées à la Caisse. ^

Tels étaient le passif et l'actif de cette institution réorganisée. Il fallait pourvoir à ce que le premier n'excédât pas quelquefois le second, ce qui n'eût pas été impossible. Aussi la loi décidait-elle que

les excédents annuels de la caisse d^amortissement devaient être employés cUaque année en achats de rentes qui seraient immatriculés en son nom; ces achats devaient s*élever au minimum de 20 millions et, en cas d*insuffisance des excédents de la Caisse, il devait y ôtre pourvu par un prélèvement sur le budget de TÉtat.

Une commission de surveillance était chargée de déterminer chaque mois la somme qui pourrait être employée à ces achats. Les achats de rentes devaient être effectués avec publicité et concurrence. Ils ne pouvaient avoir lieu qu'en rentes dont le cours serait au-dessous du pair. Les rentes appartenant à la caisse d*amortissement ne pouvaient être aliénées ni distraites de leur affectation, au rachat de la dette publique. On ne pouvait les annuler qu'en vertu d'une loi spéciale et seulement après le 1*' janvier 1877.

Les ressources et les charges de la Caisse formaient, d'après la loi de 1866, un budget spécial soumis chaque année au Corps législatif. Les sommes versées à la caisse des retraites pour la vieillesse et qui devaient être employées en rentes sur TÉtat, en exécution des lois régissant ladite Caisse, devaient être portées en recettes et en dépenses au budget de la caisse d*amortissement. Ces sommes pouvaient être employées en rentes 4 1/2 et 4 p. 100 conformément, à Tarticle 12 de la loi du 18 juin 1850. Les rentes ainsi acquises con* tinueraient d'être immatriculées au nom de la caisse des retraites pour la vieillesse.

La loi du 10 juin 1833 et les dispositions des lois des 28 avril 1816 et 25 mars 1817 contraires à la présente loi étaient abrogées. Les rentes inscrites au Ti^ésor au nom de la caisse d'amortissement, et provenant des consolidations des fonds de réserve de Tamortissement, ainsi que les bons du Trésor représentant la réserve non encore consolidée, devaient être annulés.

Telle était la loi de 1866; on voit combien Tinstitution de l'amor* tissement était'organisée d-une manière complexe. On ne saurait nier que cet arrangement ne fût fort ingénieux et qu'il ne fût, en même temps, sérieux. La dotation devait être progressive par la nature même des choses. On pensait que l'État devait bientôt entrer en partage de bénéfices avec plusieurs compagnies de chemins de fer : on avait calculé qu'à partir de 1884 les avances à faire à d'autres compagnies pour garanties d'intérêts auraient cessé et que le remboursement même de ces avances commencerait aussitôt. Les payements annuels pour les emprunts des canaux et pour les obligations trentenaires devaient avoir un terme. EnOn, en regard du gros de la dette, on mettait les bois de TÉlat et la nue propriété des 20,000 kilomètres de chemins de fer qui en 1960, au plus tard, de 11. 31

vaient revenir à TÉtat. Certes, Tinventeur de ce plan était nn homme à Tesprit fécond. Nous ne sachions pas qa*en aucun autre pays od ait imaginé quelque chose d'aussi spécieux. Le défaut de ce régime, c'était d'abord que l'amortissement devait fonctionner à intérêts composés, c'est-à-dire avec la conservation des rentes rachetées; c'était ensuite que l'amortissement avait un budget spécial distinct du budget général, ce qui avait pour résultat que l'amortissement pourrait fonctionner môme quand le budget serait en déficit et que l'État empruntait.

Le premier budget de l'amortissement, celui de 1867, fut dressé comme il suit :

UCBTTn.

Fraaci.

CBAPÎTRE I. Produit neto des forôto 8?,748,000

— II. Produit des aliénations et des coupes

extraordinaires de bois 9,500,000

« nL Produit de llmpôt du dixième sur le prix des places des Toyageurs et le transport des marchandises en chemins de fer 27,398,000

— IV. Bénéfices réalisés par la Caisse des dé-

pôts et consignations pendant l'année. 3,000y000 «» V. Sommes Tersées à la Caisse des retraites

delaTleUlesse. 10,000,000

Total des recettes 7ô,646,000

DÉPBHSIS.

Sbct. 1. Annuités diverses 13,923,889

— 2. Garanties d*intérèts aux compagnies de chemins de fer 81,000«000

/ 1* pour la Caisse s Oi^mmo. h ( ^®* retraites

•iTrSsi **"« 10.000,000} 81,722,111

22 ^t!. / 2' P<>^ 1* Caisse '

derentes. f ^'amortisse.

\ ment. 21»722,111

Total des dépenses. . • # • 75,646,000

Ces prévisions en recettes et en dépenses furent un peu modifiées par les faits. On jugea prudent de renfermer dans le chiffre de 20 millions de francs Faction de Tamorlissement pendant cette première année. Les sommes à employer pour Tamortissement devant Être réglées chaque mois, on fixa à 1,500,000 francs remploi à faire pendant chacun des mois de janvier et février, à 1,800,000 francs pendant chacun des mois de mars à juillet, et à 1,600,000 francs pour chacun des mois restants. Ces 20 millions rachetèrent 869,328 francs deren-

tes 3 p. 400 au cours moyen de 68 francs. La somme affectée pour chaque mois à ramortissement devait être annoncée d'avance par voie d'afficbes à la Bourse. Ce système continua jusqu'au 20 mars 1871 : on lui attribua dans le public la hausse des fonds pendant les dernières années de TEmpire : Tamortissement ne fut pas, sans doute, complètement étranger à cette hausse, mais il y eut des causes beaucoup plus actives.

Du 1"" janvier 1867 au 31 décembre 1870 un capital de 100 millions de francs environ avait été consacré au rachat de la dette : on sait que les rentes rachetées par l'amortissement ont été attribuées depuis nos désastres au Compte de liquidation et ont dû être émises de nouveau dans le public. Ces rentes s'élevaient 4,404,287 francs de 3 p. 100.

La loi de 1866 a été abrogée. Les ressources et les dépenses qui figuraient à son actif et à son passif ont été transportées au budget général. M. le marquis d'Ândelarre avait proposé qn amendement pour que la dotation de 31,916,897 francs, qui avait été reconnue à l'amortissement par la loi du 27 juillet 1870, fût maintenue au budget rectifié de 1871. M. Casimir Perier et M. Thiers s'y opposèrent, prétendant que cette somme était insuffisante et que l'amortissement devait fonctionner par le remboursement annuel de 200 millions à la Banque de France pour l'extinction de notre dette envers elle. Ce remboursement annuel de 200 millions a continué pendant plusieurs années et a été remplacé ensuite par un remboursement de 180 millions annuellement envers le même établissement ; la dette spéciale envers la Banque était ainsi complètement remboursée en 1879. Mais jusqu'à quel point ce remboursement a-t-il été un amortissement, c'est ce qu'il est aisé d'élucider. En efiet, pendant les premières années on prélevait à un compte spécial, extrabudgétaire, composé de ressources diverses dont la plupart étaient des reliquats d'emprunts, une somme égalant ou dépassant même l'annuité servie à la Banque; quand ce compte extrabudgétaire fut épuisé, on émit de puis 1876 des bons du Trésor à long terme dans une proportion équivalant à celle du remboursement à la Banque. L'amortissement réel n'a donc pas fonctionné pendant les années qui suivirent immédiatement nos désastres de 1870-71 : aussi le moment était peu propice pour l'inaugurer.

On a vu de quelle vie intermittente et précaire a vécu l'amortissement en France. Il n'a guère fonctionné d'une manière vraiment normale que dans les dernières années de la Restauration et dans quelques-unes de la première partie du règne de Louis-Philippe. A la fin de l'Empire on fit une ingénieuse tentative pour le reconstituer ; mais, comme les derniers budgets impériaux profitaient de reliquats

184 TRAITÉ DE LA SCIENCB DBS FltfANGBS.

d'emprunts, il est difficile de dire que ramortissement fut alors réeK Devons-nous reprendre l'amortissement, et sous quelle forme ? Voilà des questions importantes. Nous n'hésitons pas, quant à nous^ à soutenir que la France ne peut rester sous le poids d'une dette de plus de 30 milliards de francs ; ce serait 8*enlever à soi-même toute liberté d'action et s'exposer à de grands périls que de vouloir garder cette dette. Le vase en effet est comble ; quelques gouttes encore et un peu d'agitation, surtout des complications extérieures, pourraient le faire déborder et amener la banqueroute.

LaFrance pourrait difficilement, avec sa dette actuelle, subirles conséquences d'un nouveau conûit aussi désastreux que celui de 1870-71. Aussi des raisons de prudence politique non moins que d'ordre économique lui conseillent de faire fonctionner Tamortisement. Est-ce à dire, toutefois, qu'il faille rétablir une caisse ou une administration pour racheter les rentes à la Bourse ? Nous sommes d*un avis con» traire, pour le moment. La France n'a pas besoin d'amortir sa dette perpétuelle, ou du moins ce besoin n'est pas pressant : ce serait, à l'heure actuelle, une folie que de consacrer une somme môme mé* diocre, cinquante ou soixante millions par exemple, à rexlinclionde notre dette consolidée.

Il existe, en effet, dans nos budgets un amortissement occulte, automatique, qui eût pu être considérable, et porter dans quelques années de très grands fruits ; c'est celui qui s'exerce par le rachat graduel et l'expiration plus ou moins prochaine de cette masse énorme d'engagements du Trésor, constituant des annuités à long terme. Déjà plusieurs fois dans ce volume nous avons parlé de ces annuités, de leur origine, de leur importance, de leur décroissance plus ou moins rapide. Le lecteur en trouvera le tableau aux pages 18^ et 183 de ce volume. Il y verra que pour les années 1880 et 1881 la charge de ces annuités (composant une véritable dette) devait monter à 360 millions environ, qu'à partir de 183i ou 1885, d'après les calculs primitifs, elle devait être réduite d'au moins un tiers, à partir de 1890 ou 1891 de plus de moitié ; qu'en 1900 elle ne devait plus être que du tiers du fardeau de 1880, qu'en lOâi) elle ne devait pîus représenter que 65 millions et que vers 1960 environ elle aurait dû complètement disparaître. Si l'on veut un amortissement, en voilà un, à coup sûr, qui eût été rapide.

Malheureusement, comme nous l'avons fait observer (p. 182 et 183), les nouveaux engagements pris par l'Etat, les annuités nouvelles que l'on crée, viennent singulièrement ajournerlaréalisationdes première» espérances. Le gaspillage auquel on s'est livré depuis 1878 et 1879, Ie3 exagérations du plan de M. de Freycinet, qui prétendait consacrer

DE l'amortissement. 485

une dizaine de milliards en une douzaine d'années à des travaux publics dont beaucoup étaient très étourdiment conçus et un système général de coûlagen'ont pas permis unamorlissementsérieux. M. Léon Say déclarait en 1882 que depuis la guerra on avait amorti 2 milliards de francs, c*est-à-dire que l'augmentation de la dette depuis 1870 était inférieure de 2 milliards aux dépenses que la guerre et le traité de paix avaient exigées et aux sommes en outre qui avaient été empruntées pour des travaux publics. Mais comme après 1870*71 une notable partie des dépenses ordinaires de la guerre et de la marine a été portée au compte de liquidation, etqu'une part des dépenses ordinaîres des travaux publics figurait abusivement au budget extraordinaire, le véritable amortissement a été presque nul. Le chapitre Y du ministère des finances devait pourvoir au remboursement des obligations àcourt terme, mais la dotation de ce chapitre n'y suffisait pas, et une partie de ce remboursement s'eflectuait avec les fonds de la dette flottante, c'est-à-dire avec des emprunts. En 1882, par exemple, 170 millions de ces obligations venaient à échéance ; Ton ne portait au budget que 103 millions pour ce service, comptant pour les 67 autres sur Texcédent budgétaire éventuel. Or le budget de 1882 s'est soldé en déficit. Dans les budgets suivants on a pourvu au remboursement de ces obligaliouh pour la moitié, parfois pour la totalitéf par des renouvellements. En 1891 on a émis un emprunt de 869 millions en 3 p. 100 perpétuel destiné en grande partie au remboursement des obligations à court terme et des bons de liquidation. Ainsi, dans la pratique, le tableau ^'expiration des annuités se trouve faussé, puisque chaque annuité venant à disparaître laisse à sa place une dette nouvelle. Quelle belle situation eût eue la France dans 10 ou 15 ans si l'on eût pourvu à toutes les^annuités avec les fonds mêmes du budget I M. Rouvier fait valoir, dans V Exposé des motifs du budget rectifié de 1888, qu'il amortit 105,787,180 francs, en 'acquittant des engagements divers constitués sous la forme d'annuités, notamment la rente 3 p. 100 amortissable. Ce calcul ne serait juste que si nos budgets se soldaient en équilibre et non en déficit (1). On trouvera plusJoin, dans Tappendice de ce chapitre (page 496), l'indication de la situation présente de l'amortissement.

(1) Le Bullelin de statistique (Jnillet 1S90, page 8) fixe à 3 milliards 1284 millioni les prétendus amortissements pratiqués de 1871 à 1890 inclusivement; cette estimation oniciolle ne tient pas compte de ce que, surtout depuis 1880, il se reconstituait, dans deà comptes extérieurs au budget, une dette supérieure à ce chiffre. Diaprés le rapport de M. Gavaignac sur le budget général de 1892 (page 37), l'ensemble des dépenses hors budget dans la période de paix 1881 à 1892 s'est ulevé au chiffre colossal de 6 milliards 677 millions de francs, Z'i p. 100 de plus que l'indemnité do Cuerre payée à l'Allemagne.

Il est vrsû que diverses circonstances procureront à la France un allégement de ses charges. Le jeu des garanties envers les compa«> gnies de chemins de fer est une de ces circonstances. On sait que, jusque vers 1880, TÉtat payait tous les ans à ce titre aux compagnies de chemins de fer 40 ou 45 millions pour combler les insuffisances des recettes de leur nouveau réseau, lesquelles recettes sont accrues par l'excédent du produit net de Tancien réseau au delà d'un chiffre déterminé. Ces sommes annuellement versées par TÉtat constituent des avances que les compagnies lui devront rembourser avec les intérêts à 3 ou 4 p. 100; TÊtat a pour gage de ce remboursement le matériel roulant des compagnies à l'expiration des concessions. On a déjà dit que, d*après un rapport fait au nom de la Commission du budget de 1877, la garantie d*intéréts pour les lignes alors soit cons* truites, soit concédées, devait représenter en 1890, époque où Ton pensait qu'elle cesserait d'être effective, une créance totale de 950 millions de francs sur les compagnies de chemins de fer. Ces prévisions étaient trop pessimistes, et pour la France continentale, les Compagnies du Midi, de l'Orléans et de l'Est ont commencé dès 1877 ou peu après à rembourser l'État : celle de l'Ouest eût pu cesser d'emprunter au bout de 5 ou 6 ans ; la créance de 455 millions que l'État avait sur les Compagnies au 31 décembre 1877 eût pu être recouvrée pour la moitié dans un délai de 5 à 6 ans, et pour l'autre moitié dans un délai d'une vingtaine d'années (1).

Nous ne parlons pas ici de la participation que l'Ëtat s'est réser* vée dans les bénéfices des compagnies de chemins de fer au delà d'un dividende déterminé pour les actions. Le moment approchait en 1882 où cette participation allait devenir effective; des fautes l'ont reculé; en 1898, on l'entrevoit de nouveau.

Au contraire, quand on étudie le problème de l'amortissement en France, on ne peut passer sous silence un phénomène considérable et certain, quoique assez lointain, c'est l'expiration des concessions de chemins de fer et le retour des lignes ferrées à l'État. Les con* cessions en France sont temporaires. Vers le milieu du vingtième

(1) Malheureusement tout ua ensemble de circonstances à partir de 1883 a recalè la date probable de cette libération, d'une manière presque indéfinie. L*Ëtat a forcé les Compagnies de construire ou de prendre en exploitation plus de 10,000 kilomètres nouveaux, généralement improductifs; il les a obligées à réduire leurs tarifs; il leur a fait une concurrence abusive avec son propre réseau exploité à perte, ou avec des canaux construits chcpcmont et sur lesquels il supprimait tous les droite do navifcatioQ. U a dû faire de nouveau aux Compagnies des avances qui ont été jusqu^à 100 millions en une seule année. A la fin du siècle, la créance de TÉtat sur les Compagnies, en 7 comprenant celles d'Algérie, approchera de 1 milliard 1/2; néanmoins, si Ton revenait à la sagesse, elle serait encore recouvrable, au moins en grande partie, avant l'expiration des concessions ou à ce moment extrême. CVoir plus haut le texte et les notes des pages 397, 409 et 410.)

siècle elles auront toutes fait retour à TÉtat. En 1950 pour le chemin de fer du Nord, en 1954 pour l'Est, en 1951 pour TOrléans, en 1953 pour le Midi, en 1955 pour le Paris-Lyon-Méditerranée*, le terme de l'expiration des concessions sera arrivé. On ne peut assurément estimer à moins de 50,000 kilomètres l'étendue des voies ferrées qui deviendront alors la propriété de l'État : si grandes que soient les réductions de tarifs adoptées, il est difficile de supposer que le revenu net des chemins de fer n'atteigne pas vers la moitié du vingtième siècle une somme égale à celle des intérêts de notre dette consolidée actuelle, si celle-ci est l'objet de conversions successives pour les fonds dépassant le pair. Voilà donc encore une circonstance qui rend superflu en France, au moins pour le moment, un considérable amortissement de la dette consolidée, puisque celle-ci a une contre-partie dont la valeur s'accroît sans cesse.

La perspective de conversions de la dette consolidée est une autre circonstance qui peut être invoquée par les adversaires de l'amortissement des rentes perpétuelles. Notre dette consolidée montait dans le budget de 1891 à 748,059,835 fr. d'arrérages, dont 305,540,303 fr. de rentes 4 1/2 et 442,519,532 fr. de rentes 3 p. 100.

Le 4 1/2 qui figure dans ces chiffres provenait de la conversion tardive en 1883 de l'ancien 5 p. 100. En 1887 on s'est résolu à convertir tardivement le 4 1/2 p. 100 ancien et le 4 p. 100; mais on l'a fait maladroitement en 3 p. 100, ce qui restreint le bénéfice des conversions ultérieures. En 1894, à l'expiration du délai décennal stipulé, on a sagement converti en 3 1/2 p. 100 les rentes 4 1/2 p. 100 provenant de la conversion de 1883.

En 1898,ladette consolidée nes'élève plus qu'à693,680,314fr.d'arrérages, dont 237,638,399 fr. de rentes 3 1/2 p. 100 et 456,041,915 fr. de rentes 3 p. 100; cette dernière rente est immédiatement convertible ; la première ne le sera qu'en 1902 (une période de 8 ans d'inconvertibilité lui ayant été consentie lors de la conversion de 1894) ; ces deux rentes pourraient aisément être converties en 2 3/4 p. 100 au pair, ce qui procurerait une économie de 89 millions; ultérieurement il est probable qu'on pourra les convertir en 2 1/2 p. 100, ce qui serait une nouvelle économie annuelle de 55 millions, et d'autres pourraient suivre. Nous avons dit (pages 340 et suivantes) combien il est regrettable que M. Léon Say n'ait pas réservé le droit de remboursement par anticipation pour le 3 p. 100 amortissable.

Les financiers français se distinguent, par leur incapacité ou leur timidité, des financiers de tous les autres peuples. Ils ne savent ' imiter ni l'Angleterre ni les Ëtats-Unis. Asservis aux préjugés de la foule ou aux intérêts de quelques banquiers, ils ne ménagent abcu-

nement les contribuables. Si la conversion du 5 p. 100 en 4 1/2 p. iOO, sous le ministère de M. Tirard, en 1883, a été correcte, quoique beaucoup trop tardive, la conversion du 4 1/2 ancien, sous M. Rouvier, en 1887, a été malencontreuse. Au lieu de convertir ce fonds en 3 p. 100, qui ne cotait que 82, on eût dû le faire en 4 p. 100, susceptible d'une conversion ultérieure en 3 p. 100 au pair. La conversion du 4 1/2 nouveau en 3 1/2 en 1894 a été correcte. La prédilection funeste de nos financiers pour les emprunts au-dessous du pair (on a encore émis en 1886 un emprunt de 500 millions en 3 p. 100' perpétuel au cours de 70,80 et en 1891 un autre au cours de 92.55} restreint les conversions prochaines. On eût dû contracter ces emprunts, l'un en 4 p. 100 près du pair, Tautre en 3 1/2 au pair.

Depuis 1880 on a dépouillé Tavenir de ses plus brillantes perspectif ves. Néanmoins, malgré cette situation empirée, — gr&ce à la diminution graduelle des annuitésdues par le Trésor pourengagementsdivers, la décroissance des avances à faire par TÉtat pour garanties d'intérêts envers les Compagnies de chemins de fer et le remboursement même, quoique relativement éloigné, de ces avances par les compagnies, le retour dans soixante-cinq ans du réseau des voies ferrées à TÉtat, ^ la reprise énergique de l'amortissement des rentes perpétuelles en France n'est pas absolument nécessaire. Dans trente ou quarante ans, en effet, par toutes les raisons que nous avons indiquées, les charges du Trésor auront pu diminuer d'au moins 200 millions, probablement môme de 300. Il ne faut pas oublier, d'autre part, que la dette des localités — départements ou communes — se compose d'obligations amortissables par tirages périodiques, qu'une bonne partie en sera éteinte dans trente ou quarante ans, et que la totalité en aura dispara dans moins de trois quarts de siècle (les principaux emprunts de la ville de Paris expirent de 1897 à 1950) (1). A moins de catastrophes nouvelles, pour peu que l'on eût de sagesse dans les dépenses, la position financière de la France deviendrait donc chaque jour plus facile.

Il sufQrait, pour qu'il en fût ainsi, que Ton payât exactement, sur les fonds ordinaires du budget, les annuités des engagements divers qui viennent à échéance, les avances aux Compagnies de chemins de fer pour garanties d'intérêt, et que Ton apportât quelque réserve dans l'exécution des travaux publics. Quand on voudra reprendre l'amortissement de la rente perpétuelle, il conviendra d'éviter un grave

(I) Il est n\£;rcttable qu'en I88G et les ann^s suivantes, la ville de Paris ait émis de nouveaux emprunts qui n'expiroront qu'en iDTi. El!o aurait dû sVn tenir à ISI.'td comine dale cxlrême. Le Conseil municipal eut en I8î)l ridée déplorable, que l'ëlal du marché <*! la loi ne perniirrnt pas de réaliser, de convertir des emprunts anciens pour leur en substituer de nouveaux avec une échéance beaucoup plus longue.

écueil : une caisse d'amortissement fonctionnant à intérêts composés eu bien encore rachetant des titres au moment même où TËtat en ^met. Les Anglais, par les résolutions du comité de la Chambre des -communes de i829, nous ont indiqué un excellent plan d'amortissement qu'ils n'ont malheureusement pas suivi eux-mêmes.

Chaque budget de prévision devrait alors être établi de telle sorte qu'il contint un excédent de 100 millions pour Famortissement. Cett* somme ne serait employée qu*autant que les comptes des recettes e1 des dépenses du Trésor feraientressortir la réalité de l'excédent. Tous les trimestres on aurait à comparer les rentrées des impôts avec les dépenses engagées et Ton pourrait employer Texcédent des premières sur les secondes à Tamortissement pendant le trimestre suivant. Celte affectation de 100 millions de francs par an au rachat de la dette consolidée serait suffisante, puisqu'elle représenterait bien près de 1/^ p . 100 du capital de cette dette. Si l'on adoptait cette marche et qu'on eti assez de constance pour la suivre, on arriverait bientôt à des résultats notables. Les rentes rachetées devraient être immédiatement annulées. Cet amortissement pourrait ne s'exercer qu'après la conversion des fonds 3 et 3 1/2 p. 100, aujourd'hui au-dessus du pair, car le pair est la limite maxima à laquelle un Ëtat peut racheter ses titres; mais ultérieurement les fonds 2 3/4 p. 100, de création prochaine, seraient soutenus par ces rachats et deviendraient aisément convertibles en 2 1/2 au pair, ultérieurement même en 2 i/4 (1).

Si la France doit émettre de nouveaux emprunts, nous ne saurions trop insister poui^ qu'elle recoure au type des obligations amortissa* blés par tirages périodiques. En créant des obligations à 2 3/4 p. 100, qui aujourd'hui pourraient être émises certainement au pair, étant remboursables à 500 francs en 75 ans, en se réservant d'ailleurs, comme on le fit pour l'emprunt Morgan, le droit de conversion après un avertissement préalable, on mettrait de son côté toutes les garanties. Toute dette créée devrait l'être de manière à se trouver éteinte dans un laps de temps qui ne dépasse pas la vie extrême d'un homme, c'est-à-dire 70 ou 75 ans au maximum. Si la dette de la

(1) Voir dans notre Traité théorique et pratique d^ économie politique^ tome II, pages 145 à 147, les rauses qui font capitaliser fort au-dessous du taux moyen de rintérét dans le pays les fonds d*Êtat solides. — M. Léon Say a appliqué les idées émises dans la première édition de cet ouvrage, mais en leur faisant subir une certaine déviation, quand il a émis en 1S78 pour 440 millions de francs d'une dette nouvelle amortissable en 75 ans et connue sous le nom de 3 p. 100 amortissable. En 1881 et eu 1884 on a fait de nouvelles émissions de cette rente. C'est noire système en définitive que Ton appliquait; malheureusement on a commis plusieurs fautes de détail qui ont singulièrement nui au placement de ces titres et empêchent leur conversion. (Voir plus haut, pages 333 et 340.) Par suite de ces fautes, ce 3 p. 100 amortissable est devenu une mauvaise opération.

France avait été constituée suivant ces principes, nos budgets eussent peut-être été très légèrement plus élevés pendant une certaine période ; mais nos engagements seraient probablement » moitié moindres qu'ils ne lesont, et nous entreverrions lejour où ils auraient complètement disparu.

On dira peut-être que le système des obligations par tirages périodiques a cet inconvénient de forcer à amortir même dans les années où le budget se trouve en déficit et où Ton doit emprunter» Cela est vrai; mais, d'un autre côté, l'annuité de l'amortissement est en général faible, et les litres, une fois remboursés, ne sont pas exposés à être lancés de nouveau dans le public, comme cela arrive pour les caisses d'amortissement des rentes perpétuelles. L'amortissement automatique est un instrument si pfrécieux, le danger de l'accumulation indéfinie des rentes perpétuelles est si grand qu'une nation qui a quelque souci de l'avenir doit recourir aux obligations amortissables alors même qu'elles seraient un peu plus onéreuses que les rentes perpétuelles.

Le nombre est très petit des peuples qui ont diminué leurs deltcs» c'est-à-dire dont les engagements soient à l'heure actuelle au-dessous du point culminant qu'ils ont atteint. H. Dudley-Baxter, qui s'était fait une spécialité de l'étude des dettes publiques (i), en mentionnait six il y a près de trente ans : la Grande-Bretagne, les Etat^-Unls^ la Hollande, la Belgique, le Danemark et la Prusse.

Les États-Unis ont mis beaucoup de vigueur à alléger le poids de leur dette. On peut dire qu'ils ont péché au moins pendant les premières années par trop de précipitation. Plus que tous les autres pays la grande Union américaine aurait pu procéder avec lenteur au rachat de sa dette. Un peu d'indifi'érence à cet égard lui eût été permise. C'est en efi'et une nation en pleine et rapide croissance, qui dans cinquante ou soixante ans aura probablement trois fois plus de population et cinq ou six fois plus de richesse qu'à l'heure actuelle. Son sol est loin d'être complètement occupé et cultivé : le mouvement de la population à l'intérieur et l'afflux des immigrants lui promettent un avenir presque sans bornes. Ces grands espaces contiendront un jour plusieurs centaines de millions d'hommes. Les États-Unis avaient donc le droit de s'imposer de moindres sacrifices pour le rachat de leur dette que les sociétés complètement adultes comme l'Angleterre ou la France. Pour l'honneur des principes, ils auraient pu, sans doute, commencer l'amortissement dès la fin de la guerre. Maïs en consacrant à cette œuvre 60 ou 80 millions par an, ils auraient fait

(1) National Debit^ par R. Oudley-Baxter, 3* éditioo. London, 1871.

preuve d*énergie et de circonspection à la fois. Ils auraient trouvé un meilleur emploi de leurs excédents budgétaires en supprimant le plus

vite possible les ta:xes vexatoires qui gênaient leur industrie et leur commerce, et en retirant plus tôt de la circulation le papiermonnaie.

Ils se sont fait un point d'honneur de diminuer celle-ci dans des proportions considérables, mettant à cette œuvre un véritable acharnement, ne tenant compte d*ancune autre considération, d'aucun autre intérêt. Au moment oh elle atteignit le maximum, le 31 août 1865, la dette fédérale montait à 15 milliards de francs, d'après un discours prononcé en septembre 1878 dans le Minnesota par M. Hayes, président des États-Unis. En 1878 elle n'était plus que de 10 milliards 475 millions de francs, soit une réduction de 4 milliards 825 millions de francs en treize ans. Si l'on considère exclusivement la dette fédérale portant intérêt, elle était, en août 1865, de 11 milliards 900 million» de francs ; et en 1878 elle ne s'élevait plus qu'à 9 milliards 50 millions de francs, soit une réduction de 2 milliards 850 millions, ou de 220 millions de francs par ana Depuis lors l'amortissement a continué

et le 1" juillet 1887 la dette fédérale portant intérêt ne montait plus qu'à 1,021 millions de dollars, environ 5 milliards 420 millions de fr. soit une nouvelle réduction de 3 milliards 630 millions de fr. eu neuf ans; la dette sansintérêtsn'étant, au l*'juillet 1887, que de 631,910,242 dollars, l'ensemble de la dette des États-Unis ne montait àcette date qu'à 1,657 millions de dollars, environ 8 milliards 782 millions de fr.^ soit un amortissement total de 6 milliards 200 millions en 22 ans. Encore doit-on dire qu'au 1" juillet 1887 l'actif en caisse du trésor montait à 482 millions de dollars, plus de 2,420 millions de fr., de sorte que la dette nette, l'excédent du passif sur l'ac^tif du trésor, était seulement de 1,175 millions de dollars, environ 6 milliards de fr. Au !•' juillet 1892, date où elle atteignit le minimum, la dette publique des États-Unis portant intérêt n'était plus que de 585,029,330 dollars, soit 3 milliards 30 millions de fr. environ, ayant diminué de 8 milliards 870 millions de fr. depuis le point culminant (août 1865) en 27 ans.

Le poids annuel de la dette avait été beaucoup plus réduit que le chiffre du capital, grâce à une série de conversions ; le 6 p. 100 a été remplacé par du 5 p. 100, puis par du 4 p. 100, du 3 1/2, du 3 et du 2 p. 100. Au 31 août 1865, la charge en intérêts de la dette fédérale était de 755 millions de fr. ; en 1878 elle ne s'élevait plus qu'à 49a millions de fr., soit une différence de 265 millions de fr., ou de plus du tiers des intérêts primitifs. Pour l'exercice 1891-92, les intérêts de la dette fédérale ne montaient plus qu'à 22,893,883 dollars»

118 millions i/2 de fr., soit une nouvelle réduction de 372 millions de fr. La réduction du capital de la dette portant intérêt a été •de 74 p. 100 dans la période de 1865 à 1872 ; la réduction des intérêts dans le même temps s'est élevée à 81 p. 100, Técart entre ces •deux chiffres provenant des conversions. Cette dernière série d opérations, c'est-à-dire la réduction de la dette par des conversions successives, est très heureuse et digne des plus grands éloges. 11 n'en ''«si pas exactement ainsi de l'amortisse ment si rapide du capital même de cette dette, c'est-à-dire du rachat à la Bourse par grandes <[uantilésde titres de la dette fédérale. Le Congrès eût agi avec plus de sagesse s'il eût consacré d'abord ses excédents budgétaires à supprimer le cours forcé, en retirant de la circulation le papiermonnaie émis par l'Ëtat, qui a été maintenu depuis la guerre et même aggravé par les silver ceriificaies et qui pèse lourdement sur tout le mécanisme monétaire des Etats-Unis, en en empêchant la réforme. Us eussent pu, avec l'excédent des ressources disponibles, «près le rachat du papier-monnaie, diminuer les impôts. Qu'avaient besoin les États-Unis d'amortir aussi rapidement le capital de leur dette consolidée ? Le poids de celle-ci diminuait tous les jours par la réduction du taux de l'intérêt, par le développement de la richesse ipublique, par l'arrivée des immigrants, par l'augmentation de la population. U^e dette, qui était assez lourde pour 35 millions d*habitants, serait devenue bientôt insigniûante pour un pays de 75 à dominions d'âmes, ayant un territoire presque illimité. Les Etats-Unis ont donc fait, au moins dans la période de 1865 à 1875, un grand sacrifice pour un mince résultat. De 1875 à 1892, au contraire, et sous la réserve que l'emploi ci-dessus eût été préférable, l'énergie de l'amortissement de la dette fédérale ne prête pas à la critique, parce que le pays était parvenu à une situation économique plus .solide.

A partir de ce moment, la politique financière américaine s'est modifiée, a absolument abandonné sa rigueur primitive et est devenue très gaspilleuse ; les déficits ont reparu et ont parfois été énormes. Au 1" Juillet 1896, la dette publique portant intérêt était remontée à 847,363,890 dollars (soit 4,389 millions de fr., 1,359 millions de fr. •de plus qu'en 1892). La charge en intérêts qui était en 1892 tombée à 118 millions 1/2 de fr., était remontée en 1896 à 181 millions 1/2 de ir. (35,021,378 dollars) (1), soit 63 millions de plus que 4 ans auparavant. La guerre contre l'Espagne et la politique coloniale ne peuvent «quaccroUre la dette des Etats-Unis, si prodigieusement réduite

<1) Voir le StalUttcal Abilract of the UnUed States, 1896, p. 13.

de 4865 à 1892. Les États-Unis sont entrés en 1898 dans une nouvelle période historique qui, quelle que soit leur prospérité, mettra la régularité, sinon la solidité, de leurs finances à des épreuves auxquelles leur éducation politique et leur régime administratif ne lesont pas préparés (1).

La dette de la Hollande serait aussi une de celles qui auraient éprouvé le plus grand décroissement depuis qu'elle avait atteint lepoint culminant. De 144 millions de liv. sterl. en 1814, elle serait descendue à 80 millions en 1870, c'est-à-dire de 3 milliards 600 millions de francs à 2 milliards. Ainsi plus des trois septièmes environ de la dette de ce petit pays auraient été rachetés depuis la fîn des guerres de TEmpire ; le taux de la réduction moyenne aurait été de 0,8 p. 100' par an. N*oublions pas que la Hollande a dans Java une colonie qui lui a produit pendant très longtemps un revenu net considérable. ' Jusqu'au moment où les bénéfices de Java ont complètement disparu et où la guerre d'Atchin lui a coûté d'énormes dépenses, la Hollande n'a pas cessé d'amortir (2). L'intérêt de sa dette, qui était de 29,381,586 florins, environ 61 millions de fr. en 1861, n'exigeait plus que 27,209,761 11. (57 millionsde fr.) en 1880, soit une diminution d'environ 4 millions de fr. Il est remonté à ;j3,450,710 florins en 1889, puis descendu, par des conversions, à 32,334,915 florins en 1896. Depuis quelques années (1899) la situation financière de la Hollande est redevenue moins bonne; les déficits sont constants ; on a, en outre, bouleversé le système d'impôts, d'une façon qui lui enlève une partie de son élasticité, par la substitution d'impôts sur le revenu et sur le capital, à des taxes offrant des plus-values plusspontanées (voir le premier tome de cet ouvrage). Le crédit môme de la Hollande a, au moins par comparaison, un peu baissé ; autrefois, il était très supérieur à celui de la France; maintenant, il lui est inférieur.

De 1830 à 1870, la Belgique aurait imité son ancienne souveraine^, devenue sa voisine ; elle aurait ramené sa dette de 975 millions de fr. à 685 millions (3), ce qui représentait pour chaque année une réduc-

(1) Peut-être cette situation nouvelle, origine probable de grandes dépenses, où vont se trouver les Élats-Unis à partir de 1898, doit-elle atténuer les réflexions qae nousavions écrites pour les éditions précédentes et qui sont reproduites dans le texte, sur la trop grande rapidité de leurs amortissements après la guerre de sécession. Mais si cette nation était restée fidèle à son passé et avait évilé de devenir conquérante, il est certain qu'elle eût mieux fait d'amortir moins vite de 1865 à 1880, et en tout cas il eût été préférable qn'elle retirât son papier monnaie que de réduire d'abord sa dette consolidée, la moins nuisible. (Note de la 6« édition.)

(2) Voir noire ouvrage : La colonisation chez les peuples modernes (4« édition).

(3) Ces chiffres sont empruntés à M. Dudley-Baxler {National Debls), D apr^ cet auteur, la partie de la dette de la Hollande qui fut mise à la charge de la Belgique^ lors de sa séparation, n'était que de 2ô0 millions de francs en capital.

lion moyenne de 0,75 p. 100 du capital de la dette. En 1895, la dette belge était remontée au capital de 2,246 millions de fr., coûtant une annuité de 104 millions 1/2; mais le produit net des chemins de fer de l'Ëtat couvre près de la moitié de cette annuité.

Le petit Danemark serait, d'après M. Dudley-Baxter, l'Ëtat qui aurait fait les plus grands sacrifices pour Taroortissement; il est vrai que sa dette publique était d'un chiffre modéré, même relativement à sa population. De 371 millions de francs en 1866 elle aurait été ramenée à 340 millions en 1870, le taux moyen de la réduction étant de 3,6 p. 100 par an. En 1895, la dette publique danoise ne monte qu'à 203,428,000 couronnes, soit 290 millions de francs en chiffres ronds, témoignant d'un nouveau recul ; il est vrai que le pays a perdu le Sleswig et le Holstein. L'intérêt de la dette publique du Danemark a encore diminué dans les dernières années; il montait à 7,874,000 couronnes (11 millions 1/4 de fr. environ) en 1875 et est tombé à 6,858,350 couronnes (9,532,000 fr.) en 1896.

Enfin la Prusse, dans une période différente, celle de 1820 à 1842, a réduit sa dette publique de 775 millions de francs, à 525 millions, ce qui représente une réduction moyenne annuelle de 1,5 p. 100. Aujourd'hui la dette de la Prusse, quoique infiniment grossie, puis* qu*elle s'élève à 6 milliards 1/2 de marks, soit environ 8 milliards de francs, peut être regardée comme nulle, parce qu'elle est plus que compensée par les propriétés de l'Ëtat productives de revenu, notamment les chemins de fer (voir 1. 1*' de cet ouvrage, p. 22 à 25).

Tels auraient été les résultats de la pratique de l'amortissement parmi les nations civilisées. Pour arriver à une complète exactitude en cette matière, il faudrait d'ailleurs faire de nombreuses distinctions. Ainsi l'accroissement de la dette de plusieurs Etats vient en partie d'entreprises publiques, productives directement de revenu, faites et exploitées par ces États. Cette partie de la dette n'est que nominale, puisque les intérêts dus aux rentiers sont compensés par les produits des entreprises auxquelles les capitaux prêtés ont été employés. Cette observation s'applique surtout aux emprunts publics pour la construction de chemins de fer dont l'État garde la pleine propriété et qui lui rapportent un revenu net.

Nous terminerons ce chapitre en disant que l'on doit éviter pour l'amorlissement plusieurs écueils : les combinaisons fallacieuses des caisses qui fonctionnent d'après le principe de l'accumulation des intérêts, et qui rachètent des titres au moment même où l'État en émet par les emprunts ; la relative indifférence dont les Anglais ont fait preuve dans le quart de siècle qui a suivi 1829; Tengouement irréfléchi qui, au contraire, a porté les Américains à racheter précipi-

tamment dès la fin de la guerre la partie la moins dangereuse de leur dette, les tilres consolidés. Le développement constant de la prospérité nationale chez les peuples civilisés, les perfectionnements industriels et agricoles, la dépréciation des métaux précieux (i) allègent constamment le poids des dettes publiques; néanmoins, il est sage de pratiquer un amortissement modéré. Quand le pays, cependant, est accablé de taxes très lourdes et mal assises, il vaut mieux employer les premiers excédents budgétaires à diminuer ces taxes. Quand le moment est venu de songer à amortir la dette consolidée, le meilleur procédé est celui qui fut indiqué par la résolution du comité de la Chambre des communes de 1828, et qui empêche que Ton ne rachète d*une main des titres, alors que, de l'autre main, l'on en émet (2).

Appendice de la sixième édition. — De 1892 à 1897 les finances de la France ont été gérées avec un peu moins d imprévoyance que de 1878 à 1891 ; néanmoins, il n'a pu être fait aucune place à Tamortis-

(1) Nous rappelons ici, toutefois, qu'une opinion nouvelle, qui ne nous parait pas jusqu^à présent bien établie, prétend que les métaux précieux augmentent de valeur depuis dix ans. (Note de la 3* édition.) Mais, avec l'énorme production de Tor depuis 1897, qui promet encore de s*accrottre considérablement au début du prochain siècle, une nouvelle période de dépréciation, quoique modérée peut-être, est plus probable.

^^'Uoe des curieuses conséquences de la rapidité de l'amortissement de la dette des États-Unis, c^est qu'il allait falloir ' modifier tout le système des Banques d'émission dites Banques nationales. Dans ce système le pouvoir d'émission des banques repose sur la quantité de titres de la dette fédérale dont les banques sont propriétaires, tout en maintenant pour elles Tobligation de rembourser en espèces leurs billets lorsqu'elles on sont requises. Or, la raréfaction inéTitable et la disparition dans un temps assez limité des titros de la dette publique fédérale, par suite de la rapidité de Tamortissement, forcera à chercher une autre garantie pour les Banques d'émission, ce qui rend les financiers américains très perplexes.

Grâce à cette nécessité pour les Banques d'émisf^iou de se procurer des titres de la dette fédérale, le Trésor américain a pu en 1891 convertir un ancien fonds 4 1/2 p. 100 on 2 p. 100, ce qui évidemment eût été encore prématuré sans cette situation spéciale faite aux Banques américaines. Ce n'est pas à dire que le système suivi aux États-Unis pour les Banques d'émission soit le meilleur et le plus rationnel; mais on y est habitué et il y fonctionne sans encombre. Ou a fait dans la République Arge^jtine à partir do 1888 une désastreuse application de cette méthode de garantie, par des dépôts de titres de la dette publique, des billets des banques. Ajoutons que, comme les Banques de la République Argentine n'étaient pas obligées de rembourser leurs billets en espèces, le système nord-américain qu'on avait voulu y importer était complètement faussé. Au Brésil aussi, qui est au régime du cours forcé et où le papier monnaie perd actuellement (septembre 1891) de 40 à 45 p. 100 de sa valeur nominale, on s'est imaginé que l'on pourrait soutenir le cours de ce papier en obligeant les banques d'émission à avoir en garantie des titres de rentes sur l'État. Mais, sous la régime du papier monnaie et dans un État, d'ailleurs, à crédit vacillant, c'est une garantie illusoire. (Note de la 5* édition.)

Dans la voie nouvelle où est entrée l'Union Américaine, il n'est plus à craindre que les titres de la dette publique viennent à manquer aux banques nationales, si l'on maintient le système en vigueur, d'ailleurs très déffclueux. Quant à la situation du papier monnaie dans la République Argentine et au Brésil, \oir plus loin lo chapitre consacré au papier monnaie et au cours forcé. (Note de la 6« édition.)

sèment de la dette consolidée. On fait grand état, par exemple dan» le budget de 1898 [Exposé des motifs^ page 45), des amortissements résultant du remboursement d'obligations et d'annuités diverses montant à 96,036,600 fr. ; mais comme fréquemment les budgets se soldent en déficit, cet amortissement est souvent plus apparent que réel, une partie en retombant sur la dette flottante. En outre, oq a laissé en dehors du budget un chiffre de dépenses à peu près égal, auquel on pourvoit par des moyens détournés, qui sont en réalité des emprunts. On a rétabli au projet de budget de 1898 un petit amortissement de 28 millions pour la dette consolidée ; mais il est bien faible et bien précaire. Puis rinqualiiiable et désastreux gaspillage, dont dans les derniers jours de son existence la Chambre de 1898 a pris Tinitiative et dans lequel persiste en 1899 la Chambre nouvellement élue, ne permet guère d'espérer que même ce petit amortissement soit respecté.

Une nation à population stationnaire comme la France et dont l'accroissement de richesse est devenu assez lent devrait, en temps de paix, amortir sa dette d'au moins 100 millions par an avec régularité.

En Prusse, une loi du 8 mars 1897 porte que, à partir de Tannée 1898-99, l'amortissement comportera au moins 3/5 p. 100 du capital de la dette et que, en outre, tout excédent budgétaire aura la même destination.