OB LA DBTTB AM0LAI8B
Les dilTérentes partist de Im dette briUnniqne. -^ Les trois causes qui dans la plupart des pays Tont naître et développent les dettes nationales. — La dette britannique a pour cause presque unique la longue série des guerres de 1688 à 1815. — Aucune partie de la dette anglaise n'a été contractée pour des travaux publics. — Les déficits budgétaires n'ont eu qu'une très faible part dans Faugmenution de cette dette.
Tableaux indiquant les sommes empruntées pendant chaque période de guerre depuis 1688 jusqu'à 1815, et les sommes amorties pendant chaque période de paix. — L'énorniité de la dette britannique vient de ce que Ton n'a pas recouru assez tôt à des augmentations d'impôts pendant chaque période de guerre.— Tableaux donnant le produit des taxes britanniques pendant chacune des années des deux dernières guerres contre la France.
Formation et composition de la dette britannique dans le courant des deux derniers siècles.
Conduite de la dette anglaise depuis 1815. — Variations du capital et des intérêts. — Proportion à diverses époques des intérêts de la dette publique relativement aux revenus du Trésor. — Depuis 1815 Jusqu'en 1882 le capital de la dette britannique consolidée a diminué de 3 milliards 763 millions de francs, les intérêts des différentes parties de cette dette ont été dans le même intervalle réduits de 15 millions de francs. — Remaniements de cette dette de 1882 à 18U7.
Les excédents et les déficits des budgets anglais depuis 1815 jusqu'à 1897 : il n'j a pas là de cause d'augmentation de la dette. — Relâchement, cependant, de la conduite des finances de 1878 à 1887.
Les cQurs les plus h^nts et in» pins bas de consolidés britanniques de 1688 à 1898. — Les causes qui doivent faire hausser de plus en plus les titres de la dette publia que anglaise. — Par quelles catégories de personnes et pour quels emplois ces titres sont recherchés. — Réparlition de la dette publique anglaise entre les différentes catégories de capitalistes. — Petit nombre des rentiers. ^ Mesures prises , en 18^0 pour répandre les consolidés dans le public. — Probabilité de conversions nouvelles en 2 1/4 et plus tard en 2 p. 100.
Les reproches que l'on peut faire aux financiers anglais depuis le milieu du dlihuitième siècle.
On a, dans les précédents chapitres de cet ouvrage, étudié toutes les questions particulières que souièventlesphénomènes des emprunts et des dettes publiques. Il est bon d*avoir une vue d'ensemble et d'examiner séparément les origines, la croissance et les variations des dettes des principaux pays, notamment de celles de l'Angleterre €t de la France.
La dette anglaise se compose de trois parties : la dette fondée, la dette non fondée et les annuités à termes ; ces trois parties correspondant respectivement à notre dette consolidée, notre dette flottante»
notre dette viagère et nos engagements à différents titres. Dans le montant de la dette en capital, on ne fait flgurer que les deux premiers articles, les annuités ne sont inscrites qu*au compte «intérêts », bien qu'on eût pu les capitaliser.
L'origine des annuités est quadruple : i* ce sont les restes d'anciens emprunts contractés en rentes viagères ou en tontines ; 2^ ce sont des avantages collatéraux faits aux souscripteurs de certains emprunts, notamment à ceux de 1757, 1761 et 1762, mais ce système continua beaucoup plus tard : on en trouve encore des exemples sous la reine Yictoria; 3** ce sont encore des pensions militaires qui furent à la paix inscrites dans la dette publique au chapitre des annuités ; 4* c'est enfin le produit du système de la conversion facultative de titres consolidés en rentes viagères, système inauguré en 1808 et continué avec autant de persistance que de bonheur jusqu'à nos jours. Nous ne faisons que rappeler succinctement ces faits : le lecteur qui voudra se reporter aux précédents chapitres de cet ouvrage y trouvera des renseignements détaillés sar cette nature de dettes.
Les dettes publiques ont trois causes, qui tantôt se combinent, tantôt s'isolent : 1* les guerres et les dépenses extraordinaires qu'elles nécessitent; 2« les déficits des budgets, c'est-à-dire cette infériorité qui existe souvent, même en pleine paix, des recettes relativement aux dépenses ; 3** les grands travaux publics.
De ces trois causes la première a été, sans contestation possible, la plus active dans le passé, et la troisième est celle qui a exercé jusqu'ici le moins d*influence. La dette anglaise a presque uniquement xxne origine guerrière : c'est à peine si l'on pourrait dire qu'une obole parmi les sommes immenses empruntées par la Grande-Bretagne a été consacrée aux travaux publics ; quant aux déficits des budgets en temps de paix, ils n'ont que peu contribué à4*accroître, la rigueur britannique ne laissant pas subsister longtemps dans des circonstances normales un intervalle notable entre les dépenses et les recettes.
Sauf depuis 1815, le passé de TAngleterre a été plein d'entreprises militaires. L'historien de la dette anglaise, Hamilton, étudiant la période de 1688 au 1^' février 1813, compte dans ce loug intervalle 63 années de guerre contre 60 années de paix. Si le consciencieux écrivain avait publié son livre après la paix de 1815, il aurait recensé 66 années de guerre et 60 années de paix. Ainsi les périodes guerrières furent plus longues que les pacifiques; en outre, les émissions des titres de la dette publique furent beaucoup plus considérables pendant chacune des années de guerre que ne le furent les rachats par l'amortissement pendant chacune des années de paix.
572 TRAITfi DE IK SGIBNGB DES HNANGES.
Hamilton donne sur ce point intéressant un tableau qui est cnrieur» c'est celui de la dette contractée pendant chaque période de lutte et de celle rachetée pendant chaque période de repos. Il ne s*agit dan» les chiffres ci-dessus que de la dette fondée : la valeur des annuités à terme ou à vie n*y est pas comprise.
Dettes contractées pendant les annéee de guerre.
Moyenne enntiell* Uttm fltri. des emprunts
•B livret tterling*
Dette existant à la Ré?olotion de
Dette contractée pendant la guerre
de 1689 à 1697 : 8 ans 30,460,817 3,557,602
Dette contractée pendant la gnerre i
de 1701 à 1714 : 13 ans 37,286,375 2,868,t83
Dette contractée pendant la guerre
de 1740 à 1748 : 8 ans 81,848,745 8,980,468
Dette contractée pendant la guerre
de 1756 à 1763 : 7 ans 61,669,597 8,809,942
Dette contractée pendant la guerre
de 1 775 à 1783 : 8 ans 1 15,267,994 14,408,499
Dette contractée pendant la guerre
de 1798 à 1802 : 9 ans 271,763,915 80,195,990
Dette contractée pendant la guerre
de 1803 à 1813 (1) : 10 ans 99,837,134 9,983,711
Total des sommes empruntées pendant 63 années de guerre 638,129,577
Moyenne annuelle des emprunts pour chacune de ces 63 années de guerre 10,129,040
Dettêê rachetées pendant les années de paix.
Somme totale Moyenne dee dei rechats pendant rachats
chaoue période pendant chaqi
de paix. année de paix.
LW. eterl. Ut. sterl.
Dette rachetée pendant la paix de
1697 à 1701: 4 ans 5,121,041 1,280,260
Dette rachetée pendant la paix de
1714 à 1740: 26 ans 7,231,508 278,135
Dette rachetée pendant la paix de
1748 à 1756 : 8 ans 6,003,640 750,455
Dette rachetée pendant la paix de ^^
1763 à 1775 : 12 ans 10,996,016 916,314
Dette rachetée pendant la paix de
1783 à 1793 : 10 ans 10,242,100 1,024,210
Total de la dette rachetée pendant '
60 années de paix 39,594,305
Moyenne annuelle des rachats pour
ces 60 années 649,08?
(1) L*0UTrage de Hamilton a été publié en 1818.
LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE Là DETTE ANGLAISE. 573
Pouficompléter le tableau précédent, nous empruntons à Hamilton te tableau qui suit :
Llrr, tterl.
Dette existant à la RéTolution de 1648 1,054,935
Dette conti'actée pendant sept guerres durant 63 ans.. 638, 1 29,577
Total de la dette créée. . . A 639,184,502
Dette rachetée pendant sept périodes de pajx durant 60 ans 89,59i,305
Dette fondée existant au 1** février 1818, y compris ce qui a été transféré pour le rachat de l'impôt foncier. 599,590,197
Ces deux tableaux sont fort instructifs. Ils rendent un compte exact de Torigine et des causes de la dette britannique. La guerre est seule responsable de ces immenses emprunts. On voit combien était insignifiante la dette anglaise lors de la révolution de 1648 : elle s'élevait à peine à 27 millions de francs en capital. On constate aussi sur ces tableaux comment les dépenses de chaque guerre furent plus considérables que les dépenses de la guerre immédiatement précédente, sauf toutefois pour la guerre qui commence à la rupture de la paix d'Amiens. On voit aussi comment les emprunts contractés pendant chaque année de guerre deviennent de plus en plus immenses, jusqu'à s'élever en moyenne au chiffre de plus de 755 millions de francs pour chacune des années de la guerre de 1793 à 1802. Ces tableaux montrent aussi combien sont faibles les rachats de la dette pendant les périodes de paix si on les compare à l'importance des émissions pendant les périodes de lutte; cependant la fin du der« nier siècle était celle de la grande ferveur pour l'amortissement à intérêts composés ; l'amortissement n'a pas cessé alors de fonctionner ; mais, tandis que la moyenne annuelle des emprunts durant les 63 années de guerre fut de 255 millions de francs, la moyenne annuelle des rachats pendant les 60 années de paix ne fut que de 16 millions et demi de francs.
La cause principale de cette augmentation de la dette, c'est que l'on n'a pas assez tôt augmenté les taxes en temps de guerre. Dès qu'une guerre éclate, il faudrait accroître considérablementlesimpôts, afin de pouvoir faire face aux dépenses delà guerre en partie avec le produit des taxes et de limiter le chiffre des emprunts. Or, généralement on attend que la guerre soit terminée, que les emprunts aient été conclus et qu'il faille en payer les intérêts pour élever le taux des impôts. La guerre de 1803 à 1815 augmenta beaucoup moins la dette publique que la guerre de 1793 à 1802 : la raison en est que les taxes furent accrues de 5 p. 100 seulement en quatre ans pendant celle-ci, tandis qu'elles furent augmentées de 60 p. 100 en quatre ans pendant celle-là.
Voici un autre tableau dellamilton (1) qui rend sensibles aux yeux les causes de Taugm entation considérable de la dette publique anglaise pendant la première guerre contre la France (1793-1801) et de Taugmentation beaucoup moins importante pendant la seconde guerre (1803-1815).
■ONTAUT des TAXB8 TOTAUB rWKhàKt CHACCNB DIS AHNÉBS FINISSANT LB 5 JANVIER.
Période de la première guêtre.
Années. Libres ster.
1802 dà.4l5.006
Période de la deuxième guen^.
Années. LWrM ster.
Un simple coup d*œil jeté sur ce tableau fait comprendre pourquoi la moyenne annuelle des emprunts fut trois fois plus forte pendant la première guerre que pendant la seconde: c'est qu'on laissa durant toute la première moitié de la guerre de 1793 à 1802 les taxes à peu près au même chiffre où elles étaient pendant la paix. Au contraire, lorsqu*éclata la guerre suivante, les financiers, instruits par l'expérience antérieure, se mirent, sans le moindre retard, à augmenter considérablement les impôts. On ne peut que s'associer en général aux réflexions suivantes de Térudit historien de la dette anglaise :
« On voit par cet état que le montant de nos taxes, qui a été à peu « près stationnaire pendant quelques années après le commence- « ment de la guerre, s'est accru progressivement depuis Tannée « 179o, à une ou deux légères exceptions près. On voit encore que « cet accroissement a été très rapide quelques années après le re- « nouvellement de la guerre, alors que des taxes pesantes étaient « imposées, et enfin que le montant actuel (en 1813) de nos taxes^ « est près de quatre fois ce qu'il était au commencement de la « guerre.
(1) Page 150 de It tradaetion française.
(2) Hamilton 8*arrète dans son-ouvrage h l'année finissant le 5 Janvier 1813; non» donnons les trois suivantes d'après le document parlementaire Public Income anti Expendilure 1808-1869.
LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE ANGLAISjE. 57S^
ff Le montant entier des taxes, d*après le terme moyen des trois der- « nières années (1811-1813), toutes déductions faites, est de près de « 65 millions de liv. sterl., somme plus que suffisante pour fournir « aux dépenses de la guerre, quelque énormes qu'elles soient, mais « ne pouvant acquitter en même temps Tintérôt de la' dette précé- « demment contractée.
« Notre revenu national actuel (1813) nous mettrait en état de sup- « porter la guerre actuelle sur Téchelle oii elle est conduite, môme « pendant tout le temps qu'elle doit durer, si pendant les guerres précr cédentes et les premières périodes de celle-ci les taxes avaient été « égales à la dépense. »
Ces observations de Hamilton sont en partie fondées : en effet, sî nous nous reportons au document anglais Public Income and Expendiltire, nous y voyons que, pour Tannée finissant le 5 janvier 1813, les dépenses de la guerre et de la marine ont été de 58,834,000 livres, celles des divers services civils, de la dotation de la couronne, des pensions, etc., ont monté à 9,553,000 livres ; ces deux sommes réunies font 68,389,000 livres sterl. , or les taxes pendant cette année ont produit 66,444,000 livres sterl. (1) ; si Ton y ajoute différents revenus accessoires, on voit que les ressourses ordinaires peuvent être considérées comme étant au niveau des dépenses réunies de la guerre et des services civils ; c'est l'obligation seulement de payer les intérêts des dettes antérieurement contractées qui créait le déficit et la nécessité d'emprunter. Il est vrai que Tannée finissant le 5 janvier 1814 les dépenses de Tarmée et de la marine s'étant élevées à 74,180,000 livres sterling, et celles des services civils à 9,609,000 livres sterling, Tensemble de ces dépenses dépasse de près de 11 millions de livres le produit des taxes : il en résulte que pendant cet exercice, alors même qu'il n'eût pas existé de dette antérieure, les recettes n'auraient pas fait face aux dépenses réunies de la guerre et des services civils, mais il n'eût été nécessaire que de faire un emprunt d*une médiocre importance. Pour Tannée qui finit le 5 janvier 1815, Tintervalle ne fut plus que de 7 millions de livres entre les dépenses réunies de la guerre et des services civils et le produit des taxes.
Les raisonnements de Hamilton, très justes au fond, sont donc un peu exagérés. On eût pu éviter les \rois quarts des emprunts que
(1) Le chiffre de 66,444,000 liv. sterL pour le produit des impôts daos Tannée Unissant le 5 janyier 1813 est celui qui est donné par Hamilton : d'après le grand document anglais Publie Income and Expenditure, le produit des taxes dans cet exercice aurait été de 6S,S84,000 lir. sterl., mais cela ne fait que Tortifler notre ral« •onnepient.
576 TRAITÉ DE U SGIRNCR DBS FINANCES.
Ton a contractés pendant ces guerres, si Ton ayait, an début des hostilités, augmenté immédiatement les impôts dans la proportion où on Ta fait quelques années plus tard ; mais, pour conduira les opérations avec la Tigueur et la prodigalité qu'on y a mises, il eût tou* jours fallu une certaine somme de ressources extraordinaires, c'est-àdire d*emprunts.
Rien n'est plus remarquable, d'ailleurs, que la facilité ayec laquelle le rendement des impôts fut quadruplé en vingt ans. L'histoire ne présente, croyons-nous, aucun exemple d'un développement aussi considérable de la taxation dans une période aussi brève que celle de 4793 à 1813. Si les financiers de la Grande-Bretagne eussent recouru à ces accroissements d'impôts dès les premiers jours de la lutte, on pent croire que la dette anglaise serait aujourd'hui moitié moins grande qu'elle n'est.
Décrivons brièvement l'importance, les fluctuations et la composition de la dette publique anglaise aux principales époques de la longue période qui s'étend de 1688 à 1877, c'est-à-dire pendant près 4e deux siècles. Les calculs peuvent se faire en intérêts ou en capitaL La méthode qui consiste à évaluer une dette publique d'après le poids de ses intérêts annuels nous parait la meilleure (1] : c'est elle que nous suivrons de préférence.
En 1688, lors de la Révolution, le capital de la dette publique anglaise, qui se composait d'engagements divers, était estimé à 1,054,925 liv. sterl. Nous ne savons pas quels étaient les intérêts annuels de cette somme, ils devaient sans doute être au taux de7 à 8 p.lOO.
En 1691, le capital de la dette montaità3,130,000 liv., se composant aussi d'engagements divers non consolidés et produisant un intérêt <le 232,000 liv., soit 7 et demi p. 100 environ.
C'est en 1694 que nous voyons apparaître la première fois la dette fondée, pour une somme en capital de 1,200,000 livres; ce chilfre reste fixe jusqu'en 1698, tandis que les engagements de la dette non fondée ou flottante augmentent considérablement. A la fin de 1697 4e capital de la dette fondée est donc de 1,200,000 livres, celui de la -dette non fondée s'élève à plus de 13,320,000 livres, soit ensemble 14,920,000 livres ou 362 millions de francs ; les intérêts de ces deux dettes à la même époque montaient à 1,01 1,1 12 livres, soit 25,300,000 francs, ce qui représentait 7 p. 100 environ du capital; il y avait en outre 311,407 liv. sterl. de longues annuités, si bien que le total des •charges annuelles de la dette publique était d'environ 33 millions de francs.
(t) Voir sur ce point le chapitre xiv de ce livre.
LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE ANGLAISE. Ml
A partir de 1698 jusqu'en 1706 la dette fondée resta au chiffre «le 3,200,000 liv. sterK en capital ; elle fut plus que doublée de 1706 à 1710; depuis lors elle prit un accroissement considérable: c*est, «n effet, à partir de 1711 et surtout de 1712 que TAngleterre fait la plus grande partie de ses emprunts en dette fondée et non plus en dette flottante. En 1710, la dette flottante pu non fondée était ^encore double de l'autre ; celle-là s'élevait en capital à plus de 14 millions de liv. sterl., pendant que celle-ci n'était que de 7,200,000 liv. ; les deux réunies représentaient une somme de 530 millions de francs environ; les intérêts, y compris 777,000 liv. sterl. d'annuités à long terme, dépassaient 2,064,000 liv. sterl. ou 50 millions de fraîics.
En 1714, année qui a suivi la paix d'Utrecht, le capital de la dette fondée ou non fondée était supérieur à 36 millions de liv. sterl. (900 millions de francs), et les intérêts y compris les annuités étaient •de 3,063,000 livr. ou 77 millions de francs environ. C'était déjà une bien grosse somme, si l'on considère le peu de temps pendant lequel cette dette avait été contractée. Les revenus de l'Angleterre étaient alors de 5,361,000 liv. sterl. (135 millions de francs) ; les charges de la dette représentaient donc près des trois cinquièmes -du revenu public. La dette fondée était alors triple de la dette flottante.
En 1721, à la fin delà guerre commencée en 1718 contre TCspagne, la dette publique anglaise atteignit en capital le chiffre de 54,405,108 liv. sterling., soitl milliard 300 millions de francs en chiffres ronds; la dette fondée (49,800,000 liv. sterl.) formait à elle seule plus des •neuf dixièmes de ce total, la. dette flottante était réduite au chiffre relïitivemcnt faible de 4,593,000 liv. On voit combien les habitudes financières du gouvernement s'étaient modifiées; on ne contractait plus d'emprunts qu'en titres de la dette fondée, c'est-à-dire consolidée, suivant Texpression qui devint plus tard à la mode lorsque tous les fonds particuliers sur lesquels étaient assignés les intérêts de la dette publique furent réunis en un seul. Dans la môme année le total des intérêts à payer pour la dette, y compris les annuités à long terme, s'élevait à 2,845,380 liv. sterl. ou 72 millions de francs environ. On remarquera que les annuités à long terme ne représentaient qu'une très faible partie de cette somme, soit 183,224 iiv. Quelques années auparavant le chiffre des annuités était six fois plus considérable. Mais on avait transformé autant que possible, par la méthode des conversions, les annuités à long terme en titres de la •dette fondée. C'est donc à cette époque que prévalut pour toujours ie système des emprunts en rentes perpétuelles. En 1721, les revenus nets du trésor britannique montaient à 150 millions de francs en chiffres ronds (5,851,163 liv. sterl.) ; les intérêts de la dette égalaient
