CHAPITRE XV

DU C0ITB9 FORCÉ DES BILLETS d'ATAT OU DBS BILLIT8 DB BAffQUl*

Extension considérable qu'a prise dans le dernier qnart de siècle le phénomène du cours forcé. — En quoi le cours forcé se rapproche et se distingue des anciennes falsifications des monnaies. — De la nature et du rôle de la monnaie. ^ Caractère de la monnaie fiduciaire.

Le cours forcé peut s^appliquer aux billets émis directement par l'Etat, on aux billets émis par une ou plusieurs banques. — Dans l'un et Tautre cas, le cours forcé constitue un emprunt forcé fait à un préteur indéterminé.

Des causes du cours forcé. — La principale est le besoin d'ayances considérables qu'éprouvent les Etats dans les moments de crise et surtout pondant une grande guerre. — Le cours forcé peut rendre alors de réels serrices. «

Historique du cours forcé dans différents pays. — Le cours forcé en Angleterre. — Los origines de la Banque d'Angleterre : elle prête tout son capital an gourernement — Ces prêts se renouTOlIent et s'augmentent à chaque prorogation du privilège de la Banque. — Le rôle de la Banque d'Angleterre dans la grande guerre contre la France. — Avances qu'elle fait sur billets de l'Echiquier. — Le 37 février 1797 elle suspend le remboursement à vue de ses billets. — Gomment le cour» forcé, institué pour quelques jours, puis prolongé pour quelques semaines, dora vingt-quatre ans. — De la dépréciation des billets de la Banque d'Angleterre. — Elle atteignit en 1819 la proportion de 29 p. 100. — Des causes diverses de cette dépréciation. — Pertes que le cours forcé a infligées à la nation et au gouvernement. — Mesures graduelles pour la reprise des paiements en espèces. — Le cour» forcé cesse au mois de mai 1821. — Le cours forcé des billets d'une Banque privi> légiée est moins dangereux que le cours forcé des billets émis directement par l'Etau

— Les raisons de cette (différence.

Première application du cours forcé aux Etats-Unis d'Amérique pendant la guerre de ria dépendance. — Dépréciation complète des billets ainsi émis.

Le cours forcé des assignats en France sous la Révolution. — Origine et caractère primitif des assignats : c'était une obligation foncière portant intérêt. — Raisons politiques plutôt que financières qui transforment les assignats en papier-monnaie.

— Progression des émissions d'assignats. — On en émit successivement pour 4S milliards de francs. — On les remplace par un autre papier en moins grande abondance, les mandats territoriaux. — Ce papier est lui-même frappé d'une grande dépréciation. -*- Gomment on sortit du cours forcé. — La progression de la dépréciation des assignats. — Rs arrivent à ne plus valoir qu'un deux-cent-cinqu^ntième de leur valeur nominale.

Le cours forcé en Autriche. — Émission considérable de billets d'État {BancozetieC^ de 1799 à 1812. — Ces billets ne valent pins alors, en fait, que 20 p. 100 de leur valeur nominale. — La banqueroute de 1812. — Les Bancozettel sont remplacés par d'autres billets dits « billets de retrdt » en quantités cinq fois moindres. — Dépréciation de ces nouveaux billets. — Nouvelle banqueroute en 1816. — Création de la Banque nationale autrichienne. — 1\ existe dès lors en Autriche deux papiers à cours forcé, le papier d'État et le papier de la Banque. — • Rapports du gouvernement et de la Banque nationale. — Prêts consentis par celle-ci. — Les événe* ments politiques replongent toujours l'Autriche dans le cours forcé au moment où elle est près d'en sortir. — Oscillations de la valeur des billets à cours forcé de 1848 à 1887. — Les déficits presque constants des budgets autrichiens empé* chent le retour aux paiements en espèces. •« Influence du cours forcé sur l'économiG industrielle du pays.

Le cours forcé en Russie. — Ancienneté de ce régime dans cette contrée : il y remonte au dix-huitième siècle. — Dépréciation des assignats russes à cette époque.

— Depuis lors le papier-monnaie a toujours existé en Russie. — En 1843^ les assignats sont échangés contre des billets de crédit, sur le pied de 3 roubles et demi

te52 TRAITÉ DE LA SCIENCE DBS FINANCES.

des premiers contre 1 rouble des seconds. — Augmentation de la circulation des billets de crédit depuis la guerre de Hongrie et surtout depuis la guerre de Crinaéo.

— Création d'une Banque d'État en 1860- — Effort tenté en 1862 pour lo retour aux paiements en espèces ; échec de cette tentative. — Grand secours que la Russie a tiré du cours forcé pendant la guerre de 1876-78. — Gomment une nation ayant de mauTaises finances peat néanmoins soutenir une lutte fort longue. ^

* Situation actuelle du cours forcé en Russie. — > Mesures insurflsantes prises depuis la paix de Berlin. — Oscillations de la valeur des billets de crt''dit. I^e cours forcé aux États-Unis d* Amérique depuis la guerre de Sécession. — Progression des émissions de greenbacks. — Oaciilatîons pe la valeur de ce papier.

— En 1861 on échange 386 duUars en greenbacks contre 100 dollars en or. — Iniluence prédominante des causes politiques sur la dépréciation de ces billets.

«ours forcé aux Etats-Unis d* Amérique depuis la guerre de Sécession. — Progresision des émissions de greenbacks, — Oscillations de la valeur de ce papier. — En 1864 on échange 286 dollars en greenbacks contre 100 dollars en or. — Influence 4>rédominante des causes politiques sur la dépréciation de ces billets. — Grande faute que commettent les Etats-Unis après la fin de la guerre en amortissant Icor dette consolidée au lieu de retirer de la circulation leur papier-monnaie.

Le cours forcé en Italie. — Quels événements en furent causes. — Effets immédiats qu'il produit. — Oscillations de la valeur des billets de 1866 à 1882. — Causes de ces variations. — De raboHtion du cours forcé en 1883.

Le cours forcé en France de 1870 à 1877. — Services considérables que ce régime a rendus à la France, — Par quelle réunion de circonstances exceptionnelles le cours forcé a été en France'presque inoffensif. ~ La dépréciation des billets a toujours été très faible et n'a duré que pendant la période où se faisaient les paiements de notre indemnité de guerre. — Tableau de la prime de Tor en barre de 1871 à 1874.

Résumé de Texpérience des diverses nations sur le cours forcé. ~ Ce régime est presque inévitable en temps de grande guerre et se prolonge quelque temps après la paix. — Pourquoi la Prusse a pu n'y pas recourir. — Une autre cause beaucoup moins justifiable de l'établissement ou du maintien du cours forcé, c*est Tabus des emprunts contractés à l'extérieur par des pays neufs. '— Le cours forcé est uo régime très insidieux. — De quelques intérêts particuliers qui se trouvent favorisés par le cours forcé : les inflationists. — Des maux que le cours forcé impose à ua pays. — Des moyens de sortir du cours forcé. — Nécessité de l'équilibre budgétaire et d'un change favorable. — Les diverses causes qui influent sur le change : -celui-ci ne dépend pas seulement du rapport entre les importations et les exportations : les autres éléments dont il faut tenir compte. — Ce que Ton doit penser 'de la mesure du paiement obligatoire des droits de douane en or comme acheminement à la suppression du cours forcé.

Aggravation ou développement du papier-monnaie en 1891 : République Argentin \

Brésil, Espagne, Portugal, Grèce, etc.

Appendice de ta sixième édition. — Situation des pays à cours forcé en 1899. — La reprise des paiements en espèces en Autriche, et dans TEmpire Russe. — De la .question capitale du taux devant servir à la reprise des paiements et de l'unité monéiaire après une longue période de papier-monnaie très déprécié.

Un phénomène qui a pris une 1res grande importance k Tépoque contemporaine, c'est celui du papier-monnaie. Il consiste à donner aux billets émis soit directement par TÉtat, soit parles banques avec Tassentiment et la provocation de TÉlat, le caractère de monnaie; c'est-à-dire que ces billets peuvent être imposés au créancier dans les paiements pour leur valeur nominale, sans que les caisses qui les ont émis soient tenues de les rembourser à présentation en espèces métalliques. Près de la moitié des grandes nations de notre groupe 4de civilisation sont aujourd'hui ou étaient hier sujettes à ce régime,

notamment Tltalie, TEspagne, TAutriche, la Russie, le Brésil, la République Argentine, le Chili; d'autres non moins importantes, telles que l'Angleterre, la France et les États-Unis, ont aussi fait jadis sur une grande échelle l'expérience de ce système.

Le papier-monnaie est ainsi devenu un des grands moyens de crédit des nations modernes. Autrefois les rois recouraient aux falsifications de monnaies (1). Il serait injuste d'assimiler toujours à ces falsifications le cours forcé du papier-monnaie, quoique parfois,, comme en France lors des assignats, il ait absolument suivi la même marche et produit les mômes effets, avec cette particularité aggravante que les altérations de valeur étaient rendueâ infiniment plus rapides par rémission de nouveaux billets à cours forcé que par la^ refonte des monnaies, cette dernière opération demandant plus de temps et ne pouvant pas se renouveler aussi fréquemment. En outre, les falsifications de monnaies laissent intacte la valeur des monnaies antérieurement émises, tandis que chaque émission nouvelle de papiermonnaie déprécie les émissions antérieures. Si, dans quelques cas, en. France sous la Révolution, en Amérique après la guerre de Tlndépendance, rétablissement et la conduite du cours forcé ont eu tous les caractères, encore aggravés, des anciennes falsifications de monnaies, il est d'autres circonstances où ce régime n'a amené que des perturbations minimes et où Ton peut même soutenir qu'il a rendu plus de services que causé de préjudice. Le cours forcé se distingue des anciennes falsifications de monnaies en ce sens que, chez les nations prudentes, il n'est considéré que comme un expédient temporaire pour faire face à une crise ou pour procurera l'État des ressources qu'il lui serait impossible d'obtenir autrement : il s*en distingue en outre par ce fait que le cours forcé peut parfois exister sans dépréciation des billets non remboursables, par rapport aux métaux précieux. Enfin, à un autre point de vue, tandis qu'il y a toujours une intention déloyale dans la falsification des monnaies, cette intention peut être étrangère à ceux qui établissent dans un pays le cours forcé du papier-monnaie.

Toutes les nations qui sont parvenues à un certain degré de civilisation se servent dans leurs échanges d'un intermédiaire, ce que Ton appelle en langage scientifique un médium circulans, qui est la monnaie. On évite ainsi les embarras du troc ou échange en nature. Peu k peu la coutume est donc née d'une marchandise d'un usage universel, pouvant s'échanger contre tous les autres objets et servant à en

(1) Elles ont été très nombreuses jusqu'au xvin* siècle. C'est ainsi que la valeur d<? la livre est tombée en France, depuis Charlemagne, par des altérations successives. ,\o 87 fraacs à 1,02 en 1726. Le poids d'argent quelle contenait avait étéréduit au quai» •vingt-heptième du poids primitif. Voir d'autres exemples dans notre Traité théoriqu^t et pratique d'économie poii ligue j tome lll, pages 140 à 144.

toi TRAITi DB LÀ SGIBNGB DES HNANCES.

mesurer la valeur : cette marchandise sert de dénominateur commun à toutes les valeurs.

Le choix de cette marchandise n*a pas toujours été le même. Dans les temps anciens, alors que la propriété territoriale individuelle n'existait pas d'une manière aussi absolue qu'aujourd'hui, le bétail remplit cet office d'intermédiaire dans les échanges. Celui qui recevait en effet un mouton contre une autre marchandise n'était pas tenu de le consommer ou de l'échanger immédiatement, il pouvait l'envoyer au pâturage commun. De plus, à cette époque, l'industrie domestique étant le fait prédominant, les échanges ne se faisaient guère pour de menus objets. C'est la tète de bétail, la brebis, monnaie primitive des Latins, qui a donné naissance au mot pecunta, désignant l'argent ou l'intermédiaire des échanges. Dans quelques contrées de l'Afrique, le Soudan, par exemple, l'intermédiaire des échanges est tantôt un genre particulier de coquillages (un de ces coquillages suivant Barth vaut un demi-centime), tantôt certaines pièces d'étoffe. Différentes circonstances ont fait que cette marchandise d'un usage universel, qui sert de mesure à toutes les autres, est pour toutes les nations civilisées l'un de ces métaux, l'or et l'argent: ce n'est pas par une entente mutuelle, qui aurait demandé de nombreux pourparlers, c'est parla nature des choses que tous les peuples parvenus à un certain degré de développement ont choisi l'un de ces deux métaux pour l'intermédiaire de leurs échanges. Il n'y a pas là, quoi qu'en pense le vulgaire, un fait conventionnel, il y a un fait d'ordre naturel.

Je ne m'étendrai pas sur les raisons de ce choix : ces métaux ont en eux-mêmes une certaine utilité ; puis ils plaisent parleur éclat; ils sont d'un usage général ponr la parure ; ils sont rares et d'une production difficile ; à peu près inaltérables, ils se laissent diviser avec facilité, ils ont un poids considérable sous un petit volume : vn le travail qu'il faut pour les extraire de la mine, ils ont une grande valeur et représentent beaucoup de travail humain pour une faiblt masse.

Ce sont ces qualités très sérieuses qui ont fait attribuer à ces métaux la fonction de monnaie ; la nature des choses et la nature des hommes les destinaient à cet usage. Il faudrait que le goût général de l'humanité se modifiât pour que ces métaux cessassent d'être recherchés.

L'or et l'argent s'échangeaient d'abord au poids contre les ma^ chandises; puis bientôt, pour éviter d'avoir toujours une balance à la main, on en frappa des pièces sur lesquelles on mit des figures et des inscriptions en indiquant le poids; plus tard l'inscription du poids

dîspanit et fut remplacée par une dénominatîoa comme celle de florin, couronne, franc, etc., mais il était entendu que cette dénomination correspondait à un poids déterminé et qui devait être invariable. L'altération des monnaies consistait précisément à affaiblir le poids du métal précieux qui correspondait originellement à chacune de ces appellations : florin^ livre, etc.

Ce qu'il importe de remarquer, c'est que la monnaie vaut, non par le signe qu'elle porte, mais par ses qualités intrinsèques. La monnaie métallique, l'or et l'argent, est reçue dans les échanges, non commti un signe arbitraire de la valeur, mais à la fois comme une mesure et comme un équivalent réel de la marchandise qui est livrée en échange (1). Ces métaux sont un équivalent réel en ce sens que la quantité d'or et d'argent existant dans le monde ne peut être arbitrairement augmentée, que les frais de production de ces deux métaux sont très considérables. Il en résulte que la valeur de Tor et de l'argent par rapport aux autres marchandises est déterminée à chaque instant par les frais de production de ces métaux et par la relation des quantités qui en existent avec les besoins généraux de l'humanité.

Ainsi, l'or et l'argent étant un équivalent réel des marchandises contre lesquelles ils se troquent, constituent pour les échanges une base très solide.

Dans les temps modernes se sont fondés des établissements, connus sous le nom de banques, dont les fonctions principales consistent soit à recevoir en dépôt des marchandises ou des valeurs, soit i escompter des effets de commerce, c'est-à-dire à fournir immédiatement aux commerçants, sauf une légère réduction, le montant d'une créance qui ne sera exigible que dans plusieurs jours ou dans plusieurs mois ; quelques-uns de ces établissements ont pris l'habitude, soit d'eux-mêmes, soit à la faveur de lois spéciales, d'émettre des billets payables au porteur et à vue, c'est-à-dire sans délai et sur simple présentation. Ces effets, connus sous le nom de billets de banque ou banknotes^ ont été peu à peu acceptés et môme recherchés par le public, parce qu'ils sont d'un usage commode pour tenir lieu de la monnaie, étant plus portatifs. Ces billets s'introduisirent ainsi dans la circulation et ils furent acceptés comme l'or et l'argent dans les paiements, mais dans l'état normal ils ne circulent que comme une promesse de payer à vue une quantité d'or et d'argent égale à celle qui y est indiquée; c'est parce que Ton croit que l'établissement qui les émet est en état de tenir cette promesse qu'on ne fait pas difficulté de les recevoir

(1) Voir La Monnaie, par Michel Chevalier, 2« édition, 1866, chapitre !•'. Voirausd notre Traité théorique et pratique d^ économie politique, tome III.

6o0 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

quoiqu^on n'y soit pas obligé. Il y a donc entre les billets de banque et Tor et l'argent une différence essentielle : ces métaux font naturellement fonction de monnaie, parce qu'ils ont une valeur intrinsèque, c'est-à-dire parce qu'ils répondent en eux-mêmes à un goût général du public, qu'ils ne peuvent ôtre multipliés arbitrairement et quïis exigent des frais de production élevés. Au contraire, les billets de banque ne sont, dans les temps ordinaires, reçus comme monnaie que parce qu'ils sont convertibles à la première réquisition en or ou en argent. Aussi sont-ils appelés monnaie fiduciaire, c'est-à-dire monnaie de confiance, la personne qui les accepte faisant un acte de confiance envers l'établissement qui les émet, acceptant comme bonne, sérieuse et réalisable la promesse faite par cet établissement de donner, à la première réquisition, en échange de ce papier, la quantité d'or ou d'argent stipulée. C'est donc la convertibilité à vue en espèces métalliques qui fait que les billets de banque sont volontairement acceptés et môme souvent recherchés par le public. Us sont pris alors, non pas en considération d'eux-mêmes, mais en considération de l'or et de l'argent auxquels ils donnent droit.

Imitant sur ce point les établissements appelés banques, certains États lancent dans le public des quantités plus ou moins grandes, généralement restreintes, de billets qui circulent à titre de monnaie. La faveur dont jouissent ces billets d'État et qui ne leur est assurée que s'ils sont en minime quantité vient de ce qu'ils sont reçus dans les caisses publiques en paiement des impôts.

Néanmoins, ce n'est que par exception que les États émettant de ces billets ne portant pas d'intérêts ; ils ne peuvent le faire que sur une petite échelle; la plupart des grands pays ne l'ont jamais pratiqué ou bien y ont renoncé. La Prusse, cependant, a encore recours à ce système, mais pour une somme médiocrement importante, et qui ne dépasse pas considérablement le chiffre des billets de banque ou des^ espèces métalliques qu'elle a en caisse (1).

Toutes les explications que nous avons données se rapportent à un état de choses où les billets de banque et les billets d'État ne sont pas imposés par la loi au débiteur dans les paiements, mais au contraire sont reçus volontairement à cause de la commodité qu'ils pré* sentent et de la certitude qu'on a qu'ils seront remboursés à la première réquisition en espèces métalliques, ou que, du moins pour les billets d'État, on pourra les verser dans la caisse du percepteur en paiement des impôts.

(1) D'après VEconomist anglais do 31 mars 1877, les Cassenscheine émis par Tadmi» nistraiion allemande s'ôlemont à 168,834.885 marks (210 millioas de francs eoTlroo)* Â la fin de fé?rier 1877.

Le cours forcé consiste à modifier ces conditions, à rendre absolument obligatoire Tacceptation, qui n'était que facultati?e, des billets de banque ou d'État pour leur valeur nominale dans les transactions, «t à dispenser soit l'État, soit la banque qui émet ces billets, du devoir de les rembourser en espèces et à vue* Le cours forcé peut-être établi dans des circonstances très diverses, mais qui se distinguent nettement en deux classes. En premier lieu, le cours forcé peut avoir pour objet d'éviter ou d'atténuer une crise financière intense, sans que TÉtat cherche à se procurer des ressources par ce moyen : une grande banque se trouve momentanément embarrassée, soit par suite de quelque imprudence qu'elle aura commise, soit par une panique sans raison qui se sera emparée du public ; TÉtai peut et quelquefois doit, dans de semblables circonstances, accorder à cette banque Tautorisation de suspendre momentanément le paiement en espèces de ses billets, jusqu'à ce qu'elle se soit procuré les ressources nécessaires ou jusqu'à ce que la panique soit passée : il se présente dans l'histoire plusieurs exemples de mesures ayant ce caractère. C'est ainsi qu'en i69o la Banque d'Angleterre suspendit le paiement à vue de ses billets : 1^ Banque de France fit de même avec l'autorisation de l'État en 1848. L'établissement .du cours forcé en 1870 eut la même origine : comme on avait cru devoir proroger par une loi l'échéance des effets de commerce qui formaient le portefeuille de la Banque de France, il était impossible de contraindre cet établissement à rembourser à vue les billets qui pouvaient lui être présentés.

Généralement le cours forcé a une tout autre cause que ces passagers embarras. L'État y recourt pour se procurer des ressources, d'ordinaire au moment où une guerre éclate. Nous verrons tout à l'heure que les motifs qui déterminent un État à se servir de cet expédient peuvent être très divers. Le cours forcé constitue dans ces circonstances un emprunt forcé fait à un prêteur indéterminé, sans «qu'il soit stipulé d'intérêts au profit de ce créancier.

L'État peut pratiquer le cours forcé sous deux formes : ou bien il émet directement des billets pour la somme dont il a besoin; ou bien il se fait avancer soit par une banque, soit par un syndicat de banques un chifire de banknotes représentant une valeur égale à celle qu'il veut se procurer; dans ce dernier cas il autorise cette banque ou ces banques à émettre ces billets en dehors des prescriptions statutaires, c'est-à-dire sans qu'ils aient d'autre contre-partie que la créance sur TÉtat et sans qu'ils soient remboursables à vue et en espèces. Dans l'un et l'autre cas, l'opération constitue un vériiuble emprunt forcé conclu avec un prêteur indéterminé, emprunt

6oS TBAITE DE LA SCIENCE DES

qui De porte pas d'intérêts aa pro&t du prêteur réel. H est bîenérident que les caraclèreà d'emprunt forcé sans intérêts se rencontrent lorsque les billets à cours forcé sont directement émis par l'Etat; le préteur forcé et indéterminé, c'est alors le fournisseur, le porteur de titres de la dette publique, le fonctionnaire et toutes les antres personnes qui, en payement de leurs créances, des arrérages de leurs rentes on de leurs appointements, reçoivent de TEtat, noD pas des espèces métalliques, mais des billets ayant cours forcé; le préteur forcé et indéterminé, c*est encore d'une manière pins générale le public qui est tenu d'accepter ces billets dans les échanges eo place de monnaie. Ce prêteur est bien un préteur indéterminé, car son nom n'est pas connu, sa personne n'est pas spécifiée, et luimême n'a le plus souvent pas conscience qu^il fait un prêt à l'État II est évident en outre qu'il n'est stipulé au profit de ce prêteur aucun intérêt. Les choses se passent exactement de la même manière, quoique les apparences soient dilférentes, quand l'État, au lieu d'émettre directement des billets h cours forcé, les fait émettre par une banque. Dans ce dernier cas le prêteur réel est exactement le même que dans le premier cas, c'est toujours un prêteur indéterminé et anonyme, c'est toujours un prêteur qui subit une contrainte, c'est toujours aussi un prêteur qui ne bénéficie d'aucun intérêt sur son prêt. Il fsot distinguer, en effet, le prêteur apparent qui est la Banque et le prêteur réel, qui est le public : la Banque n'est que le prêteur appareotr elle ne prélève pas les billets qu'elle remet ainsi à l'État sur son capital, elle n*est pas tenue à les rembourser à vue; elle serait impuissante à les maintenir dans la circulation si l'État ne contraignait le public à les recevoir. En réalité, elle n'est qu'un intermédiaire entre l'État et le public, ou plutôt elle n'est qu'une caution envers le public du prêt que celui-ci est forcé de faire à l'État en acceptant les billets que l'État met en circulation. La Banque reçoit bien pour ces sommes de billets qu'elle remet à l'État et qui portent sa signature une rémunération que l'on appelle généralement du nom d'intérêt Mais cette désignation est impropre, car la Banque n'a avancé à ittat aucun capital qui lui fût propre. Si Ton va au fond des choses, on voit que la rémunération qu'elle reçoit dans ce cas n'est qu'une commission pour le rôle d'intermédiaire qu'elle joue, ou plutôt que c'est le prix de la caution qu'elle donne en quelque sorte au public en inscrivant sa signature sur les billets qu'elle remet à l'État ; c'est la compensation du risque qu'elle court, puisque, si TÉtat faisait banqueroute, elle serait entraînée avec lui dans l'abfme. Le prêteur réel, c'est le porteur anonyme, indéterminé et changeant, cbaque jour, des billets qui ont été émis.

Quelles sont les raisons qui ont porté un grand nombre d*États à recourir au cours forcé ? Les principales de ces raisons sont au nombre de trois: on emploie le cours forcé, soit des billets d'État, soit des billets de banque, ou bien parce que TÉtat a besoin de ressources considérables et immédiates qu*il ne pourrait obtenir à bref délai ni de l'impôt ni de l'emprunt ordinaire ; ou bien parce que rÉtat veut se procurer ces ressources à un taux d'intérêt très faibleet au-dessous de celui du marché des capitaux, ou bien encore parce que la monnaie métallique étant devenue très rare dans le pays, il semble utile de lui donner passagèrement un substitut légal. Il y a aussi One quatrième cause à la facilité avec laquelle les États glissent dans le cours forcé, c'est la mauvaise habitude qu'ont prise la plupart des pays de regarder les grandes banques comme des établissements destinés en partie à faire des prêts au trésor public. Ayant souvent recouru à elles, même en temps de paix et de prospérité, il n'est pas étonnant qu'ils leur fassent des appels pressants dans les temps de crise.

Nous n'examinerons pas en ce moment quelle est la valeur de ces raisons qui portent les États à établir le cours forcé : quand on aura étudié quels sont les effets habituels de cet eipédient, on pourra mieux juger de l'utilité qu'il peut présenter. Il nous sufût de dire que dans certains cas, pendant une grande guerre, le cours forcé peut avoir de grands avantages, c'est qu'il met à la disposition du pays des ressources immédiates que l'impôt ne lui procurerait certainement pas, ou du moins ne lui procurerait qu'avec beaucoup de retard et que l'emprunt lui-même ne lui produirait peut-être pas. C'est ainsi que dans la dernière guerre entre la France et l'Allemagne la déléga« tion de Tours, pouvoir irrégulier, il est vrai, et offrant des garanties insuffisantes, a eu beaucoup de peine à se procurer 200 millions par un emprunt qui lui coûtait près de 8 p. 100 d'intérêt, tandis qu'ellea obtenu des sommes à peu près quintuples de la Banque de France en billets à cours forcé sans que la valeur de ces banknotes en fût le moins du monde affectée. Il est évident que dans ce cas le cours forcé a rendu à l'État un grand service sans causer à la nation de détriment. D'un autre côté, en contractant un emprunt de i milliard et demi de francs en i873, après les deux grands emprunts de 1871 et de 1872, l'État français eût pu supprimer le cours forcé en remboursant la Banque de France des avances qu'elle lui avait faites ; mais l'État crut qu'il était plus avantageux de maintenir cet expédient pendant quelques années encore : il n'eût pu emprunter au public qu'en payant un intérêt de 6 p. 100, la Banque de France lui prêtait à ^0 centimes p. 100 francs (nous défalquons naturellement de l'in-

i 660 TRAITÉ DE LK SCIENCE DES FINANCES.

térèt qui était nominalement de i p. iOOle droit de timbre de 10 cen* times par iOO francs qui grevait les billets de banque) : TÉtat épargnait donc 5 fr. 10 centimes d'intérêt par iOO fr., soit environ 55 millions de francs par an sur une dette de 1,100 à 1,200 millions: comme à partir de 1873 la prime de Tor avait disparu, l'événement justifia la conduite suivie par le gouvernement. Certes Ton ne peut nier que la France eut un rare bonheur, plus de bonheur encore peut-être que de prudence, dans Texpérience qu'elle fit du cours forcé sur une si grande échelle. Cette expérience, unique au monde par les résultats qu'elle a donnés, doit néanmoins faire réfiéchir les hommes de science en montrant qu*il n*est pas impossible de recourir sans aucun préjudice, dans certaines circonstances et avec certaines précautions, au cours forcé des billets de banque. Si, en effet, le billet de la Banque de France a pendant quelques semaines subi une baisse assez sensible et qui a été jusqu'à 24 p. 1,000, cela tient à quelques imprudences aujourd'hui reconnues et qu'il eût été aisé d'éviter.

Jusqu'à répreuve faite par la France, le cours forcé n'avait que des antécédents désastreux. On pouvait dire qu'un de ses effets naturels et principaux était de déprécier l'instrument des échanges et de le rendre d'une valeur très variable. Aujourd'hui il faut atténuer ce langage ; de même qu'il serait exagéré de dire que la conséquence nécessaire d'une danse sur une corde raide est la chute et la mort de rimprudent acrobate : c'est là, en effet, une conséquence fréquente, mais non pas une conséquence inévitable d*un pareil acte; de même il faut bien admettre que, avec beaucoup d'habileté, de circonspection et dans des circonstances favorables, il est possible de pratiquer le cours forcé, si ce n'est sans péril, du moins sans sérieux préjudice.

On a vu que le cours forcé, soit des billets de banque, soit desbillets d'État, avait d'ordinaire pour objet de fournir au Trésor, par voie d'émission de billets devant être reçus comme monnaie, des ressources qu'il ne trouverait pas autrement, ou qu'il ne trouverait pas aussi vite, ou qu'il ne trouverait pas avec un aussi léger sacrifice. Le cours forcé a donc pour effet d'élargir la circulation fiduciaire au delà des limites qu'elle avait auparavant et qu'elle aurait eues sans lui, de multiplier, par conséquent, l'instrument des échanges, puisque chaque nouvelle émission vient se joindre aux quantités déjà existantes. Il peut arriver, et c'est précisément ce que Ton a vu en France, que cet accroissement de la circulation fiduciaire corresponde à une diminution de la circulation métallique, diminution causée non par un moindre besoin de ihonnaie dans le pays, mais

par un fait violent tel que Tobligatibn de payer une somme énorme à un vainqueur. Alors, quoique la circulalion fiduciaire se trouve accrue, il se peut que la circulation totale ne le soit pas : Téquilibre entre les moyens d'échange n*étant alors pas détruit, Tune des principales causes de dépréciation des billets à cours forcé se trouve évitée.

Nous n'avons pas ici à faire la théorie du billet de banque : cela nous entraînerait trop loin. Disons seulement que sous le régime du remboursement à vue et en espèces la circulation de ces billets ne peut jamais dépasser le besoin qu'en a le public : d'abord celui-ci porterait au guichet de remboursement les billets dont il n'aurait que faire ; ensuite l'émission môme des billets en temps normal est réglée de telle manière que le nombre en soit toujours en proportion de l'activité des affaires. En effet, les banques émettent des billets en général pour les opérations d'escompte d'effets de commerce : plus on leur présente de billets de commerce à escompter, plus la circulation des billets a tendance à s'accroître ; or, quand les effets de commerce affluent ainsi à l'escompte, c'est, d'ordinaire, un signe d'une grande activité des affaires qui nécessite ou qui permet une augmentation dans les moyens d'échange. Quand, au contraire, le portefeuille des banques se resserre, ce qui est un signe de langueur commerciale, l'émission des billets se ralentit, et celte contraction coïncide précisément avec une situation commerciale qui rend moins nécessaire une grande quantité de moyens d'échange. Il y a bien certaines opérations accessoires de banques, qui peuvent donner lieu à une émission de billets sans que cette émission soit en proportion de l'activité des aflaires dans le pays : les avances que les banques font sur les valeurs mobilières sont dans ce cas; ces avances, en effet, pourraient devenir d'autant plus importantes que la situation de la place est plus gênée; ce n'est pas aux époques les plus prospères, c'est souvent à l'approche d'une crise que le public cherche le plus à emprunter sur dépôt de valeurs. Mais toute? les banques prudentes se tiennent en garde contre l'exagération de ce genre d'opérations et ne le considèrent que comme une branche très accessoire de leurs attributions naturelles.

Ainsi, en temps normal, c'est d'ordinaire par la voie de l'escompte que les billets de banque entrent dans la circulation : il s'ensuit que l'émission en est toujours dans un certain rapport avec l'activité des affaires et le besoin de moyens de circulation. Il n'en est pas de même quand un État, en établissant le cours forcé, se fait prêter des sommes considérables par une banque : les billets créés pour cette destination, remis par la banque à l'État, puis par l'État au public,

f.C2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DBS FINANCES.

n'ont pas eu pour cause raciivité des affaires et pour origine la demande du public : ce sont dans la circulation de véritables intrus qui n'y ont pas été appelés par les besoins de Tindustrle et du commerce et qui par conséquent y figurent en excès.

Disons enfin, pour terminer ces généralités, qu^une circulation de papier à cours forcé devrait toujours être moindre que la circulation métallique dont elle prend la place. Il est certain (I) que )e public a besoin pour ses échanges d'une moindre quantité de billets non remboursables qu'il n'avait besoin, sous le régime de la circulation métallique, de monnaie d'or ou d'argent. C'est un fait d'expérience que sous le régime du cours forcé le public se hâte de se débarrasser des billets soit par des achats de marchandises, soit par des achats de valeurs mobilières; il se garde bien de collectionner ou de thésauriser cette monnaie factice qui est exposée à varier de valeur d'un jour à l'autre. Il n'en conserve, il n'en retient que la quantité qui lui est immédiatement nécessaire. Il n'en est pas de même, sous le régime de la circulation métallique, où chacun se laisse facilement entraîner à accumuler des réserves plus ou moins importantes d'or et d'argent.

On sait qu'il y a deux manières pour un État de pratiquer le cours forcé, l'une qui consiste à émettre directement dans le public des billets d'État non remboursables et devant d'aprè3 la loi être reçus en payement dans les transactions pour leur valeur nominale ; l'autre qui consiste à recourir à l'intermédiaire d'une banque ou d'un syndicat de banques, à se faire remettre par ces établissements des sommes considérables de billets au porteur, en dispensant ces banques du remboursement en espèces de tous les bilIeM au porteur émis par elles, et en contraign<int le public à recevoir comme monnaie et pour leur valeur nominale ces banknotes non remboursables. De ces deux procédés le dernier est celui qui a été le plus usité en France et en Anuleterre: c'est aussi par lui que nous commencerons. C'est un li ait remarquable de l'histoire économique que la plupart des grandes banques de l'Europe moderne aient dû leur origine à des guerres et àdes prêts faits aux gouvernements.

Comme une foule des institutions et des réformes les plus utiles à rhumanité, l'introduction en Angleterre du système des banques eut lieu subrepticement, presque à la dérobée, et l'on pourrait peut-être

(1) L'expérience prouve que le cours forcé fait disparaître les métaux précieux de la eirculatîoD, ceux-ci éini jurant à lelranger, ou s'enlassant dans les coffres des Banques, ou bien encore étant accumulés comme réserves par les particuliers. H n'y a guère que la France qui ait offert le phénomoue de la simultanéité d'une circulation fiduciaire à cours forcé et d'une nboudanle circulation mét;illi(iue. Nous renvoyons, pour touit» la paitie générale et do'^trinale au tome lll de notre Traité théorique et pratique d'ctonomte politique.

(Dème dire frauduleusement. Le roi Guillaume III avait des besoins <i'argent excessifs pour faire la guerre à la France ; il recourut à des emprunts au^ taux les plus usuraires ; il inventa une foule de taxes; mais tout cela ne lui suffisait pas, il fut avisé d*un moyen pour se procurer, à un taux relativement modéré, une somme assez importante. Dans un acte du Parlement, passé en 1694, et qui autorisait le roi & percevoir des droits sur la bière, sur le tonnage des navires, etc., il se glissait une clause qui promettait certaines récompenses à ceux qui avanceraient à TÉlat 1,200,000 livres sterling, c'est-à-dire 30 millions de francs à 8 p. 100 d'intérêts; cette somme fut souscrite en quelques jours par une compagnie qui devint la Banque d'Angleterre.

Ainsi ce n'est pas à cause d'une nécessité économique sentie et comprise, c'est h titre d'expédient utile à la couronne, que fut créé le plus grand ei le plus solide établissement de crédit du monde. Il semble vraiment qu'il ait été dans la destinée des nations modernes de devoir leurs progrès les plus avantageux au caprice des princes et aux accidents politiques non moins qu'au développement de la science et de l'opinion publique. En effet, quand fut créée la Banque de Venise, antérieure de bien des siècles à la Banque d'Angleterre, elle dut son origine, elle aussi, à une avance faite à l'État: c'est en 1171 -que le grand établissement de crédit vénitien fut constitué à la suite d'un prêt qu'il fit à la République alors en guerre avec l'empereur d'Orient. La Banque d'escompte de notre ancien régime, laquelle fut la mère de la Banque de France^ eut une origine aussi subreptice et aussi viciée et fui également liée par ses prêts à nos rois.

Cette tache originelle qui faisait de chacune de ces grandes banques et principalement de la Banque d'Angleterre une sorte de caisse de l'Etat, ou tout au moins de servante de l'État, se perpétua jusqu'à nos jours; l'on en retrouve encore aujourd'hui les effets dans les rapports très étroits qui unissent ces vastes établissements avec le gouvernement placé à côté et au-dessus d'eux.

La constitution de la Banque d'Angleterre suscita de vives jalousies et de nombreuses récriminations. Les orfèvres et les autres personnes qui faisaient antérieurement le commerce de l'escompte, des avances sur nantissement et sur valeur et de la garde des métaux ou de l'argent, jetèrent de hauts cris; ils voyaient avec déplaisir naître une concurrence redoutable.

D'un autre côté, les politiques répétaient qu'une grande Banque n'est possible que dans une république et non pas dans une monarchie, qu'il y avait péril que la Banque fût dominée et absorbée parle souverain, ou bien qu'elle-même dominât et absorbât la souveraineté nationale ; que ce serait un instrument de corruption et d'arbitraire, etc.

Toutes ces raisons auraient incontestablement prévalu et fait ajourner le projet de William Patterson, si les nécessités du Trésor eussent été moins pressantes. Il faut convenir, cependant, que dans la charte, qui constituait la Banque d'Angleterre, on ne rencontrait aucune clause qui justifiât les jalousies ou les défiances. La Banque ne recevait, en efi*et, aucun privilège ; ses statuts étaient singulièrement vagues et d'une très grande élasticité. Voici les passages qui méritent le plus d'être notés: « Le gouverneur et la compagnie de la Banque d'Angleterre sont complètement autorisés à faire toutes les opérations suivantes : emprunter et recevoir en dépôt de l'argent; escompter les effets de commerce, acheter ou vendre de l'or, de l'argent ou des métaux, vendre toute marchandise déposée et sur laquelle il aurait été fait des avances, qui n'auraient pas été remboursées au terme convenu; prêter ou avancer des espèces, recevoir des objets ou des valeurs en nantissement pour ces prêts. » Ainsi la Banque d'Angleterre, à l'origine, ne jouissait pas d un monopole : elle avait seulement le droit de faire toutes les opérations que faisaient avant elle et que continuèrent à faire à côté d'elle une foule de commerçants.

Ce qui mérite d'être noté, c'est que la charte constitutive de la Ban(]ue d'Angleterre ne contenait aucune clause concernant la faculté d'émettre des banknotes, c'est-à-dire des billets au porteur payables à vue et pouvant circuler comme de la monnaie. Il semble qu'à cette époque ce droit d'émettre des billets au porteur fût regardé comme étant d'une importance minime, ou comme la conséquence naturelle de toutes les autres opérations indiquées dans la charte de la Banque d'Angleterre.

Ce grand établissement de crédit avait prêté tout son capital, c'està-dire 1,200,000 livres sterling, ou 30 millions de francs, à l'État. C'était là une faute originelle, une faute grave et qui dès le début eut de fâcheuses conséquences. On a souvent discuté sur l'importante question de savoir quelles sont les meilleures garanties dont puisse disposer une banque et qui permettent à son papier de circuler facilement sans se déprécier. Il se commet, à ce point de vue, de nombreuses erreurs : on croit quelquefois qu'il suffit que les ressources d'une banque soient placées d'une manière solide pour que les billets de cette banque ne se déprécient pas : on dit, par exemple, que, lorsqu'une banque a dans son portefeuille une quantité notable de bons du Trésor à échéance indéterminée, c'est là une excellente garantie pour le papier qu'elle émet, c'est une garantie qui prévient et arrête la dépréciation des billets de la banque. C'est là une erreur considérable : ce qu'il faut à une banque, ce ne sont pas seulement

DU COURS FORGÉ DES BILLETS D*ÉTAT, fiTC. $55,

des placements solides, ce sont surtout des placements facilement et immédiatement réalisables ou tout au moins réalisables dans un très court délai. Dès qu'une banque a immobilisé la plus grande partie de ses fonds entre les mains.de TÉtat, dès qu'elle a renoncé à pou* voir disposer selon ses besoins de ses principales ressources, si solide que soit le crédit de TÉlat, la banque n'est pas garantie contre les aventures, contre les crises, contre la dépréciation de ses billets.

Une banque d'émission doit, autant que possible, avoir ses ressources disponibles : aussi ne saurait-elle, sans s'exposer à des ris* ques, en immobiliser une partie notable, soit en acbats d'immeubles, soit en prêts à l'État non remboursables à une prochaine échéance (1),. soit môme en prêts au commerce pour un délai plus long qu'un délai de quelques mois. En un mot, toute garantie qui n'est pas facilement réalisable n'a qu'une très médiocre portée pour une banque d'émission et n'empêche pas ses billets de se déprécier : c'est ainsi que l'on verra tout à l'heure les billets de la Banque d'Angleterre perdre au commencement de ce siècle plus de 25 p. 100 de leur valeur, quoiqu'ils eussent pour garantie des effets de commerce de premier ordre et une créance sur l'Échiquier anglais : cette dernière créance n'était pas réalisable.

Ce fut donc un malheur pour la Banque d'Angleterre que d'être contrainte de verser à TÉtat, lors de son établissement en 1694, tout son capital, consistant en 30 millions de francs. Pour fonctionner, sans avoir de fonds propres à sa disposition, elle était réduite aux moyens suivants :

1® Emprunter ou employer l'argent que ses clients viendraient lui apporter en dépôt;

2^ Emettre des banknotes en circulation ou des bons portant intérêt;

S"" Escompter des effets de commerce en créditant simplement sur ses livres et en ouvrant un compte courant à ceux qui lui apportaient ces effets.

Le besoin que l'on avait alors d'un grand et solide établissement de crédit était si universellement senti, que la Banque d'Angleterre, qui n'avait pas un penny à sa disposition, puisqu'elle avait prêté tout son capital à l'État, put néanmoins commencer et poursuivre quelques mois sans péril ses opérations ; mais bientôt la crise arriva. L'an-

(1) Une banque, qui est de vieille fondation, qui a à sa disposition des ressourcesénormes, comme la Banque de France ou la Banque d'Angleterre aujourd'hui, peut sans doute prêter d'une manière définitive à l'Eut la totalité ou la presque totalitéde son capital, parce que ce n'est pas avec ce capital qu'elle fait des affaires. Un'en •st pas de même d'oue banque plus jeune et ayant un crédit moins étendu.

«C6 TlUITfi Dg LÀ SCIENCE DES FINANCES.

née même où elle commença de fonctionner, en 1695, elle fut obligé^ ^() suspendre le remboursement à Tue de ses billets : il ne paraît pas qu'aucune loi soit intervenue pour lui donner cette faculté exorbitante; on était alors, d'ailleurs, dans un moment où le numéraire manquait, parce qu'on faisait une refonte des monnaies ; la Banque supporta cette crise fâcheuse en émettant à la place de ses banknotes des bons portant intérêt; néanmoins son papier était déprécié de 12 p. 100, la Banque se tira de cet embarras en augmentant son capital.

Le péché originel, qui avait entaché la naissance de la Banque et qui consistait à immobiliser ses ressources en faisant à TÉtat des avances non remboursables, ce péché originel persista et devint bientôt pour la Banque un péché d'habitude.

En i6Di, à sa création, la Banque d'Angleterre avait avancé à i'Elat tout son capital, soit 1,200,000 livres sterling; en 1697, elle avance temporairement un million sterling; en 1708, elle prête à l'État 400,000 livres sterling sans intérêt, elle obtient la prorogation de son privilège jusqu'en 173â : de nouvelles prorogations se succèdent, obtenues toutes moyennant des avances et conduisent ainsi la Banque jusqu'en 1780; une nouvelle charte est octroyée en 1781 et proroge l'existence de la compagnie jusqu'en 1812 contre une avance \k 3 p. 100 de 2 millions sterling. Au moment de ce renouvellement, |à la veille de la guerre avec la France, le capital de l<i Banque, successivement créé et prêté au Trésor, montait à 1 1 ,642,000 livres sterling, c'est à- dire à plus de 291 millions de francs : c'était là un capital qui dépassait de beaucoup le capital actuel de la Banque de France.

On remarquera que toutes ces avances faites par la Banque d'Angleterre au Trésor britannique se trouvaient dans des conditions très différentes de celles qui ont été faites plus tard par le même établissement et qui ont amené le cours forcé. Ainsi la Banque d'.\n. glelerre ne prêtait à l'État que son capital ; toutes les fois que le gouvernement se faisait faire une avance par la Banque, le capital de la Banque était augmenté du montant même de cette avance. D\m autre côté les avances faites par la Banque d'Angleterre à l'État n'étaient pas et ne sont pas encore remboursables : c'est une créance immobilisée, c'est en réalité une rente perpétuelle.

Pendant tout le dix-huitième siècle, la Banque d'Angleterre donna son concours à TÉtat d'une autre manière encore qu'en lui prèi.mt son propre capital; elle prêta son aide pour toutes les conversions successives de la dette nationale, elle se chargea de la mise en circulalion des bons du Trésor; elle participa ainsi à une foule d'opéra-

lions financières pour le compte de VÉtat, et elle s'éloigna notablement de son rôle normal et de ses altribntions naturelles, qui auraient dû se borner à recevoir des dépôts, à faire l'escompte, à avancer des fonds sur valeurs et marchandises.

En retour de ses complaisances, la Banque d'Angleterre obtint des avantages considérables et fut bienlôt constituée en compagnie de monopole. Eu effet, en 1708, à l'occasion d'un prêt fait au gouvernement au taux de 6 p. 100, la Banque d'Angleterre obtint que l'on insérât dans sa charte nouvelle une clause défendant à toute société ou compagnie, composée de plus de six personnes, d'acheter, d'emprunter ou de recevoir une somme d'argent quelconque, sur billets ou effets émis par elle, payables à vue ou à moins de six mois de date. C'était conférer le privilège de l'émission des billets à la Banque d'Angleterre, non pas toutefois d'une manière absolue comme ce privilège est conféré à la Banque de France, puisqu'en Angleterre les simples banquiers et les sociétés dont le nombre des membres ne dépassait pas six personnes continuaient à pouvoir émettre des billets au porteur et à vue.

Ainsi la Banque d'Angleterre, née en 1694 sans privilège, fut privilégiée en 1708, c'est-à-dire quatorze ans après sa naissance. La clause de la charte de 1708 fut maintenue pendant plus d'un siècle : un acte de 1826, dont les dispositions ont été confirmées lors du re« nouvellement de la charte de la Banque en 1833. a expressément borné le privilège d'émission de la Banque à un rayon de 65 milles ou 104 kilomètres de Londres. Dès lors, en Angleterre, des sociétés ou compagnies de plus de six personnes purent faire la banque en émettant des billets à vue et au porteur, sauf dans un rayon très limité autour de la métropole.

Nous arrivons au moment critique et vraiment intéressant pour l'objet de cet ouvrage, de l'existence de la Banque d'Angleterre, c'est-à-dire à l'époque qui s'écoule de 4797 à 1821. La Grande-Bretagne s'était lancée dans une guerre acharnée contre la France : elle y dépensa des sommes sans précédents, non seulement pour l'entretien de ses propres armées et de ses propres flottes, mais aussi pour les subsides qu'elle accordait avec une excessive générosité à ses alliés. Pour subvenir à toutes ces dépenses, on emprunta, on mit des taxes sur une vaste échelle; mais cela ne suffisait pas. Les taxes et môme les emprunts ne produisent des fonds qu'avec du temps : les recouvrements ne sont pas immédiats; or, à la guerre, il faut souvent des n^ssources instantanées : aussi l'Échiquier d'Angleterre avait- il recours au moyen suivant : il émettait des traites ou des bons du Trésor que la Banque escomptait en quantités considérables; les)

avances ainsi faites par la Banque au gouvernement deTinrent quadruples des escomptes consentis au commerce; la Banque d^AngletQrre, dès lors, était détournée de sa véritable destination.

Quand un État, dans un moment de danger, fait ainsi de nombreux emprunts à une Banque, ce n*est pas en général pour se procurer des fonds à un intérêt peu élevé ; c'est surtout pour avoir des ressources immédiatement disponibles ; par l'emprunt et par des taxes TÉtat pourrait aussi se faire des recettes, mais ces recettes ne sauraient être d'une perception immédiate : les avances que font les banques sont au contraire des ressources que l'on peut employer sur-le-champ. Voilà pourquoi, chez les peuples modernes, dès qu'une grande guerre éclate, à moins que les gouvernements n'aient constitué à Tavance un trésor de guerre, comme c'est la coutume en Prusse, il est bien probable qu'on recourra à de grands emprunts faits aux banques nationales, et que Ton sera conduit à établir le cours forcé des billets. Chez les nations modernes, en France, en Italie, en Autriche, on n'attend même pas que la nécessité du cours forcé se soit fait sentir : on commence par déclarer, dès le principe de la lutte, cette mesure exorbitante.

Les emprunts précipités et colossaux faits aux banques nationales par les gouvernements, en temps de guerre, peuvent avoir une certaine utilité politique ; mais ils ont des inconvénients économiques tellement graves, tellement durables et qui bouleversent à un si haut point la société tout entière, qu'on ne saurait trop reculer devant cet expédient séduisant. Mieux vaudrait, dans la plupart des> cas, emprunter au public à des taux très élevés, en accordant des bonifications d'intérêts considérables, pour les versements anticipés ; mieux vaudrait^ si c'est possible, émettre et négocier des bons du Trésor à des banquiers nationaux ou étrangers, même avec un escompte notable, que de recourir à cette mesure du cours forcé.

On sait bien quand on entre dans le cours forcé, mais on ne sait jamais quand on en sort; l'expérience prouve qu'il est bien rare qu'un peuple qui a eu recours à cette mesure en temps de crise puisse revenir à la circulation métallique avant sept ou huit ans, quelquefois même quinze ou vingt ans. La France est jusqu'ici le seul pays qui soit entré dans le cours forcé et qui ait pu en sortir au bout de trois ou quatre années. Mais cette exception est trop isolée pour qu'elle fasse perdre de vue les exemples si nombreux du cours forcé prolongé pendant un quart de siècle ou un demi-siècle.

En Angleterre, on se faisait l'illusion qu'on était dans le cours forcé seulement pour quelques mois, et Ton fut étonné de voir durer ce régime presque indéfiniment. En 1797, la Banque se trouva dans le

plus grand embarras; les avances au Trésor avaient été énormes, une panique s'était emparée du public par suite du projet de descente dans la Grande-Bretagne; on se précipitait aux guichets pour réclamer réchange des billets contre des espèces, aQn de garder ou d'enfouir celles-ci. Le découvert du Trésor vis-à-vis de la Banque, c'est-à-dire les avances faites par celle-ci sur billets de TÉchiquier, indépendamment du capital qu'elle avait prêté à l'État, montait à 7,585,645 livres sterling, c'est-à-dire à 190 millions de francs environ ; l'encaisse de la Banque, la quantité de monnaies et de métaux précieux qu'elle détenait n'était plus que de 4,272,000 livres sterling, un peu moins de 32 millions de francs ; ce faible encaisse allait disparaître en quelques jours; un ordre du Conseil privé en date du 26 février 1797 déclara qu'il était de toute nécessité que les directeurs de la Banque d'Angleterre suspendissent les payements en espèces jusqu'à ce que le Parlement pût être consulté.

C'est ici' que nous assistons à un singulier spectacle, celui de la persistance des illusions humaines en dépit des démentis répétés que leur infligent les faits matériels. Le 3 mars 1797, cinq jours après l'ordre du Conseil du roi, la Banque fut autorisée à émettre des billets de 2 livres sterling, ou même de une livre (50 et 25 fr.), tandis qu'auparavant les moindres coupures étaient de 5 livres ou 125 fr. En prenant immédiatement cette mesure, le Conseil du roi d'Angleterre montra plus de prévoyance que le gouvernement français en 1870 quand fut établi chez nous le cours forcé. La création des petites coupures de billets de banque est, en effet, la conséquence naturelle d'un régime qui chasse le métal de la circulation, la monnaie d'or et d'argent n'aimant pas à se rencontrer à côté d'un papier- monnaie déprécié.

Le 3 mai 1797, le Parlement consulté vota l'acte qui dispensait pour une courte période la Banque d'Angleterre de reprendre ses payements en espèces. La suspension, toutefois, n'était ni générale ni totale. La Banque pouvait continuer à solder en monnaie métalique les sommes inférieures à 20 shellings ; d'un autre côté, les personnes qui avaient fait à la Banque des dépôts d'espèces pour une somme inférieure à 500 livres pouvaient retirer en monnaie métallique les trois quarts de cette somme. Cet acte parlementaire ne devait ôtre en vigueur que pendant cinquante-deux jours, c'est-à-dire jusqu'au 24 juin 1797 : on se flattait qu'au bout de ce temps, on pourrait rentrer de plain pied dans la voie normale de la circulation métallique. Le 22 juin, deux jours avant l'expiration de ce terme, une nouvelle loi fut^ volée, prorogeant la suspension des payements îusqu'à la fin du premier mois qui suivrait la prochaine réunion du

670 THÀlTÉ DB LA SGIBNCB DBS FINANCES.

Parlement. En novembre 1797, un troisième acte du Parlement prorogea de nouveau la suspension des payements jusqu*à la fîn du sixième mois qui suivrait la conclusion de la paix. En 1802, fut conclue la paix d'Amiens; un nouvel acte du Parlement maintint le cours forcé jusqu'en mars 1 803 : en 1803, il fallut encore yoter deux fois sur le même sujet et dans le môme sens ; la seconde de ces lois continuait la suspension des payements jusqu'à Texpiration d'un délai de six semaines après le traité défmilif de paix; jusque-là on n'avait conclu que les préliminaires. 'Le régime du cours forcé se prolongea pendant la guerre qui ne tarda pas à recommencer : en 1815, ud acte du Parlement le prorogea jusqu'en 1816; en 1816, un nouvel acte étendit le délai jusqu'en 1818 : d'autres actes parlementaires prolongèrent le cours forcé jusqu'en juillet 1819, puis jusqu'en février 1820 : enfin les payements ne furent repris que le 1*' mai 1821.

Ainsi, le cours forcé voté en 1797, pour cinquante-deux jours, continué par diflérentes loisjpour quelques mois, pesa sur la riche et puissante Angleterre pendant plus de vingt-quatre ans.

Comment l'Angleterre supporta-t-elle ce régime? Pendant celte période de vingt-quatre ans, la Banque fit chaque année à l'État des avances dont le montant total varia entre 10 millions de livres sterling et 28 millions de livres sterling, c'est-à-dire entre 250 et 700 millions de francs. La circulation de la Banque d'Angleterre, le nombre des billets répandus dans le public qui avait été, avant le cours forcé en 1796, de 10^30,000 livres (270 millions de francs environ), monta rapidement chaque année jusqu'au chiffre de plus de 27 millions de livres en 1815, près de 680 millions de francs, et en 1817 elle atteignit le chiffre de 28,470,000 liv. (712 millions de francs); depuis lors^ elle décrut. Il ne faut pas oublier que la Banque d'Angleterre n'était pas seule à émettre des billets, qu'il y avait d'autres grandes banques en Ecosse, en Irlande, et qu'en outre, sur le sol même de l'Angleterre proprement dite, une foule de banquiers particuliers et de compagnies, dont le nombre des membres ne dépassait pas six per- 6onnes, émettaient aussi des billets à vue et au porteur : de sorte que la circulation totale du papier de banque était infiniment plus grande, peut-être le double de la circulation particulière de la Banque d'Angleterre. Il faut aussi tenir compte du moindre développement alors de la population, de l'industrie et de la richesse, d'où il résultait que le royaume britannique n'avait pas besoin dans ce temps de moyens d'échange aussi nombreux qu'aujourd'hui. Il est incontestable que, par suite des demandes du gouvernement et de la spéculation qu*excite toujours le cours forcé, les émissions do Lilîets furent hors de proportion avec les besoins du pays.

D'après les règles de la science économique, celte situation devait amener une dépréciation des billets de la Banque : la dépréciation vint en effet; elle vint à pas lents, d'abord, mais à pas constants et de plus en plus rapides. Pendant les premières années le papier ne fut que légèrement déprécié, 1 p. iOlJ seulement; en 1800, la dépréciation atteignit 10 p. 100; elle diminua un peu pendant les années suivantes ; elle reprit de plus belle en 1809, oîi elle fut de 14 p. 100; en 1810, elle tomba à 8 p. 100; en 1811, la prime deTor fut de 20 p. 100 ; en 1812, de 25 ; en 1813, de 29 1/4 p. 100 : ce fut là le point culminant : les billets de la Banque d'Angleterre perdaient alors près d'un tiers de leur valeur; en 1814,1a prime ne fut plus que de 14 p. 100; en 1815, de 16 1/2 : depuis ce moment elle décrut rapidement : en liS17, elle n'était plus que de 2 1/4 p. 100 ; en 1820, elle était à peine de 1/2 p. 100.

On voit combien furent grandes ces fluctuations : quoique la Banque d'Angleterre eût pour garantie de son papier des effets de commerce de premier ordre et des bons du Trésor du gouvernement britannique, ses billets arrivèrent à perdre près de 30 p. 100, soit environ un tiers de leur valeur. C'est que dans le cours forcé ces prétendues garanties n'en sont pas. Les causes de la dépréciation étaient triples: 1* Taugmentation de la circulation au delà des besoins; 2'' l'insécurité politique; 3* les exportations d'or, par suite de l'entretien des armées anglaises à l'étranger et des subsides que l'Angle^ terre payait à ses alliés du continent.

Ces trois causes se combinaient dans des proportions variées : en , 1813 et 1814, par exemple, années où la dépréciation fut le plus considérable, l'insécurité politique était moins grande que jadis, puisque la cause de l'Angleterre et de ses alliés venait de triompher en Russie, à Leipzig et dans la campagne de France ; mais la circulation des billets s'était accrue et l'exportation d'or pour les subsides aux princes du continent était considérable.

De 1797 à 1814, l'Angleterre paya plus de 37 millions sterling en subsides à ses alliés, c'est-à-dire plus de 925 millions de francs ; l'entretien de ses armées sur le continent dut lui coûter une somme plus considérable encore ; tout cela nécessitait une exportation d'or im-* portante, d'autant plus que le stock d'or existant était beaucoup moindre qu'à présent, puisque les mines de Californie et d'Australie n'étaient pas découvertes et que celles de l'Oural n'étaient que médiocrement exploitées. D'un autre côté, l'Angleterre ne pouvait faire rentrer cet or par des exportations de marchandises, parce que le blocus continental lui fermait presque tous les marchés d'Europe. La Grande-Bretagne n'avait pas non plus la ressource qui a sipuissam*

tuent aidé la France à payer son indemnité de guerre : elle ne pouvait exporter des titres de valeurs mobilières parce que les valeurs mobilières étaient peu développées, et que ce que nous appelons les valeurs internationales n*existait pas encore ; elle ne pouvait non plus placer en partie ses emprunts au dehors : le crédit international n'était pas né. Ces raisons expliquent pourquoi le cours forcé fut si préjudiciable à l'Angleterre de 1797 à 1819, tandis qu'il eut pour nous en 1870-71 de si légères conséquences.

Au point de vue économique, quelle fut Tinfluence du cours forcé pendant ces vingt-quatre ans ? Évidemment elle dut être très fâi^heuse : des fluctuations de 20 et de 30 p. 100 dans la mesure des échanges sont des conditions désastreuses pour le commerce; la stabilité nécessaire aux opérations de longue haleine faisait défaut; l'esprit d'agiotage était surexcité; cependant, ces inconvénients furent alors moins vifs qu'ils ne l'auraient été de nos jours, précisément parce que le commerce extérieur et les relations intemationales étaient moins développés que maintenant.

D'un autre côté, un fait heureux et occasionnel vint diminuer le préjudice que le cours forcé eût dû porter à l'Angleterre ; ce bonheur inespéré, ce furent les merveilleuses découvertes qui firent4iaître la :grande industrie: c'est alors que furent inventés les ingénieux mécanismes qui permirent l'établissement des filatures de coton, puis de lin et de laine ; c'est alors que la force motrice de la vapeur commença à être employée dans les usines ; on comprend que le prodigieux développement résultant de ces applications scientifiques atténua, dans une certaine mesure, les effets désastreux du pernicieux système qui pesait sur le pays. Il n'en est pas moins vrai que les souffrances furent considérables.

Quant au gouvernement, on ne peut avoir aucun doute que le cours forcé ne lui ait coûté cher: quoique la Banque lui fît des avances nombreuses à des taux d'intérêt peu élevés, il empruntait des milliards en papier déprécié de 20 ou 30 p. 100; le gouvernement devait, après l'abolition du cours forcé, en payer les intérêts en bonne monnaie; c'est en bonne monnaie également qu'il devra les rembourser» s'il veut éteindre sa dette; c'est assez dire qu'il perdait 20 ou 30 p. iOO sur chaque emprunt. Le cours forcé, quand il n'est pas mené avec une excessive prudence et dans des circonstances particulièrement heureuses qui préservent les billets de toute dépréciation, le cours forcé est l'expédient le plus cher et le plus ruineux : le pays, par les fluctuations de la monnaie et par l'impossibilité de faire des prévisions à longue échéance, perd une partie de son activité productive. Quant au gouvernement, ne serait-ce que par cette considération qu'il

-emprunte en papier déprécié ce qu*il devra rembourser un jour en monnaie de bon aloi, il est la dupe de ses propres artifices. Pitt avait dit, en établissant le cours forcé, qu'il venait de découvrir une montagne d'or: ce mot faisait peu d'honneur à sa clairvoyance. Gomment TAngleterre finit-elle par sortir de cette crise et à quelles conditions? Après la paix de i8i5 les exportations de Tindustrie britannique reprirent sur une grande échelle, des flots d'or revinrent dans la Grande-Bretagne ; la sécurité politique se rétablit ; on eût pu rentrer plus tôt dans la circulation métallique, si le gouvernement •et la Banque eussent été prévoyants, si Ton eût voulu réduire la circulation des billets, en ne faisant plus d'avances au gouvernement, en élevant le taux de Tescompte et en réduisant les prêts aux particuliers. Mais, d*un côté, le ministère était encore la dupe de ce déplorable système d'amortissement, dont nous avons retracé plus haut les déceptions; il empruntait inutilement pour ce jeu stérile, il contribuait à tenir élevée la circulation de la Banque qu'il eût dû diminuer à tout prix; d'un autre côté l'esprit de spéculation, alimenté parla longue durée du cours forcé, était très répandu dans la nation, et la Banque favorisait cette spéculation par des avances excessives qui correspondaient à de nouvelles émissions de billets.

Ainsi fut retardée de quatre ou cinq ans la fin de ce système anormal. En 1819, un acte fut passé par les soins de M. Peel, qui décidait la reprise graduelle des payements en espèces; à partir du mois de fé« vrier 18i20 jusqu'au mois d'octobre de la même année, le payement des banknotes pouvait être réclamé en espèces, au taux de 4 livres sterl. 1 sh. par once d'or : l'once d'or valait avant le cours forcé, en 1797, 3 liv. st. 17 sh., 6 pence et demi; c'était dire que chaque porteur de billets de la Banque pouvait réclamer le remboursement des billets en or, moyennant 3 sh. et demi d'escompte par once d'or, ou 4 p. 100 environ de change; du mois d'octobre 1820 au mois de mai 1821, le payement des banknotes pouvait être réclamé en or, au taux de 3 liv. 19 sh., 6 pence, c'est-à-dire moyennant un change de2i/2p. 100; enfin, à partir de mai 1821 jusqu'en mai 1823, le payement des banknotes en or pouvait être exigé par le porleur au taux de 3 liv. 17 sh. 10 pence et demi, c'est-à-dire moyennant un change de 1/2 p. 100 : après le mois de mai 1823, la Banque devait reprendre ses payements à vue. La Banque d'Angleterre devança le dernier terme et à partir du 1*' mai 1821, après vingt-quatre ans et deux mois de cours forcé, on rentra <lans la circulation métallique.

Cet acte qui mit fin au cours forcé et qui avait employé toutes les précautions fut néanmoins très attaqué : on le rendit responsable des ^catastrophes qui le suivirent de près. Le cours forcé, quand il amène 11. 43

cette dépréciation et cette fluctuation de la valeur des billets, n*est pas seulement un obstacle au développement régulier de rindustric et du commerce, mais en outre il bouleverse toutes les relations civiles : dans la période où la dépréciation est croissante, il est singulièrement favorable aux débiteurs; dans la période, au contraire^ où la dépréciation est décroissante, il aggrave notablement le poid» des dettes (i).

La fin du dernier siècle et le commencement de celui-ci devaient être pleins des sinistres causés par le papier-monnaie. En Angleterre la dépréciation des billets ayant cours forcé avait été considérable, puisqu'elle atteignit un instant 29 i/4 p. 100; les oscillations avaient é(é nombreuses, enfin la période pendant laquelle dura ce régime anormal futlongue ; mais il n'y eut point de catastrophe complète et de banqueroute réelle de la part de l'établissement émettant les billets privilégiés. Il n'en fut pas de même aux États-Unis d'Amérique, en France eteo Autriche. Dans ces trois pays la valeur du papier ayant cours forcé fut non seulement diminuée, mais annihilée; l'État manqua à se» engagements, et Ton fit une banqueroute manifeste. Si le cours forcé fut infiniment plus désatreux aux États-Unis, en France et en Autriche qu'en Angleterre, cela tient à plusieurs causes : les hommes d'Etat de ces trois premières contrées étaient moins instruits, moins prudents et avaient des procédés plus autoritaires ou plus révolutionnaires (les deux termes sont à peu près synonymes) que les hommes d'État de la Grande-Bretagne. En outre, et c'est là une difi'érence capitale sar laquelle on doit insister, en Angleterre les billets ayant cours forcé n'étaient pas émis directement par l'État: ils provenaient d'un établissement particulier, une grande banque, dont les administrateurs étaient personnellement intéressés à ce que les émissions ne fussent pas indéfinies et à ce que la valeur du billet ne fût pas coipplètement détruite. Dans les trois autres pays, au contraire, les billets à cours forcé étaient émis directement par l'État, qui a toujours moins de ménagements, est moins éclairé, dont les ministres changent plus souvent et sont moins directement intéressés au maintien de la valeur dubilletque les administrateurs d'une grande compagnie particulière. Si nous regardons l'émission de billets ayant cours forcé faite par une banque comme un expédient dangereux, nous considérons l'émission directe de semblables billets par un État comme infiniment plus cala-

{{) Quand une nation reprend les payements en espèces, après avoir subi de très grandes fluctuations dans la valeur du papier-monnaie, il serait de toute éqoitâ qo^ Ton réduisit toutes les dettes à payer en espèces en proportion de la baisse que subissait le papier-monnaie au moment où chaque dette a été contractée ; sinoo, on écrase les débiteurs, et on justifie les plaintes des inflationitts ou gveenbackirs sut

États-Unis Voir cette question reprise plus loin dans Y Appendice àeisk 6« édition.

DU COURS FORGÉ DES BILLETS D'ETAT, ETC. 67t

miteuse. Les administrateurs d'une banque à laquelle l'État demande des escomptes et accorde le privilège du cours forcé agissent toujours auprès du gouvernement comme un frein, comme un contrôle, ils font une résistance. Les entraînements sont par suite plus difûciles dans ce système que dans Tautre. Il n'y a» pas d'exemple du cours forcé pratiqué par une banque qui ait conduit à une banqueroute totale, ou même à une dépréciation dépassant 40 ou 50 p. iOO; presque tous les Etats, au contraire, qui ont émis directement des billets à cours forcé se sont laissé entraîner à des émissions tellement extravagantes que la banqueroute a été inévitable. Heureux encore sont les gouvernements qui, usant de cet expédient, n'ont vu leurs billets se déprécier que des deux tiers!

Nous serons bref sur la première application du cours forcé aux États-Unis d'Amérique : sans intention préméditée peut-être d*en faire une ressource considérable pour les besoins de la guerre et voulant seulement parer aux premiers embarras de la lutte, le gouvernement des colonies anglaises insurgées recourut à cet expédient à partir du2âjuini776. Bientôt, croyant toujours qu'il s'agissait d'un dernier effort, il accrut tellement ses émissions que, en 1780, la valeur nominale du papier en circulation atteignit 200 millions de dollars, soit plus de un milliard de francs; si l'on réfléchit qu'alors la population des États-Unis ne s'élevait qu'à 3 millions d'habitants, que le pays était d'une richesse médiocre, que les transactions n'y étaient pas développées, on ne peut s'étonner que la valeur de ce papier d*État soit tombée absolument à rien et qu'il fallût recourir à la banqueroute.

C'est la France, néanmoins, qui a donné au monde le plus grand exemple des catastrophes que le papier-monnaie peut produire. Il semble que la chute du système de Law, au début du dix-huitième siècle, eût dû épargner à notre pays la répétition de cette expérience insensée dans les dernières années du siècle. Mais on avait alors un fanatisme politique qui faisait croire au succès, sous le régime républicain, des tentatives qui avaient échoué sous le régime monarchique. On se laissait tenter aussi par des sophismes dont la vanité et le danger n'étaient pas encore scientiGquement démontrés* Enfin, personne n'aurait pensé, au début du système, qu'on dût le pratiquer avec si peu de prudence et tant d'exagération.

On sait quelle fut l'origine des assignats : ils ne devaient pas être un papier-monnaie ; ils furent créés comme une sorte de valeur hypothécaire, portant intérêt, et devant être remboursée dans des délaii déterminés; c'était quelque chose comme les obligations qui furent émises en 1814 par le baron Louis et gagées sur les forêts que Ton

675 TBAITÉ DE LA SCIENCE DBS FINANCES.

devait vendre, ou bien encore comme les obligations ecclésiastiques qu*a créées dans ces derniers temps le royaume d'Italie. Ainsi compris, les assignats eussent été un expédient ingénieux et inoffensif, pourvu toutefois qu*on n'exagérât pas le nombre de ces sortes d'obligations et que l'Etat restât en situation d'en payer les intérêts et de les rembourser à Téchéance.

Une loi du 19 décembre 1789 ordonnait la vente de 400 millions de biens du domaine ou du clergé, et afin de faire proQter par avance le Trésor du produit de ces aliénations, elle portait dans Tarticle 13 les dispositions suivantes : « Il sera créé, sur la caisse de TËxtraordi- « naire, des assignats de 10,000 livres chacun, portant intérêt à « 5 p. 100, jusqu'à concurrence de la valeur desdils biens à vendre; « lesquels assignats seront admis de préférence dans Tachât desdits « biens. Il sera éteint desdits assignats, par les rentrées delà contri- « bution patriotique, et par toutes les autres recettes extraordinaires « qui pourraient avoir lieu, 100 millions en 1791, 100 millions en « 179â, 80 millions en 1793 et le surplus en 1795. Lesdits assignats « pourront être échangés contre toute espèce de titres de créances « sur rÉtat ou de dettes exigibles, arriérées ou suspendues, portant « intérêt. »

Cette opération était fort légitime et bien conçue : malheureusement elle ne tarda pas à être complètement transformée. Par la loi du 17 avril 1790 les assignats, sans changer de caractère» s'acheminaient déjà dans une mauvaise voie. L'intérêt qui devait être primitivement de 5 p. 100 était réduit à 3 ; les coupures qui avaient été fixées d'abord à 10,000 livres étaient remplacées par des billets numérotés de 1,000 à 200 livres : ceux-ci devaient être remboursés par tirage au sort aussitôt que le Trésor aurait reçu un million d'argent sur les biens donnés en gage. Les intérêts devaient être payés sur le revenu des biens à vendre versé dans la caisse de l'Extraordinaire. On le voit, il ne s'agissait pas encore de faire de ces valeurs un papier-monnaie: elles restaient des obligations, un placement de bourse ; seulement, en réduisant l'intérêt et en fractionnant les coupures, on faisait un premier pas dans une voie dangereuse. Déjà le mot d'assignaUmonnaie était prononcé, et l'on voulait donner à ce papier la fonction d'instrument des échanges. Un économiste, membre de l'Assemblée, Dupont de Nemours, s'y opposait avec un grand bon sens. Plus il y aura d'assignats, disait-il, plus cher sera le prix des choses, du blé, du pain, car le blé et le pain ne seront pas plus abondants.

Il est à regretter que ce soit l'un des plus grands esprits du temps, Mirabeau, qui, par fanatisme politique, ait poussé au développement du système des assignats. Il s'a^ssait toujours alors de procurer au

Trésor par anticipation le produit des biens nationaux et de rembourser les anciennes dettes avec des obligations gagées sur ceproduit. Voici comment s'exprimait à ce sujette grand orateur de la Constituante : «r Tous hésiteriez à adopter les assignats comme une mesure de « finance, que tous les embrasseriez comme un moyensûr etaclifde « révolution. Partout oti se placera un assignat-monnaie^ là sûrement « reposera avec lui un vœu secret pour le crédit des assignats, un dé- « sir de leur solidité; partout où quelque partie de ce gage public ce sera répandue, là se trouveront des hommes qui voudront que la <i conservation de ce gage soit effectuée, que les assignats soient a échangés contre les biens nationaux, et comme enfin le sort de la (( Gonstilution tient à la sûreté de celte ressource, partout oîi se trouce vera un porteur d'assignats, vous compterez un défenseur néces- « saire de vos mesures, un créancier intéressé à vos succès. »

C'est ainsi par des raisons politiques plutôt que financières qu'on se laissa glisser au début de la Révolution sur la pente des émissions indéfinies de papier d'État. En 1790, on décréta par 508 voix contre 423 que la dette exigible ou flottante de l'État serait remboursée en assignats, ainsi que celle du clergé; et on résolut d'en émettre de nouveau pour 800 millions de francs qui, ajoutés aux 400 millions primitifs, feraient un total de 1,200 millions. Quoique désigné souvent sous le nom d^assigrutts-monnaie^ ce papier n'avait pas encore le caractère légal que ce nom semblait lui conférer. Les coupures étaient au porteur, mais elles ne descendaient pas encore à des sommes minimes. Il devait y avoir 200,000 assignats de 2,000 livres ; 440,000 de 500 ; 400,000 de 100 ; 400,000 de 90 ; autant de 80, de 70, de 60 et de 50 livres; ces proportions furent ensuite modifiées. C'étaient donc des obligations que l'on donnait en payement de dettes d'État de différentes natures.

Bientôt ce papier perdit sa destination originelle; le 8 octobre 1790, on décida que l'intérêt de 3 p. 100 alloué aux assignats se« rait supprimé à partir du 15 de ce mois : on se rappelle que^^et intérêt avait été primitivement fixé à 5 p. 100. Ne portant plus aucun intérêt, les assignats cessaient d'être une valeur de placement, une obligation que les capitalistes pouvaient mettre en portefeuille : ils ne pouvaient plus avoir d'utilité qu'à la condition de circuler de main en main et de servir de monnaie libératoire dans les paye< nents. Il est vrai qu'ils avaient encore une utilité spéciale, celle de servir à l'achat des biens nationaux. Cette destination aurait suffi peut-être à les préserver d'une dépréciation considérable s'ils eussent été en quantités réduites; maison s'était laissé entraîner à multiplier les émissions. Les 16 et 17 avril 1790, il en avait été créé

pour 400 millions de francs; le 18 septembre, pour 80O autres mil- Kons ; en juin 1791, encore pour 600 millions de francs; le 2 novembre de la même année, pour 300 millions de francs. Ainsi, d'après )e rapport de Cambon, lu en avril 1792, sur la dette publique de la France, si Ton déduit des chiffres précédents une somme de 85,948.281 livres 7 sous 6 deniers qui restaient en caisse ou qui étaient en fabrication, on voit que, à cette époque, la création d*assignats avait atteint le chiffre de 2,014,051,758 livres 12 sous 6 deniers. D'un autre côté il avait été brûlé pour 457,000,000 de francs d'assignats qui étaient rentrés par suite de la vente de domaines nationaux, et 7,576,307 livres 13 sous 8 deniers avaient été annulés par d'autres raisons, probablement par les tirages au sort qui avaient été ordonnés lors des émissions premières. Il restait donc alors en circulation pour 1,549,475,448 livres 18 sous 10 deniers.

Ainsi les assignats avaient absolument perdu leur caractère primitif d*obligations hypothécaires servante anticiper le produit de la Tente des terres domaniales et offrant un placement aux capitalistes. S' étant multipliés outre mesure, au delà de la proportion que les épargnes annuelles du pays et les capitaux disponibles eussent pu absorber, n*élant plus remboursables à des époques fixes ou par voie de tirage au sort, ne portant plus d'intérêt, divisés en coupures de jour en jour moindres, étant enfin dotés du cours forcé et devant être admis au pair dans les payements, ils ne faisaient plus que concurrence à la monnaie.

Quoi qu'il en soit, jrisqu'au mois d'avril 1792 le mal n'était pas encore sans remède : la quantité de 1,550 millions d'assignats existants •ût pu être peu à peu atténuée et la valeur en eût pu être relevée. U eût suffit de ne pas en émettre davantage, d'allouer un intérêt de 5 p. 100 à ce papier, de rétablir les époques de remboursement par tirages au sort, et d'annuler tous ceux de ces titres qui rentreraient en payement des biens nationaux pour rendre à ce papier le caractère d'obligation hypothécaire ou valeur de placement et lui enlever celui de papier-monuaie. Tout au contraire, la Convention, exagérant encore les exagérations de la Constituante et de la Législative, considéra les assignats comme un moyen de se procurer gratuitement les sommes dont elle avait besoin. Le 24 octobre 1792, elle créa pour 400 millions de nouveaux assignats ; le 21 novembre, pour 600 millions; le 14 décembre, pour 300; le 1*' février 1793, pour 800; le 7 mai, pour 700. Elle continua ces émissions dans des proportions croissantes, sans se laisser effrayer par la dépréciation considérable qui frappait ces titres. On eut beau faire les lois les plus sévères, comme celle qui condamnait à trois ans de fers toute personne

qai ferait trafic de numéraire en le vendant plus cher que le papier, la baisse des assignats devint énorme. Le louis d'or de 24 livres se vendait à la fin de la Convention 1,500 livres en assignats, puis 2,000, 2,500 et 2,600. H avait été créé alors pour 29 milliards et demi d'assignats ; il est vrai que sur cette somme 5 milliards environ restaient à fabriquer et qu'un chiffre un peu plus considérable d'assignats avait été détruit, de sorte qu'il en restait dans la circulation 18,923,464,464 Uvres.

Le Directoire, se trouvant dans une pénurie encore plus grandi que le gouvernement précédent, et étant résolu à vivre d'expédients, bien loin de renoncer aux émissions de papier, y chercha des res« sources qui le pussent faire vivre. Le 22 décembre 1795, le Conseil des Cinq-Cents décida que l'on étendrait jusqu'à 40 milliards la circulation du papier-monnaie et qu'alors on briserait les planches. Cette fois on tint parole. 11 ne s'était pas écoulé deux mois depuis ce décret que, le 19 février 1796, l'émission totale des assignats ayant été portée depuis 1789 à 45,581,412,018 livres, sur lesquelles environ 40 milliards étaient en circulation, on brisa solennellement les planches. Le louis d'or qui valait avant cette cérémonie 7,500 livres baissa à 5,800, l'agio se modérant par l'espérance que la quantité de papier n'augmenterait pas.

L'assignat étant arrivé à ne plus valoir que 1/250'"* ou l/dOO*"' de sa valeur nominale (6,000 à 7,200 livres en assignats pour un louis d'or de 24 livres), il devenait urgent de procéder à une liquidation. En 1796, on résolut de faire rentrer ces billets en émettant à leur place, mais en quantités moindres, un nouveau papiernommémancfa^ territorial^ gagé sur les biens nationaux encore disponibles. On décida de créer pour 2 milliards 400 millions de ces mandats territoriaux qu'on délivrerait en échange d'une somme trente fois plus forte en assignats. Ce nouveau papier donnait au porteur le droit de se faire adjuger sans enchère une valeur égale de biens nationaux, d'après l'estimation faite en 1790. Les mandaté territoriaux devaient d'ailleurs avoir cours/ forcé : on espérait qu'étant en quantité beaucoup moindre que les assignats et donnant au porteur des droits plus précis pour l'ao-/ quisition des biens nationaux, ils ne perdraient guère de leur valeur.^' 11 n'en fut pas ainsi : considérés comme papier de circulation, devant servir d'instrument des échanges, les mandats territoriaux étaient . encore en quantité exubérante par rapport aux besoins du pays ; considérés comme valeurs de placement, les mandats avaient le tort dû ne pas porter d'intérêts et de dépasser l'importance des capitaux disponibles et susceptibles de s'immobiliser par l'achat de terres ou d'obligations hypothécaires. Enlln la confiance publique 'avait été

680 THAITÉ DB Lk SCIENCB DES FINANGBS.

trop ébranlée par les émissions indéfinies d'assignats pour qu'elle se rétablit à Tendroit du nouveau papier dont il eût été facile aussi d'augmenter la quantité. Les mandats territoriaux tombèrent donc bientôt dans TaTilissement. Néanmoins, ils avaient fait rentrer une quantité considérable d'assignats qui furent détruits. Les assignats avaient cessé d'avoir cours forcé à partir du mois de juillet 1796 ; ceux qui n'étaient pas rentrés en échange de mandats territoriaux ou par le payement des impôts'furent définitivement annulés le 2\ mai 1797. Les mandats territoriaux eux-mêmes ne jouirent pas longtemps du cours forcé ; il fut stipulé seulement qu'ils seraient admis pendant quelques^ mois dans les caisses publiques.

En supprimant les assignats, il fallait régler quel serait le mode d'acquittement des engagements pris pendant la durée de la dépréciation, c'est-à-dire déterminer la baisse du papier-monnaie aux différentes époques et réduire les obligations à la valeur constatée par le cours du change au moment du contrat et dans le département où le contrat avait eu lieu. On dressa un tableau de dépréciation partant du 1*' janvier 1791 et s'arrêtant en 1796 au moment ot les mandats territoriaux avaient été inventés. Les obligations antérieures au 1*' janvier 1791 ne devaient pas être réduites, elles devaient être entièrement acquittées en numéraire; il en était de même pour toutes les dettes qui avaient été déclarées payables en espèces métalliques à quelque époque que l'engagement eût été consenti. Toutes les autres, au contraire, devaient être réduites dans des proportions indiquées par un tableau qui avait été dressé d'après les cours du change du papier contre la monnaie métallique aux différentes époques et dans les différents départements.

Voici les oscillations principales de la valeur effective des assignats depuis 1789. En novembre 1789, 100 livres en assignats valaient 95 livres en espèces; en janvier 1790, ils valaient 96 livres ; en juillet de la même année, 95; en janvier 1791, ils ne valaient plus que 91 livres ; en juillet, 87; en janvier 1792, ils valaient 72 livres; en iuillet, 71 ; en janvier 1793, ils ne valaient plus que 51 ; en juillet, 23; en janvier 171)4, ils étaient remontés à 40 ; en juillet, ils étaient descendus à 34 ; en janvier 1795, ils ne valaient plus que 18 ; en juillet de la même année 100 livres en assignats ne valaient plus que une livre en monnaie métallique ; en 1796, on vit les billets de 100 livres ne plus valoir que 40 ou 50 centimes.

Ainsi pendant les quinze premiers mois, en 1789 et en 1790, l'assignat ne perdait que peu de chose de sa valeur ; il se cotait alors à 4 ou 5 p. 100 au-dessous du pair; c'est qu'il n'avait pas encore le caractère du véritable papier-monnaie, il était plutôt une obligation

DU COURS FORCÉ DES BILLETS D'ÉTAT, ETC. 68f

hypothécaire et une valeur de placement, puisqu'il portait intérêt et qu'il était stipulé remboursable à des époques déterminées ou par tirages au sort. D'ailleurs, pendant toute cette première période les émissions furent limitées, ne montant d'abord qu'à 400 millions, puis à 1 milliard 200 millions dans les derniers mois seulement de 1790. En 1791, la dépréciation s'accentue, la perîe est de 13 p. 100 au milieu del'année et de 28 p. 100 à la fin : c'est que l'assignat a presque entièrement perdu Te caractère de valeur de placement par la suppression de tout intérêt, et qu'il est devenu un papier de circulation ; à la fin de cette année d'ailleurs, les émissions ont été portées à 2 milliards en-. ▼iron, et déduction faite des annulations, il en reste 1 milliard 50Oj millions dans les mains du public. Il est étonnant que la baisse ne soit pas plus considérable. Le public espère^ sans doiUe, que la < vente des biens nationaux fera rentrer et annuler un très grand nombre de ces billets. Pendant le premier semestre de 1792 la va» leur se maintient, mais pendant le second elle décroît notablement^ si bien que, au commencement de 1793, 100 livres en assignats ne valent plus que 51 livres en métal : c'est que dans les derniers mois de 1792 la Convention a mulitipliéles émissions. En 1793 et en 1794, la baisse fait encore de nouveaux progrès et les fluctuations sont plus nombreuses. En 1795, c'est un véritable effondrement.

On voit ce qu*a été le régime des assignats, sur quelle pente rapide l'administration financière de la France s'était placée et à quelle chute elle se laissa entraîner. Ce papier-monnaie causa la ruine de milliers de familles : toutes les personnes dont les créances venaient à échéance dans cette époque de dépréciation perdirent leur avoir; tous ceux qui avaient des revenus fixes les virent tomber à rien;. le commerce et l'industrie furent singulièrement entravés par celte dépréciation croissante de l'instrument des échanges ; tout crédit devint impossible. L*État, outré qu'il se déshonora par la banqueroute, perdit aussi à ce régime : s'il payait ses dettes en assignats, il ne recevait que des assignats dans ses caisses ; il n'avait donc jamais à sa disposition de recettes ayant une valeur fixe. Assurément il eût été préférable pour lui, même au point de vue de ses intérêts immédiats, de ne pas recourir à un système qui produisit une perturbation générale.

L'État français avait commis toute une série d^erreurs qui retombèrent sur lui. Ayant une dette non constituée de 2 milliards 300* millions et une quantité de biens domaniaux valant une somme au moins égale, il avait cru qu'il pourrait payer la première au moyen des ressources que lui fournirait l'aliénation de ces terres. C'était oublier qu'on ne peut, surtout au milieu d'une crise poliliqua

682 TRAITÉ DB LA SCIENCE DES Fir<ANCES.

et dans ua temps où la fortune mobilière est peu développée, mettre en vente et aliéner en quelques mois ou en quelques années des quantités énormes de terres. Certes, si Ton se fût borné à créer pour 400 ou 500 millions d*obIigations portant intérêt et remboursables à des époques fixées, on eût pu anticiper ainsi en partie le produit des biens nationaux.

L'idée de créer une quantité de papier pour une valeur égale i la valeift* présumée des terres disponibles était déplorable. Alors même que ce papier aurait été simplement une valeur de placement, les capitaux dans le pays n'étaient pas assez abondants pour l'absorber en peu de temps, sans le déprécier notablement. Quant à faire de ces sortes d'obligations hypothécaires, en nombre presque indéfini, un*^apier-monnaie à cours forcé, c'était le comble de l'ignorance. Il y avait là une double erreur : la première consistait à croire qu'un papier, destiné à circuler dans les mains du public comme auxiliaire ou suppléant de la monnaie, est suffisamment garanti par une hypothèque foncière : il faut qu'un papier de ce genre soit gagé par une valeur facilement réalisable, si ce n'est immédiatement du moins à court délai; or, de grandes quantités de terres domaniales ne peuvent être, surtout à une époque de crise, réalisées en peu de temps. La seconde erreur consistait à croire que l'instrument légal des échanges dans un pays peut être impunément multiplié, •ans perdre considérablement de sa valeur. Il doit toujours y avoir une relation entre l'abondance des moyens d'échange et la quautité des transactions et des produits. Aussi est-il téméraire d'augmeu 1er l'agent de circulation quand la production ne s'est pas accrue. Il y a même ceci de remarquable que, dans tout pays, le besoin d'une circulation de papier ayant cours forcé est toujours inférieur au besoin que l'on avait d'une circulation métallique : c'est-à-dire que, sous le régime de la suspension des payements en espèces, le public n'a besoin que d'une quantité de billets d'une valeur moindre que la valeur de la monnaie métallique dont il se servait antérieurement. En effet, la monnaie métallique peut avoir deux destinations, circuler et s'entasser ; dans des pays démoccatiques comme la France, il y a toujours un nombre considérable de petites réserves métalliques ; ces accumulations montent à des sommes énormes ; la partie du public qui se défie des placements mobiliers fait ainsi de petits trésors, confiante en la permanence de la valeur de l'or et de l'argenl. Au contraire, sous le régime du cours forcé, personne n'accumule des billets de banque ou d'État; on s'en défait contre des valeurs mobilières, des marchandises ou de la monnaie métallique; chacun n'en prend que la quantité strictement nécessaire à ses échanges pro-

^7 'm mM

chains; on se les passe de main en main, craignant toujours une dépréciation. Voilà pourquoi, quand on introduit le cours forcé dans un pays, si Ton ne veut pas que les billets soient dépréciés, il faut qu'ils s'élèvent à une valeur nominale moindre que la valeur nominale des espèces métalliques qui servaient antérieurement à la circulation et qu'ils remplacent.

L'exemple des assignats est le plus probant que nous offre i'his* toire sur les dangers du cours forcé. Cependant, presque à la même époque, un pays contre lequel nous faisions la guerre, l'Autriche, traversa une crise du môme genre.

Le cours forcé a été à l'état chronique en Autriche non pas pendant quinze ans seulement, ni même vingt-cinq ans, mais pendant près d'un siècle. Sans remonter, ce qui nous entraînerait trop loin, à l'exposé des vicissitudes de ce régime dans la monarchie autrichienne à la fin àxjL siècle dernier, nous en décrirons rapidement les fluctuations dans le siècle actuel. La série des guerres auxquelles l'Autriche prit part depuis 1792 avait épuisé le Trésor et augmenté dans des proportions considérables la création des billets de banque à cours forcé, qui alors étaient émis directement par l'État, quoique le nom de ces billets sembl&t indiquer l'intermédiaire d'un établissements de crédit. Néanmoins, à la fin du siècle dernier, la dépréciation de ces billets était encore très faible. Au mois de janvier 1799, ils ne supportaient qu'une perte de 3 p. lOO par rapport à l'argent ; en d'autres termes, l'argent était à i03, c'est-à-dire que 100 florins d^argent s'échangeaient contre 103 florins de papier; au mois de décembre 1799, l'argent était à 113 ; la chute du billet devint chaque année plus rapide i

En décembre 1800 l'argent était à 118

C'est-à-dire qu'à cette dernière époque pour 100 florins en argent on p<iyait 5U0 florins en billets ; ceux-ci avaient donc perdu les quatre cinquièmes de leur valeur. A ce moment l'émission des billets avait été portée à la somme énorme de 1,060,798,753 florins, soit deux mil* liards sept cent millions de francs. Ces billets qu'on appelait Banco' ZeUel ou billets de banque étaient émis directement par le gouver« nement et avalent cours forcé : leur cours était tellement incertaia

684 TRAITâ DE LA SCIENCE DBS FINANCES.

«t variable que souvent la différence du jour au lendemain était de 30 ou 30 p. 400. L*argent fut même coté un instant à 1,200, c'est-àdire que pour se procurer 100 florins en argent il fallait en donner f ,200 en papier. Cette dépréciation approchait de celle dont les assignats furent frappés chez nous. Un décret impérial du SO février 4811 chercha à améliorer cette situation, en faisant la part du feu et en édietant une banqueroute partielle. Voici quelques-uns des paragraphes de ce remarquable document : « Nous, François I*', etc.» etc., « sans cesse occupé du bien-être de nos sujets, nous avons porté « notre attention spéciale depuis longtemps sur le papier-monnaie « [Banco- Zetiet) et non seulement nous nous sommes démis, par nos • lettres-patentes du 26 février 1810, de notre droit de Taugmenter^ c mais aussi nous avons recherché les mesures nécessaires pour di- « minuer le papier-monnaie, etc.. Par un enchaînement de circon- « stances auxquelles nous n*avons aucune part, les cours, au lieu « de s'améliorer, ont empiré; la valeur du papier-monnaie changeait « de plus en plus, du jour au lendemain faisait des bons irréguliers, « et tombait pour quelque temps jusqu'à 1,200 p. lOOflor. en argent... « Arrêter ces oscillations extrêmement pernicieuses parce qu'elles « ébranlent la fortune privée, entravent Tindustrie, dérangent toutes « les relations sociales, et font naître la défiance et le dépit ; assurer « à nos sujets, en présence de Timmense baisse des Banco-ZeUel^ un « cours relativement supérieur de ce papier, maintenir ainsi Taisance « de nos sujets et remédier efficacement à leur ruine, c'est là le but « le plus net de notre sollicitude paternelle... »

Pour atteindre ce but, voici les moyens édictés par le décret do 20 février 1811. Les Banco-Zettel ou billets de banque ne devaient rester en circulation que jusqu'au 31 janvier 1812. Ils devaient être échangés contre des Einlôsungsscheine (billets de retrait) au cinquième de leur valeur nominale. Ainsi l'ancien papier devait être remplacé par un nouveau en quantité cinq fois moindre. C'était là une vrai» banqueroute, puisque TÉlat qui aurait dû payer au porteur de 500 florins en Banco-Zettd une somme de 500 florins en argent, ne lui remettait que 100 florins, et encore non pas en argent, mais en un nouveau papier. L'opération était assez analogue à celle qui s'était faite en France lors du remplacement des assignais par les mandatt territoriaux. Pour que le rapprochement fût plus complet entre la conduite de l'Autriche et celle de la France, de même qu'en France la banqueroute des assignats avait été suivie de celle des deux tiers de la dette consolidée, ainsi en Autriche la banqueroute des Banco-Zettel fut accompagnée de celle de la moitié de la dette publique. Voici comment s'exprimait à ce sujet l'empereur dans ce

décret du 20 février 1814 : « Vu les difficultés financières que les « mauvais temps ont occasionnées et les grands sacrifices que nous « avons déjà faits à cet égard, nous pourrions bien diminuer le capital « de la dette publique, mais nous ne voulons pas user de ce moyen- « là. Au contraire, nous déclarons que la dette publique ne sera « pas réduite, quant au capital : par contre, occupé sans cesse à « équilibrer les recettes et les finances de TÉtat, et d*un autre côté « mû par notre soin infatigable de préserver nos sujets de nouveaux « impôts autant que possible, nous nous voyons obligé de réduire « les intérêts de toutes les obligations publiques à la moitié de ce « qu'elles sont aujourd'hui. »

Sans avoir exactement le même sort que les mandats territoriaux en France, les Irillets de retrait (î)^ qui remplaçaient les Banco-Zettel^ furent aussi bientôt frappés de dépréciation. La circulation des billets ayant cours forcé avait été ramenée de \ ,060,798,753 florins au cinquième, c'est-à-dire à 212,159,750 florins. Certes, si cette somme n'avait pas été dépassée par des émissions nouvelles, ce papier aurait pu se maintenir aux environs du pair. Mais la création de billets d'État continua à être une ressource de l'Autriche qui se trouvait replongée dans la guerre. En 1816, les billets en circulation s'élevaient à la somme de 638,715,925 florins, soit de près de 1,600 millions de francs ; ils étaient naturellement très dépréciés ; un décret fixa cette baisse à 60 p. 100, c'est-à-dire que 250 florins en billets furent déclarés valoir 100 florins en argent. C'était là la seconde réduction depuis le commencement du siècle, si bien qu'une personne qui aurait eu en 1799 une somme de 10,000 florins en papier, alors aux environs du pair, aurait vu réduire cette somme au cinquième en 1811 , soit à 2,000 florins, puis de 60 p. 100 en 1816, soit à 800 florins.

Pour améliorer la situation on recourut à la fondation d'un grand établissement de crédit privilégié, la Banque nationale autrichienne. Les actionnaires étaient autorisés à faire pour chaque action un versement de 1,000 florins en papier-monnaie (billets de retrait ou d'anticipation), et selon une convention entre l'État ella Banque, ce papiermonnaie fut détruit. Puis le public était invité à échanger dans de certaines proportions le papier-monnaie contre des obligations de la Banque ou contre des banknotet, que la Banque avait le droit d'émettre. Tout papier gouvernemental ainsi échangé fut détruit. La masse du papier d'État fut de cette façon considérablement diminuée : en 1839, il n'y en avait en circulation que pour 13 millions et demi de florins : les autres avaient été remplacés par des billets de banque

(1) Aux billets de retrait on substitua plus tard des billets dits d'anticipation, pare« qu'ils étaient garantis par certains impôts futurs que Ton escomptait.

TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

n'ayant pas cours forcé. Voici quelle était la situation jusqu'en 1848 . il y avait deux papiers simultanément en circulation : l'un, le papie^ monnaie de TÉtat, ayant cours forcé et subissant une perte variable par rapport à Targent; l'autre papier consistant dans les billets de la Banque nationale, qui n'avaient pas besoin du cours forcé et qui étaient au pair avec l'argent, parce que la Banque les échangeail toujours contre espèces.

A partir de 1848 la situation se modifia: les prêts considérables que la Banque fit au gouvernement nécessitèrent l'établissement du cours forcé de ses billets; la négligence que mit l'État à tenir ses engagements et à rembourser cette dette, les déficits perpétuels de ses budgets prolongèrent le cours forcé et déprécièrent considérablement les billets de Banque. V Annuaire international du Crédit publie pour l'année 1861, publié par M. Horn, contient sur la situation de la Banque de Vienne de 1848 à 1860 un fort intéressant exposé que nous croyons devoir résumer pour en tirer des conclusions.

Voici le tableau du montant et de la décomposition des créances de la Banque sur l'État de 1848 à 1860, au 1" janvier de chacune de ces années : on se rendra compte en l'inspectant des causes qui ont amené et maintenu le cours forcé. Les sommes sont exprimées en millions et dixièmes de millions de florins d'Autriche (â fr. 50).

Dettes de VÈtat envers la lianque.

Ti

TB