CHAPITRE XI

DB LA TAXATION DBS TITRB8 DB LA DBTTB PUBUQUB. — DBS COjmOim BT GOIVOOBDATB

BNTBB l'État débitbub bt lbs pahticulibrs crâancibrs.

• aODtroTcnes au sujet do la légitimité de la taxation des foods publics. — Les coosolidés anglais sont assujettis à Vlncome-tax. — La première RéTolation en F^nca taxe les titres de rentes. — L'Assemblée nationale de 1871 se reAise à soumettra ees titres au nouvel impôt sur le reyenu des Taleurs mobilières et aux droits d» transmission entre-Tifs à titre onéreux.

Injustice d*accorder aux rentiers sur l'État un prifilège qui les présenre de contribuer directement aux charges nouTclIes que de grandes catastrophes peuvent faSi# peser sur le pays. — Les fonds publics appartenant aux nationaux doivent être assujettis à tous les impôts généraux. — Les fonds publics appartenant aux étrangers doivent être seuls exempts de cet impôts. ~ Une question analogue se posa pour le payement en papier monnaie des intérêts des fonds publics dans les paysoù est établi le cours forcé. — Elle doit être résolue de la même manière. — La formalité de Vaffidavit. — La division de la dette publique en dette intérieure et dette extérieure. — Circonstances qui peuvent rendre inopportun et nuisible au crédit de TEtat Tassujettissement des fonds publics aux impôts généraux existant dans le pays : exemple de la France depuis 1x71.

Des arrangements et des concordats entre TEtat débiteur et les rentiers. — Cas où ces arrangements sont nécessaires et légitimes. — Démonstration de cette nécessité. — Les concordats sont parfois le seul moyen de sauver la créance des rentiers. — Exemples de quelques-uns de ces arrangements : le concordat espagnol de 1831 : le concordat tunisien de 1870 : heureux effets de ce dernier ; le concordat égyptien de 1876 : combinaisons ingénieuses de M. Goschen. •» Concordat espagnol ou conversion de 1881

Appendice de la 6* édition : Le projet du Ministre des finances, M. Gocfaery, en 1896» pour la taxation de la rente française ; son abandon. — Les nombreux États défaillants de 1891 à 1898. — L'arrangement argentin en 1891 et l'arrangement brésilien en 1898. — Nécessité d'un concordat librement débattu avec les créanciers ou leurs représentants, et, en cas de désaccord, d'un arbitrage international. — Le contrôle étranger.

Nous aTons traité dans les précédents chapitres de deux moyens légitimes de réduction des dettes publiques» savoir ramortissement et la conversion, avec option de remboursement au pair, de titres portant un intérêt élevé en titres portant un intérêt moins élevé .

Il nous reste maintenailt à examiner deux questions importantes : f * Les rentes ou les titres de la dette publique d*un État doivent-ils ou peuvent-ils être soumis aux impôts généraux établis par l'État, c'est-à-dire aux droits de mutation par décès, de transmission entre vifs, aux impôts sur le revenu ou sur le capital?

2* Les États peuvent-ils dans certaines circonstances entrer en pourparlers avec leurs créaiiciers pour obtenir de nouveaux arrangements, des réductions temporaires d*intér6ts, des ajournements ou des délais pour l'amortissement? Y a-t-il des cas où les créanciers d'un État aient avantage à accepter ces sortes d'arrangements et

DE LA TAXATION DES FONDS TUBLIGS. 5ii

mftme des cas où celte sorte de concordat puisse être imposée par TEtat débiteur?

Ces deux questions sont épineuses. La première a souvent été tranchée dans le sens de la négative. On a proclamé que TÉtat n*avait pas le droit de soumettre à des taxes les titres de ses emprunts ou les intérêts de ces titres. Plusieurs publicistes et beaucoup d'orateurs ont voulu assimiler les impôts de cette nature à une banqueroute partielle. Cette doctrine, cependant, a perdu un peu de terrain depuis quelques années. C*est ainsi qu'autrefois les rentes françaises n'étaient pas soumises aux droits de mutation par décès. Les capitaux qui étaient placés en titres de la dette publique échappaient aux taxes de succession et de donation. C'est en i850 seulement que les mutations par décès et les transmissions entre- vifs à titre gratuit d'inscriptions sur le grand-livre de la dette publique ont été soumises au môme droit que les successions ou donations ordinaires. Il est peu d'esprits qui aient vu dans cette mesure autre chose qu'un retour à la justice et à l'égalité.

Au contraire, il a été présenté sans succès à l'Assemblée nationale de 1871 plusieurs projets pour soumettre les titres de rentes aux taxes qui grèvent les transmissions à titre onéreux de valeurs mobilières. Il ne s'est rencontré dans nos Chambres qu'une faible minorité pour appuyer ces projets, ils ont été combattus même par des membres de la gauche, notamment par M. Gambetta (1). Ce point était plus délicat que l'assimilation des titres de rentes aux autres valeurs mobilières pour les taxes de succession ou de donation. On sait, en effet, comment se perçoivent en France sur les valeurs mobilières les droits de transmission à titre onéreux : ces valeurs sont de deux sortes, les unes nominatives, les autres au porteur; l'impôt de transmission sur les titres nominatifs a lieu au moment où la transmission est constatée par le transfert, c'est-à-dire soit par l'inscription d'un nom nouveau à la place du nom de l'ancien propriétaire, soit par la conversion du titre nominatif en titre au porteur. Les titres au porteur ne peuvent être atteints par l'impôt sous cette forme, puisque la transmission de ces titres s'opère sans formalité et par la simple livraison. La taxe de transmission est donc perçue sur eux par voie d'abonnement, par une retenue sur les intérêts ou les dividendes. Si donc l'on voulait soumettre les rentes sur l'État aux droits de transmission, il

(1) Gelai-ci est depuis lors revenu sur son opinion; comme rapporteur de la commission du budget de 1877, il a proposé d'assujettir à Timpût sur le revenu les titres de rentes sur l'Eut. (Note de la i'* édition.) — En 1878, dans le célèbre discours prononcé au mois de septembre à Romans, M. Gambetta a fait retour à ses opinions de 1871 et s'est de nouveau pi*ononcé contre la taxation des rentes. (Note de la 2* édition.)

l>^'2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FmANCBS.

faudrait ou bien ne frapper que les titres nominatifs ou grever les titres au porteur par abonnement, c'est-à-dire par un forfait qui consisterait en une retenue au profit du Trésor sur les arrérages de la rente. Si Ton s'arrêtait au premier terme de cette alternative, on allait violer, pensait-on, Tégalité et la justice entre les propriétaires des rentes nominatives et ceux des rentes au porteur. Si, au contraire, on frappait les titres au porteur d'une retenue sur les coupons, pour équivaloir au droit sur les transmissions réelles, le public s'imaginerait qu'on met un impôt sur les intérêts de la dette publique.

£n France on a toujours répugné à soumettre les titres de la dette nationale à l'impôt sur le revenu. Les Anglais, qui possèdent bien les principes de la science financière et qui sont des maîtres en fait de loyauté, n'ont pas les mêmes scrupules que nous. Les titres de leurs consolidés sont assujettis à Vlncome-tax; même ceux qui appartiennent à des étrangers ne sont pas affranchis de cette charge. Les Italiens et les Autrichiens n*ont éprouvé aussi qu'une médiocre hésitation à frapper leurs titres de rentes.

Quia raison des Français ou de ces trois autres peuples? L*exquise délicatesse des premiers n'est-elle pas excessive? La franchise brutale des autres n'est-elle pas de nature à nuire au crédit national ? Le crédit de l'État sera'd'autant plus élevé, assure- t-on, qu'il n*y aura pas d'impôt sur la rente : l'État, étant le débiteur de la rente, n'a pas le droit de la taxer : voilà les deux arguments, l'un d'utilité, l'autre d'équité, contre l'assimilation des rentes sur l'État aux autres valeurs mobilières nationales.

U y a bien des côtés différents à examiner dans cette question. Quelle a été la nature du contrat lors de l'émission de l'emprunt ? Quels sont les devoirs particuliers de l'État vis-à-vis les porteurs de rentes ? Quels sont les devoirs généraux de l'État vis-à-vis tous les citoyens pour maintenir le principe de la justice distributive en matière d'impôts? Quel est l'intérêt actuel de l'État, c'est-à-dire où trouvera-t-il le plus grand avantage : dans les ressources que lui apporterait la taxation des rentes ou bien dans celles que lui fournirait en cas d'emprunt l'élévation du cours de ses titres? Essayons de démêler toutes ces questions.

Lors de l'émission des rentes, l'État a-t-il fait la promesse formelle qu'elles seraient à jamais exemptes de toute espèce de droits? Alors il doit tenir cette promesse. Mais est-il juste qu'un État la fasse? nous ne le pensons pas : l'État ne doit jamais frapper d'un droit spécial ses titres de rentes ; mais ceux-ci doivent être soumis à tous les impôts généraux existant dans le pays, ou, suivant une formule plus exacte, les titres de rentes sur l'État, appartenant aux nationaux, doivent subir

le sort fiscal de toutes les valeurs mobilières du pays. Par conséquent^ fi*il y a dans le pays des droits de mutation par décès, ils doivent les payer; de môme pour les droits de transmission, de même pour les impôts généraux sur le revenu ou sur le capital/Ainsi l'exigent les principes de la justice distributive en matière d'impôts. L'État est tenu de traiter tous ses nationaux également : il ne peut faire de privilège à aucun.

Qu'on suppose un pays dans un cas de grande nécessité ; on met un impôt général sur les revenus, tous y contribuent : les revenus fonciers, les intérêts et les dividendes des valeurs mobilières, les bénéfices du commerce et des professions libérales, les traitements et les émoluments des employés; les revenus des rentiers seront* ils seuls exempts ? Il y aurait à cette exemption quelque chose de choquant. Les rentiers échapperaient donc à tout impôt direct, ou du moins il faudrait les atteindre par une voie détournée, ce qui ne serait pas digne et ce qui conduirait dans la pratique à de nombreuses injustices. Rien ne sert de dire que TÉtat, étant le débiteur de la rente, n*a pas le droit de taxer de sa propre autorité son créancier et de réduire le montant des intérêts stipulés. Cet argument serait très fort s'il s'agissait d'une taxe spéciale sur là dette publique ; il est très faible quand il s'agit seulement d'assimiler les capitaux placés de cette manière à tous les autres capitaux du pays. Alors, ce n'est pas en qualité de débiteur que l'État agit, c'est comme législateur impartial soumettant à la même loi toutes les fractions de la richesse nationale.

On dit que par cette méthode un État nuit àison crédit et déprécie sa rente. II est certain que toutes les valeurs mobilières, frappées d'une taxe sur le revenu, doivent se trouver dépréciées d'un chiffre représentant à peu près l'impôt annuel capitalisé. Mais si la dépréciation est exactement dans cette proportion, l'État ne saurait en éprouver aucun préjudice pour ses emprunts à venir. Or, la dépréciation ne saurait être plus grande que si la situation de l'État emprunteur inspirait de grandes inquiétudes et qu'on eût lieu de craindre qu'il fût fatalement poussé à des impôts exorbitants sur toutes les valeurs mobilières, y compris la rente. L'Angleterre, en assujettissant ses consolidés à Vlncome-taXy est restée dans la bonne voie.

Il faut remarquer, d'ailleurs, qu'il estbien rarepourlesgrandsf!tats modernes que les émissions de rentes possibles dans l'avenir équivalent aux émissions déjà faites dans le passé et atteignent le montant de la dette existante. Or, l'État profite incontestablement de tout l'impôt établi sur les rentes existantes, et il est douteux qu'il éprouve un préjudice sur celles qu'il pourra créer plus tard, la dépréciation de cellesci devant être strictement proportionnelle à l'impôt capitalisé. Si Ton

suit les cours du 5 p. iOO italien depuis vingt ans, on ne voit pas qu'il ait éprouvé de dépréciation notable. Dans ces dernières années nous le trouvons au cours le plus élevé qu'il ait atteint depuis 1864 : cependant, il a été dans l'intervalle grevé, comme toutes les autres valeurs mobilières italiennes, d'un impôt que nous n'hésitons pas à qualifier d'excessif, puisqu'il s'élève à 20 p. iOO du revenu. C'est à peine si en 1862 et en 1863 les titres de ce fonds ont été un instant d'une ou deux unités au-dessus des cours des dernières années. On dira que la situation de l-Italie s'est singulièrement améliorée : cela est vrai. Mais les cours cotés par son 5 p. 100, malgré un impôt de 20 p. 100, malgré de fréquents déficits budgétaires, sont une preuve que l'opinion ne se trouve pas choquée par l'assimilation des titres de rentes sur l'État avec les autres valeurs nationales.

La Convention, en cherchant à établir un système d'impôts rationnel, d'où l'on bannissait les droits de consommation, avait voulu imposer la dette publique par un impôt analogue à celui qui grevait la propriété foncière. Toute la dette, inscrite sur le Grand-Livre, portait l'article 3 de la loi du 24 août 1793, sera assujettie au principal de la contribution foncière, qui sera réglé chaque année par le Corps législatif. Aux termes de l'article 112 de la même loi, le payement de cette contribution devait être fait par voie de retenue sur les feuilles des arrérages annuels de la dette publique. D'après H. de Parieu (1), le premier décret relatif à l'exécution de cette disposition fat celui du 9 mars 1795, qui fixa pour la troisième année républicaine, le montant de cette contribution foncière, opérée par retenue, au dixième du produit annuel sur les inscriptions consolidées et sur les intérêts en rentes foncières et perpétuelles, et au vingtième du produit annuel sur les inscriptions et rentes viagères.

Cette mesure a été d'ordinaire blâmée en France. On ne réfléchit pas assez qu'elle est appliquée en Angleterre pour V/ncome-tax. L'établissement d'un impôt général sur le revenu est en effet très difficile si l'on veut exempter de cette taxe les rentiers. 11 faut alors recourir à la déclaration du revenu en bloc, au lieu d'atteindre les diverses catégories de revenus isolément. Les rentiers ne sont pas épargnés par le premier mode ; ils sont seulement frappés par voie de présomption, ce qui donne lieu à de plus fortes inégalités que si la contribution sur le revenu était prélevée sur les arrérages.

Nous avons dit que les rentiers nationaux doivent être seuls obligés à supporter sur leurs titres de rentes les impôts généraux établis dans l'État, et que les porteurs étrangers de titres de rentes ne sauraient

(1) TraUé des impâU, 1. 1, p. 881.

DB hk TAXATION DBS FONDS PUDLICS. 5i5

êtreastreints àlamèmécharge. Mettre sureuxunimpôt, souslaforme d'une retenue sur le montant annuel des arrérages, ce serait, à notre sens, violer la lettre du contrat, puisqu'en droite raison les étrangers non domiciliés ne peuvent être tenus de concourir aux dépenses de rÉtat : ils ne sont vis-à-vis de lui que des créanciers et non des sujets. A aucun titre iU ne peuvent être atteints par un législateur qui n'est pas le leur. Nous sommes sur ce point plus rigoureux que TAngieterre, l'Italie et l'Autriche.

Cette situation ne laisse pas que d'être cause de quelques complications. Si les nationaux porteurs de rentes sur l'État doivent supporter les impôts généraux, notamment celui sur le revenu, et que les étrangers porteurs de rentes se trouvent exempts de cette obligation, on est amené en pratique à distinguer la partie de la dette publique qui est entre les mains de nationaux et celle qui est entre les mains d'étrangers, la première se trouvantgrevée de tous les impôts du pays, et la seconde en étant exemptée. La même question se pose, non seulement pour les impôts, mais encore pour le payement des arrérages en métal ou en papier, quand l'État débiteur a chez lui le cours forcé. Il est clair que le cours forcé étant une mesure générale pour le pays qui l'a établi, les arrérages de la dette doivent être payés aux nationaux en cette monnaie légale ; il n'est pas moins évident que les étrangers ne peuvent pas être obligés à recevoir en papier les arrérages des des titres dont ils sont propriétaires. Aussi, soit à l'occasion de l'impôt sur la rente, soit à l'occasion du payement des arrérages en métal ou en papier ayant cours forcé, plusieurs États sont arrivés à distinguer la partie de la dette qui est entre les mains de nationaux et celle qui est entre les mains d'étrangers.

On y parvient par deux moyens divers. Le premier consiste à réclamer des détenteurs étrangers l'exécution de certaines formalités et de certaines garanties pour le payement de leurs rentes sans retenue ou en métal. Ces formalités peuvent être de deux sortes. C'est d'abord la présentation des titres et non pas seulement des coupons à l'agence établiepour le payement des arrérages à l'étranger. Le seul fait d'exiger la présentation des titres est un obstacle empêchant les nationaux de se faire payer leurs intérêts à l'étranger : cette formalité exclut complètement les titres nominatifs appartenant aux nationaux; en outre le transfert des titres au porteur au delà des frontières est un péril et une gêne qui font reculer beaucoup de rentiers nationaux que l'appât du gain aurait portés à envoyer leurs coupons au dehors pour jouir de la franchise de l'impôt ou du payement en espèces. Mais il y a une autre formalité que l'on peut joindre à la précédente pour la renforcer. Cette formalité, c'est le serment iaffidavii) II. 35

prêté par la personne qui présente les titres au payement des arré« rages à l'étranger et afOrme que ces titres sont bien sa propriété (1). L'expérience prouve, notamment dans le cas de Tltalie, que ces for* malités sont suffisamment efficaces. 11 ne se présentait, en effet, à Paris pour le payement des arrérages qu'une quantité relativement minime de titres italiens, quoique, étant payés en espèces, ils bénéficiaient, suivant le cours du change, de 3 à 15 p. 100 comparativement aux coupons qui étaient payés en papier sur le territoire italien. Ainsi une pratique assez longue et faite sur une grande échelle montre que ce premier mode de distinguer les rentes appartenant aux nationaux et celles appartenant aux étrangers est très suffisant et peut facilement être exécuté.

On peut faire, cependant, une objection à ce système. Si Ton admet celte distinction entre la partie de la dette détenue par les nationaux, grevée par conséquent de tous les impêts généraux, et la partie de la dette qui, détenue par les étrangers, est exempte d'impôts, n'arrivera-t-il pas au bout de peu de temps, si ces impôts sont lourds, que la plus grande partie de la dette soit achetée par l'étranger qui la pourra payer plus cher que les nationaux, puisque dans ses mains la dette ne supportera pas les charges annuelles qu'elle supporterait dans les mains nationales? S*il en était ainsi, ajoute-t-on, l'État verrait s'évanouir peu à peu le rendement des impôts qui grèveraient nominalement la rente. Il aurait compromis son crédit à l'intérieur, sans aucune espèce de bénéfice. Nous ne croyons pas que ce danger soit bien sérieux. Il ne serait à craindre que si les impôts portant sur la rente entre les mains des nationaux et ne grevant pas la rente entre les mains des étrangers étaient très élevés. On a vu, en eifet, dans un précédent chapitre, qu'il y a une forte tendance à ce que des emprunts publics, placés d'abord en grande partie au dehors, soient rachetés avec le temps en presque totalité par les nationaux de l'État débiteur. De légers impôts, dont seraient exempts les rentiers étrangers, n'entraveraient guère ce mouvement d'absorption. On a une preuve frappante de cette vérité dans le cas de la rente italienne. Quoique les titres de cette rente qui appartenaient à des étrangers fussent payés en espèces, ce qui constituait pour eux un bénéfice de 3 à 15 p. 100 suivant le cours du change, néanmoins les titres de rente italienne existant à l'étranger n'ont cessé de se réduire en nombre et en importance depuis l'émission des emprunts italiens (Voir p. 247 de ce volume).

On a inventé un moyen plus radical encore de distinguer la dette

(1) Le gonyerneinent italien a, dans ces derniers temps, sans en éproaver de pré* Indice, supprimé ïaffidavit^ même avant l'abolition da cours forcé.

placée entre les mains des nationaux, greyée par conséquent des impôts généraux du pa3's, et la dette qui est entre les mains d'étrangers, exempte par conséquent de tout impôt et toujours payable en espèces : ce système consiste à créer deux grandes catégories fixes <ie la dette publique, sous le nom de dette intérieure et de dette extérieure. Tel est le système de l'Espagne. On détermine à un certain •moment par approximation le montant des titres de rentes qui sont placés dans le pays et le montant de ceux qui sont placés à l'étranger. Les deux catégories sont fixées une fois pour toutes. Il y a divers moyens d'arriver avec une suffisante exactitude à cette séparation. Ainsi les titres nominatifs existant au moment où l'on établit «cette distinction se classent d'eux-mêmes dans l'une ou Tautre catégorie suivant qu'ils sont la propriété de nationaux ou d'étrangers. Pour les titres au porteur, les lieux du payement des derniers arrérages, au besoin aussi Vaffidavit, servent à déterminer la catégorie à laquelle ces titres doivent appartenir. Ce classement est définitif, les titres gardent toujours le caractère qu'ils ont reçu lors de cette division. Alors môme que les titres de la dette intérieure iraient entre les mains d'étrangers, ou ceux de l'extérieure entre les mains de nationaux, ni les uns ni les autres ne changeraient de nature. Les premiers devraient supporter tous les impôts généraux établis dans le pays, et les autres en être exempts.

Cette seconde méthode, qui consiste ainsi à séparer par un classement définitif la dette publique en intérieure et en extérieure, est beaucoup plus attaquable que la précédente. On peut, cependant, y avoir recours quand l'État débiteur se trouve dans une telle détresse qu'il est contraint de mettre sur sa rente des impôts excessivement lourds. On conçoit qu'il ait plus de ménagements pour ses créanciers du dehors, les nationaux devant naturellement supporter seuls le poids de toutes les charges générales du pays : l'on comprend, en outre, que, lorsque ces impôts sont très élevés, 20 à 25 p. iOO par exemple, il n'y ait pas d'autre moyen d'empôcher tous les titres de rentes de s'y soustraire en allant à l'étranger, que de faire une fois pour toutes un classement des titres de la dette en deux catégories.

Pour résumer cette épineuse matière, nous dirons que la partie de la dette d'un pays qui est entre les mains des nationaux peut légitimement être assujettie à tous les impôts généraux grevant dans le pays les valeurs analogues. Au contraire la partie de cette dette qui est entre les mains d'étrangers doit en être exempte. Mais jamais l'État ne peut s'arroger le droit de mettre un impôt spécial sur sa rente. Yoilà ce que disent le bon sens et l'équité.

La règle que nous avons posée touchant Téquité d^assujettîr les titres des fonds publics aux impôts généraux de transmission ou sur le revenu qui existent dans le pays ne peut faire de doute en principe. Si Vonj manque, on enfreint, en effet, la justice dîstributive. Considérons, par exemple, la situation de deux catégories de Français avant et depuis la guerre de i870-7l : ces deux catégories sont, d'une part» les rentiers sur rÉlat et, de Tautre part, les porteurs d'obligations de chemins de fer garanties par l'État; c'étaient là des titres qui étaient recherchés également par les pères de famille. Supposons un père de famille ayant avant la guerre un revenu de 10,000 fr. en rentes sur l'État, et un autre père de famille ayant, également avuit la guerre, . un revenu de iO.OOO fr. en obligations de chemins de fer garanties par rÉtat. Il semble qu*en stricte équité l'un et l'autre de ces pères de famille doivent contribuer dans la même proportion au payement des charges nouvelles résultant de nos catastrophes. Eh bien, il n'en a pas été ainsi. On a, depuis la guerre, mis un impôt de 4 p. 100 sur le revenu de toutes les valeurs mobilières, mais on a exempté de cet impôt les titres de rentes sur l'État : il en résulte que le père de famille ayant un revenu de 10,000 fr. en obligations de chemins de fer, a été imposé de 400 fr. par an pour faire face aux nouvelles charges nationales : le rentier, au contraire, a continué à toucher se» 10,000 fr. annuellement sabs aucune espèce de retenue. En outre^on a considérablement aggravé les droits de transmission sur les valeurs mobilières, droits dont les rentes sur l'État ont continué à être exemptées. Or, comme ces droits de transmission se perçoivent pour les titres au porteur sous la forme de retenue annuelle sur les inté* rets, il en résulte que le propriétaire d'un revenu de 10,000 fr. en obligations de chemins de fer a subi de ce chef une nouvelle aggrava» tion d'impôts de 100 ou ISO fr., aggravation dont aura été exempté le propriétaire d'un revenu de 10,000 fr. en titres de rentes sur l'État» Ainsi le premier capitaliste aura vu l'impôt direct réduire de 5 ou de 5 {/i p. 100 son revenu d'avant la guerre, tandis que le second capitaliste sera demeuré exactement dans la môme position qu'avant la guerre. Le rentier sur TÉtat n'aura en rien contribué aux charges nouvelles du pays (1) : on dira peut-être qull aura subi l'effet des nouveaux impôts de consommation, mais le porteur d'obligations de chemins de fer n'aura pas échappé non plus à ces impôts indirects, seulement par surcroit il aura payé de nouveaux impôts directs. 11 y a là une injustice flagrante. t

(1) Les rentes sur TÉtat Joaissent encore en France de quelques pmilèges suranaés et abusîrs, par exemple de celai de rinsaisissabilité, qui permet à d'opulents et d'effrontés coquins de vivre largement sans payer leurs créanciers.

On peut dire, cependant, que malgré les raisons d'équité qui conseillent d'assujettir les titres de rentes à tous les impôts généraux existant dans le pays,ily a parfois des raisons d'opportunité, souvent très graves, qui détournent les gouvernements de cette pratique. Ainsi, quand un pays se trouve dans l'obligation de faire de grands emprunts, quand il a dans son passé une violation, déjà lointaine mais pas encore complètement oubliée, de la bonne foi envers ses créanciers, quand il a la perspective de pouvoir opérer prochainement des conversions de dettes publiques portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt peu élevé, dans de pareilles circonstances la sagesse peut conseiller de suspendre l'application des principes. Or, c'est précisément dans cette situation que s'est trouvée la France en 1871 ; elle avait d'énormes emprunts à faire : les souvenirs de la première République, qui avait réduit violemment sa dette des deux tiers, et de la seconde République, qui avait fait une sorte de banqueroute partielle (1) vis-à-vis les porteurs de bons du Trésor et les déposants aux caisses d'épargne, pouvaient encore laisser quelques inquiétudes' dans les esprits des capitalistes timides ; enôn Ton avait l'espoir de convertir, au bout de quelques années, le 5 p* 100 en 4 i/2. Dans ces circonstances nous comprenons et nous approuvons qu'on se soit refusé à taxer la rente sur l'État. Dans une certaine mesure l'exercice du droit de conversion peut être regardé comme tin heureux substitut de la taxation directe des rentes. Si toutes les rentes sur l'État étaient constituées en fonds aux environs du pair, il serait fort inutile de les assujettir à un impêt sur le revenu ; mieux vaudrait les laisser hausser par suite de cette immunité même, et profiter de la hausse pour les convertir successivement en fonds portant un intérêt moins élevé. Ainsi, quoique l'équité du principe de l'assujettissement des rentes sur l'État à tous les impôts généraux existant dans le pays ne soit pas contestable, néanmoins il peut se rencontrer certaines circonstances où il est opportun et sage de ne pas appliquer ce principe.

Passons maintenant à une autre question qui a encore plus de gravité. N'y a-t-il pas des cas où l'État débiteur, étant réduit aux abois, peut prendre, de concert avec ses créanciers ou même de sa propre autorité, des arrangements pour modifier à titre provisoire les engagements primitifs et réduire momentanément soit les arrérages de sa dette, soit l'amortissement stipulé? Ëstrce que la cruelle nécessité ne l'exige pas parfois ? Est-ce qu'il n'est même pas dans l'intérêt bien

(1) On sait que plus tard on prit des mesurés réparatrices à l'égard des déposants des caisses d'épargne et des porteurs de bons du Trésor que Ton avait consolidés par contrainte et à un taux arbitraire.

b5() TRAITâ DE LA SCIBNCB DBS FINANCES.

entendu des créanciers de ne pas se refuser à des accommodement» qui peuvent seuls quelquefois préserver leurs débiteurs et euxmème» de la ruine ? Voilà, certes, une question très grave et qui mérite d^ôtre examinée avec soin. Rien ne sert de dire qu'un État doit toujour» payer régulièrement les intérêts de sa dette : cela est vrai ; mais plusieurs États se sont affranchis de cette obligation morale, qui n'a pas de sanction légale ou internationale. D'autres, en faisant des eiTort» excessifs pour remplir jusqu'au bout leurs engagements, ont aggravé leur situation et celle de leurs créanciers. Quelques-uns, au contraire, en prenant à temps des mesures de transaction et en obtenant des délais, ont rétabli leur situation et ont sauvé, en définitive, leur crédit.

Un État ne doit jamais faire banqueroute, c'est<à-dire s'enrichir aux dépens de ses créanciers, suspendre le payement ou réduire les intérêts de sa dette en continuant de doter plus que largement ses services publics. Cette conduite serait flétrie dans une nation comme dans un particulier. Mais il se peut que par des circonstances diverses un État soit sur le point de tomber en faillite, et qu'il soit obligé de proposer à ses créanciers ou même de leur imposer un concordat, une transaction qui ménage les forces du débiteur et lui permette de se rétablir sans ruiner le créancier.

La constitution actuelle des sociétés veut qu'un État soit seul juge de sa solvabilité. Les revenus de TÉtat se composent d'un prélèvement sur les revenus des citoyens, sans que rien dans la loi ou dans la coutume précise la limite de ce prélèvement. Mais il y a un point où le poids excessif des impôts amène soit une diminution des recettes du Trésor, soit l'appauvrissement du pays, soit des désordres matériels et des révolutions. Dans ce cas le gage du créancier se trouve naturellement diminué. La science politique et la science économique sont assez avancées pour qu'elles puissent affirmer avec certitude qu'il y a une limite au chilTre d'impôts qu'un pays peut supporter sans se ruiner ou sans se précipiter dans l'anarchie. C'est quand cette limite est atteinte qu*un concordat doit intervenir entre l'État débiteur et les propriétaires de ses titres d'empruuts. Rien n'est plus nuisible aux rentiers que les efforts faits par un État m extremis pour payer régulièrement et intégralement les coupons de sa dette. Il emprunte à des taux exorbitants, 15, 18, 2C, 25 ou 30 p. 100 ; il donne en gage à vil prix le plus net de ses domaines, alors qu'il serait bien plus simple de demander aux créanciers des délais. Il est indispensable que dans ces circonstances un arrangement à l'amiable intervienne. Il ne faut pas exagérer le point d'honneur. Un État peut être amené, comme un simple particulier, au bord de la faillite. L'indulgence du créancier est alors le meilleur moyen de

sauver la plus grande partie de la créance et peut-être de regagner un jour le tout : c'est ici que trouve place la célèbre maxime : Summumjus summa injuria : où le droit absolu devient nuisible même à ceux qui Tinvoqueraient, Téquité a sa place indiquée. Il serait à désirer qu'il y eût alors un arbitrage entre le débiteur aux abois et ses créanciers. Voyons ce qui se passe pour certaines grandes compagnies, telles que celles de chemins de fer, qui n'ont pu faire honneur à leurs engagements, c'est-à-dire payer régulièrement les arrérages de leurs dettes et amortir les titres suivant les conventions stipulées lors du contrat. Le nombre est grand des sociétés qui se sont trouvées dans ce cruel embarras. La plupart des chemins de la péninsule hispanique ont été de 1865 à 1870 dans cette situation. On aurait pu les faire mettre en faillite, mais les obligataires n*y auraient rien gagné : c'eût été consommer leur propre ruine ; ces chemins se fussent vendus pour rien; la part revenant à chaque porteur d'obi ig liions n'eût représenté qu'une très faible part du prix antérieur des titres. On aurait pu s'ingénier à des combinaisons diverses : élever les tarifs, mais le trafic en eût probablement été diminué ; contracter des dettes hypothécaires et privilégiées aûn de pouvoir payer les coupons courants, mais c'eût été dévorer le capital pour jouir pendant deux ou trois années des intérêts. On a recouru au seul système qui fût possible et avantageux à tous, le système des transactions. Soit explicitement et par un accord avec la majorité des créanciers, soit tacitement en ne tenant pas compte de leurs plaintes, soit législativement en obtenant des lois spéciales de la législature nationale, soit même grâce au bon sens des tribunaux qui admettaient pour les compagnies de chemins de fer une dérogation aux lois ordinaires du Gode de commerce, on a adopté des arrangements qui ont permis aux Compagnies de vivre, au trafic de se développer, aux titres de se relever. On a suspendu pendant quelque temps le payement des intérêts (1), ou bien encore on a provisoirement réduit d'un tiers les arrérages de la dette {2), ou enfin on a créé de nouvelles catégories de titres pour représenter les arrérages impayés, et on a donné à ces titres nouveaux un revenu variable suivant les recettes de l'entreprise (3). Ces arrangements étaient nécessaires, dans l'intérêt des

(1) Comme exemple de cettte combioaison, on peut citer les chemins de fer portugais, qui sont restés quatre ans, depuis 18C7, sans payer les intérêts de leurs obli^ gâtions, et qui plus tard non seulement ont repris le payement régulier des coupons courants, mais encore ont intégralement remboursé les coupons artiérés.

(2) Combinaison adoptée par le chemin de fer de Saragosse-Pampelune-Barcelone. Ce chemin eût pu depuis 1875 tenir tous ses engagements primitifs^ &*il n'avait été obligé de consacrer ses recettes nettes à la réparation des désastres causés par lea «arlistet.

(3) Combinaison da chenun de fer du Nord de l'Espagne. Ce chemin de fer a p««

créanciers aussi bien que des Compagnies. L'expérience prouve qas la plus grande partie, quelquefois même la totalité de la créance a été sauvée par ces combinaisons qui ont dû parfois être imposées par la force à des porteurs de titres peu éclairés. Par diverses circonstances les Ëlats peu vent tomber dans une situation analogue à celle de ces grandes compagnies : ce n*est que par les mêmes moyens qu*lls peuvent se relever et que le gage de leurs créanciers peut être maintenu ou raffermi. Plusieurs États, d'ailleurs prospères, ont donné l'exemple d*une banqueroute effrontée. C'est en Amérique, dans la première moitié de ce siècle, que la théorie de la répudiation des dettes nationales 8*est affichée et pratiquée avec le plus de sans façon. L*État de Mississipi donna ce pernicieux exemple, sous prétexte que ses emprunts n'avaient pas été contractés suivant toutes les formes légales et qu'ils avaient été viciés par la spéculation. Il en résulta dans toute l'Union, en 1841, une baisse énorme des emprunts d'État : la dépréciation fut d'environ 20 p. 100. Le président Tyler, dans son message de décembre 1842, se plaignait de n'avoir pu placer un emprunt en Europe, quoique le taux de l'intérêt proposé fût beaucoup plus favorable aux prêteurs que celui qui est en usage dans le vieux monde. En 1848 quatre États, le Mississipi, laFIoride» le Michigan et l'A rkansas, avaient répudié leur dette ; cinq autres États, tout en reconnaissant la légalité et la valeur de leurs engagements, se mirent en retard pour le payement des intérêts. L'Amérique du Nord est aujourd'hui revenue de ces erreurs, quoique, après la fin de la guerre civile, une partie de l'opinion se fût prononcée en faveur de la répudiation de la dette. Néanmoins le crédit de cette grande république a été longtemps affecté par ces tristes antécédents. Aujourd'hui la plupart des États particuliers (1), de même que TUnion, payent régulièrement les intérêts de leurs dettes. Presque tous même ont des règlements très sévères soit pour l'émission des emprunts, soit pour Tamortissement. Ainsi dans le Maryland la constitution nouvelle interdit de contracter un emprunt au delà de 100,C00 dollars, sans établir aussitôt une taxe suffisant pour payer les intérêts et pour amortir le capital en quinze ans : cette taxe ne doit jamais être révoquée, ni appliquée à d'autres destinations. Dans riowa la constitution défend d'emprunter autrement que pour repousser une invasion ou réprimer une insurrection : on peut encore emprunter pour suppléer à un déficit accidentel, mais pas au

depuis Ion, reprendre le payement régulier des intérêts primitifs pour ses oblig». tioQS dites à revenu variable et même servir Tintérèt régulier à ses actions.

(I) n y a des exceptions regrettables, comme le Tennessee et la Virginie, qui ont proposé en 1879 à leurs créanciers des concordats; le Tennessee ne voulait donn«r que 1/2 p. 100 d'intérêt aux porteurs de ses anciens titres.

Bfi LA TAXATION DES FONDS PUBLICS. 553

^elà de 50,000 dollars. Plusieurs autres États ont des lois consfituiioniieUes plus ou moins analogues, mais tendant également à préve* cir les emprunts.

Gomme exemples d'arrangements entre un État débiteur et ses créanciers, nous citerons les conventions espagnoles de 1831 et de 4834, la convention tunisienne de 1870etle concordat égyptien de 1876.

Dans les années 1820 et 1823 le gouvernement constitutionnel ^'Espagne avait contracté à Paris et à Londres plusieurs emprunts à des prix assez élevés, et qui étaient même supérieurs aux cours que cotaient à la même époque les fonds de plusieurs États dont la solidité est généralement reconnue. Par un décret royal de Port-Sainte- Marie ces emprunts constitutionnels furent déclarés sans valeur. Cependant, en 1831, le gouvernement de Sa Majesté catholique offrit aux détenteurs des titres de ces emprunts, nommés Emprunts Cor-' tez, la combinaison suivante : chacune des obligations aurait été con- Tertie 1/5*"* en dette active 3 p. 100 et 4/5«»*» en dette différée 3 p. 100 : la totalité des coupons arriérés eût été capitalisée dans la 4ette différée. Chaque année, 1/40""^* de la dette différée devait passer dans la dette active 3 p. 100, payable à Londres et à Paris. Cette proposition fut rejetée par le comité des créanciers espagnols à Londres ; elle fut acceptée par des créanciers plus traitables, surtout en France, en Belgique et dans les Pays-Bas. Dans les années 1832, 4833 et 4834 la conversion de 1/40*"* par an en dette active a eu lieu régulièrement : depuis lors, elle a cessé. La loi du 16 novembre 1834, destinée à régler toute la dette étrangère, accorda aux créanciers qui avaient rejeté la contrention de 1831 des conditions plus avantageuses. Quoi qu'il en soit, la convention de 1831 est remarquable. Elle est d*une rigueur excessive, en outre elle n'a pas même été exécutée; mais elle était assez ingénieuse. Depuis lors, notamment en 1876, l'Espagne a fait des concordats analogues, auxquels elle n'a pas été plus fidèle.

Si l'Espagne ne peut échapper au blâme public, en tant qu'État trop longtemps déloyal (1), il y a un autre pays, d'une civilisation inférieure, qui a fait avec ses créanciers, sous le patronage du gouvernement français, une convention remarquable et toujours heureusement exécutée : c'est l'ancienne régence de Tunis.

En 1863 et en 1865 le gouvernement de Tunisie avait émis des

(1) Depuis 1875 le gouvernement espagnol s^est un peu amendé et les finances de ee pays se sont améliorées. On a fait en 1882 une conversion de Tensemble des dettes diverses espagnoles, y compris la rente 3 p. 100, on fonds 4 p. 100. Nous avons déjà <lit (voir la note de la page 498) qu'une semblable opération ne constitue pas à proprement parler une conversion, mais un expédient financier. (Note de la 3« édition.) En 1898 la situation financière de l'Espagne s'était de nouveau fort a;;);ravée.

554 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES nNANGBS.

obligations 7 p. 100, remboursables à 500 francs, qui natnrellemenl furent placées en dehors du territoire de la Régence. Cotées d'abord à des taux élevés, de 450 à 490 fr., elles ne porlèreni bientôt plus d'intérêts, elles tombèrent alors aux cours dérisoires de 105 à l.'iO francs. Prétendre que le bey de Tunis dût payer la totalité des intérêts annuels stipulés lors du contrat et de plus les coupons arriérés, c'était ayoir un sentiment très exact du droit strict, mais bien peu de discernement du possible. Les créanciers de l'État de Tunis furent mieux inspirés en acceptant une transaction qui eut pour patrons et pour surveillants les trois gouvernements de France, d'Angleterre et d'Italie. On distingua différentes catégories de titres : la dette générale, composée des anciennes obligations, qui furent converties en 5 p. 100 au lieu de 7 p. 100, et les bons consolidés de coupons arriérés. Ces bons de coupons ne devaient pas porter d'intérêts, mais être remboursés au pair par des tirages auxquels seraient affectées, comme ressources, certaines recettes déterminées. Différentes branches de revenus, notamment ceux de la douane, furent, en effet, déclarées appartenir par privilège aux créanciers de la Régence : afin que cette affectation ne fût pas un vain mot, une commission internationale, fonctionnant tous la protection des trois gouvernements de France, d'Angleterre et d'Italie, dut encaisser les revenus ainsi fixés et en consacrer le produit au payement des créanciers européens. L'intérêt annuel des 250,000 obligations de 500 francs S p. 100 créées en remplacement des titres 7 p. 100 convertis monte à 6,250,000 francs : il y est pourvu par les recettes spécialement y affectées et, en cas d'insuffisance, par un prélèvement sur les autres ressources du gouvernement de la Régence. Quant aux bons de coupons consolidés, ils ne portent pas d'intérêts ; mais on les rembourse par tirages au moyen du produit intégral d'une taxe de5 p. 100 sur toutes les marchandises importées en Tunisie. La commission publia annuellement le revenu de ses encaissements et de ses opérations. Ces documents sont instructifs : ils prouvent combien les transactions du genre de celle dont nous parlons peuvent être utiles aux créanciers d'un État en détresse. Du {^'juillet 1871 an 30 juin 1872 les revenus affectés au payement de la dette 5 p. lOOont atteint 3,612,456 francs; le gouvernement du bey a dû prendre sur ses propres ressources, en dehors des revenus aflectés, une somme de 3,637,514 francs pour parfaire celle de 6,250,000 nécessaire au service de la dette générale 5 p. 100. Le droit de douane de 5 p. 100 affecté au remboursement des bons de coupons ne put être perçu que pendant le mois de juin 1872, et produisit l^i somme insignifiante de 9,944 francs. Du 1" juillet 1872 au 30 juin 1873 les revenus concédés pour la dette générale produisirent, nets de tous frais» 5, 963, 246 francs.

1d gonvernement da bey dut parfaire une légère différence de 286,754 francs pour compléter la somme nécessaire au revenu de 25 francs par obligation. Pendant la même période, le rendement du droit de douane, affecté au remboursement des coupons arriérés, fut de 557,743 francs. Du !•' juillet 1873 au 30 juin 1874 les recettes des revenus affectés à la detle générale se sont élevées, nettes de tous frais, à 7,250,000 francs. Après prélèvement de l'intérêt des obligations il resta une somme disponible de 1 million de francs qui fut employée à payer le coupon de janvier 1873, resté impayé lors de la conversion, à faire rentrer d'anciens coupons arriérés, à faire un fonds de réserve, etc. Enfin le droit de douane affecté au remboursement des coupons arriérés a produit dans la môme année 714,842 francs. On voit combien la situation des finances de la Tunisie et celle des créanciers de cet État s*est améliorée. Les obligations touchent régulièrement leur intérêt, qui est inférieur de deux septièmes, il est vrai, à Tintérèt primitivement stipulé. Depuis 1871 leur valeur à la Bourse a doublé, elles étaient cotées, jusqu'à Tannée 1876, entre 276 et 285 francs. Les bons de coupons arriérés, qui ne valaient que 16 francs en juin 1872, se sont vendus longtemps 40 fr., il est probable que dans un délai de vingt ou trente ans, ils seront tous remboursés au pair, c'est-à-dire à 105 francs. En transigeant, les créanciers de Tunis ont donc évité la ruine: ils avaient un mauvais débiteur, ilslui ont accordé un concordat et ont pris des garanties ; ils n'ont certes, pas à s'en repentir. Il est vrai que depuis 1876 les fonds tunisiens ont subi une dépréciation assez notable, par suite de deux circonstances: d'abord le contre-coup de la banqueroute et des embarras de la Turquie et de l'Egypte, ensuite l'effet d'une mauvaise récolte. En 1874-75 les revenus concédés à la commission de la dette avaient, comme en 1873-74, légèrement dépassé les sommes nécessaires pour le payement des intérêts des obligations : l'excédent avait été d'environ 500,000 fr. En 1875-76, la récolte ayant manqué, les revenus concédés n'ont fourni que 8,232,035 piastres (la piastre vautOfr. 63 c.) nettes de tous frais, soit environ 4,850,000 francs; pour payer intégralement les intérêts de la dette, il fallait 10,625,000 piastres, le Trésor tunisien a dû prélever la différence, soit 2,392,964 piastres ou 1,400,000 fr. environ sur les ressources générales du Trésor. Dans la même année les receltes du droit de douane 5 p. 100 complémentaire, applicable au remboursement des certificats de coupons arriérés, ont produit 864,000 piastres ou 510,000 francs environ. Cette insufOsance de la récolte en 1875-76, jointe aux événements d'Orient et aux mauvais exemples de la Turquie et de l'Egypte, ont inquiété les porteurs d'obligations tunisiennes. Il n'en est

pas moins vrai que le gouvernement tunisien a généralement observé avec ponctualité les engagements du concordat de 1870(1).

Il eût été désirable que la convention qui est intervenue en 1876 entre le gouvernement égyptien et ses créanciers eût d'aussi bons résultats. Mais on l'a trop tôt modifiée dans un sens défavorable aux créanciers. La situation des finances de TÉgypte rendait un arrangement indispensable. Après une foule de démarches, de projets, après môme un premier plan mal conçu, un homme d*État anglais, M. Gos* chen, représentant des porteurs britanniques de la dette égyptienne, •conclut avec le vice-roi un contrat qui fut approuvé par les représentants de certains banquiers français et qui eut l'adhésion tacite <les autres créanciers. La dette de l'Egypte montait en capital à 78 millions de livres sterling, ainsi composées : 48,883,870 liv. sterl. -de la dette consolidée du Trésor, 5,909,280 livres sterling de la dette consolidée de la daira (domaine privé du vice-roi), 2,906,i5i liv. sterl. de la dette flottante de la daira, et 20,683,972 liv. sterl. de la dette flottante du Trésor. Les intérêts de la dette consolidée n'étaient pas moindres de 7 p. 100 ; ceux de la dette flottante étaient de beaucoup plus élevés : l'amortissement de la dette consolidée devait se faire 4Lvec une grande rapidité, certains emprunts étant remboursables en «inq ou six ans, les autres en vingt ou trente ans ; quant à la dette ^flottante, elle était tout entière exigible soit immédiatement, soit à réchéance de quelques mois. Il n'y avait pas de doute que l'Egypte ne pût tenir ses engagements. Tenter de prolonger par de nouveaux •expédients cette situation, c'eût été précipiter et aggraver la ruine des créanciers. M. Goschen, en homme sensé, le comprit; il voulut sauver le capital par la réduction, au moins momentanée, des intérêts : le seul reproche qu'on puisse lui adresser, c*est de ne pas avoir été assez loin peut-être dans cette voie. M. Goschen mit d'abord 4e côté les dettes de la daira (maison privée du vice-roi), au payement desquelles il affecta les domaines du khédive ; il maintint les délais primitifs de remboursement pour les emprunts à court terme (à échéance de six ans au maximum) montant à une somme nominale de 4,392,000 liv. sterl. en capital ; il assigna à ces emprunts^ comme •moyen de remboursement, le moukabala (annuités pour le rachat de

(1) En 1878, par soite d'une loconde mauyaise réeoltd, le gOQYernement tunisiea ti*a pa payer que les trois cinquièmes des coupons de ses obligations, il a promis de rembourser postérieurement les deux autres cinquièmes. Il n^en est pas moins Yrai <)uo le concordat de 1870 a produit les meilleurs effets. (Note de la 3* édition.)

Depuis qu'ont para les deux premières éditions de cet ouvrage, la France a établi en Tunisie son protectorat et, après avoir hésité quelque, temps, elle a donné sa i;^> rantie à la dette tunisienne, ce qui a relevé le cours des titres et permis de convertir les obligations S p. 100 en obligations 4 p. 100, puis en 3 1/) et 3 p. 100. (Note de la 5» édiL)

la moitié de Timpôt foncier] ; il réduisit toutefois le taux de rembour» sèment de ces petits emprunts à 400 fr. au lieu de 500 fr. par obligation. Il créa des titres privilégiés, garantis par les produits des chemins de fer et du port d'Alexandrie et ayant un droit de préférence sur le reste des revenus égyptiens; cette dette privilégiée fut consti* tuée en capital ^ 17 millions de iiv. sterl., et Tintérêt n'en dut être que de 5 p. 100 au lieu de 7 p. 100, taux qui avait été stipulé pour les emprunts anciens ; les titres de cette dette privilégiée furent remis dans une proportion déterminée à ceux des porteurs de certains^ emprunts anciens qui préféraient cette dette privilégiée 5 p. 100 à la dette unifiée et ordinaire 6 p. 100, dont nous allons parler. Tous les autres emprunts furent convertis en dette unifiée : le montant de cette dette unifiée n'était que de 59 millions de liv. sterl. en capital : l'intérêt en restait fixé pour l'avenir à 7 p. 100; seulement pendant, une période de transition elle ne devait recevoir que 6 p. 100 et le- 1 p. 100 restant devait être employé à racheter des titres à la Bourse ; la dette unifiée ne devait recommencer à porter un intérêt réel de- 7 p. 100 qu'à partir de 1885, ou bien plus têt si le capital nominal de cette dette se trouvait ramené auparavant de 59 millions de livres à< 40 millions de livres par les rachats à la Bourse. Les porteurs debons du Trésor échus ou à échoir, composant la dette flottante, durent échanger leurs titres contre des obligations de la dette unifiée,, avec une bonification de 10 p. 100 en capital. Enfin toute cette nouvelle dette égyptienne, sauf les petits emprunts à court terme qui étaient maintenus dans leur période primitive d*amortissement, devait être amortie par des tbages périodiques en soixante-cinq ans, cet amortissement se faisant en dehors des rachats à la Bourse dont il a été question plus haut et dont il sera encore parlé plus bas.

Toute cette combinaison était fort ingénieuse ; elle avait pour objet de réduire temporairement les intérêts afin de mieux assurer le remboursement du capital. Seules, les obligations des petits emprunts remboursables à court terme ne supportaient aucune réduction d'intérêts, mais elles n'étaient plus remboursables qu'à 400 fr. au lieu de 500; quant aux obligations de la dette privilégiée des chemins de fer, elles ne portaient plus que 5 p. 100 d'intérêt, au lieu de 7 pr. 100 qui était le taux des dettes qu'elles remplaçaient; la dette unifiée devait pendant huit ou neuf ans ne porter que 6 p. 100 d'intérêt au lieu de 7 p. 100. La combinaison qui affectait au rachat à la Bourse de titres de la dette "uniOée la somme correspondant à la réduction momentanée de 1 p. 100 des intérêts de cette dette était spécialement Irecommandable. M. Goschen calculait que par l'emploi de ce 1 p. 100'

et de Tezcédent du Moukabala (i) au delà du service des petits emprunts^ l^Égypte aurait racheté de 1877 à 1835 un capital de plus de 23 millions de liv. sterl. de sa dette uniûce.

Il n'y a aucun doute que si le gouvernement égyptien eût été loyal et prudent, cet arrangement eût sauvegardé les intérêts des créanciers. L'Egypte aurait eu à payer annuellement pour sa dette :

4,130,000 liv. sterl. pour l'intérêt à 7 p. 100 des titres de la dette

uniûée: sur ces 7 p. 100, 6 p. 100 seulement eussent été provisoirement payés aux créanciers, et 1 p. 100 eût servi pendant quelques années à des rachats de titres à la Bourse; 47,720 — pour l'amortissement au pair et par tirages au

sort en 65 ans de cette même dette ; £50,000 — pour intérêts de la dette privilégiée des chemins de fer ; 35,740 — pour amortissement au pair et par tirages au

sort de la même dette.

5,063,460 liv. sterl.

G*est donc 126 millions et demi de tr, que devait coûter annuellement à rÉgypte le payement de sa dette régulière. En outre elle devait aSeo- 1er au même service les ressources extraordinaires du Moukabala (2) (opération du rachat de la moitié de Timpêt foncier). Les ressources du Moukabala étaient évaluées, pour 1877, à 1,G89, 313 liv. sterl. ou 43 millions de francs. En définitive TÉgypte aurait eu à payer en 1877 une somme de 169 millions de francs environ; mais, quelques années après, quand l'opération du Moukabala serait expirée, quand les petits emprunts qui étaient assignés sur cette ressource auraient été amortis, quand enfin l'on aurait pratiqué pendant huit ans des rachats à la Bourse de titres de la dette unifiée avec les sommes produites par le prélèvement de 1 p. 103 sur les intérêts de cette dette et avec l'excédent du Moukabala, l'Egypte ne se fût plus trouvée en présence que d'une dette unifiée de 36 millions de liv. sterl. exigeant 7 p. 100 d'intérêts, et d'une dette privilégiée de 17 millions de liv. sterl. à 5 p. lOQ d'intérêts. Ainsi, en 1885, d'après le plan de M. Goschen, la dette de l'Egypte n'eût plus été que de 53 millions de liv. sterl. en capital, soit

(1) Sur le Moukabala, voir le tome I*' de cet ouvrage, page 402.

(2) On 86 rappelle que les ressources du Moukabala, qui n'avaient plus qu'une durée de huit ou neuf ans. devaient servir au payement et au remboursement des emprunt» à court terme, et que l'excédent de ces ressources devait èlre employé à des rachats a la Bourse de titres de la dette unifiée. — Le produit du Moukabala avait toutefois été évalué trop haut, U ae s'est pas élevé à plus de 30 On 32 millions de Iraoc*. (Note de la 2* édiiion.)

1,325 minions de francs, dont le service annuel n'eût pas dépassé 88 ou 89 millions de francs.

L'Egypte eût pu supporter ce fardeau, si Tadministralion eût été loyale et probe. M. Goschen ne s*était pas exagéré les ressources du pays ; mais il avait surévalué la sincérité et l'économie du khédive (1). En lui-même, ce plan peut être recommandé comme un des arrangements les plus ingénieux de la dette publique d'un Ëtat embarrassé. Malheureusement, où le débiteur manque à la fois de sagesse et de bonne foi, il est difficile que les conceptions financières les meilleures puissent avoir quelque effet.

Il nous a paru utile de donner quelques exemples de ces arrangements qui peuvent survenir entre des États en détresse et leurs créanciers. Ces sortes de transactions ne doivent pas» toutefois, tenter les gouvernements. Un seul Ëtat d'Europe, celui d'Espagne, a recouru à ces compromis ; encore ne les a-t-ii pas ponctuellement observés. Il est vrai que l'Italie et l'Autriche avec leurs très lourds impôts sur les fonds publics peuvent être accusés aussi d'une médiocre loyauté. Tout pays qui se respecte sait que son premier devoir est de payer régulièrement et intégralement les intérêts de sa dette. Il n'y a qu'un abtme insondable de misère qui puisse excuser des modifications aux contrats primitifs.

Appendice de la sixièmk édition. — La proposition, depuis abandonnée, DU ministère Méune en 1896, de taxer la rente française.

(1) Tout ce qui précôde dans le texte a para dans la première édition de cet oo- ▼rage. Au moment où nous revoyons la seconde édition (octobre 1878), les embarras du TÎce-roi d'Egypte ayant continué par suite de sa détesuble administration, Qoo commission d'enquôte européenne a été nommée sont la présidence nominale de M. de Lesseps, et sous la présidence efTective de M. Rivers-Wîlson. Cette commission a déposé un premier rapport général sur Teosemble de l'administration égyptienne; ce document flétrit justement l'effroyable désordre administratif qui domine dans ce pays. On attend un second rapport de la commission pour le commencement de 1879; ce second mémoire aurait particulièrement pour objet la situation financière et l'examen des ressources du pays. Poutrètre sera-t-il nécessaire de modifier, dans certaines parties, le plan de H. Goschen, notamment de réduire le taui de l'intérêt sorri à Im dette unifiée. Il n'en est. pas moins vrai qu'en Iui-m6me le concordat de M. Goschen était excellent, que les créanciers ont eu grande raison en l'acceptant, et que, s'il doTient indispensable de l'aliérer, la faute en est à la persistante déloyauté, au persévérant gaspillage du khédive. (Note de la3« édition.)

La dette égyptienne, par suite de l'adoption du plan de M. Wilson, fut divisée en deux catégories, une privilégiée, ayant pour gnge les chemins de fer et les revenus du port d'Alexandrie; l'autre, dite dette unifiée et portant intérêt à 4 p. 100. Cet arrangomont, qui imposait aux créanciers le sacrifice du tiers environ de leurs intérêts, a parfaitement fonctionné. En 1890, pendant Toccupation anglaise de l'Egypte, la dette privilégiée égyptienne 5 p. 100 a pu être convertie en 3 1/2 et les obligations de la Daira 5 p. 100 l'ont été en 4 p. 100. (Note de la S* édition.)

Aujourd'hui (1898), tous ces fonds sont très au-dessus du pair et une conversion des obligations égyptiennes dites Unifiées^ anciennes 7 p. 100, rapportant actuellement 4 p. 100, serait possible; mais, à notre sens, il serait équitable de tenir compte de ce que rintérét a été arbitrairement réduit pendant de longues années et d'accorder certain dédommagement aux porteurs de titres. (Note de Im 6* édition.)

En 1896, s'inspirant en partie des idées que nous avons soutenaes^ à ce sujet dans toutes les successives éditions de cet ouvrage^ M. Cochery, ministre des finances dans le cabinet Méline, a proposé de soumettre les fonds publics français et les fonds publics étrangers à 1 impôt existant sur le revenu des autres valeurs mobilières. Cetta proposition était, tout considéré, digne d'approbation. Le trésor y eût gagné 45 à 50 millions de francs, dont 35 à 36 sur les fonds public» français (i ). L*égalité eu t été ainsi rétablie entre tous les contribuables ; encore cela n'est-il vrai qu'en partie, car les fonds publics auraient continué de bénéficier de l'exemption des droits de transmission qui grèvent les valeurs mobilières d'une taxe par abonnement de 20 centimes par iOO fr. de capital coté, représentant ainsi 5 à 6 p. 100 du revenu, et qui est perçue effectivement sur les titres nominatifs, ât raison de 50 centimes de la valeur cotée à chaque transfert effectif. Ainsiy même soumises à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, les rentes sur l'Ëtat fussent restées chez nous avantagées et privilégiées.

Les préjugés sont tels, cependant, en cette matière en France que^ l'opposition que rencontra le projet de M. Cochery amena le ministère à le retirer. Outre les raisons mauvaises ou insuffisantes données plus haut (voir pages 541 à 543j, on objecta aussi que l'impôt sur la rente eût rendu les conversions plus difficiles ; cela est vrai dans une certaine mesure, non pas que l'impôt qui eût assimilé la rente sur l'Ëtat aux autres valeurs eût le moins du monde discrédité la première, mais le retranchement de 4 ou 4 1/2 p. 100 du revenu eût naturellement exercé un peu de répercussion momentanée sur les cours, puisque ceux-ci, toutes circonstances restant égales, tendent à s'établir sur le revenu parfaitement net. Les rentiers sur l'Ëtat, dans les circonstances présentes (1897-1899), sont à peu près désintéressés de la question de savoir si on les soumettra ou non à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières. Si on ne les y soumet pas, on les convertira plus tôt et plus radicalement; si on les y soumet, on les convertira un peu plus tard et moins durement. Quoique les deux situations paraissent à peu près semblables pour les rentiers, nous /opinons qu'il vaut mieux les soumettre à l'impôt sur le revenu des

(1) M. Cochery n'évaluait la recette, au taux de 4 1/3 p. 100 auquel il proposait de porter Timpôt, qu'à 38 miUioQs en chiffres ronds, dont 13,250,000 fr. sur les fonds^ d'£tat étrangers, ce qui parait modique, et 20,650,000 fr. sur les fonds publics français; mais il n'arrivait à ce faible chiffre que par Timmunité accordée à 90 nûilions de rentes^ supposées appartenir à des étrangers, lesquels, en effet, n'auraient pas dû équitablement être soumis à la taxe, et en laissant indemnes, d'autre part, 150 millions de renies appartenant aux caisses d'épargne, ce qui ne se justifiait par aucune raison de principe. Voir le Bulletin de statistique et de législation comparée^ tome l^' de 1896. pages 663à 693.

valeurs mobilières et ajourner un peu plus les conversions ou les rendre un peu moins rigoureuses.

Dans une société démocratique comme la nôtre, en effet, le gros public, la masse électorale, qui est peu au courant des combinaisons du ianiL de Tintérèt et des conversions, ne se rend pas compte que, grâce à l'exemption de tout impôt sur les fonds publics, les conversions auxquelles ceux-ci sont soumis peuvent être plus fréquentes ou plus radicales; il ne voit qu'un fait certain, c'est que les rentiers sur l'État ne paient aucun impôt, tandis que tous les autres possesseurs de biens quelconques en paient ; il en conclut que les rentiers sur l'État jouissent d'un privilège légal et que la taxation est injuste ; il ne s'enquiert pas et ne peut s'enquérir si laforce des choses ne fait pas surgir quelque compensation et ne reprend pas les rentiers d'une façon détournée et occulte. Pour établir donc la justice, non seulement réelle, mais apparente, il y a lieu de soumettre les fonds publics au droit commun en matière de taxes.

Cela est d'autant plus nécessaire qu'il est, sinon absolument impossible, du moins très difficile, d'assujettir les fonds publics étrangers à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières si l'on n'y astreint pas les fonds publics nationaux. Il y aurait alors, notamment à l'égard des titres des Ëtats amis ou alliés, une sorte de mauvais procédé. Il en résulte que par le privilège accordé à ses rentes rEtat français perd non seulement une trentaine de millions de francs de recettes qu'il tirerait de leur taxation et dont on peut prétendre qu'il serait indemnisé par une plus grande facilité de conversion (quoique, en définitive, tous les fonds publics ne soient pas légalement convertibles, témoin le 3 p. 100 amortissable, ni même effectivement convertibles en tout temps pour ceux qui le sont légalement), mais il perd encore les 15 ou 18 millions de francs que pourrait lui donner la taxation môme des titres étrangers.

On dira que ceux-ci échapperaient toujours à l'impôt par la facilité de toucher les coupons à l'étranger; cette raison ne serait pas exacte si le taux de l'impôt était très modéré, 3 ou 4 p. 100 au maximum, et si l'on prenait les mesures qu'une taxation générale de toutes les valeurs mobilières autoriserait. Dans l'impossibilité de soumettre les fonds publics étrangers à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières quand la rente française elle-même en est exempte, on se rejette sur les droits de timbre élevés auxquels on astreint les fonds publics exotiques ; mais ce procédé est moins sûr, donne un moindre rendement, et l'on peut plus facilement se dérober à cette taxe.

L'assimilation des rentes nationales aux valeurs mobilières ordinaires aurait aussi ce bon effet d'augmenter la force de résistance II. 36

des porteurs de ces valeurs en ce qui concerne les augoien talions du taux de Timpôt, et d'intéresser 1 Ëtat lui-même à la modération, de crainte de jeter du discrédit sur ses propres fonds. A Theure actuelle les porteurs de valeurs mobilières sont livrés, avec peu de moyens de se défendre, aux atteintes répétées du fisc. Après les avoir grevés à raison de 3 p. 100 du revenu, TËtat a élevé le taux à 4 p. 100 et rien nlndique où il s'arrêtera dans cette voie (1) ; de même pour le droit de transmission, qu'il est sans cesse question d'accroître. Dispersés, les porteurs de valeurs mobilières sont une sorte de bétail qui est abandonné au fisc et n'a rien à attendre que de ses sentiments de commisération, son intérêt direct à le ménager n'apparaissant pas toujours manifestement. Tout autre serait leur situation si leur nombre était accru de celui des rentiers, assimilés en tout et pour tout aux porteurs des autres titres, et si TËtat voyait clairement, ce qu'il ne pourraits'empècherdefaire, quede trop fortes taxes et de fréquentes surtaxes sur cet ensemble de valeurs^ comprenant ses propres titres^ rejailliraient sur lui en discrédit; il serait amené alors à des ménagements qu'il n'a pas aujourd'hui pour les porteurs de valeurs mobi-^ lières,' tout aussi intéressants et utiles à l'Etat que les rentiers.

Les NOMBREUX ÉTATS DÉFAILLANTS DE 1890 ▲ 1898. — L'ARRANGE* MENT ARGENTIN EN 1891 ET L'aRRANGEMENT BRÉSn.lEN EN 1898. — NÉ- CESSITÉ POUR LES ÉTATS INSOLVABLES D*UN CONCORDAT LIBREMENT DÉBATTU AVEC LEURS CRÉANCIERS OU LEURS REPRÉSENTANTS, ET, EN CAS DE DÉSACORD, d'un ARBITRAGE INTERNATIONAL. — Le CONTRÔLE ÉTRANGER SUR LES FINAN- CES d'un état. — Les États défaillants ont été très nombreux de 1890 à 1898 : la République Argentine, l'Uruguay, le Brésil, en Europe le Portugal, la Grèce, sans mentionner l'Italie, dont l'énorme impôt de 20 p. 100 établi sur sa rente, aussi bien à rencontre des porteurs étrangers que des porteurs nationaux, équivaut, somme toute, à une banqueroute partielle. L'Espagne, depuis les événements de Cuba, est aussi à la veille (février 1899) d'une banqueroute, qui échancrera notablement le revenu des créanciers.

Parmi ces banqueroutes ou faillites, il en est quelques-unes qui ont affecté une forme spéciale, à savoir celle de la République Argentine en 1890 et celle de la République du Brésil en 1898. Il s'agissait là de deux pays que, non pas des guerres ou des événements extraordinaires, mais l'habitude invétérée du gaspillage et des émissions quasi illimitées de papier-monnaie avaient réduits à l'insolvabilité, bien qu'en définitive les ressources croissantes de leur vaste territoire en plein état de peuplement et de mise en exploita-

'1) Dnns le mï^me projet dont nous parlons plus haut, M. Cochery proposait, en 1S96» d'élever de 4 à 4 1/2 p. 100 rimpôt sur le revena des valeurs mobilières.

lion eussent dû les préserver de cette catastrophe. La monnaie dite nationale était arrivée dans l'un et Tautre pays à ne plus valoir que le cinquième environ du pair. Nous nous contentons ici de mentionner cetle énorme dépréciation delà monnaie en renvoyant le lecteur à un chapitre suivant de cet ouvrage où il trouvera d'amples détails au sujet des émissions, soit directement par les Etats, soit indirectement pour eux par des banques, de billets destinés à servir de monnaie légale.

Des conditions où se trouvait la République Argentine en 1890 et le Brésil en 1898 il apparaissait que, si ces Ëtats voulaient un peu se ranger, qu'on leur accordât quelque répit et qu'ils appliquassent sérieusement au retrait du papier-monnaie la totalité ou du moins une bonne partie des sommes qu'on leur abandonnerait provisoirement sur le service de la dette, ils auraient des chances de rétablir leurs finances et de revenir à la solvabilité.

La combinaison qu'adopta, sous les auspices de la maison Rothschild (de Londres), la République Argentine, et qui fut consacrée par une loi du Congrès Argentin, en date du 23 janvier 1891, sauf en ce qui concernait l'emprunt de 1886, spécialement gagé sur les douanes et qui restait en dehors de cet arrangement (1), consistait à ne plus payer en espèces l'intérètni l'amortissement de tous les emprunts extérieurs de la République (2), à suspendre ce dernier et à payer le premier pendant les trois années 1891, 1892 et 1893, en titres portant intérêt à 6 p. 100 et appelés funded Loan, Les porteurs de titres n'étaient pas ainsi dépourvus de tous revenus, parce qu'ils trouvaient à négocier ce papier sur la place de Londres à 65 ou 70 p. 100, plus tard 80 et 90 p. 100, de sa valeur nominale, ce*qui leur laissait eiïectivement les deux tiers d'abord, puis les trois quarts et plus, des intérêts primitifs. Ceux qui avaient conQance dans le relèvement de la République Argentine et qui étaient en état de ne pas dépenser leurs revenus gardaient ce papier. Après les trois années le gouvernement devait reprendre, à des dates échelonnées et dans des proportions indiquées suivant les différents emprunts, le service régulier des intérêts en espèces et ultérieurement l'amortissement. A partir de ce moment, la République Argentine devait avoir à payer l'intérêt primitif de ses dettes anciennes; cette charge se trouvait accrue du service des obligations 6 p. 100 remises successivement en paiement aux porteurs de titres

(1) Encore Tintérét de Temprant 5 p. 100 de 1886 fut-il réduit par une loi du 23 décemi)re 1893, ratifiant un nouvel arrangement avec le comité Rolhscbild (de Londres), à 4 p. 100 jusqu'au 12 juillet 1898 ; mais il continuait d'être payé en or, et Ton donna des récépissés pour la régularisation ultérieure du I p. 100 non payé immédiatement. A partir de celte date, rinlérél de 5 p. 100 pour cet emprunt fut de nouveau servi intégralement.

(3) D'autres arrangements furent pris pour la dette intérieure.

pendant cette période de transition, et qai, elles, étaient productives d*intéréts en espèces dès leur émission.

Cette combinaison, pendant les trois premières années, laissait à la République Argentine la disposition quasi intégrale de toutes les sommes qu'elle eût dû autrement consacrer au service de sa dette extérieure ; elle n'avait, en effet, qu'àpayer l'intérêt desBonsGp. iOO, donnés en paiement des coupons de sa dette, c'est-à-dire qu'elle ne payait en espèces que Viniérét des intérêts de celle-ci. C'était un avantage énorme ; comme compensation, la République Argentine s'engageait h employer les sommes devenues ainsi disponibles dans son budget à retirer du papier-monnaie, de façon à diminuer considérablement la dépréciation de celui-ci. On comptait que, au bout de la période de trois ans, le papier-monnaie, qui perdait auparavant plus des quatre cinquièmes de sa valeur, étant tombé à 18 ou i9 p. 100 de sa valeur nominale, se serait établi, par tous ces retraits, sinon au pair, du moins à un cours qui n'en serait pas trop éloigné. On espérait que, grâce à cette reprise du papier-monnaie et au développement naturel d'un pays encore aux neuf dixièmes vierge et plein de ressources inexploitées, on serait revenu à la solvabilité et Ton pourrait reprendre les paiements en espèces, d'abord partiellement, puis intégralement, aux dates indiquées pour l'intérêt d'abord et ensuite pour l'amortissement.

Ëtant donnée la situation spéciale de la République Argentine, pays neuf, cette combinaison, si elle était très rigoureusement exécutée, pouvait être considérée comme acceptable. Les créanciers ne perdaient, en définitive, vu la facilité et les conditions de négociation du papier qui leur était remis en paiement des intérêts, que 30 à 35 p. 100 au plus du montant de ceux-ci, et ils avaient l'espérance de toucher de nouveau, à un jour non très éloigné, leurs coupons en espèces intégralement. Il fallait seulement, pour que ce résultat se produisit, de la part du gouvernement argentin, une administration très vigilante et très économe.

On ne peut dire que cette condition ait été pleinement réalisée. Le gouvernement argentin a dépensé pendant cette période plus que de raison, notamment en préparatifs militaires en vue d'une guerre éventuelle contre le Chili ; néanmoins, sans montrer toute l'économie désirable, il a été moins gaspilleur qu'auparavant et il a accompli une partie de ses promesses en retirant un peu, non pas assez, de papiermonnaie. L'effet de la combinaison n'a été que partiel, sans être insignifiant. La prime de Tor sur le papier argentin, qui était montée & plus de 300 p. 100 dans l'été de 1891, s'est graduellement réduite à 115 ou 120 p. 100 vers la fin de 1898. Avec une très bonne admi-

nistralion, la monnaie nationale, dans cet intervalle, etit pa revenir au pair (1), tandis qu'elle perd encore 52 à 53 p. 100 en 1899, au liea il est vrai de 81 à 82 p. 100 qu'elle perdait en 1891.

Malgré le manque de rigueur avec lequel a été observé, en ce qui concerne Téconomie du budget et le retrait du papier-monnaie, Farrangement de 1890, consacré par la loi de 1891, de bons effets sont résultés de cette combinaison en ce qui concerne tant la République Argentine que ses créanciers. Les obligations nouvelles émises pendant la période triennale en représentation de Tintérèt dû aux créanciers, se sont relevées et se rapprochent du pair (elles cotent 465 à 470 en 1899). La République a dû, il est vrai, par un nouvel accord avec le comité Rothschild (de Londres) en 1893, modifier l'arrangement de 1891 ; elle n'était pas, au bout des trois ans stipulés, en état de reprendre le service intégral de tous ses emprunts ; elle stipula que l'amortissement en serait suspendu jusqu'en 1901, et que l'intérêt en serait réduit jusqu'en 1899 de 40 p. 100, sauf pour l'emprunt 1886, gagé par les douanes, pour lequel, conformément à la note de la page 563, l'intérêt fut seulement réduit de 20 p. 100, et sauf aussi, bien entendu, l'emprunt de consolidation 6 p. 100 de 1891 (voir page 563), dont les intérêts restèrent intacts. A partir de 1898, devançant de quelques mois les délais fixés, la République Argentine a voulu re« prendre le paiement intégral de l'intérêt de ses dettes, les fonds argentins se sont relevés dans une proportion notable; ils ne sont plus en 1899 qu'à 8 ou 20 p. 100 au-dessous du pair, suivant les différents types. Si le gouvernement de ce pays grandissant voulait renoncer aux armements inutiles et à un excès de dépenses intérieures, son crédit, déjà fort amélioré, se rétablirait complètement. On ne peut donc contester que l'arrangement de 1891 n'ait été avantageux, quoique, par l'insuffisant esprit d'économie de l'administration argentine, on n'en ait pas tiré tout le parti possible.

Séduit par le succès relatif de cette combinaison et toujours sous le patronage de la maison Rothschild (de Londres), le gouvernement brésilien amis en vigueur, en 1898, un arrangement analogue. Lui aussi se trouvait accablé par le débordement du papier-monnaie et l'énormité d'un déficit budgétaire dû principalement à un gaspillage effréné. Il avait perdu tout crédit et se voyait acculé à la banqueroute. Il décida de ne plus payer pendant trois ans en espèces les intérêts de sa dette et de donner à la place de ces intérêts un papier {Funding loan] portant lui-même intérêts à 6 p. 100. Le gouvernement

(1) Sur les vicissitudes du papier-monnaie argentin et, d'une manière plus générale, sur les ménagements à observer pour la transition de la dîépréciation du papier-monn^ au nivellement avec Tor, voir ravant-dernier chapitre du présent volume.

s'engageait avec la maison Rothschild (de Londres), à retirer da papier-monnaie dans la mesure de Téconomic nominale qu'il réaliserait sur le service de sa dette pendant les trois ans (1). C'était quasi la reproduction de la combinaison argentine.

La grande question est de savoir si le gouvernement brésilien saura être sage, réduire énergiquement ses dépenses et retirer vraiment du papier-monnaie, dans la limite au moins des engagements qu'il a pris et sans en émettre de nouveaux, parallèlement ou clandestinement, ce qui serait un manque absolu de foi. S'il exécutait vraiment ses engagements et établissait l'équilibre de son budget, il y aurait des chances pour que, au bout des trois ans stipulés, le papiermonnaie brésilien, qui était tombé à 5 pence et une fraction (le pair étant 27) se rapprochât du pair et que le Brésil pût reprendre le paiement intégral en espèces de sa dette qui, tout considéré, n'est pas encore énorme pour un si riche pays, aux ressources pour la plus grande partie inexploitées. Si, au contraire, il n'exécutait pas rigoureusement l'engagement pris en 1898, il se trouverait que, en 1901, il aurait à payer non seulement les intérêts en espèces de son ancienne dette, mais aussi les intérêts des titres donnés pendant cette période triennale en paiement des coupons, et son insolvabilité n'aurait pu que s'accroître. La seule espérance toutefois, d*après Tattitude très Terme en 1898 du président élu de la RépubliquQ. du Brésil, M. Campos Salles, a suffi pour relever dans une mesure appréciable le cours du papier-monnaie, qui cotait 8 pence 1/2 en octobre 1898 (2), après avoir touché près de 5 en 1897 ; mais le chemin & faire est bien autrement considérable que cette première étape.

Les arrangements pris par la République Argentine et le Brésil l'ont été après une sorte d'entente avec de grandes maisons de banque qui avaient contribué à émettre les titres de ces Ëtats. Il n'en a pas été de même pour d'autres faillites où les Ëtats ont fixé, de leur propre autorité, la part dans les revenus annuels qu'ils daignaient abandonner aux créanciers et le quantum de réduction qu'ils voulaient leur faire supporter. Ainsi le Portugal a réduit, par un décret du 13 juin 1892 et une loi du 20 mai 1893, au tiers les intérêts de toutes ses dettes extérieures, avec en plus une légère participation des créanciers dans les revenus des douanes au delà d'une certaine limite et dans les améliorations du change, sans que cettç participation ait jusqu'ici

(1) La somme devant être consacrée au retrait du papier-monnaie est loin d*équiyaloir à celle qui aurait dû être pa)»ée en espèces aux créanciers, parce que, au lieu de compter le papier-monnaie racheté à la valeur réelle, soit en 189S le quart environ du pair, on le compte, sinon au pair, du moins à un cours intermédiaire (moitié environ).

(2) U est redescendu à 7 1/8 en février 1899.

Tapporté, en plus du tiers des intérêts, plus de 1/4 ou 1/3 p. 100 par ^nnée, laissant ainsi les créanciers frustrés d'au moins 55 à 60 p. 100 4e leurs revenus. A l'heure présente (1899) le Portugal cherche à donner une sorte de consécration morale à cette banqueroute et à se «rouvrir la faculté d'emprunter en faisant un arrangement avec les 'Comités des créanciers étrangers.

La Grèce, en décembre 1893, avant la guerre qu'elle déclara si follement à la Turquie, avait aussi réduit de sa propre autorité à 30 p. 100 A\x revenu stipulé primitivement l'intérêt de sa dette extérieure, sans môme faire un sort moins désavantageux à un emprunt dit Mono^ pôles qui avait été solennellement gagé sur des ressources spéciales, et même en prenant l'encaisse existant de ces monopoles. L'indignation excitée par ce procédé, notamment en Allemagne, fut pour beaucoup dans le manque de sympathie que renconlra la Grèce en Europe au cours de sa lutte avec la Turquie. Son audacieuse ban- -queroute, son cynique refus de s'entendre avec ses créanciers, lui furent plus nuisibles que ses défaites et motivèrent le contrôle financier étranger dont nous parlerons tout à l'heure.

Un État, quand il est tombé dans l'insolvabilité, peut-il de sa propre autorité Bxerle quantum réduit qu'il servira à ses créanciers et les modifications de toute nature au contrat primitif? Nous n'hésitons pas à répondre qu'il n'en a pas le droit, qu'il commet, en le faisant, nne usurpation de pouvoir et une iniquité. Dans le cas d'insolvabilité, la procédure que doit suivre un Ëlat est exactement la même que celle qui s'impose à un particulier ou à une société en cas de faillite. Il doit réunir ses créanciers ou leurs délégués et discuter -avec eux les conditions d'un concordat, tant quant à l'intérêt que relativement à l'amortissement, au partage des plus-values, etc. Un État n'a aucun droit d'imposer à ses créanciers un concordat; il faut que le concordat, si la nécessité s'en fait sentir, soit une œuvre bilatérale et non unilatérale. Au cas où les délégués des créanciers et ceux de l'Ëtat ne parviendraient pas k s'entendre sur les conditions nouvelles du service de la dette, on doit recourir à un arbitrage. Ces règles doivent s'observer encore plus rigoureusement quand il s'agit d'une dette extérieure que lorsqu'il s'agit d'une dette intérieure; en effet, les pouvoirs publics de l'Ëtat débiteur, notamment son parlement, sont encore plus portés à réduire la part des créanciers extérieurs que des créanciers nationaux. Dans le cas de non-entente entre l'Ëtat débiteur insolvable et les représentants de ses créanciers étrangers, il y a lieu à un arbitrage qui peut et doit être conféré à une puissance tierce de bonne renommée et de bonne conduite financière.

Toutarrangementrelatif à une dette publique qui ne se produit pas dans ces conditions doit être regardé comme une spoliation, une œuvre que chacun a le droit de chercher à modifier, même par la force. Dans le cas de dette extérieure, toute nation à laquelle appartiennent un certain nombre de créanciers lésés parTËtat défaillant a le droit et le devoir d'intervenir ; elle a même le droit et le devoir, si elle en a la puissance, d'user de la force pour faire respecter les inlé* rets de ses nationaux par TËtat spoliateur. Dans ce cas, rétablissement d'un contrôle financier étranger sur les finances de l'État non régulièrement concordataire, sinon banqueroutier, est un acte non seulement de bonne économie publique, mais de haute moralité internationale.

Les exemples commencent à être nombreux de ces contrôles étrangers sur les finances d'un pays défaillant. La Tunisie, avant rétablissement du protectorat français, l'Egypte, depuis la déconfiture d'Ismaïl pacha, en ont offert pendant une série d'années, et la dernière en offre encore des exemples, éclatants par le succès (voir plus haut, pages 553 à 559) (1).

La constitution du contt'ôle international en Grèce en est un autre» plus récent et qui promet aussi d'avoir de très bons résultats. Les revenus de la Grèce ont été partagés, en 1898, en deux parties, l'une défrayant les dépenses du gouvernement, l'autre affectée au service de la dette ; Fintérêt des emprunts extérieurs principaux a été fixé à 32 p. 100 au lieu de 30 p. 100 que la Grèce voulait seulement donner avapt la guerre ; il a été stipulé en plus, ce qui est une condition essentielle, à laquelle le gouvernement hellénique n'avait jamais voulu consentir auparavant, que les créanciers auraientune part de 60 p. 100 dans les plus-values des impôts affectés à la dette, ainsi que dans les améliorations du change ; les autres 40 p. 100 revenant au gouvernement, après la fixation d'un certain quantum pour l'accroissement des frais de perception. Sans entrer dans tous les détails de cet arrangement, disons qu'il laisse aux créanciers l'espérance, sinon de regagner un jour leur revenu primitif, du moins d'arriver à en toucher une bonne partie, les deux tiers par exemple, et de voir leur titre graduellement hausser. L'exemple de l'Egypte

(1) La Porte a, de sa propre autorité, constitué par un décret du 20 décembre 1881^ avec des éléments étrangers, anglais, français, allemands, autrichiens, italiens, une corn- «lission de sept membres, dite Conseil d'administration de la Dette publique ottomane, pour la gérance de sa dette et pris des engagements nouveaux très précis. Cette commission de la dette ottomane fonctionne très bien et les arrangements pris à ce moment sont régulièrement tenus ; il ne s'agit pas là, toutefois, d'un véritable contrôle étranger, parce que les personnes composant cette commission tiennent leur mandat de la Porte elle-même et non des gouvernements du dehors. Le contrôle étranger est une méthode plus rigoureuse^ à laqueUe on peut moins se dérober.

est très encourageant sur ce point. Ce qui constitue le contrôle financier étranger n'est pas seulement la détermination faite par des actes diplomatiques des conditions futures du service d'Un emprunt extérieur, c*est aussi la nomination par une ou plusieurs puissances étrangères de fonctionnaires de leur propre nationalité qui soient chargés de veiller au maintien des affectations et à la régularité des perceptions. C'est ce qui a été fait ou se fait, autrefois pour la Tunisie, maintenant encore pour TÉgypte et la Grèce.

L'institution d'un contrôle étranger sur les finances ne doit pas être considérée par un pays défaillant comme une humiliation et un malheur. C'est, au contraire, un grand bienfait; c'est comme un conseil judiciaire pour un mineur inexpérimenté et prodigue. La présence et l'autorité de fonctionnaires appartenant à une nationalité supérieure, plus instruite en comptabilité et en économie politique, plus correctei en finances et en administration, est une excellente école; le pays étourdi, trop jeune et peu habile, qui est soumis à cette sage tutelle en tire le plus grand profit : l'Egypte en fournit la preuve. Dès 1898, l'institution du contrôle étranger en Grèce a eu pour premier effet de faire baisser le change pour 100 francs de 185 drachmes à 150.

Un grand Ëtat dont les nationaux préteurs sont spoliés par un Etat défaillant ne doit jamais hésiter à intervenir officiellement et énergiquement, s'il en a la puissance et qu'il ne puisse faire respecter autrement les droits de ses nationaux; il ne doit même pas hésitera employer la force pour établir sur les finances du pays défaillant son propre contrôle. Autrement, on aurait ce spectacle absurde qu'un Ëlat met sa diplomatie et ses forces en mouvement pour empêcher un particulier isolé ou une maison de commerce isolée d'être spoliée à l'étranger de quelques centaines de mille francs, et qu'il n'interviendrait pas quand des groupes nombreux de se» nationaux seraient spoliés de plusieurs dizaines ou même de plusieurs centaines de millions. Le droit, cepeodant, est le même dans les deux cas, et l'intérêt est dans le second cent fois plus considérable quedans^ le premier.

Une remarque fondamentale iifaire^ c'est que dans tous les concordats relatifs à des dettes d'Ëtat, on doit stipuler au profit des créanciers une forte participation dans les plus-values d'impôts et dans les améliorations du change, au cas où ce dernier serait en mauvaise condition; il faut en effet toujours ménager aux créanciers, victimes d'un concordat, la possibilité de récupérer, en cas de retour de leur tlébiteur à une meilleure fortune, une fraction de leur revenu momentanément abandonné ai de leur capital actuellement déprécié.