DIMINUTION

depuis 1837.

Nombre de maisons à une

Maisons à deux ouvertu-

Maisons à trois ouvertu-

Maisous à quatre ouver-

Maisons à cinq ouvertu-

Maisons à six ouvertures

Ce tableau est assez frappant : le nombre des maisons à une seule ouverture diminue, celui des maisons à deux ouvertures augmente faiblement : enfin la grande augmentation est pour les maisons à plus de quatre ouvertures. Il n'en est pas moins vrai qu'en 1846 près delà moitié des constructions destinées à l'habitation de l'homme en France n'avaient que trois ouvertures au plus, ce qui suppose seulement deux pièces et indique un logement bien humble. Cela ne veut pas dire, à coup sûr, que la moitié de la population fût logée dans ces conditions ; car, évidemment, les maisons de plus d'importance contiennent un nombre beaucoup plus considérable d'habitants que ces innombrables petites huttes ou ces petites chaumières.

De 1846 à 1885 le progrès a été énorme, surtout si l'on tient compte de ce que la population n'a augmenté depuis lors que de 2 millions et demi d'âmes. Le nombre des maisons est de 1,513,000 plus considérable. Les misérables huttes à une ouverture tendent à disparaître, et ce ne sont sans doute que des abris dans les champs pour protéger temporairement le laboureur. Le nombre de ces masures est assez considérable dans le midi de la France, mais elles ne servent pas de demeure habituelle à l'homme. Les maisons à deux ouvertures restent absolument stationnaires. Au contraire, les maisons à trois ouvertures s'accroissent en nombre; mais le progrès est bien plus marqué pour celles à quatre, pour celles à cinq et surtout pour celles qui ont six ouvertures ou davantage. C'est une preuve, entre bien d'autres, des améliorations de l'habitation de l'homme; celle-ci s'est, sinon complètement, du moins sérieusement transformée depuis quarante ans.

Tontes les fois qu'il s'agit d'élever en principal ou en centimes additionnels l'impôt des portes et fenêtres, on discute dans les Chambres le point de savoir si ce n'est pas une taxe plus lourde pour les campagnes que pour les villes. Cette discussion paraît bien oiseuse, puisque la simple inspection des tarifs montre que le taux de l'impôt varie en raison de la population de la commune, et, pour les petites constructions, en raison du nombre des ouvertures ; or. Ton trouve beaucoup plus d'habitations à 2,3 ou 4 ouvertures dans les campagnes que dans les villes. La question paraît donc tranchée en ce sens que la taxe est relativement douce pour le paysan.

Quoi qu'il en soit, un Compte général de l'administration des finances déjà vieux, celui de 1838 (1), donne sur la répartition de rimpôt des portes et fenêtres des détails intéressants et précis. Dans l'exercice 1837 la contribution des portes et fenêtres produisit en principal 22,215,132 fr. elle avait porté sur 6,832,497 maisons ou bâtiments et sur 6,953,416 contribuables. Voici comment se distribuait rimpôt entre les différentes catégories de communes et quel en était le poids moyen pour chaque famille :

COT<TINGE^'T

WOMBRB

NOMBRE

TÀXK ÎVIOYENÎSE

de l'impôt

en principal.

Hrftaisons.

familles.

par maison.

par famille.

Villes de 100,000 âmes ou

fr.

Villes de 50,000 à i00,00o

Villes de 25,000 à 50,000

Yilles de 10,000 à 25,000

Villes de 5,000 à i0,000

Communes au - dessous de

Tot;iux et moyennes. . .

Il résulte de ce tableau que l'impôt des portes et fenêtres est fort léger pour les campagnes, où il ne demande guèi^e que 65 centimes en principal par tête d'habitant, et, avec les centimes additionnels soit généraux, soit locaux, environ un franc.

Il n'en est pas moins vrai que cette contribution est fort mal

(1) Nous n'avons trouvé dans aucun compte postérieur de l'administration des flna-ices dos renseignements sur cet important sujet : il serait désirable que tous le» dii ans, au moins, on offrît au public des statistiques de ce genre.

assise. Nous avons montré que pour les constructions de quelque importance la valeur locative n'est nullement en relation avec le nombre des fenêtres. Elle dépend beaucoup plus de l'espace, de Télévation des pièces et surtout du quartier. Une autre cause d'improportionnalité, c'est que la taxe est exactement la môme par ouverture dans une commune de 200 ou 300 âmes, c'est-à-dire en pleine cam^ pagne, et dans une petite ville de 4,000 ou 4,900 âmes. Il est évident^ cependant, qu'une maison ayant 7 ou 8 ouvertures (nous prenons ce chiffre comme tout autre) a bien plus de valeur dans une ville de 4,000 ou 4,500 âmes, surtout si elle est située dans le meilleur quartier, qu'une maison ayant le même nombre d'ouvertures en pleine campagne. Même en ne se proposant d'atteindre qu'une justice grossière, on eût dû faire une catégorie distincte pour les maisons situées dans des agglomérations ayant de 2,000 à 5,000 âmes.

On eût dû également faire une catégorie spéciale pour les maisons ayant de 5 à 10 ouvertures; la loi semble considérer toutes les maisons ayant plus de 5 ouvertures comme étant des constructions importantes^ tandis qu'il est certain que de 5 à 10 ce sont des demeures bien modestes : il y a quelque apparence qu'une construction ayant 18 fenêtres a plus de trois fois la valeur locative d'une autre construction qui n'a que 6 fenêtres. L'administration eût dû, par conséquent, admettre un degré de plus dans l'assiette progressive de la taxe. Mais, d'ailleurs, pourquoi recourir à des indications vagues de la valeur locative, quand Testimation directe est si aisée?

Le dessein du législateur est que l'impôt des portes et fenêtres soit à la charge du locataire. Le propriétaire en fait l'avance, mais c'est seulement pour la commodité du fisc. Les propriétaires, usufruitiers, et locataires principaux, ces derniers à moins de conventions contraires, ont un recours contre les locataires particuliers pour le remboursement de l'impôt payé à raison des locaux que ceux-ci occupent. Ce n'est que pour les portes et fenêtres d'un usage commun que l'impôt est légalement à la charge du propriétaire.

Pour l'incidence réelle de cet impôt il convient de faire les mêmes distinctions que pour l'impôt sur les constructions. En général il pèse sur les locataires, c'est du moins ce qui arrive dans toutes les localités où soit la population, soit la richesse, soit l'industrie est en progrès et où par conséquent le besoin de maisons nouvelles se fait sentir. Ce n'est que dans les localités où soit la population, soit la richesse diminue, que les propriétaires peuvent être contraints à subir en réalité le poids de cet impôt ou des surtaxes dont il peut être grevé. Dans ces localités, en effet, comme l'offre des logements tend à dépasser la demande, le propriétaire est conduit quelquefois

à diminuer ses prix quand le fisc augmente l'impôt sur les loyers. Mais c'est là un cas fort rare et qui ne peut être que passager.

En définitive, l'impôt sur les portes et fenêtres est impossible à asseoir équitablement. Il fait double emploi soit avec l'impôt foncier sur les constructions, soit avec Timpôt mobilier. Il n'y a d'autre base équitable de la taxation des bâtiments ou des habitations que la valeur locative. Depuis plusieurs années la suppression de l'impôt sur les portes et fenêtres est à l'ordre du jour en France ; dans le projet de budget de 4897 M. Doumer, ministre des finances la proposa, mais en la remplaçant par un impôt compliqué sur le revenu que le Parlement rejeta avec raison ; cet impôt devrait être simplement fondu avec l'impôt foncier sur les constructions.

Nous arrivons à Tun des impôts directs les plus acceptables, l'impôt sur le loyer d'habitation qui dans certains pays, en France notamment, porte le nom très inexact d'impôt mobilier. Quand le législateur désespère de pouvoir taxer du premier bond l'ensemble des revenus des contribuables, ne voulant pas recourir à l'arbitraire <ies constatations officielles et se défiant des dissimulations intéressées qu'entraîne la déclaration, le meilleur moyen pour lui de frapper autant que possible les citoyens en proportion de leurs facultés, c'est de mettre une taxe sur les loyers d'habitation. L'importance du loyer est l'indice le moins trompeur de l'importance des fortunes ou des revenus. Dans nos sociétés qui aiment le confortable et le luxe extérieur, le premier usage que l'on fait, en général, de sa fortune, c'est d'agrandir et d'embellir sa demeure.

Les adversaires de cette taxe qui sont ordinairement les partisans de l'impôt unique sur le èiipital ou sur le revenu ne sont certainement pas à court d'objections ; certaines personnes, disent-ils, par goût naturel, par convenance de famille ou par nécessité professionnelle, mettent à leur loyer une quote-part de leur revenu plus importante que celle qui est d'ordinaire consacrée à cette dépense ; d'autres, au contraire, par simplicité d'habitudes ou par calcul d'économie, n'affectent à leur loyer qu'une faible part de leur revenu ; les premières seront donc surchargées, les autres, au contraire, seront épargnées par l'imiDÔt.

Cette objection est spécieuse, elle démontre qu'en eff'et l'impôt sur le loyer d'habitation n'est pas parfait, et que les esprits confiants qui sont à la recherche de l'absolue perfection dans les choses fiscales peuvent rejeter cette taxe comme ne réalisant pas l'idéal. Mais, quoique spécieuse, l'objection n'est pas bien solide. D'abord on pourrait permettre au contribuable de fournir la preuve que le revenu présumé d'après son loyer d'habitation est supérieur à celui qu'il a

réellement. Il n'y aurait rien d'injuste à demander que celui qui est dans des conditions anormales démontre qu'il y est. Quant aux nécessités professionnelles, comme celles du médecin ou de l'avocat, on pourrait en tenir compte dans rétablissement de la taxe, et réduire dans une certaine mesure le taux de l'impôt pour les contribuables que leur profession assujettit à un loyer d'une plus grande importance que celui de la généralité des personnes ayant le même revenu. Ces déductions ou ces adoucissements toutefois ne nous paraissent pas bien nécessaires, le taux de la taxe devant toujours être modéré.

11 est probable que, au bout d'un certain temps et précisément en considération de l'impôt, chacun adopterait pour son loyer comparé à son revenu une proportion analogue à la proportion légale. Peu de gens voudraient se mettre dans le cas, par ostentation ou par négligence, de payer un impôt qui ne serait pas proportionnel à leurs facultés. Quant aux avares qui veulent frauder le fisc en ayant un loyer au-dessous de ce que leur fortune permettrait, il est clair qu'il sera difficile de les en empêcher. Mais d'abord ce sont des cas anormaux qui se reproduisent dans le système d'impôt sur le revenu perçu par voie de déclaration du contribuable ou de taxation d'office après enquête; car toujours un certain nombre de personnes chez lesquelles prédomine le goût de l'économie à outrance parviendront à se dérober aux poursuites du fisc. Ensuite on peut dire que ces avares, qui économisent ainsi une partie de l'impôt sur les loyers €n réduisant leur habitation personnelle, sont ressaisis plus tard par le fisc; ce qu'ils ne dépensent pas, en effet, ils l'épargnent, de sorte que cette exemption d'impôt qu'ils s'assurent est une sorte de faveur et d'encouragement à épargner. En outre, comme il y a un im[)ôt sur les successions, le revenu épargné par cet avare, au lieu d'êlre taxé en détail chaque année, le sera en bloc le jour de sa mort, peutêtre il est vrai dans des proportions un peu moindres. Quoi qu'il en soit, l'État n'aura pas considérablement perdu.

Une objection d'une plus grande portée, c'est celle qui reproche à rimpôt sur les loyers de taxer proportionnellement plus les nombreuses familles que les petites; les premières cependant auraient plutôt droit à l'intérêt qu'aux rigueurs du fisc. Remarquons que cette objection porte tout autant contre les taxes de consommation, mais elle ne s'applique pas à l'impôt général sur le revenu ou sur le capital. On pourrait répondre que dans une même ville on peut souvent diminuer son loyer, par conséquent^aussi l'impôt que l'on paye sur le loyer, non pas seulement en rétrécissant son habitation personnelle, mais en changeant de quartier ou d'étage, ce qui n'a rien de

préjudiciable à la santé. Néanmoins, cette réponse, qui est bonne dans certains cas, ne Test pas dans tous. 11 suffît de supposer une nombreuse famille, s'étant déjà établie dans le quartier le plus éloigné et à l'étage le plus élevé : elle sera plus fortement grevée qu'une autre famille moins nombreuse établie dans le môme quartier et au môme étage, mais ayant un logement moins considérable parce qu'elle a besoin de moins de place. La difficulté est facile à résoudre ; il suffirait de tenir compte, pour Tassiette de l'impôt, du nombre de membres des familles; un célibataire pourrait être astreint à une taxe un peu plus élevée relativement à son loyer que la taxe qui frapperait un ménage dans les mêmes conditions; on pourrait réduire aussi le taux de la taxe d'après^ le nombre des enfants mineurs. Ainsi supposons que le taux de la taxe fût de 12 p. 100 du montanU du loyer pour le célibataire, elle pourrait être abaissée à 10 p, 100 pour un ménage, et descendue de 1 p. 100 par chaque enfant mineur vivant avec les parents, de sorte qu'un ménage ayant quatre enfants ne payerait que 6 p. 100 du montant de son loyer, alors qu'un célibataire payerait 12 p. 100. Ce procédé serait d'une application facile. On pourrait statuer que toutes ces déductions n'auraient pas lieu pour les loyers importants^ ceux qui dépassent, par exemple, 1,500 francs ou .3,000 francs, suivant la population des localités.

Un autre avantage du système de l'impôt sur les loyers d'habitation, t'est qu'il fait une distinction, dans la plupart des cas, entre les revenus perpétuels et les revenus périssables, frappant les premiers plus lourdement que les seconds. Or, si nous admettons que l'impôt doit êti e proportionnel au revenu des citoyens, c'est avec cette restriction que les revenus viagers ou provenant de l'activité personnelle seront relativement moins taxés que les revenus perpétuels. Dans la pratique cette distinction est aussi difficile qu'équitable à observer. L'impôt sur les loyers a le grand mérite de l'appliquer pour ainsi dire automatiquement et sans que le législateur s'en occupe. En effet, la plupart des possesseurs de revenus périssables ou viagers, de revenus professionnels ou de bénéfices dus à leur activité iDersonnelle, dépensent à leur loyer, relativement à l'importance de ces revenus ou de ces bénéfices, une somme moins considérable que celle qui est consacrée au môme objet par les possesseurs de revenus perpétuels, c'est-à-dire par les propriétaires ou les rentiers. Supposons un homme sans capital ou avec peu de capitaux, qui gagne par son travail 40,000 francs par an : il se loge, d'ordinaire, plus modestement au'un homme ayant 40,000 francs de rentes de fortune acquise, parce que le premier a plus besoin d'épargner que le second ; aussi

DE L'IMPOT SUR LES MAISOiNS, ETC. 429

celui-là considère-t-il une partie de son revenu comme naturellement dévolue à l'épargne. Dans ce cas, ayant un loyer moins important que l'autre personne qui a 40,000 francs de rentes provenant des intérêts d'une fortune acquise, il paye aussi moins à l'impôt. Si cet homme, ayant un revenu personnel et périssable, agit autrement et qu'il mette autant à son loyer qu'un voisin qui aurait le même revenu en rentes perpétuelles, il fait preuve d'imprudence, d'imprévoyance; il ne mérite aucun iutéjêt et ne peut se plaindre de la lourdeur de l'impôt qui est dans ce cas pour lui une sorte d'amende.

A cet impôt sur les loyers on peut joindre, comme Ta fait TAssemblée constituante en 1791, quelques taxes somptuaires très simples, comme une taxe sur les voitures et une taxe sur les domestiques. Nous parlerons plus loin de ces impôts : en les rattachant à la taxe sur les loyers, on pourrait admettre que le taux même de cette taxe serait augmenté en raison du nombre de domestiques ou du nombre de chevaux et voitures, qu'il s'accroîtrait, par exemple, de 10 p. jOO quand le contribuable aurait des chevaux et des voitures et de 5 p. KjO par chaque domestique mâle. C'est là une certaine complication : nous ne la préconisons pas; mais, quand on veut réduire les impots indirects, quand on craint l'arbitraire ou les dissimulations d'un impôt très élevé sur le revenu par voie de déclaration ou de taxation d'office, on peut recourir à quelques-uns de ces indices qui, dans l'état de nos mœurs, sont les signes les moins trompeurs du revenu ou de la fortune.

Une autre question se présente relativement àl'impôt sur les loyers : convient-il de frapper tous les loyers sans exception et tous à un taux uniforme? C'est une habitude assez répandue dans les grandes villes d'exempter de l'impôt mobilier les petits loyers, à Paris, par exemple, ceux au-dessous de 400 francs de valeur matricielle, 500 francs de valeur réelle. On justifie cette exemption en disant qu'elle est pour les petits contribuables une compensation à la surchage qu'ils éprouvent du chef des impôts indirects. L'impôt direct sur les loyers étant l'un des plus faciles à établir et à recouvrer, il serait préférable de n'accorder aucune exemption complète et de se servir, au contraire, de l'impôt mobilier ou de l'impôt sur les loyers, comme d'un instrument qui peut permettre la suppression des taxes indirectes les plus gênantes et les plus lourdes pour le peuple, comme de l'impôt sur le vin, le cidre, la bière.

Le système de taxation uniforme de tous les loyers n'est pas absolu, on peut y déroger, mais il y faut beaucoup de prudence. Nous avons déjà indiqué des modérations de droits, qu'il serait utile d'établir en

raison du nombre de membres des familles. En outre on allègue que les gens ayant peu de ressources mettent à leur loyer une plus forte quote-part de leur revenu que les personnes ayant des fortunes importantes. Un ménage ouvrier qui gagne 1,800 francs par an devrait souvent consacrer 300 francs à son loyer, tandis qu'un ménage bourgeois ayant 18,000 livres de rentes n'y emploierait que 1,800 ou 2,000 francs, et un ménage ayant 36,000 francs de rentes que 3,00Q ou 4,000 francs. Ces observations sont loin d'être toujours exactes. Nous avons prouvé ailleurs que, à Paris du moins, presque toutes les catégories de la population parisienne tnettent à peu près la même proportion de leur revenu à leur loyer, soit le septième ou huitième en moyenne. Quand on arrive aux fortunes très importantes, la quote-part du revenu consacrée au loyer est souvent supérieure à la quote-part du revenu qu'affectent à leur habitation la moyenne bourgeoisie et même quelquefois la classe ouvrière. Ainsi une personne ayant 150,000 ou 200,000 francs de rentes aura quelquefois dans une grande ville, surtout à Paris, un hôtel dont la valeur locative sera de 25,000 ou 30,000 francs; la même personne aura parfois en outre une maison de campagne dont la valeur locative sera de 6,000 ou 8,000 francs. 11 n'est pas rare que les personnes ayant de très grandes fortunes consacrent à leur loyer, tant de ville que de campagne, le sixième, le cinquième, quelquefois même le quart de leur revenu (1). Ces personnes n'ont, sans doute, pas droit à une modération du taux de la taxe, mais elles pourraient avec raison se plaindre d'une progression rapide et déréglée, outre que le principe de la progression est toujours un mauvais principe puisqu'il ne comporte aucune règle fixe. L'impôt sur les loyers peut dans les villes à octroi et à population ouvrière, de laquelle il est malaisé d'obtenir le paiement d'un impôt direct, comporter l'application du principe dégressif très différent du principe progressif (voy. plus haut p. 180). Il faut que la majorité de la matière imposable paye le taux maximum, il serait même à désirer que les remises ne s'appliquassent qu'à la minorité non seulement de la matière imposable, mais des contribuables; mais cela serait difficile à obtenir, vu les habitudes prises à Paris et tant que dureront des droits d'octroi sur les produits alimentaires.

En tout cas, la taxe ne doit avoir que peu d'échelons. Ainsi^ en ne portant qu'à 6 p. 100 la taxe sur les loyers au-dessous de 600 fr., on pourrait l'élever à 8 p. 100 de 600 à 1,000, à 10 p. 100 de 1,000 à 1,100

(1) Dans notre Essai sur la répartition des richesses et sur la tendance à une molndi^e inégalité des conditions (4® édiUon, 1897) nous nous sommes livré à une élude très approfondie des loyers à Paris et de leur correspondance avec les revenus (p. 352 à 5G4 dudit ouvrage); nous avons étabU Texactitude des observations contenues dans le texte ci-dessus.

et enlin h 12 p. 100 pour les loyers au-dessus de 1,100 francs. A partir de ce chiffre, même dans une capitale comme Paris, il n'y a aucune bonne rai=^on pour appliquer des taux plus élevés, puisque l'on sortirait alors du système dégressif pour entrer dans le système pro-^ gressi f, toujours odieux et inique.

Les observations qui précèdent montrent que 1 impôt sur les loyers appelé improprement en France impôt mobilier, est l'un des meilleurs qui existent. Il n'est certainement pas parfait, mais on peut le proportionner à l'importance du revenu ou plutôt des facultés des citoyens avec toute l'approximation possible dans les affaires fiscales II évite tout arbitraire. Enfin, il peut être fort productif. La valeur locative des constructions en France peut être évaluée à 2 milliards au minimum : il faut faire une déduction à ce chiffre pour avoir la valeur locative des habitations; les usines, les magasins devront ê\re écartés : cette valeur locative des habitations ne peut être estimée à moins de 1,800 millions de francs. Un impôt moyen de 10 p 100, se divisant entre les localités et l'État, produirait! 80 milUions de francs au lieu que l'impôt mobilier actuel, en y comprenant la contribution personnelle qu'on y joint, n'a rapporté à l'Etat et aux localités que 164 millions en 1890. , . . , ^

Nous avons dit plus haut qu'en portant à 12 p. 100 (principal et centimes additionnels réunis) l'impôt foncier sur les constructions, on aurait un produit de 240 millions de francs (1); l'impôt mobilier au taux également moyen de 10 p. 100 y ajouterait 180 millions. On obtiendrait un produit de 420 millions par ces deux taxes assises sur la valeur locative des constructions et des loyers. En l'année 1896 la partie de l'impôt foncier afférente aux constructions était de 80 millions pour l'État ; en tenant compte des centimes locaux cet impôt atteignait un produit de 154 millions : d'un autre côté, l'impôt sur les portes et fenêtres rapportait 92 millions 1/2 aux localités ou à l'État; enfin l'impôt mobilier, en y comprenant l'impôt personnel, produisait en nrinôipal et en centimes additionnels de toute nature 164 millions : ces trois taxes réunies avaient un rendement total de 410 millions en 1896 • dans les premières éditions de cet ouvrage et même en 1891, nous comptions sur lès ressources produites par ces impôts directs, élevés à ce taux, pour alléger les droits d'octroi (2), mais, depuis lors, la progression des dépenses locales et des centimes additionnels ainsi que l'élévation de la taxe sur les propriétés bâties ont presque absorbe (l) Nous parlons de porter à II p- 100 l'impôt sur les constructions, principal et cen mes additionnels réunis; il ne s agit ici que d une moyenne, car les centimes

,1 VitionnoU varient naturellement suivant les besoins des localités. '^^2) Le prolîit des <^^^^^^^^^^ 1805 était de 324 millions de francs, dont 105 million» de francs sur le vin, le cidre et la bière.

la disponibilité qui eût existé de ce chef il y a dix ou douze ans.

Une taxe foncière de 12 p. 100 sur la valeur locative des construcitions, taxe devant être payée par le propriétaire, mais se répercutant dans la majeure partie des cas sur le locataire, et une seconde taxe de 10 p. 100 en moyenne sur la même valeur locative, à la charge du locataire qui la devrait payer directement, soit donc 22 p. 100 ^n définitive de charge sur les loyers, constituent un impôt lourd, mais qui n'est pas exorbitant; d'abord la partie de cette taxe intitulée impôt sur les loyers ou impôt mobilier et directement à la charge des locataires serait, dans une certaine mesure, allégée, suivant le système de l'impôt dégressif (voir plus haut, page 430) pour les classes inférieures et pour les ménages nombreux. Quant au taux de 22 p. 100 qui, pour l'ensemble des deux taxes, devrait s'appliquer à la majorité de la matière imposable, afin de ne pas verser dans l'impôt progressif, cette proportion est le plus souvent dépassée aux États- Unis d'Amérique et même en Angleterre. En supposant que la quotel^art moyenne du revenu consacrée à l'habitation, soit du huitième, ces deux taxes d'ensemble 22 p, 100 sur les constructions et sur les loyers ne représenteraient que 2,75 p. 100 du revenu ; or, généralement la dépense du loyer est fort au-dessous du huitième du revenu du contribuable : car nous n'avons estimé qu'à 1,800 millions l'ensemble de la valeur locative des habitations en France (déduction faite des usines, magasins et bureaux), et certainement l'ensemble des revenus des Français atteint 25 milliards, ce qui ne ferait ressortir qu'à. 7 p. 100 la quote-part de leur revenu que les Français consacrent en moyenne àleur habitation. Ainsi les taxes de 22 p. 100 sur les valeurs locatives ne représenteraient pas en moyenne 2 p. 100 du revenu. Une s'agit là, bien entendu, que d'une taxation moyenne, les centimes additionnels variant d'une commune à l'autre. A Pciris, par exemple, l'ensemble des deux taxes pourrait arriver à 24 p. 100. c

Il est utile de maintenir distinctes ces deux taxes, l'une sur les constructions, Tautre sur les loyers, quoique toutes les deux doivent être assises sur la valeur locative des immeubles et quoique en définitive l'une et l'autre tombent dans presque tous les cas à l'unique charge des locataires. On obtiendra plus aisément le payement, on soulèvera moins d'opposition, on aura plus de son côté les apparences de la justice, en conservant les deux taxes dont l'une sera payée directement par les propriétaires et ne sera répercutée qu*indirectement sur les locataires, et dont l'autre sera payée directement, sans aucun intermédiaire, par les locataires eux-mêmes. Dans le cas où les qualités de locataire et de propriétaire seraient réunies en la même personne, le payement de 24 p. 100 de la valeur locative àfairepar le

même contribuable, au double titre d'impôt sur les constructions et d'impôt sur les loyers, pourrait paraître un peu lourd. Une personne ayant un hôtel d'une valeur de 500,000 fr. et l'habitant devrait payer annuellement environ 4,800 fr. d'impôts pour une valeur locative qui sera de 20,000 fr. par suite de l'écart que Ton admet entre l^t loyer réel et le loyer fiscal, celui-ci étant toujours inférieur d'un cinquième environ à celui-là pour tenir compte des réparations et de l'entretien. Pour un contribuable qui posséderait et qui habiterait un hôtel de 800,000 fr., d'une valeur locative de 30,000 ou 35,000 fr. environ aux yeux du fisc, l'impôt serait de 7,200 à 8,400 fr., chiffre considérable assurément, mais qui n'aurait encore rien d'exorbitant si les octrois étaient notablement allégés.

Au lieu de projets pour l'avenir, faisons un examen de la législation actuelle et de la législation passée. Notre impôt mobilier, qui n'est plus qu'un simple impôt sur les loyers, a son origine dans l'impôt mobilier institué par la Révolution française et qui était quelque chose de beaucoup plus vaste.

L'Assemblée constituante se préoccupait de fonder un système fiscal qui fût rationnel et juste, et qui, en outre, fût d'une facile intelligence pour le contribuable ; elle supprimait tous les droits intérieurs sur les consommations : elle n'admettait, outre les droits d'enregistrement, que des impôts directs et, à la frontière, des droits de douane. Dans l'établissement des impôts directs elle cherchait surtout à éviter tout ce qui avait un caractère inquisitorial ou arbitraire. Cette préoccupation était le trait caractéristique des idées du temps. On sortait de l'Ancien Régime qui respectait peu la liberté privée et l'indépendance civile. On redoutait toute intrusion dans les affaires particulières des citoyens. On se résignait plutôt à un certain degré d'inégalité dans la répartition des taxes indirectes qu'à une intervention ou à un contrôle de l'administration dans les affaires des familles ou des individus. On bannit donc du système d'impôts toute déclaration du contribuable et toute ingérance du fisc dans les fortunes ou les revenus des citoyens. On voulut s'en tenir à des présomptions légales, à des signes extérieurs qui permissent l'évaluation approximative des revenus, sans mettre en discussion Tun contre l'autre l'agent du fisc et le contribahble.

La fortune immobilière fut taxée au sixième du revenu supposé des immeubles, soit à 240 millions pour un revenu évalué à 1,440 millions (1). Quant à la fortune mobilière, on inventa pour la saisir un

(l) D'après Texposé des motifs du projet de loi déposé en 1876 par M. Léon Say relativement au cadastre, l'évaluation du revenu des immeubles en 1791 était de 1,440 millions; il en résulte que l'impôt foncier prélevait alors en principal 16.66

sj^stème d'impôt mobilier très complexe devant produire 60 millions de francs; les deux chiffres qui précèdent sont ceux du principal de rimpôt que devaient grossir quelques sous additionnels perçus povir les besoins des localités. Si la fortune mobilière n'était imposée qu'à 60 millions, tandis que la foncière Tétait à 240 millions, cela tenait moins à l'idée que Ton se faisait de l'importance relative de l'une et de l'autre catégorie de richesse, qu'à cette considération que la propriété foncière allait se trouver dégagée d'une foule de charges qui l'accablaient sous l'ancien régime.

Pour asseoir l'impôt sur les revenus mobiliers le loyer d'habitation parut aux Constituants le guide le plus sûr. On considéra toutefois que le pauvre employait à son logement une plus forte quote-part de son revenu que le riche ; on dressa une échelle des revenus présumés d'après l'importance des loyers : car la Constituante se proposait de taxer également tous les revenus mobiliers. On admit qu'un loyer de 100 francs indiquait chez le locataire un revenu double de cette somme, qu'un loyer de 101 à SOO francs indiquait un revenu triple du montant du loyer, qu'à un loyer de 501 à 1,000 francs correspondait un revenu quadruple; ainsi, par divers échelons où le chiffre du revenu était présumé de plus en plus considérable relativement au chiffre du loyer, on arrivait au degré le plus élevé, celui des loyers de 12,000 francs ou davantage ; le revenu correspondant à ces gros loyers était considéré comme douze fois plus élevé que le loyer luimême.

Nous ne savons au juste quelle était il y a quatre-vingt-dix ans l'exactitude de ces rapports : aujourd'hui ces proportions seraient très fautives, surtout pour les gros loyers et les gros revenus. L'impôt était progressif dans la forme, puisqu'il demandait au contribuable une somme qui ne représentait pas la môme proportion pour tous les loyers, qui prélevait une quote-part beaucoup plus considérable des gros loyers que des petits : néanmoins, l'impôt visait à la stricte proportionnalité et avait la prétention de demander à tous les revenus une môme quote-part. Seulement l'échelle établie pour la correspondance des différents revenus aux différents loyers pouvait n'être pas toujours exacte : elle était fautive aux deux extrémités : elle admettait des revenus trop faibles comme correspondant aux petits loyers, et des revenus trop élevés comme correspondant aux gros loyers.

L'impôt mobilier de l'Assemblée constituante ne se composait pas

p. 100 du revenu des immeubles, et non 20 p. 100 comme le répètent la plupart de» livres de finances. Ce prélèvement de 20 p. 100 n'était atteint qu'avec les cinq sous additionnels pour les dépenses locales.

d'une seule taxe, il comprenait trois éléments : 1° la taxe dite cote d'IiabiLation, fixée en raison du revenu présumé d'a'près le règles que nous venons d'indiquer ; 2^ une taxe équivalant au prix de trois journées de travail due partout individu non indigent; 3^ deux taxes. Tune en raison des domestiques, l'autre en raison des chevaux de luxe.

Cet impôt mobilier était fort ingénieux. Ce qui prouve que l'Assemblée constituante voulait atteindre le revenu réel, c'est qu'on dé. duisaitdu revenu présumé par la cote d'habitation la part de revenu pour laquelle le contribuable justifiait avoir payé l'impôt foncier. Supposons un contribuable qui, d'après l'importance de son loyer, fût taxé pour un revenu présumé de 20,000 francs ; s'il faisait la preuve qu'il avait payé l'impôt foncier sur un revenu de 10,000 fr., il ne payait la cote d'habitation que sur le restant du revenu, c'est-àdire sur 10,000 fr. : la taxe mobilière était fixée au vingtième de ce dernier revenu.

Ce système d'impôt mobilier, si ingénieux qu'il fût, ne réussît pas* D'abord l'échelle de correspondance entre les revenus présumés et les loyers n'était pas exacte. Ensuite, c'était un impôt de répartition, ce qui est toujours un inconvénient; enfin dans des temps troublés, avec une administration inexpérimentée et changeante, cette taxe devait paraître un peu compliquée. Elle subit beaucoup de transformations, puis elle perdit complètement son caractère primitif d'impôt sur les revenus mobiliers, présumés d'après Timportance de l'habitation et quelques autres signes.

Établi en 1791 cet impôt mobilier subit une première et légère modification en Tan III ; aux taxes somptuaires sur les domestiques et sur les chevaux on ajouta des taxes sur les chemip^éeset sur les voitures suspendues : ces droits somptuaires ne furent guère productifs, le maximum de rendement n'ayant pas dépassé 2 millions. La loi du 24 avril 1806 les abolit et ne laissa subsister que les taxes personnelle (3 journées de travail) et mobilière (cote d'habitation).

Dans la période révolutionnaire, ces deux dernières taxes, faisant partie de Tensemble de l'impôt mobilier, avaient pris le caractère d'un impôt très inquisitorial sur l'ensemble du revenu et s'étaient ainsi notablement écartées du plan primitif. La taxe personnelle avait été portée à 5 livres par la loi du 7 thermidor an III ; puis, à partir du 14 thermidor an V, elle était devenue une capitation graduée, variant de 30 sous a 120 francs, suivant la fixation d'un jury d'équité institué dans chaque commune ; la loi du 26 fructidor an VI la ramena au prix de trois journées de travail, et le prix de chacune de ces journées variait de 50 centimes à 1 fr. 50.

436 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

La loi du 14 thermidor an V, qui faisait de la taxe personnelle une capitation graduée, attribua tout pouvoir pour fixer la part de chaque contribuable dans la répartition de la taxe mobilière au jury d'équité qu'elle instituait dans chaque commune. Il n*y avait plus de base fixe. La loi du 3 nivôse an VII en rétablit une en décrétant que ce qui restait du contingent de la commune à la contribution personnelle et mobilière, après déduction du produit de la contribution personnelle, a serait réparti en contribution mobilière, au marc le franc de la valeur du loyer d'habitation personnelle de chaque habitant déjà porté à la contribution personnelle. » Ce n'était plus là le système de la Constituante. On abandonnait l'échelle progressive qui servait à établir les différents revenus correspondant aux différents loyers : on ne faisait plus aucune déduction pour la part de revenu sur laquelle le contribuable avait déjà payé l'impôt foncier. Cet impôt surlesloyers ne représentait plus, comme dans l'intention du législateur primitif, un impôt sur les seuls revenus mobiliers. La taxe mo^ bilièrea toujours gardé le caractère que lui a donné la loi de l'anVII^ celui d'un simple impôt sur les loye^rs^ sauf que dans certains^as on admet aujourd'hui des exemptions d'impôt pour les très petit loyers et des modérations pour les loyers moyens.

La contribution mobilière était dès l'origine une taxe de répartition, et cette répartition fut fort défectueuse. Ce système a^ d'ailleurs^ pour l'impôt sur les loyers des défauts encore plus grands peut-être que pour l'impôt foncier, parce que la valeur des loyers est infiniment plus mobile et plus rapidement changeante que celle des terres. Dans la hâte des résolutions fiscales de la pj^^emière Révolution, la répartition avait été faite d'après des données fort incertaines et des présomptions vagues. En 1820, on se préoccupa de redresser les inégalités trop choquantes qui existaient dans la répartition entre les différents départements. En vertu de la loi du 23 juillet de cette année on se mit à faire un recensement dans toute la France des valeurs locatives d habitation, afin de mieux distribuer le poids de la taxe, non seulement entre les départements, mais entre les arrondissements et les communes.

Ce travail jeta une vive lumière sur les défauts nombreux de la répartition. On constata que 52 départements étaient trop chargés et que 34 autres étaient favorisés. Les inégalités étaient souvent fort choquantes. Dans les départements industriels il y avait eu un énorme développement de la population et de la richesse : les constructions avaient augmenté en nombre et encore plus en valeur.

M. de Hock dans son ouvrage sur les finances de la France a pu^ blié un tableau fort curieux (tableau n^ 5 de cet ouvrage), d'aprè»

des informations officielles pour Tannée 1856. Il ressort de ce document intéressant que certains départements, généralement les plus pauvres, étaient en 1856 deux fois plus lourdement imposés à la contribution mobilière que les départements les plus riches. Ainsi le Cantal payait pour le principal de la contribution mobilière (déduction faite de la taxe nersonnelle) 113,000 francs sur un ensemble de valeurs locatives estimé à 1,613,000 fr., soit 7 p. 100; la Gorrèze payait 100,000 fr. de taxe mobilière en principal sur 1,693,000 fr. de valeurs locatives, sai^ 6 p. 100; la' Lozère pffyait 40,000 fr. sur 819,000, soit envii^oQ 5 p. 100; la Meuse, 157,000 fr. sur 2,428,000 fr. de valeurs locatives, soit près de 7 p. 100; le Tarn-et-Garonne, 160,000 fr. sur 1,950,000, soit 8 p. 100. D'autre part, le Rhône ne payait en principal à la contribution mobilière (déduction toujours faite de la taxe personnelle) que 563,000 fr. sur 16,318,000 fr. de valeurs locatives, soit 3.5 p. 100, les Ardennes que 135,000 fr. sur un ensemble de loyers de 5,417,000, soit 2.5 p. 100; les résultats pour toute là France en cette année 1856 portaient le principal de la contribution mobilière (déduction faite de la taxe personnelle) à 22,788,000 fr. pour un ensemble de valeurs locatives montant à 512,494,000 fr., ce qui faisait une moyenne de 4.4 p. 100. Il est presque superflu de faire remarquer que ces valeurs locatives étaient estimées infiniment trop bas, surtout dans les départements populeux. Ainsi dans le département du NorJ, elles n'étaient portées que pour 18 millions de francs, soit six fois seulement autant que les valeurs locatives du département de TArdèche qui sont inscrites sur le même tableau pour 3,113,000 fr. L'inégalité de la répartition a dû s'accroître considérablement depuis lors^, les départements industriels n'ayant cessé de gagner et les départements montagneux de perdre* Après l'enquête de 1820 on ne fit aucun effort pour rendre l'impôt plus proportionnel ; on se proposait de le transformer un jour en impôt de quotité; mais on reculait, moins devant les difficultés techniques de cette transformation que devant la résistance politique qu'elle eût peut-être soulevée. Après la révolution de 1830 seulement on fit un premier pas vers cette importante réforme : on sépara lïmpôt personnel et l'impôt mobilier ; on fit du premier un impôt de quotité et on garda au second le caractère d'impôt de répartition. On se proposait sans doute de lui faire subir plus tard la môme modification avantageuse au Trésor ; mais, précisément parce que l'impôt personnel transformé en impôt de quotité rendait davantage au fisc, l'opinion publique se plaignit. Les Chambres, non seulement n'eurent pas le courage de compléter la réforme en donnant à l'impôt mobi lier lui-même le caractère d'impôt de quotité, mais encore elles re-

tournèrent en arrière; elles rendirent de nouveau en 1832 l'impôt personnel impôt de répartition, et elles réunirent les deux taxes qu'on avait si judicieusement séparées : par la même occasion elles accordèrent un dégrèvement de 3 millions aux 52 départements réputés les plus imposés.

On essaya, toutefois, en cette mêmê année 1832, de rendre la répartition des deux taxes réunies un peu plus égale, non seulement par ce dégrèvement de 3 millions, mais encore en modifiant les contingents départementaux. Un tiers du contingent des deux taxes, d'après la loi de 1832, fut réparti entre les départements au centime le franc du montant des taxes personnelles recouvrées en 1831 alors que l'impôt personnel était impôt de quotité ; un autre tiers du contingent des deux taxes fut réparti entre les départements diaprés les contingents mobiliers de Texercice 1830 ; le tiers restant du contingent des deux taxes fut réparti d'après le montant des valeurs locatives d'habitation constatées par l'administration.

Ainsi on redressa en partie les inégalités de la répartition; mais on ne procura aucune ressource nouvelle au Trésor, tout au contraire,, puisqu'on avait accordé un dégrèvement de 3 millions. Les Chambres^ il est vrai, ne voulaient pas s'en tenir à ces modifications si modestes et si peu avantageuses au fisc. L'article 31 de la loi du 21 avril 1832 disposait qu'il serait soumis aux Chambres dans la session de 1834 et ensuite régulièrement de cinq années en cinq années un nouveau projet de répartition de l'impôt personnel et mobilier entre les départements, et que les agents des contributions directes compléteraient et tiendraient au courant les renseignements destinés à faire connaître le nombre des individus passibles de cette contribution et le montant des loyers d'habitation.

Cet article fut inexécuté ; il fut abrogé par une loi de 1838 d'après laquelle le nouveau projet de répartition devait être soumis aux Chambres dans la session de 1842 et ensuite de dix années en dix années. On maintenait le principe de la révision périodique, mais on en éloignait l'application. Quand un gouvernement entreprend une réforme financière avec une pareille pusillanimité, il est bien à craindre qu'elle n'échoue. L'émotion qu'excita en 1841 le recensement fait pour préparer cette nouvelle répartition fournit au gouvernement l'occasion de rapporter la loi. Il fut décidé qu'à partir du l^^ janvier 1846 le contingent de chaque département dans la contribution personnelle et mobilière serait diminué du montant en principal des cotes afl'érentes aux constructions détruites et qu'il serait augmenté proportionnellement à la valeur locative des constructions nouvelles. L augmentation devait être du vingtième de la valeur locative des lo-

€anx consacrés à rhabîtatîon. On espérait, par ce moyen, arriver indirectement à la péréquation do l'impôt et môme à donner à cet impôt une certaine élasticité qui en augmentât le produit d'année en année. Une circulaire ministérielle du 9 août 1844 disait : « Comme aujourd'hui certains départements sont imposés au-dessus et d'autres au-dessous de ce taux (5 p. i06), il devra y avoir pour les départements comparativement ménagés augmentation et pour les départements surchargés diminution, en sorte que par cette combinaison le nivellement de tous les départements s'opérera à la longue. »

Cette observation était vraie au fond ; mais la péréquation à obtenir par ce système pourra bien exiger un demi-siècle ou môme un siècle : comme c'est seulement par l'effet des constructions nouvelles que le contingent de chaque département est modifié, il en résulte que les changements de la valeur locative des constructions déjà existantes n'influent en rien sur la répartition : or, dans les départements les plus prospères la valeur locative des constructions existantes peut doubler sans que le contingent départemental en soit modifié ; elle peut diminuer dans les départements les plus délaissés sans que le contingent départemental en soit atténué. On voit quel laps incommensurable de temps il faudrait pour que l'impôt mobilier devînt par ce procédé le même pour toute la France. En renonçant aux révisions périodiques, décennales ou quinquennales, ou même plutôt en renonçant au système de quotité, qui seul est le bon pour les impôts directs, nos Chambres se résignaient à des injustices permanentes^ d'une part, et, de l'autre part, à un faible produit.

Tel est le dernier état de la législation en pareille matière. La répartition de l'impôt personnel et mobilier est fort inégale entre les départements, tout aussi inégale que celle de l'impôt foncier. Que devons-nous dire des sous-répartitions, celles qui s'opèrent entre les arrondissements, entre les communes et enfin entre les particuliers? Tout d'abord on doit noter dans la manière dont se font les sous-répartitions entre les arrondissements et les communes une autre grande cause d'inégalité. Pour les répartitions du second et du troisième degré le directeur des contributions directes de chaque département doit former chaque année un tableau présentant par arrondissement et par commune le nombre des individus passibles de la taxe personnelle et le montant des valeurs locatives d'habitation. Ce tableau sert de renseignement au conseil général et aux conseils d'arrondissement pour les répartitions dont ils sont chargés, et voici comment ils procèdent : le conseil général fixe le prix de chacune des trois journées de travail que doit payer chaque contribuable à l'impôt personnel ; le produit de ces trois journées de travail d'après

ce tarif, qui ne peut varier que de 50 centimes à 1 fr. pour chacune d'elles, est d'abord additionné, et c'est seulement le reliquat du contingent de la contribution personnelle et mobilière qui est réparti, à titre de cote mobilière, en raison des valeurs locatives d'habitation.

Cette méthode a les plus grands inconvénients : les conseils généraux peuvent à leur gré augmenter ou diminuer considérablement rimpôt mobilier, suivant qu'ils portent à 1 fr. 50 ou à 50 centimes la prix de chacune des trois journées de travail dues comme impôt personnel et dont le prockiit est d'abord défalqué du contingent de la contribution personnelle et mobilière. Suivant donc que les conseils généraux ont plus de faveur pour la classe ouvrière ou pour la classe aisée, le poids de la contribution personnelle et mobilière porte principalement sur la première ou la seconde.

Si l'on examine avec soin le tableau, donné par M. de Hock, de la répartition des contributions directes dans les départements en 1856, on constate sur ce point des anomalies curieuses. Ainsi dans l'un des plus pauvres départements de France, celui des Hautes-Alpes, le prix des trois journées de travail qui est dû par le contribuable à la cote personnelle, est estimé plus haut que dans l'un de nos plus riches départements, celui de l'Eure. Dans les Hautes-Alpes, en effet, 28,600 contribuables à la taxe personnelle payaient 61,400 fr., soit 2 fr. 15 par tête ; dans TEure 102,500 contribuables payaient à la contribution personnelle 175,100 fr., soit 1 fr. 70 par tête : cependant, il est certain que les salaires sont dans TEure deux fois plus élevés que dans les Hautes-Alpes. Les Hautes-Alpes, en portant ainsi à 2 fr. 15 le prix des trois journées de travail dû pour la cote personnelle, ont presque supprimé l'impôt mobilier : en effet, la part du contingent en principal qui reste à répartir comme taxe mobilière dans ce département, déduction faite de l'impôt personnel, n'est plus que de 23,800 fr. pour 23,300 contribuables à l'impôt mobilier et pour un ensemble de valeurs locatives estimé à 823,000 fr. ; l'impôt mobilier en principal ne demande donc guère que un franc par contribuable et moins de 3 p. 100 de la valeur locative, ou fort au-dessous de la moyenne générale pour toute la France. Le département de la Haute- Marne montre d'une manière encore plus frappante comment les conseils généraux peuvent, par la fixation du prix de la journée de travail, faire prédominer l'impôt personnel et annuler presque Timpôt mobilier. En 1856, il y avait dans ce département 73,500 contribuables à l'impôt personnel ; ils ont payé ensemble pour cette taxe 220,500 francs, ce qui fait ressortir le prix des trois journées à 3 francs, soit notablement plus que dans l'Eure, quoique l'Eure soit un dépar-

tement infiniment plus riche. Le total du contingent en principal de la contribution personnelle et mobilière pour le département de la Haute-Marne étant de 272,400 francs, il en résultait que, déduction faite des 220,500 fr. perçus comme taxe personnelle, il ne restait que 51,900 fr. à répartir comme impôt mobilier sur un ensemble de va leurs locatives estimée? à 4,144,200 fr.'; le poids de l'impôt mobilier représentait donc en principal 1 4/4 p. 100 de la valeur locative, ce qui est dérisoire. Le conseil général de ce département avait trouvé moyen d'affranchir presque complètement les contribuables du principal de l'impôt mobilier, en rejetant tout le poids sur l'impôt personnel.

Beaucoup de conseils généraux répartissent les deux tiers de la contribution personnelle et mobilière à titre de taxes personnelles. Ainsi l'Yonne, sur un contingent de 385,700 fr. en principal, répartissait 226,500 fr. à titre d'impôt personnel, ce qui portait la taxe personnelle à 2 fr. 25 par contribuable : il ne restait que 159,200 fr. à distribuer comme taxe mobilière sur un ensemble de valeurs locatives évalué à 5,374,000 francs, de sorte que le poids de la contribu-^ lion mobilière était d'un peu moins de 3 p. 100 de la valeur locative^ taux par conséquent fort inférieur à la moyenne générale constatée par toute la France et qui était alors de 4. 4 p. 100. Un autre département riche, l'Oise, disti ibuait en deux parties presque égales le coir tingent de 480,100 fr. qui lui incombait pour le principal de l'impôt personnel et mobilier : il répartissait sur cette somme 237,300 fr. à titre de taxes personnelles sur 105,600 contribuables, soit 2 fr. 25 environ par tête ; il restait, pour la taxe mobilière, 242,800 fr. qui, sur un ensemble de valeurs locatives estimé à 8,581,000 fr. , ne prélevait que 2.84 p. 100.

Cette faculté laissée aux conseils généraux de fixer le prix de la journée de travail, servant de base à la taxe personnelle, est donc une cause d'inégalité. Quant à la répartition du dernier degré, celle du contingent communal entre les habitants de la commune, elle est faite d'après une matrice qui indique tous les habitants jouissant de leurs droits et non réputés indigents, et qui contient aussi l'estimation de la valeur locative des locaux affectés à Thabitation personnelle. Cette matrice est rédigée par les commissaires répartiteurs qui sont assistés du contrôleur des contributions indirectes. Ce travail est soumis au conseil municipal, qui désigne les habitants qu'il y a lieu d'exempter de toute cotisation et ceux qu'il ne faut assujettir qu'à la taxe personnelle. Le contingent de la commune est réparti entre les contribuables portés sur la matrice d'abord en taxes personnelles, puis, pour le surplus, en taxes mobilières, proportion-

nellement h la valeur des loyers d'habitation. La matrice doit être rectifiée chaque année d'après les mutations survenues pour cause de décès, de changement de résidence, de diminution ou d'augmentation des loyers.

Dans les villes qui ont un octroi, la contribution personnelle et mobilière présente une particularité importante. Le contingent personnel et mobilier peut y être payé en totalité ou en partie par les caisses municipales sur la demande qui en est faite aux préfets par les conseils municipaux. Ces conseils déterminent la partie du contingent à prélever sur le.** produits de l'octroi ; l'autre partie du contingent ne doit être répartie qu'en cotes mobilières seulement. Dans ces villes, les habitants se trouvent exemptés de l'impôt personnel. Quant à la portion du contingent qui reste à percevoir comme cotes mobilières, elle peut être répartie au centime le franc des loyers d'habitation ; on pensait jusqu'à ces derniers temps qu'elle pouvait aussi être établie d'après un tarif gradué et progressif en la forme, de telle façon que les gros loyers payassent une plus forte quote-part à l'impôt que les petits ou les moyens, après déduction ou exemption complète des faibles loyers que le conseil municipal jugeait bon d'exempter. Les délibérations sur ce sujet des conseils municipaux doivent être approuvées par décret.

Ce régime a des avantages et des inconvénients. On peut soutenir que dans les villes à octroi la population ouvrière et la petite classe moyenne ayant payé plus que leur part à l'impôt de consommation, il n'y a que justice à les exempter comme compensation de la taxe personnelle et de la contribution mobilière. Nous croyons, quant à nous, qu'il vaudrait mieux ne pas accorder cette exemption, et supprimer quelques-uns des droits d'octroi les plus préjudiciables à la population peu aisée, les droits sur le vin, par exemple.

Quant au tarif à forme progressive, il peut être approuvé pour rimpôt sur les loyers, mais à certaines conditions : c'est d'abord que ce tarif n'ait qu'un petit nombre d'échelons, trois ou quatre au plus, c'est ensuite qu'il ne dépasse jamais un chiffre raisonnable, 12 p. 100, par exemple, de la valeur localive : sinon, il viendrait à peser beaucoup trop lourdement sur les classes opulentes qui, contrairement à l'opinion commune, consacrent souvent à leur loyer une quote-part plus forte de leur revenu que les classes simplement aisées, et il arrêterait le développement des constructions.

Il y a une vingtaine d'années, un arrêt du conseil d'État (juillet 1870) a déclaré illégale la forme progressive donnée par certaines villes, notamment par la ville de Paris, à la contribution mobilière. Un contribuable parisien avait été taxé à 10.75 p. 100 de la valeur locative

de son appartement. Il attaqua par la voie contentieuse celte imposition. Le conseil d'État admit que la loi de 1832 permet au conseil municipal d'exempter complètement de cette contribution les petits loyers, de réduire en outre la cote des loyers moyens, mais qu'elle ne l'autorise nullement à augmenter la cote des loyers importants au delà de leur part proportionnelle dans le montant de rimpôt> D'après l'arrêt du conseil d'État « aucune catégorie de loyers ne peut être imposée à une contribution supérieure à celle qui lui aurait été attribviée si le contingent régulier, restant à répartir après déduction des cotes purement personnelles, avait été réparti proportionnellement aux valeurs lo?atives d'habitation entre tous les contribuables, y compris ceux auxquels le conseil municipal a entendu accorder une exonération complète et ceux qui n'ont profité que d'une atténuation de la taxe. » Ainsi, le conseil municipal peut bien prélever sur le produit de l'octroi une somme suffisant pour exempter complètement de la contribution mobilière les petits loyers et pour diminuer la contribution des moyens loyers, mais il ne peut en aucun cas augmenter au delà de leur part proportionnelle la contribution des loyers importants. ^

Dans sa session de J878, le conseil municipal de Paris a protesté contre celte doctrine ; se fondant sur le tarif établi par l'Assemblée constituante, il a réclamé qu'il lui fût permis de graduer les taux de Timpôt mobilier de façon à prélever de o à 30 p. 100 des valeurs locatives d'habitation, suivant l'importance relative de chacune d'elles. Ces taux de 5 à 30 p. 100 eussent compris à la fois l'impôt perçu pour le compte de l'État et celui perçu pour le compte du département et de la ville. En 1878, la contribution mobilière à Paris représentait 11.64 p. 100 des valeurs locatives cadastrales qui, d'après le dernier recensement, ne s'élevaient qu'à 171 millions de francs, chiffre fort au-dessous de la réalité. Les loyers auraient été répartis désormais en vingt-six classes, suivant leur importance, chaque classe étant imposée à un taux différent. Cette proposition du conseil municipal parisien est déraisonnable ; la progression allant jusqu'à 30 p. 100 serait exorbitante. C'est à tort, d'ailleurs, que l'on invoquait l'exemple de l'Assemblée constituante ; celle-ci avait voulu établir un impôt strictement proportionnel au revenu des citoyens, présumé d'après leur loyer ; or, il est absolument certain que les classes riches mettent à leur loyer, dans l'état actuel de nos mœurs, une part aussi considérable de leur revenu que les classes moyennes et même qu'une partie des clauses laborieuses.

La doctrine du conseil d'État nous paraît la bonne ; on peut admettre un impôt sur les loyers fixé en général à un taux assez élevé

sans être exorbitant, 12 p. 100, par exemple ; il n'est pas déraisonnable d'établir pour les petits loyers, ceux au-dessous de 1,100 fr. dans une ville comme Paris, des taux légèrement décroissants afin do tenir compte de Tinégalité des octrois et du nombre des membres de la famille ; ces décharges partielles pour les plus faibles catégories de loyers sont plus équitables et ont moins d'inconvénients que des surcharges, qui seraient nécessairement arbitraires, sur les loyers considérables.

En résumé, Timpôt sur les loyers est un des moins mauvais qui existent : en France il porte un nom inexact, celui de contribution mobilière, puisqu'il ne frappe plus seulement comme autrefois les revenus provenant de la richesse mobilière ou de Tactivité personnelle, mais qu'il grève les revenus de toutes sortes estimés d'après l'importance du loyer.

La réunion en un seul impôt de deux taxes aussi différentes que rimpôt personnel et l'impôt sur les loyers a de grands inconvénients, surtout pour un impôt de répartition et non de quotité, surtout encore avec la faculté laissée aux conseils généraux de fixer arbitrairement le prix des trois journées de travail dû à titre d'impôt personnel.

Le grand vice, d'ailleurs, de cet impôt dit mobilier, c*est d^ôtre une taxe de répartition. La somme attendue de l'impôt est demandée aux différentes circonscriptions d'après des évaluations anciennes ; le produit de l'impôt ne suit pas le progrès de la richesse publique ou le suit mal. Il est insuffisant de tenir compte, dans l'établissement du contingent départemental, des constructions nouvelles et des destructions : car les constructions anciennes peuvent aussi changer de valeur. Le seul moyen de réformer cette taxe et d'en augmenter le produit, c'est de la transformer en impôt de quotité (1).

(1) En 1896, rimpôt mobilier à Paris est de 12.58 p. 100, taux élevé pour tous les lo3^ers de 1.100 fr. et au-dessus, avec des remises et même une immunité complète pour certaines catégories de revenus inférieurs (Voir plus haïut pour les détails, p. 180 note .

En 1887, i\î. Dauphin, pendant quelques mois ministre des finances, proposa un transformation de la contribution mobilière de façon à en faire une sorte d'impôt su le revenu. Ce projet rencontra une opposition générale. Nous dûmes le combattr pour deux raisons : d*abord il proposait que le coefficient do Timpôt à la valeur loca tive pût varier chaque année, ce qui est pour tout impôt une mesure détestabh^; ensuite, il était accompagne d'une échelle de correspondance des revenus présumés o des loyers, qui nous a paru trop compliquée et tout à fait inexacte. Il n'y avait p moins de 63 échelons difî'érents, tout à fait arbitraires, de correspondance des loyer:* et des revenus, suivant Timportance des premiers et la population de la commune. l^e taux de progression était énorme et fantaisiste. C'était une vraie chinoiserie, qui ne reposait sur aucune observation sérieuse et impartiale. (Note de la 4* édition.)

Appexdice de la sixième édition : les critiques faites a la contribution MOBILIÈRE EN FRANCE : LES PROJETS DE SUPPRESSION OU DE RÉFOR-

• MES. — Depuis quelques années le parti radical en France a vivement critiqué l'impôt mobilier et a voulu lui,substituer l'impôt général

I sur le revenu. Déjà M. Dauphin, comme en témoigne la note ci-contre

; de notre quatrième édition, avait prétendu en changer complètement

j le caractère. M. Doumer, ministre des finances, dans le projet de budget de 1897, proposait de « supprimer complètement cette taxe comme impôt d'État » (Voir V Exposé des Motifs du budget de 4897^

i} page 25). Ces mots indiquaient qu'on l'aurait laissé subsister comme impôt local. M. Doumer voulait lui substituer pour

i l'État un impôt général, à forme progressive, sur le revenu. \{ La Chambre repoussa le projet ministériel et la contribution per-

; sonnelle et mobilière triompha, mais elle est toujours attaquée, ? beaucoup moins en elle-même que parce qu'on veut l'éliminer pour

faire place à l'impôt général sur le revenu, par voie de déclaration ) ou de taxation administrative ou par tout autre mode.

Voici les critiques que M. Doumer, dans l'exposé des motifs du projet de budget de 1807, adressait à la contribution personnelle et mobilière : d'abord le lien indissoluble entre deux impôts tout à fait distincts, la taxe personnelle et la taxe mobilière; ensuite, l'insuffisance du loyer comme indice de la situation financière des contribuables ; puis l'inégalité de la taxe dans les différentes circonscriptions administratives ; enfin l'arbitraire de son assiette dans nombre de communes.

Sauf que nous considérons le logement, à la condition de tenir quelque compte du nombre des membres de la famille, comme le meilleur indice de la situation du contribuable, nous avons nous-même adressé dans les précédentes éditions de cet ouvrage dont le texte précède ces lignes, à la contribution ijersonnell^et mobilière, telle qu'elle est actuellement assise, le même reproche que le fait M. Doumer. Mais les vices actuels de cette contribution ne sont pas fondamentaux et peuvent être corrigés. Il est aisé de rompre le lien entre la taxe personnelle et la taxe mobilière, si tant est qu'on ne supprime pas la première. Il est nécessaire de transformer cet impôt de répartition en impôt de quotité, comme nous le demandons depuis plus de vingt ans, il est facile dlmposer des règles fixes à ceux qui assoient la taxe.

D'après M. Doumer, à la suite de l'évaluation, faite en 1887-89, des propriétés bâties, dont nous avons parlé dans le cours de ce chapitre, il a été constaté que, à la date du 1"^ janvier 1889, « le taux de l'impôt en principal de la contribution personnelle mobilière, c'est-à-dire le rapport du contingent au montant des valeurs locatives d'habitation^

TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

variait: pour les communes, de 0,73 p. 100 à 35,30 p. 100, pour les cantons de 1,84 p. 100 à 13,82 p. 100, pour les arrondissements de 2,62 p. 100 à 7,89 p. 100, pour les départements de 3,03 p. 100 à 6,83 p. 100 ». Cela prouve que la répartition est mal faite et que les répartiteurs, notamment les politiciens bruyants et ineptes, qui se font nommer conseillers d'arrondissement, ne remplissent aucunement leurs devoirs ; c'est la condamnation absolue des impôts de répartition, que nous n'avons cessé de condamner nettement et que certains économistes ou financiers, comme M. Léon Say, avaient la déplorable faiblesse de soutenir. En rendant à la contribution mobi^ lière la forme d'impôt de quotité et en admettant, par exemple, que, à défaut de bail, la valeur locative pour cet impôt sera déterminée par l'évaluation même du revenu de la propriété bâtie, tel qu'il résulte de l'enquête de 1887-89 et des revisions qui seront ultérieurement faites, on supprimerait les inégalités que M. Doumer signalait.

C'est également en recourant à la même règle que l'on éliminerait certains défauts de l'assiette présente de la contribution mobilière. Dans beaucoup de communes rurales et dans les campagnes, on le sait, la plupart des maisons sont habitées par leur propriétaire, de sorte qu'il n'y a pas de base pour témoigner de la valeur locative. Dans ces conditions les répartiteurs et les contrôleurs étaient amenés à évaluer l'importance du logement de la façon la plus fantaisiste et en général d'après les passions locales. Nous nous en sommes plaint dans les premières éditions de cet ouvrage (voir page 299, note). M. Doumer interprète et excuse ainsi ces fantaisies des assesseurs de l'impôt : « Poussés par un sentiment d'équité plus fort que la loi, ils ont été amenés à tenir compte surtout de la situation des familles et à fixer les loyers matriciels imposables d'après des donnés étrangères aux valeurs locatives d'habitation. L'administration des contributions directes a procédé, à ce sujet, en 1884, ajoutait-il, à une enquête dont les résultats fort instructifs sont consignés dans le tableau ci-après :