CHAPITRE X

DE l'impôt général SUR LE REVENU OU SUR LE CAPITAL-

Caractère que doit avoir l'impôt général sur le revenu : il doit être une taxe d'appoint et de compensation pour redresser les Inégalités des impôts indirects. — Il peut se superposer aux autres impôts directs existants. — L'objection de double emploi • ^ n'est pas décisive. — Des trois moyens d'asseoir l'impôt général sur le revenu : la déclaration du contribuable, la taxation administrative, les présomptions légales.

— L'impôt général sur le revenu nécessite une part irréductible d'arbitraire ou d'inquisition.

difficultés que présente la constatation de la matière imposable. — La justice exige que les revenus périssables et ceux provenant de l'activité personnelle soient taxés à un taux moindre que les revenus perpétuels et provenant pour ainsi dire sponjtanément de la richesse ac^quise. — Des conditions de productivité de l'impôt général sur le revenu. — Les raisx)ns d'ordres divers qui conseillent l'exemption complète des petits revenus. — L'impôt général sur le revenu est naturellement plus productif dans un pays où la fortune est concentrée dans un 'petit nombre de mains que dans un pays où la fortune est très morcelée. — Curieux contraste, à ce point de vue, de l'Angleterre et de la France. — Quoique l'Angleterre et la France aient probablement des revenus égaux, l'impôt général sur le revenu serait de moitié moins productif, selon toute apparence, en France qu'en Angleterre. Histoire de Timpôt sur le revenu en Angleterre. — Conditions particulièrement favorables où se trouve ce pays pour l'application de cet impôt. — Première expérience sous Pitt en 1798. — Très grande élévation du taux de l'impôt; fraudes ' nombreuses. — Abolition de Ylncome tax en 1802 et son rétablissement en 1803. — .^Création des cinq cédules qui décomposent Ylncome tax en cinq impôts partiels n'ayant entre eux qu'un faible lien. — Ulncome tax prend les revenus à la source et réduit l'inquisition au minimum possible, sans Féviter complètement. — A partir de 180G, Ylncome tax est porté à 10 p. 100 et n'admet que très peu d'exemptions

?v ^t de réductions de droits. — Grande productivité de cet Income tax; il rapporte près de 400 millions de francs en 1813. — Extrême impopularité de cet impôt; il est aboli çn 1815.

Troisième expérience de Ylncome tax en Angleterre. — Cet impôt est rétabli par Robert Peel en 1842, à titre d'impôt temporaire. — L'impôt sur le revenu devient l'instrument de réforme fiscale par excellence. — Cet impôt a toujours été très combattu et regardé comme temporaire. — Remarquables paroles de M. Gladstone à ce sujet. — Taux toujours variable de l'impôt sur le revenu depuis 1842 jusqu'en 1889. — Il atteint le maximum de 6,60 p. 100 pendant la guerre de Crimée et descend à 0,82 p. 100 en 1874. — Variations du produit de la taxe. — Exemption complète des petits revenus. — Franchise partielle accordée aux revenus moyens.

— L'impôt sur le revenu est, à Fiieure actuelle, en Angleterre, d'une extrême légèreté. — Facilité qu'offre l'impôt sur le revenu pour faire face aux circonstances imprévues. — \J Income tax est pour le budget anglais une sorte de bouche-trou et d'en-cas.

Des moyens d'assiette et de perception de Ylncome tax. — Les cinq cédules peuvent être considérées comme autant d'impôts distincts^ sauf dans le cas des petits ou des moyens revenus qui réclament soit l'exemption totale, soit la franchise partielle.

— Procédure particulière pour la ccdule D; garanties spéciales que la loi offre aux commerçants contre les indiscrétions. — Imperfections de Ylncome tax : il sou-

^llill met au même droit les revenus perpétuels, provenant presque spontanément de ia richesse acquise, et les revenus passagers, provenant de Factivité personnelle. — •

Fraudes considérables qui se commettent à l'occasion de VIncome tax. — Dans 1% seule cédule D les dissimulations équivaudraient au tiers de la matière imposable, i

— Agitation en Angleterre pour Tabolition de VIncome fax. — Mérites incontesta«» f bles de cet impôt. — Au taux de 0,82 p. 100 il produit plus de 100 millions : dans ji des cas de grands besoins nationaux il rapporterait aisément 5 ou 600 millions ait taux de 5 ou 6 p. 100. — Des principes de la réforme de VIncome tax. — Il fau*. drait assujettir les cédules B, D et E à un droit moitié moindre que celui qui poii;^! sur les cédules A et C. — Développement de la matière imposable à VIncome tax^-i

— Elle atteint aujourd'hui plus de seize milliards de francs. — Le produit de Vin* corne tax doit doubler tous les trente ans.

^'impôt sur le revenu en Prusse. — Il se superpose aux autres impôts directs ex! tants. — Il se décompose en deux branches : V Einkommensteuer pour les revenu au-dessus de 3,750 francs et la Classenstezier pour les revenus plus petits — j Répartition des contribuables en classes, même pour V Ei?ikommensteuer. — Taxa tion administrative. — Inconvénients de cette taxe et des modes de perception L'impôt général sur le revenu en Autriche. — Décomposition de cet impôt généra! en plusieurs impôts partiels sur les différentes branches du revenu. — L'impôt s la richesse mobilière en Italie. — Taux exagéré de cette taxe.

Tentatives et projets divers en 1848 pour établir en France l'impôt général sur le reven

— Vices et échec de toutes ces propositions. — Les jurys composés de fonctionnain administratifs et judiciaires sont préférables aux jurys électifs. — Le projet M. Doumer en 1896.

Résumé de Tcxpérience des différentes nations. — Les tout petits revenus doivent et exemptés ; mais l'exemption ne doit pas être portée trop haut. — Le taux de l'imp doit être minime, 2 ou 3 p. 100 dans des circonstances normales, et ne saurai] s'élever à 5 ou G p. 100 que dans des moments critiques.

L'impôt général sur le capital dans plusieurs États de TUnion américaine. — Compli cation inextricable et inégalités de Tassiette de cette taxe. — Critiques qu'on 1 adresse et projets d'abandon aux États-Unis. — L'impôt sur la fortune, dit compL mentaire, en Prusse. — Son rôle est de rétablir l'équilibre entre la taxation des rev nus provenant de l'activité personnelle et la taxation des revenus provenant di capitaux.

Après avoir étudié les impôts directs morcelés qui frappent soit 11 terre, soit l'habitation ou le loyer du contribuable, soit l'exercic^ d'une profession ou d'une industrie, après avoir fait suivre c( examen de quelques considérations sur les impôts somptuairesJ nous devons aborder l'impôt général sur le revenu ou sur le capr| tal. Déjà nous avons consacré à un premier examen de cette taxi d'assez longs développements. Il ne nous a pas été difficile de dél montrer que l'impôt sur le revenu ou sur le capital ne saurait ali| menter à lui seul un budget de quelque importance. Nous ren^ voyons le lecteur au chapitre m, et nous nous épargnons tout retou^' sur ce point.

C'est une fausse idée que l'on se fait de l'impôt sur le revenu^ ti quand on le considère comme devant être la cheville ouvrière des a finances d'un Etat. Il est incapable de remplir une si grande fonction: ià son rôle, là où il existe, doit être beaucoup plus modeste. Cet imj • •t est conçu en général, et pratiquement combiné, comme une taxe/, complémentaire, d'appoint et de compensation, qui est destinée à rétablir l'équilibre dans un système fiscal et à demander aux classes

aisées et riches un supplément de contribution, parce que ces classes auraient été trop ménagées par les impôts indirects. On pense, dans ce système, qu'il doity avoir une taxe dontsoîent exemptées les personnes peu à leur aise; mais, précisément parce que cette taxe ne doit porter que sur une partie de la société, elle doit être fort légère; elle ne saurait, sans abus, sauf dans les moments de très grande crise nationale, dépasser 4 ou 5 p. 100; il est même désirable qu'elle ne s'élève pas à plus de 2 1/2 à 3 p. 100.

L'impôt général sur le revenu est donc un impôt de redressement et de compensation; il a été successivement l'objet de grandes critiques et d'un grand engouement. L'établissement en est difficile, surtout dans un pays démocratique où les passions risquent de ^ l'exagérer et de le transformer en instrument d'oppression; ce n'est, en tout cas, qu'une pièce accessoire d'un régime fiscal, accessoire en ce sens qu'il ne peut fournir que des ressources limitées, le vingtième, le dixième, rarement le cinquième ou le sixième du produit total des impôts, dans un pays qui a de grands besoins.

L'impôt général sur le revenu se superpose, d'ordinaire, aux impôts directs qui frappent les revenus morcelés tels que l'impôt foncier, l'impôt mobilier, l'impôt des patentes : il en résulte qu'on l'accuse souvent de faire double emploi avec les autres impôts directs. La portée de cette objection varie suivant les pays : un impôt sur les loyers comme notre impôt mobilier, admettant certaines immunités ou remises, peut remplir l'office de l'impôt sur le revenu et le rendre inutile. Là où l'impôt gradué sur les loyers n'existe pas, l'impôt général sur le revenu est conçu comme le correctif destiné à compenser les inégalités des impôts indirects ; on juge équitable que les classes aisées et opulentes le supportent, alors même qu'elles ont déjà payé, comme tous les contribuables, grands, moyens ou petits, l'impôt foncier, l'impôt sur les maisons, l'impôt des patentes. C'est une surcharge qu'on leur impose alors pour tenir lieu de la demi-immunité dont elles jouissent relativement à certains impôts indirects. Il faut tenir compte, toutefois, de ce que la multiplication des droits d'enregistrement, d'une part, qui frai3pent la richesse acquise dans toutes ses manifestations, en France du moins, et d'un autre côté, la diminution depuis une vingtaine d'années des tarifa des taxes indirectes, sauf sur un article nuisible, l'alcool, l'élimination complète ou la réduction des taxes locales sur l'alimentation, le développement des services d'assistance et d'instruction gratuite profitant aux classes pauvres, font que le correctif de l'impôt général sur le revenu, même dans les pays qui ne connaissent pas l'impôt gradué sur les loyers, est moins indispensable qu'autrefois.

Aussi on comprend que, plus aujourd'hui que jadis, on redoute l'impôt sur le revenu, d'autant que, en temps de démocratie sans contrepoids, il offre beaucoup de dangers.

L'impôt général sur le revenu est, en tout cas, difficile à introduire dans une société qui n'y est pas accoutumée, et il est d'un maniement fort délicat. On sait qu'il n'y a que trois moyens d'asseoir une taxe directe : soit la déclaration que le contribuable fait de ses revenus ou de sa fortune; soit la taxation d'office faite par les agents de 1 État ou des localités ; soit enfin le recours à des présomptions légales, à des indices révélateurs d'une exactitude plus ou moins 'grande, comme l'importance de l'habitation, le nombre de domestiques, de chevaux, de voitures, etc.

D'ordinaire, ce dernier système est écarté pour l'impôt général sur le revenu; il sert plutôt aux impôts directs morcelés que nous avons décrits. L'impôt général sur le revenu, tel qu'il existe dans la plupart des pays, l'Angleterre, l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche, est assis sur ces deux bases : la déclaration du contribuable, la taxation administrative faite d'autorité. Ces deux procédés se combinent en général dans des proportions variables ; tantôt, comme en Angleterre, la déclaration du contribuable précède, et la vérification ou la taxation administrative suit; tantôt, comme en Allemagne et en Autriche, c'est la taxation administrative qui précède, et la déclaration du contribuable ne vient qu'après pour redresser les erreurs commises. Sauf quand la taxe est extrêmement légère et ne forme qu'un appoint insignifiant aux ressources publiques, jamais on ne se contente de la déclaration pure et simple. Il faut toujours qu'elle soit administrativement contrôlée.

La conséquence, c'est que l'impôt sur le revenu doit nécessairement entraîner de l'arbitraire et de l'inégalité : de l'arbitraire, parce que les agents de l'administration, même en Angleterre, doivent recourir, au moins dans certains cas et comme moyens de contrôle, à des procédés plus ou moins inquisitoriaux ; de l'inégalité à cause des différences de conscience ou de délicatesse des citoyens. Une part variable mais inévitable de ces deux inconvénients est attachée dans tous les pays à la pratique de Tirnpôt sur le revenu : la dose d'arbitraire ou d'inquisition est en proportion inverse de la dose d'inégalité. Si l'État vise surtout à l'équitable assiette de la taxe, comme en Prusse, il accorde plus à l'inquisition; s'il craint surtout les procédés inquisitoriaux, comme en Angleterre, il concède plus à l'inégalité. Ces défauts existeront toujours, mais ils se rencontrent à un degré variable, et ils sont sentis plus ou moins vivement suivant le tempérament des peuples. Dans les pays habitués à une adminis-

tralion intrusive, comme la Prusse, on tolérera, sans trop de mauvais vouloir^ un assez grand degré d'inquisition. Dans un pays d'une grande loyauté commerciale, où la publicité est très développée, oh le patriotisme est très éclairé, comme l'Angleterre, les déclarations seront plus exactes qu'ailleurs. M. de Parieu a comparé quelque part les restitutions très importantes faites au trésor public en Angleterre et les très petites faites en France : il en tire une conclusion en faveur de la loyauté britannique : ce raisonnement n'est peutêtre pas très rigoureux, et on pourrait y répondre que, si les Anglais font de plus fréquentes restitutions au trésor, c'est qu'ils y ont fait de plus abondantes soustractions.

Pour le premier point — la constatation de la matière imposable — l'impôt général sur le revenu rencontre donc des difficultés considérables, qu'on peut réduire de plus en plus, mais qu'on ne peut complètement supprimer. Il en résulte que cet impôt général sur le revenu est, d'ordinaire, obligé de se morceler en un certain nombre d'impôts différents, frappant chaque branche spéciale de revenu, ce qui change assez notablement le caractère qu'il devrait avoir.

Il ne s'agit pas seulement de constater tous les revenus; il faut frapper les uns et les autres conformément aux principes de justice ; c'est là le second point. Quels sont ici les principes de justice? L'impôt général sur le revenu doit demander une moindre quote part aux revenus aléatoires, périssables et provenant de l'activité personnelle, qu'aux revenus fixés, certains, perpétuels, qui proviennent d'un capital accumulé. Les épithètes que nous venons d'employer doivent être prises, sans doute, dans un sens relatif plutôt que dans un sens absolu; elles expriment néanmoins la différence essentielle qui existe entre les deux grandes catégories de revenus. Un homme sans fortune gagne 10,000 francs chaque année par son labeur personnel, par son intelligence et son industrie; un de ses voisins, sans aucun travail ni aucun souci, touche 10,000 francs chaque année de l'intérêt de ses capitaux ou du fermage de ses terres. Faut-il taxer également ces deux contribuables? Non assurément ; car, dans les 10,000 francs que gagne le premier chaque année, il y a une partie qui doit représenter une sorte d'amortissement et de prime d'assurance, qui est naturellement destinée à l'épargne et à la réserve : ces 10,000 fr. sont une annuité périssable, non un revenu constant. Si l'on veut établir un impôt sur le revenu qui soit complètement juste, il faut pouvoir déduire de cette annuité de 10,000 francs la partie qui doit nécessairement être épargnée pour assurer au contribuable une existence convenable dans ses vieux jours et pour laisser un petit patrimoine à sa famille. L'économiste anglais Mac

Culloch a traité avec perspicacité ce cas particulier. Il suppose une personne âgée de 40 ans, ayant un revenu viager de i ,000 liv. sterl.; d'après les tables de mortalité, cette personne a devant elle 27 années et demie d'existence; il en résulte que, au taux de capitalisation habituel dans la Grande Bretagne, c'est-à-dire au taux des assu- ;rancessur la vie, ces 1,000 liv. sterl. ne représentent pas plus qu'un ^ ^revenu constant et perpétuel de 660 livres. C'est sur ces 660 livres sterL et njn sur les 1,000 livres de l'annuité viagère que l'impôt devrait porter.

Il est malheureusement impossible que la loi fasse toutes ces dé- ductioas; il faudrait établir un compte individuel pour tous les 2 contribuables jouissant de revenus passagers ; ce serait d'une inextri- cable complication. Généralement on désespère d'arriver à cette s parfaite équité, et Ton recourt à l'un de ces deux moyens : ou bien f Ton taxe tous les revenus viagers et personnels au même taux que £ les autres, ce qui est une grande injustice; ou l'on soumet unifor- mément tous ces revenus personnels ou viagers soit à la moitié, , soit au tiers du droit qui frappe les revenus perpétuels. Dans ce der- nier cas l'injustice ne disparaît pas complètement, parce qu'il n'est i pas légitime d'assimiler entre eux tous ces revenus personnels et viagers et de les soumettre au même traitement, mais elle est moins t grande que dans le premier cas. Voilà encore une des difficultés que ^ rencontre l'impôt général sur le revenu et dont il lui est malaisé de triompher, mais, dira-t-on, dans tous les autres systèmes d'im-^ pôts directs ou indirects, des inégalités du même genre se produi- sent. Cela n'est pas exact. Généralement, pour les autres impôts directs ou indirects, il se fait, par la force des choses et sans aucune i intervention de la loi, une sorte de péréquation spontanée qui tient i compte de ces différences dans l'origine et dans la durée des revenus. . Considérons les impôts directs sur les loyers ou les impôts indirects de consommation : ces taxes frappent plus en général les revenus permanents que les revenus périssables, parce qu'elles sont établies sur les dépenses et que les revenus périssables sont enclins ou doivent être enclins à faire moins de dépenses que les revenus permanents. Ces impôts n'atteignent pas, dans le revenu périssable, la partie qui est destinée à l'épargne, c'est-à-dire à l'amortissement ou à la transformation en un revenu moindre mais perpétuel de cette annuité passagère.

Un troisième point important à considérer dans l'impôt général sur le revenu, c'est la productivité même de cet impôt. Il n'est très productif que dans certaines conditions de distribution de la richesse nationale ; c'est que cet impôt ne peut guère s'adresser efficace-

ment aux petits revenus ; ceux-ci lui échappent, ils sont difficiles à constater, encore plus à saisir, ils se refusent à toute déclaration sincère^ ils trouvent souvent le moyen de se dérober à toute taxation administrative faite d'autorité. Si Ton veut les faire contribuer, il faut recourir à une capitation graduée, répartir les petits contribuables entre différentes catégories dont chacune est astreinte à une taxe fixe, ou bien faire de la taxe une annexe à celle d'habitation, ou bien encore la transformer, au moins en partie, en taxe sur le revenu des valeurs mobilières, sans considération aucune de la position du propriétaire de ces valeurs ; mais alors l'impôt général sur le revenu change de nature. On est tellement convaincu de l'impossibilité d'atteindre les petits revenus par la voie de la déclaration du icontribuable que, d'ordinaire, on les exempte complètement, comme en Angleterre, pour les revenus au-dessous de 150 livres sterling (3,750 francs) jusqu'à 1894 et de IGO livres (4,000 fr.) depuis 1895.

Cette exemption est, d'ailleurs, juste en principe, puisque la véritable raison d'être de l'impôt général sur le revenu, c'est de compenser la charge inégale des impôts indirects, qui est plus lourde pour la classe ouvrière et la petite classe moyenne que pour la classe supérieure. Cette complète exemption des petits revenus, qui est équitable en soi, peut avoir de grands inconvénients dans un État démocratique. Une taxe qui n'est pas payée par tout le monde, qui n'est supportée que par les classes élevées, est une taxe que dans un État populaire on sera porté à accroître démesurément. Deux économistes distingués, le docteur Faw^cett en Angleterre, M. David Wells aux États-Unis, ont insisté sur le danger que présenterait dans nos démocraties la suppression absolue des impôts indirects : les classes ouvrières, qui ont le nombre et qui ont ou auront un jour la domination par le droit de suffrage, seraient tentées de multiplier les dépenses à l'infini, notamment celles qui leur profiteraient, puisqu'il y seraitpourvu avec des impôts qu'elles ne payeraient pas ou qu'elles ne payeraient guère. Cet inconvénient mérite d'être noté, il ne doit pas néanmoins faire oublier les raisons qui recommandent l'établissement d'un impôt modéré sur le revenu.

Un inconvénient pratique, si ce n'est plus grave, du moins plus immédiat, c'est que dans certains pays l'exemption totale des petits revenus doit considérablement diminuer le produit de cet impôt et le rendre parfois presque stérile. L'Angleterre est un pays de grande propriété et de grande industrie : la richesse y est concentrée dans la classe moyenne ; il n'y a presque pas de petits propriétaires ruraux ; non seulement le sol appartient à un nombre relativement restreint de familles, mais il est exploité par des fermiers qui sont eux-mêmes

des gens très aisés, presque des personnages; les ouvriers des manufactures gagnent beaucoup, mais ils épargnent peu. Une très forte partie de la fortune et du revenu national est donc dans les mains de la classe élevée. En France, c'est tout l'opposé. L'industrie et la propriété y sont morcelés à Tinfini : le nombre des petits patrons, des moyens industriels, des petits propriétaires, des moyens capitaliste y est incommensurable. L'exemption en France et en Angeterre d tous les revenus au-dessous de 4^000 francs ne produirait pas dan Tune et l'autre contrée les mêmes résultats ; dans le dernier pays on ne retranche ainsi que la moitié de la matière imposable; en France on en retrancherait les trois quarts au moins, peut-être les quatre cinquièmes. En effet, dans la pratique, avec les libertés que prend le public vis-à-vis de semblables impôts, l'exemption légale des revenus au-dessous de 4,000 francs équivaudrait à l'exemption réelle des retenus au-dessous de 6,000 francs, d'autant plus que chez les nations parcimonieuses comme la France, où peu de gens dépensent la totalité de leur revenu, on n'a pas d'indices suffisants de l'importance des fortunes; la dissimulation y est donc facile.

Cette différence dans la répartition de la richesse nationale entre les diverses classes en France et en Angleterre est un fait assez connu pour qu'il ne soit pas nécessaire de le démontrer. D'après le compte général de l'administration des finances pour l'année 1865, il y avait alors au Grand-Livre de la dette française plus de 1,100,000 inscriptions pour 400 millions de rentes environ, soit 365 fr. de rentes en moyenne par inscription. D'après le Bulletin de Statistique (mai 1882), le nombre de ces inscriptions depuis nos désastres a singulièrement augmenté: il s'est élevé au chiffre de 4,404,763 en 1875. Depuis lors il a légèrement baissé et ne montait plus qu'à 3,867,801 au 31 décembre 1881. Quoiqu'il y ait un très grand nombre d'inscriptions au porteur (2,443,364 en 1881), quoique souvent plusieurs de ces inscriptions, même nominatives, soient réunies dans les mêmes mains, ces chiffres donnent néanmoins une idée du nombre presque indéfini des petits et des moyens rentiers français. On ne peut estimer à moins de 1 million le nombre des personnes en France qui possèdent des rentes sur l'Etat. Dans la Grande-Bretagne, au contraire, d'après Mac Gulloch, le nombre des warrants délivrés par la Banque d'Angleterre pour toucher les intérêts des Consolidés (cette Banque fait le service de la dette publique anglaise) n'était en 1842 que de 282,000 ; il a encore diminué depuis et n'était en 1884 que de 180,430 : chaque mandat était donc en moyenne de 2,850 fr., soit sept fois plus considérable que la moyenne des inscriptions en France pendant l'année 1865.

L'examen de la distribution de la propriété foncière de Tun et de

TauLre côté de la Manche donne des résultats analogues. D'après le déi^ouillement des cotes foncières, pour les propriétés non bâties, c'est-à-dire des rôles pour la j)erception de l'impôt foncier, il y avait, en 1894, en France, 8,220,5(>0 cotes ne dépassant pas 5 fr. d'impôt en principal et centimes additionnels; 1, 829,280 de 5 à 10 fr.; 1,539,757 de 10 à 20 fr. ; 722,685 de 20 à 30; 077,091 de 30 à 50 ; 539,363 de 50 à 100; 313,216 de 100 à 300 ; 30,350 de 300 à 500; 30,807 de 500 à 1,000; et 15,413 de plus de 1,000 fr. En considérant que l'impôt prend le huitième du revenu foncier, on conclut que plus de la moitié du sol est en propriétés ne rapportant pas 1,000 fr. par an et les trois quarts en propriétés dont le revenu net n'excède pas 3,000 fr. Sans doute, un même propriétaire peut être l'objet de plusieurs cotes foncières parce qu'il possède des biens dans diflerentes communes; mais cette observation ne détruit pas l'exactitude approximative du renseignement que nous venons de donner. Notez que la propriété n'a cessé de se morceler davantage chaque jour; le nombre des cotes au-dessus de 1,000 fr. s'est fort restreint; alors que la propriété foncière n'était pas séparée pour l'impôt de la propriété non bâtie, il était de 16,346 en 1842, de 15,870 en 1858, de 14,774 seulement en 1880 ; le nombre des cotes de 100 à 300 fr. a aussi baissé ; celui de 300 à 500 fr. également ; les cotes de 500 à 1,000 fr. sont restées à peu près stationnaires; d'une manière générale le nombre des cotes au-dessus de 100 fr. n'a pas cessé de diminuer depuis 1842, tandis que celui des cotes au-dessous de ce chiffre a constamment augmenté ; on pensait "en général que les 14,241,388 cotes existant en 1880 correspondaient à 8 ou 9 millions de propriétaires (1). En Angleterre, au contraire, d'après Mac-CuUoch, vers 1840, il n'y avait pas plus de 200,000 propriétaires fonciers, et la moyenne de chaque propriété était de 4,500 fr. de revenu; depuis lors, le nombre des propriétaires anglais a augmenté dans une large mesure. D'après de plus récentes statistiques officielles, celles de 1876, il y avait dans le Royaume-Uni 1,173,824 propriétaires, dont 972,836 en Angleterre, 132,230 en Écosse, et 68,758 en Irlande. Mais la plupart de ces personnes ne possédaient qu'un cottage : 852,438, en effet, n'avaient que des propriétés ne dépassant pas un acre (0 hectare 41); 321,386 seulement avaient plus d'un acre. Dans l'Angleterre proprement dite, 874 personnes possédaient à elles seules 9,367,000 acres, soit le tiers environ du territoire; 2,679 personnes, possédaient 14,896,000 acres, soit près de la moitié du territoire; 10,207 personnes, 22,013,000 acres, soit les deux tiers environ du sol de l'Angleterre proprement dite ;

(1) Voir le Bulletin de Statistique^ t. IX, p. 522, et V Annuaire statistique de la France pour 1892, 1893, 1894, p. 565.

42,524 personnes possédaient 28,840,000 acres, soit plus des sept huitièmes du territoire ; les autres propriétaires de l'Angleterre proprement dite, au nombre de plus de 900,000, ne détenaient ensemble que la huitième partie du sol, soit 4,172,960 acres. En Angleterre on peut dire que presque tout le sol, non seulement les trois quarts, mais les sept huitièmes sont atteints par l'impôt sur le revenu qui n'exempte que les petits revenus au-dessous de 3,750 fr. En France, la moitié du sol étant composée de propriétés ne rapportant pas plus de 1,000 fr. nets, et les trois quarts de propriétés ne produisant pas un revenu supérieur à 3,000 fr., il en résulte que ce serait moins du quart du revenu foncier qui se trouverait atteint par un impôt général ne portant que sur les revenus au-dessus de 4000 francs. On dira peut-être que beaucoup de moyens propriétaires ont des revenus mobiliers qui élèveraient la totalité de leur revenu au delà du chiffre de 4,000 fr. à partir duquel l'impôt serait établi; mais, d'autre part, beaucoup de personnes qui ont un revenu foncier de 4,000 fr. tomberaient au-dessous de la limite, si Ton tenait compte, comme on doit le faire, des dettes hypothécaires et des dettes chirographaires ; ces deux faits en sens contraires se feraient compensation.

En France l'industrie et le commerce ne sont pas moins divisés que la propriété et que les valeurs mobilières. On a vu que les commerçants les industriels, ou ceux qui suivent les professions libérales soumises à la patente, sont répartis en quatre tableaux que désignent les quatre premières lettres de Talphabet, A, B, C, D. Le montant en principal de l'impôt des patentes était, en 1890, de 84 millions en chiffres ronds, et le nombre des cotes s'élevait à 1,715,185. Le premier tableau, le tableau A, comprenant le moyen et le petit commerce, contenait à lui seul 1,449,273 patentes, soit environ les cinq sixièmes des cotes, et payait plus de 53,000,000 de fr., soit près des deux tiers de l'impôt. Le tableau B, qui renferme le grand commerce, ne comptait que 17,995 patentables, presque exactement le centième du chiffre total, et payait 8,918,753 fr., environ le dixième de l'impôt; le tableau C, qui s'applique surtout aux fabricants et aux industriels, renfermait 194,135 patentes et payait 18,064,117 fr., moins du quart de l'impôt ; or, il est visible que le tableau C contient beaucoup de petits fabricants, la moyenne de la patente, en principal, n'étant que de 93 fr. pour les contribuables de ce tableau. Enfin, le tableau D, qui s'applique aux professions libérales, comprenait 53,782 imposables qui payaient en principal 3,556,709 fr., soit la vingt-troisième partie de l'impôt (1). Il est certain qu'une taxe sur

(1) Voir le Bulletin de statistique, l""^ volume de 1897, p. 514.

le revenu exemptant les revenus au-dessous de 4,000 fr. ne frapperait guère que les grands commerçants du tableau B, un très petit nombre de commerçants du tableau A (ceux des deux premières classes sur 8 qu'il comprend), un cinquième peut-être des patentables du tableau G et la plus forte partie des contribuables du tableau D. Les neuf dixièmes des patentables et les trois quarts, ou du moins les deux tiers des revenus imposables aux patentes échapperaient ainsi en France à l'impôt général sur le revenu.

La conclusion de ces études, c'est que, dans un pays comme la France, les trois quarts de la fortune accumulée et probablement plus des quatre cinquièmes de l'ensemble du revenu national, sont aux mains d'ouvriers, de paysans, de petits bourgeois, de petits rentiers ; par conséquent un impôt général exemptant tous les revenus au-dessous de 4,000 fr. ne frapperait guère que le cinquième, tout au plus le quart des revenus de toute origine. En Angleterre, au contraire, les trois quarts de la richesse et la moitié au moins de l'ensemble des revenus de toute origine sont aux mains des classes opulentes et aisées. Il faut tenir un grand compte de ces dissemblances. Car tel taux de la taxe sur le revenu qui fournit d'abondantes ressources en Angleterre pourrait ne presque rien fournir en France; les deux pays ont cependant à peu près la même richesse totale et le même revenu total^ mais ce revenu et cette richesse y sont diversement distribués entre les diverses couches de la société. En Angleterre, avec un taux de 3,33 p. 100 (8 pence parliv. sterl.), l'exemption complète des revenus au-dessous de 4,000 fr., et la déduction d'un revenu de 4,003 fr. pour tous les revenus moyens variant entre 4,000 fr. et 10,000 et la déduction de 2,500 fr. pour les revenus entre 10,000 et 12,300 francs, on a obtenu en 1896-97 un produit de 420 millions de francs (16,650,000 liv. sterl.). En France, nous doutons que dans les mêmes conditions, c'est-à-dire au même taux, avec les mêmes exemptions totales ou déductions partielles, on pût percevoir 120 millions de francs. Nous croyons que c'est tout au plus si chaque 1 franc d'impôt par 100 fr. de revenu, avec l'exemption complète de tous les revenus au-dessous de 4,000 fr. et quelques déductions pour les revenus de 4,000 à 6,000 fr., pourrait produire 40 millions : il faudrait ainsi, en France, un impôt de 4 p. 100 pour obtenir 160 millions, dont on devrait défalquer les 68 millions que rapporte l'impôt de 4 p. 100 sur le revenu des valeurs mobilières, lequel est perçu sans considération aucune de la fortune et des ressources du contribuable; le gain réel, au delà du produit des impôts actuels, ne serait ainsi que de 92 millions de francs. .

La Prusse nous a montré combien sur le continent européen un

impôt sur le revenu, quand la taxe exempte les citoyens médiocrement aisés, est peu productif. Il y eut dans ce pays deux taxes superposées, la Classensteuer qui, avant une réforme accomplie en 1884, frappait tous les revenus au-dessous de 3,730 fr., et V Finkommensteuer qui atteint les revenus au-dessus de ce chiflre. Ce dernier impôt, au taux de 3 p. 100, a rapporté, en 1883, 43 millions de francs (33,337,346 marks); d'autre part, l'impôt de classes sur les revenus au-dessous de 3,730 fr. a produit dans la même année 33 millions de francs, quoique perçu à un taux un peu plus léger.

Aussi plusieurs des partisans intelligents de Timpôt sur le revenu en France ont proposé d'abaisser jusqu'au point le plus extrême la limite à partir de laquelle il serait perçu, de n'en exempter que les revenus de moins de 23^ fr. Nous supposons que ces personnes entendent porter l'exemption plus haut pour les revenus provenant uniquement de salaires. Mais, même en admettant cette réserve, un impôt sur le revenu descendant si bas, atteignant tous les revenus de plus de 250 fr., quand ils proviennent de la richesse acquise, perdrait le principal caractère qu'on lui assigne, celui d'une taxe de compensation et redressement pour les inégalités des impôts indirects. Il deviendrait en outre très difficilement recouvrable et exciterait une réprobation trop générale par la nécessité d'investigations multipliées. La limite de l'exemption pour les revenus ne doit pas descendre au-dessous de 2,300 fr. ou de 2^000 fr. : même en taxant uniformément tous les revenus au-dessus de ce dernier chiffre, nous doutons que Ton obtînt chez nous facilement 173 millions ou 180 millions nets, c'est-à-dire 108 ou 113 millions en plus des 68 millions que produit déjà l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières.

L'établissement d'un impôt général sur le revenu rencontre trois grandes difficultés : 1^ la constatation exacte des revenus sans trop d'inquisition ; 2'' la nécessité, si l'on veut être juste, de soumettre les revenus temporaires ou ceux provenant de l'activité personnelle à une taxe moindre que les rever^ds perpétuels et qui représentent l'intérêt d'un capital ; S"" la fixation de la limite à partii de laquelle les petits revenus seront exemptés, cette limite devant être d'autant plus basse, pour rendre l'impôt productif, que la fortune est plus divisée dans le pays, que la propriété y est plus morcelée, que les valeurs mobilières y sont dans un plus grand nombre de mains et que l'industrie et le commerce y sont moins concentrés. On ne doit jamais perdre de vue que, dans les contrées où la richesse est ainsi démocra- * tisée, un impôt sur le revenu sera toujours médiocrement productif.

Le plus grand exemple de l'impôt général sur le revenu nous est donné par l'Angleterre. Cette contrée ofTrait et offre encore à cette

taxe des conditions particulièrement favorables : d'abord, la propriété, les capitaux, l'industrie et le commerce y sont très concentrés, de sorte que l'exemption totale des petits revenus n'y réduit que des deux cinquièmes environ la matière imposable. Les taxes indirectes prédominent, d'ailleurs, dans le système fiscal de la Grande-Bretagne, de sorte que les contribuables, si ce n'est par l'impôt sur le revenu, ne payent pour ainsi dire aucune taxe directe à l'État. L'objection de double emploi que l'on fait à l'impôt sur le revenu dans beaucoup de pays pouvait difficilement se faire jour en Angleterre. Dans cette contrée, jusqu'à ces derniers temps, il n'y avait même pas d'impôts sur les successions, ou du moins rim[)ôt ne portait que sur les successions mobilières et était beaucoup ])his faible pour les grandes fortunes que pour les petites; d'une manière générale, les droits de timbre et d'enregistrement sont légers ; il ne s'y rencontre pas de droits de patentes ou d'impôt analogue sur les bénéfices présumés du commerce et de l'industrie ; il y avait bien une taxe sur les maisons, mais elle fut supprimée avant l'établissement du deuxième impôt sur le revenu (1).

L'impôt sur le revenu rencontrait donc dans ce pays des facilités spéciales d'assiette et de perception à cause de la concentration de la propriété, des capitaux, de l'industrie et du commerce ; il offrait Iplus qu'ailleurs un caractère évident de justice, parce que la richesse n'était pour ainsi dire pas taxée et que les impôts directs, au moins ceux perçus par l'État, étaient dans cette contrée tout à fait embryonnaires et incomplets. -

Il a été fait en Angleterre trois expériences successives de l'impôt génércii sur le revenu ou sur la propriété, property and income-tax^ en 1798, en 1803 et en 1842 ; les deux premières furent courtes ; la troisième dure encore et ne semble pas près de sa fin.

Ce furent les nécessités de la guerre contre la France qui amenèrent rétablissement de la property and income-tax en 1798 et le rétablissement de cet impôt en 1803 ; ce fut le déficit du budget qui le fît voter de nouveau en 1S42. Cet impôt fut toujours considéré jusqu'à ces derniers temps comme une ressource extraordinaire, justifiée seulement par des circonstances exceptionnelles. Il ne dut pas ainsi sa naissance et son maintien à une pensée réfléchie et persévérante de justice, mais à la simple pression des circonstances. C'est seulement depuis peu de temps que les esprits se sont accoutumés à cette taxe et qu'ils se sont résignés à la considérer comme une pièce importante

(1) C'est en 1834 que fut abolie la taxe sur les maisons, il subsista encore une taxe sur les fenêtres : ce dernier impôt fut supprimé en 1851, et en rétablit la taxô Bur la valeur locativo des habitations. Cette taxe existe encore.

514 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FIiNANCES.

d'un système financier, comme un moyen de réforme et de progros.

Vers la seconde moitié de la première guerre contre la France, l'Angleterre, a-irès avoir beaucoup emprunté, comprit qu'il était prudent d'augn^enter les impôts ; les taxes de douane et les contributions indirectes intérieures furent multipliées ou accrues ; en 1797 on i tripla les assessed taxes, c'est-à-dire ces taxes sur les jouissances, i comprenant, outre des impôts somptuaires, un droit sur 1 habitation ; comme il arrive souvent en pareil cas, cette énorme et soudaine élhv^t.'oT^ des tarifs amena des mécomptes, Taccroissement du produit l de l'impôt ne fut nullement proportionnel à la hausse de la taxe. C'est i alors qu'on eut recours à l'impôt sur le revenu ou sur la propriété. ^ En 1798 une loi fut votée, à l'instance de M. Pitt, « accordant à Sa : « Majesté une aide et une contribution pour la continuation de la ; « guerre, )> Cette loi, pour nous servir des expressions mômes d'un document anglais souvent cité par nous (1), ne créait pas, en réalité, une taxe spéciale sur la propriété, mais imposait des droits additionnels aux assessed taxes, droits qui étaient fixés en raison du revenu que possédait tout contribuable aux assessed taxes, en exemptant toutefois de ce droit additionnel toutes les personnes qui ne jouissaient pas d'un revenu d'au moins 1,500 fr. (60 liv. sterl.), et en admettant ; un droit réduit pour les personnes dont le revenu variait de 1,500 à I 5,000 fr. C'était là à peine un rudiment à" Incoine-tax ; cet impôt n'était j pas indépendant et isolé, il se greffait sur une contribution plus | ancienne. Ces droits nouveaux et additionnels avaient produit dans ! l'année de leur établissement 47 millions de francs environ (1,855,996 j liv. sterl.).

En 1799 on changea ce système, ou plutôt on le développa : on i rapporta les droits additionnels aux assessed taxes et on les remplaça i par un impôt de 10 p. 100 sur les revenus. Par cette loi nouvelle toutes les personnes étaient requises de faire la déclaration de la totalité de leur revenu, de quelque source qu'il provînt ; l'exemption était accor-> dée à tous les revenus au-dessous de 1,500 fr. , et la taxe n'était perçue qu'à un taux réduit sur tous les revenus entre 1,500 et 5,000 fr. (60 liv. et 200 liv. sterl.). Ces revenus moyens devaient payer suivant une série de proportions ascendantes ; ceux de 60 à 65 livres n'étaient imposés qu'à f^^V^^ ; le taux s'élevait ensuite pour les revenus de 65 à 70 liv., de 70 à 75, etc., jusqu'aux revenus jde 200 liv. sterl. ou de 5,000 fr. pour lesquels la taxe était de 10 p. 100, de même que pour ^ous les revenus supérieurs. On attendait de cet impôt ainsi remanié produit annuel de 250 millions de francs (10 millions de livres) ; la

(1) Report of the Commissioners of Inland revenue, t. I, p. 120.

L'IMPOT GÉiNÉRAL SUR LE REVENU. 515

première année ne fournit que 6,046,624 liv. sterl., ou 151 millions de francs. Il paraît que les fraudes furent très considérables : un nombre infini de personnes déclarèrent un revenu de 59 livres sterl. 10 shel., c'est-à-dire inférieur de 10 shellings seulement au chiffre de revenu à partir duquel Timpôt était établi. Les commissaires chargés de l'assiette de cet impôt étaient élus par les propriétaires dans la môme forme que les membres du Parlement ; leurs services étaient gratuits ; ils juraient le secret ; ils étaient autorisés à citer devant eux toute personne dont le revenu était présumé supérieur à 60 liv. sterl.; s'ils n'étaient pas satisfaits de leurs dépositions, ils pouvaient exiger des explications écrites et enfin le serment. Ces commissaires locaux et élus étaient assistés par des agents du gouvernement, directement nommés par lui : ceux-ci étaient des contrôleurs {tax surveyo7*s) ^ ayant mission d'examiner et de critiquer les dépositions, et ayant le pouvoir de porter les cas douteux devant des juges d'appel dont la sentence était définitive. C'était là un véritable impôt sur l'ensemble du revenu, sans aucune distinction d'origine ; le taux en était singulièrement élevé ; par conséquent les tentatives de fraude étaient considérables ; la fraude, d'ailleurs, était facile puisque le revenu payait en bloc, et qu'il est toujours très malaisé de l'évaluer. Des déductions étaient accordées dans certains cas pour Je nombre des enfants.

Ce premier Income-tax fut supprimé après la paix d'Amiens : il laissait un arriéré assez considérable. Mais il ne tarda pas à être rétabli. Les hostilités ayant recommencé en 1803, on recourut de nouveau à Vlncome-taXy en en perfectionnant Tassiette ; au lieu d'en faire un impôt unique sur le revenu en bloc, on en fit plusieurs impôts, presque distincts, ou du moins n'ayant qu'un lien assez faible, sur lesdiverses natures de revenus considérées chacune en particulier. C'est cette loi de <803 qui introduisit les cinq célèbres cédules A, B, C, D, E, entre lesquelles furent répartis, suivant leur nature, les différents revenus : la première comprenait les revenus qui proviennent de la propriété du sol ; la seconde, ceux qui ont pour origine l'exploitation du sol, c'est-à-dire les bénéfices des fermiers ; la troisième, les intérêts ou les dividendes des fonds pubhcs ; la quatrième, les bénéfices industriels, commerciaux, professionnels ; la cinquième, les appointements des employés et des fonctionnaires.

La cause de ce morcellement de Vlacome-tax est décrite dans une publication officielle du temps : c< Tandis que l'ancien droit, y est-il dit, était assis sur l'ensemble du revenu du contribuable, de quelques sources diverses que ce revenu provînt, le droit actuel est établi à la source même de chaque revenu, le saisissant dans les

mains de la première personne qui le recueille, et permettant la répercussion du droit, à travers les canaux naturels, jusque dans les. mains de la personne qui profite véritablement du revenu. Au lieu de s'adresser au propriétaire terrien et aux différentes personnes qui peuvent avoir des droits sur la terre, l'impôt s'adresse à l'occupant, aufermier. Au lieu de s'adresser au créancier, il vadroit au débiteur qui doit payer les intérêts de la créance. Au lieu des comptes compliqués qu'exigerait la constatation exacte des revenus individuels^ dont les sources sont multiples, l'impôt va à la source elle-même. Le fisc atteint ainsi le but avec plus de facilité et de sûreté, moins d'embarras et de publicité, diminuant par le mode de perception les occasions de fraude. Le droit est successivement répercuté delà personne qui recueille en premier lieu le revenu jusqu'à la personne qui en profite en définitive ; les transactions privées sont soustraites à l'investigation des pouvoirs publics, et les intérêts du Trésor sont plus efficacement sauvegardés que par tout autre système. » Comme le remarque un document anglais postérieur, avec cette méthode le revenu total de chaque contribuable reste ignoré même de ceux qui ont mission d'asseoir l'impôt, excepté dans le cas où le contribuable réclame l'exemption de la taxe ou des diminutions du taux delà taxe, parce que son revenu total n'atteint pas le chiffre à partir duquel rimpôt est perçu ou bien le chiffre au-dessus duquel il n'y a aucune remise d'une partie des droits.

Telles sont les deux grandes qualités qu'ont recherchées les Anglais dans la forme qu'ils ont donnéé à V lacome-tax : d'une part ils évitent la complication et la fraude ; d'une autre part ils respectent autant que possible le secret du contribuable et ne s'enquierent pas du montant de sa fortune totale ou de son revenu total. Ils s'efforcent ainsi d'éviter les reproches d'inquisition et d'indiscrétion.

L'impôt ainsi remanié en 1803 fut fixé au taux de 5 p. 100, au lieu de celui de 10 p. 100 qui avait été adopté en 1799 ; on exempta,, comme auparavant, tous les revenus au-dessous de 60 livres ster^ ling, et Ton admit des taux réduits pour les revenus moyens entre 1,500 fr. et 3,750 fr. ; le produit de la taxe fut, en 1803, de 134 millions de francs environ (5,341,907 liv. sterl.), produit presque égal à celui du même impôt au taux de 10 p. 100 pendant Tannée 1801. En 1805, on établit un droit additionnel d'un quart, ce qui porta à 6,25 p. 100 le taux de l'impôt pour les revenus au-dessus de 3,7o0fr. : le rendement s'éleva à 160 millions et demi de francs (6,429,599 liv. sterl. )^

A partir de 1806, on rendit V Income-tax beaucoup plus rigoureux^ en élevant d'abord considérablement le taux de l'imi^ôt, et plus encore en supprimant la plupart des exemptions ou des réductions de

droits jusque-là admises pour les petits ou les moyens revenus. La taux de Timpôt fut porté uniformément à 10 p. 100. On abolit l'exemption dont avaient joui les petits revenus au-dessous de 1,500 francs quand ils provenaient de richesse acquise {from realized pro^ perty), c'est-à-dire soit de terres, soit de capitaux : on n'exempta plus que les petits revenus au-dessous de 1,250 fr, (50 liv. sterl.) ; et l'on admit des droits réduits pour ceux de 1,250 à 3,750 francs ; mais cette diminution de droits n'était accordée qu'aux revenus provenant de bénéfices commerciaux, professionnels, ou des emplois publics ou i:)rivés.

L'abaissement de 1,500 fr. à 1,250 de la limite au-dessous de la« quelle les revenus étaient affranchis de l'impôt avait pour cause les fraudes considérables que Ton avait constatées. On était moralement certain qu'un grand nombre de personnes déclaraient un revenu au-dessous de 1,500 francs quoiqu'elles fissent vme dépense annuelle trois fois plus considérable que cette somme ; en abaissant la limite de 250 fr., on soumettait à l'impôt, d'après leurs déclarations antérieures, un nombre très important de fraudeurs. C'est à partir de <:ette loi de J806 qu'on perçut directement l'impôt sur les titres de la dette publique, la Banque d'Angleterre, chargée de faire le service de cette dette, opérant elle-même les retenues sur les intérêts ; les étrangers, cependant, résidant en dehors de la Grande-Bretagne, furent exemptés de cet Income-tax dont les consolidés étaient grevés. Les déductions jusqu'alors admises pour le nombre des enfants furent supprimées, et l'on ne maintint de déduction pour les assurances sur la vie qu'en faveur des revenus ne dépassant pas 3,750 fr.

Sous cette forme nouvelle, l'impôt sur le revenu était singulièrement sévère. Grâce à la division en plusieurs cédules, il équivalait à autant d'impôts distincts sur la propriété foncière, sur les bénéfices des fermiers, sur les rentes hypothécaires, sur les fonds publics et les valeurs mobilières, sur les traitements, sur les bénéfices industriels et commerciaux : le seul lien entre ces impôts distincts représentés par autant de cédules, c'est que les personnes qui avaient moins de 1,250 fr. de revenu total en étaient exemptées, ^t que certaines autres personnes ayant un revenu de 1,250 à 3,750 fr., provenant de leur activité personnelle et de leur intelligence, payaient un droit réduit. Cet Income-tax fut très productif : en 1813 il rapporta 395 millions de francs (15,795,691 livres sterl.) (1). Supprimé après la paix, l'impôt sur le revenu laissait

(1) Divers recueils donnent des chiffres plus élevés; nous puisons celui-ci dans le document parlementaire anglais : IXeport of the Coiiimissioiiei^s of înland revenue^ 4. II, p. 184,

parmi les contribuables les plus grands ressentiments ; les registretf^fT qui avaient servi à le percevoir furent brûlés. Quoique des financiors'f distingués en eussent sans cesse demandé le rétablissement, plus de^^ vingt-cinq ans se passèrent avant que les souvenirs de cette taxe rigoureuse fussent assez effacés pour qu'on pût la remettre ei vigueur.

C'est seulement en 1842 que le gouvernement de sir Robert Vee\ restaura VJncome-tax, non pas cette fois comme un impôt do guerre/ mais comme une ressource nécessaire à l'équilibre du budget et en même temps comme un instrument de progrès qui rendrait possibles • des réformes dans les impôts de douane et les impôts indirects iatérieurs. Le déficit du budget était alors supérieur à 2 millions de livres ou 50 millions de francs ; on comprenait l'opportunité de relâcher les liens du système protectionniste, de soulager l'industrie et le commerce de quelques-unes des entraves fiscales qui en arrêtaient l'essor.

La proposition de Robert Peel pour le rétablissement de Vlncometax ne passa pas au Parlement sans résistance : chose curieuse, elle fut combattue par deux des hommes qui ont été dans ce siècle à la tête du mouvement libéral en Angleterre et en Europe, lord John Russell et lord Biougham. Cet impôt, jadis odieux, ne fut accepté iHI; que comme un expédient temporaire : « Il fut entendu que des né-

HB; « cessités urgentes avaient seules pu déterminer cette adoption, et

1 c< que l'impôt n'était rétabli que pour un temps limité à trois ans. »

I C'est souvent ainsi à titre exceptionnel et temporaire que s'intro-

|: duisent dans le système fiscal d'un pays des taxes qui sont destinées

à en être des pièces essentielles et permanentes. Nos décimes de guerre aux droits d'enregistrement et la constitution en France du monopole des tabacs en sont des preuves qui s'ajoutent à celle que fournit r//2cowe-ifaar en Angleterre. ^

Les trois années expiraient en 4845 : le gouvernement avait fait adopter deux réformes importantes : l'abolition des lois sur les grains {coy-n laios)^ ce qui était le commencement de la destruction du régime protectionniste, et la réforme postale qui réduisait uniformément dans tout le royaume à un penny la taxe sur les lettres ; par considération pour ces deux mesures de progrès, le Parlement consentit à prolonger pour trois ans l'impôt sur le revenu, mais le ministère dut I affirmer qu'il serait possible, en 1848, grâce au rendement toujours

1 croissant des autres impôts, de supi3rimer V Income- tax .l^ov^quo^ cette

échéance arriva, Robert Peel et le parti tory étaient tombés du pouvoir; les whigs, ayant à leur tête lord John Russell, l'ancien adversaire de V Income-tax^ étaient au gouvernement. La suppression de

cet impôt eût amené un déficit de 150 millions : le cabinet demanda donc, et obtint, non sans critiques, qu'il fût maintenu pour trois ans. Ce nouveau délai expira en 1851 : la situation budgétaire ne permettait pas encore de se passer de Timuôt sur le revenu, à moins qu'on ne le remplaçât par d'autres taxes toujours difficiles à trouver. Le ministère proposa que cet impôt, qui depuis neuf ans vivait à un titre précaire, fût admis comme définitif; le Parlement ne le voulut pas et n'en vota la continuation que pour un an. En 1852, il en fut de même; enfin, en 1853, un ministre plus énergique, M. Gladstone, par un de ces magnifiques discours financiers dont il a le privilège, obtint de la Gbambre qu'elle surmontât ses répugnances et qu'elle votât pour sept ans le maintien de Vlncome-tax.

Cette échéance septennale coïncidait avec le traité de commerce de 1860, qui nécessita l'abandon de droits de douane considérables. Ce fut un argument pour que V Income-tax fût continué pour un an. En 1861, M. Gladstone, encouragé par l'accueil que recevait le régime de la liberté commerciale et par la force que donnait au ministère la conclusion du traité de commerce avec la France, demanda de nouveau le maintien de l'impôt, en laissant entendre que Vlncome-tax devait rester pendant longtemps une des pièces essentielles du régime financier de la Grande-Bretagne : c< Il me fc sera impossible, disait-il, de le supprimer tant que le pays aura « besoin pour ses dépenses de 70 millions de liv. sterl. (1,750 mil- « lions de francs), au lieu de 60 millions de liv. sterl. (1,500 millions te de francs), et je crains bien que les membres de la Chambre qui <c verront l'heureux jour de la suppression de cet impôt ne soient, « comme l'a dit spirituellement M. Sidney Smith, ces jeunes légiste lateurs qui reçoivent aujourd'hui pour récompenses, non u rabolition de V/ncome-tax^ mais un raisin ou un gâteau à la fin c( du dîner. Ce sera, disait en terminant M. Gladstone, une belle « lâche pour un chancelier • de l'Échiquier, mais je n'ose espérer « que ce soit jamais la mienne (1). » M, Gladstone ne se trompait pas, car en 1898, trente-sept ans après ce discours, cinquante-six ans après le rétablissement de cet impôt réputé provisoire, VIncome-tax est en vigueur. Le taux, il est vrai, en est faible, 2,50 p. 100 de 1889^ à 1893, 2,90en 1894 et 3,33 en 1895, 1890 et 1897 ; il excite encore de vives récriminations, mais l'abolition n'en paraît pas prochaine.

Il est remarquable qv\^ cette taxe, qui depuis 1842 n'a jamais été appliquée, sauf pendant la guerre de Grimée, qu'à un taux minime^

(1) L'habitude de faire voter tous les ans VI?icome-tax par un vote distinct et à un aux qui varie fréquemment, tandis que la plupart des autres impôts se continuent au ôme taux par voie de « tacite reconduction », est une mauvaise pratique. Le taux 'un impôt doit être connu longtemps à Tavance et varier aussi peu que possible.

suscite encore tant de résistance et de mécontentement dans le pays.

De 1842 jusqu'aujourd'hui, on n'a jamais revu le taux de 10 p. 100 qui avait été adopté pour les deux premiers impôts sur le revenu dans la Grande-Bretagne. On calcule en Angleterre la taxe au penny par livre sterling de revenu ; la livre contenant vingt shellings et chaque shelling douze pence (pluriel de penny), il en résulte qu'une taxe de 1 penny par livre sterling de revenu représente une taxe de —

240 èiiies*

On a toujours été, depuis 1842, fidèle à la maxime que les très petits revenus doivent être complètement exemptés de VIncome-tax ; souvent même, et c'est encore le cas actuellement, on a admis pour les revenus moyens des réductions ou des modérations de droits. De 1843 à 1833, pendant la période d'acclimatement de Vlncome tax^ on n'y soumit que les revenus supérieurs à 130 liv. sterl. (3,730 fr.). Cela pouvait équivaloir, dans la pratique, à l'exemption de tous les revenus au-dessous de 4,300 ou 5,000 francs. Le taux de l'impôt était d'ailleurs uniformément de 7 pence par livre sterling ou de èmes rcvcnu, soit 2.90 p. 100. Dans ces conditions, le produit de la taxe varia entre 140 millions de francs (5,607,798 liv. sterl.) en 1842-43 et 148 millions en 1852-53 (5,931,982 liv. sterl.). Cet impôt pendant cette période décennale ne s'appliquait pas à l'Irlande. Le produit était assez considérable, mais peu progressif. Chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt rapportait ainsi 50 ou 51 millions environ.

La taxe, qui était restée fixe pendant les. dix premières années, est devenue depuis lors singulièrement variable. En 1853, on étendit V Income-tax à l'Irlande, qui en avait été jusque-là affranchie. On changea l'assiette des droits. On n'exempta plus que les revenus audessous de 100 liv. sterl. (2,500 fr.), et on admit deux droits différents, l'un pour les revenus de 2,500 à 3,750 fr., c'était un petit droit, l'autre pour les revenus au-dessus de ce chiffre. Cette organisation dura dix ans, de 1853-34 à 1862-63. Dans la première de ces années, le taux de l'impôt fut de 5 pence par liv. sterl. pour les revenus de 2,500 à 3,750 fr., et il resta à7 pence, comme auparavant, pour les revenus supérieurs ; ces deux taux représentent 2.05 p. 100 et 2.87 p. 100. Dans ces conditions, l'impôt produisit plus de 180 millions de francs (7,215,137 liv. sterl.), soit 32 millions de plus que l'année précédente.

Pendant la guerre de Crimée, la résolution prise par le gouvernement d'éviter autant que possible tout recours à l'emprunt (1) fit

(I) Il fallut néanmoins emprunter, comme on le verra dans la seconde partie do cet ouvrage.

singulièrement élever le taux de V Income-tax. En 1834-35, il fut porté à 10 penc6 par livre pour les revenus de 2,300 à 3,730 fr. et à 1 sh. 2 deniers pour les revenus supérieurs, taux correspondant à 4.10 p. 100 et à 5.7 i p. 100. Le rendement monta à 359 millions de francs (14,338,091 liv. sterl.).

Pendant les deux années suivantes, 1853-o6 et 1836-37, les taux de V Income-tax furent encore légèrement accrus ; ils furent fixés à 11 pence 1/2 par liv. sterl. pour les revenus de 2,300 à 3,730 francs, et à 1 slieliing 4 pence pour les revenus supérieurs, soit 4.80 p. 100 et 6.60 p. 100. Ce fut là le taux le plus élevé de cet impôt depuis son rétablissement en 1842 ; le produit fut de 414 millions de francs (16,5i3,308 liv. sterl.) en 1833-36, et de 423 millions de francs

) (16,913,332 liv. sterl.) en 1836-57. Ce chiCTre peut être considéré comme approchant du maximum de ce que V Income-tax peut rendre, dans des circonstances critiques, au gouvernement d'un pays excessivement riche et oii la richesse est très concentrée. Sans doute, à rheure actuelle, grâce au développement de la richesse depuis vingt ans, l'Angleterre pourrait à la rigueur tirer 600 millions de francs de Y Income-tax ; mais en France, dans les mêmes circonstances et au même taux élevé, il est vraisemblable qu'on n'obtiendrait quela moitié ou les trois cinquièmes de cette somme, parce que l'exemption des petits revenus soustrairait à l'impôt une beaucoup plus forte part de la richesse nationale.

Après la lin de la guerre de Grimée, l'impôt fut naturellement adouci : en 1857-38, le taux en fut ramené à 5 pence par livre pour les revenus de 2,500 à 3,750 francs et à 7 pence pour les revenus supérieurs, soit 2,03 p. 100 et 2.87 p. 100, comme en 1853-54. Le

^ produit s'éleva à 197 millions et demide francs (7,903,525 liv. sterl.), chiffre supérieur de 17 millions de francs au produit du même taux

> de l'impôt quatre ans auparavant.

En 1838-39, on rendit le droit uniforme pour tous les revenus au-

\ dessus de 2,500 fr., et on le fixa à 5 pence seulement, soit2.03 p. 100 ;

[ le rendement ne fut que de 144 millions de francs (5,738,905 liv. st.),

\ de sorte que chaque taux de 1 p. 100 rapportait 68 ou 69 millions de

\ francs, au lieu de 30 millions en 1843.

Nouveau changement en 1839-60 : la division des revenus en deux catégories est rétablie, les taux sont notablement relevés, à cause, sans doute, des appréhensions qu'excitait la guerre d'Italie : l'impôt est fixé à 6 pence et demi par livre pour les revenus de 2,500 à 3,730 fr., et à 9 pence pour les revenus supérieurs, soit 2.67 et 3.70 p. 100 ; le produit monte à 260 millions et demi de francs (10,424,887 liv. sterl.). En 1860-61 les taux sont encore élevés ; on les fixe à

7 pence pour les revenus de 2.500 à 3,730 fr. et à 10 pence pour les revenus supérieurs, soit à 2.87 et 4.10 p. 100 ; c'est là une charge déjà lourde ; le rendement atteint presque 291 millions de francs (11,627,231 liv. sterl.). En 1861-62 et en 1862-63 on abaisse les droits à 6 pence pour les revenus de 2,S00 à 3.750 fr. et à 9 pence pour les revenus supérieurs, 2,46 p. 400. et 3.70 p. 100; le produit est de 273 millions de francs (10,990,103 liv. steil.) en 1861-62, et il monte à 281 millions de francs (11,248,341 liv. sterl.) Tannée suivante.

A partir de 1863-64 le système change pour l'assiette du droit : on: n'admet plus qu'un taux d'impôt uniforme pour tous les revenus audessus de 2,500 francs, ceux inférieurs continuant à être exemptés mais à titre de ménagement pour les revenus moyens, les revenus de| 2,500 fr. à 5,000 fr. ne sont pas taxés sur les premiers 1,500 fr. et ne^ paient la taxe que sur l'excédent de cette somme. Cette méthode a duré jusqu'en 1872, oîi elle a été encore modifiée à l'avantage des moyens contribuables. Le taux du droU continue, d'ailleurs, à varier presque chaque année. En 1863-64, îl est de 7 pence par livre sterl., ou 2.87 p. 100, et le produit atteint 22<> millions de francs (9,001,432 liv. sterl.). En 1864-65, il est abaissé à 6 pence, soit 2.46p. 100, et il rapporte 206 millions et demi de francs (8,258,518 liv. sterl.). En 1863-66, il tombe à la proportion minime de 4 pence par liv. sterl., soit i.64 p. 100, et il produit encore 144 millions et demi de francs (5,763,334 liv. sterl.) ; il reste le même en 1806-67 et rend au Trésor 148 millions de francs (5,928,498 liv. sterl.). En 1867-68, on le relève à 5 pence par livre (2.05 p. 100), il produit 191 millions de francs (7,641,368 liv. sterl.). En 1868-69, on le hausse encore d'un point à 6 pence par livre sterl. (2.46 p. 100), il rapporte 215 millions de francs [8,618,000 liv. sterl. (1)]. En 1869-70, on rabaisse à 5 pence par livre sterl. (2.05 p. 100), et le produit est de 251 millions de francs (10,044,000 liv. sterl.) ; ce qui est un accroissement assez notable sur l'année précédente où le taux était cependant plus élevé. En 1870-71, le taux de l'impôt est abaissé à 4 pence par liv. sterl. (1.64 p. 100), et le produit tombe à 159 millions de francs (6,350,000 liv. sterl.) ; en 1871-72, on le relève à 6 pence (2.46 p. 100), et le rendement atteint 227 millions de francs (9,084,000 liv. sterl.).

A partir de 1872-73 l'assiette de l'impôt sur le revenu change encore. Tous les revenus, à partir de 2,500 fr., continuent à y être

(1) Jusqu'à Tannée 18G8-69 nous avons puisé les chifTres du produit de l'impôt sur le revenu dans le document officiel intitule lieport of tlie Commissioners of Inland revenue. A partir de cette année, nous avons du nous fier à Yaniiuaire officiel appelé Stafistical abstract. Les chiffres de cet annuaire sont beaucoup plus sujets à caution; ils ont une exactitude moins rigoureuse.

? assujettis, mais on étend les déductions à accorder aux revenus f moyens : tous ceux de 2,500 fr. à 7,500 francs (100 liv, sterl. à 300 liv. slerl ) obtiennent la franchise complète sur les premiers 2,000 fr. ' (80 liv. sterl.) ; de sorte qu'une personne ayant 2,500 fr. de revenu ne ' paie l'impôt que sur 500 fr., et une personne ayant'7,5G0fr. de revenu / ne le paie que sur 5,500 fr. Auparavant la déduction n'était que l des premiers 1,500 fr, au lieu des premiers 2,000 francs, et les revec nus de 2,500 h 5,000 fr. étaient seuls à profiter de cette franchise : on voit combien Tirnpôt est devenu clément. Il ne pèse pas sur la classe laborieuse et fort peu sur la petite classe moyenne. Des i déductions aussi grandes rendraient l'impôt presque stérile dans f un pays comme la France où l'industrie et la propriété sont très divisées. - • ^

Sous ce nouveau régime de déductions considérables le taux de l'impôt reste très faible : en 1872-73, il est de 4 pence (1 , 64 p. 100) et il rapporte encore 188 millions de francs en chiffres ronds (7,500,000 liv.). En 1873-74, il est abaissé à 3 pence (1.23 p. 100), et il produit 143 millions de francs (5,591,000 liv.). En 1874-75, le taux est réduit à 2 ponce par livre (0,82 p. 100) et il rapporte 107 millions et demi de francs (4,306,000 liv.). En 1875-76, il reste au môme taux et produit un peu moins, soit 102 millions et demi de francs (4,109,000 liv.).

Ces chiffres offrent un grand intérêt. On voit que la productivité de l'impôt sur le revenu s'est régulièrement accrue en Angleterre malgré l'augmentation des déductions accordées aux moyens revenus. En 1842-43, chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt relativement au re* venu ne rapportait que 50 ou 51 millions de francs, mais alors la taxe n'était perçue que sur les revenus au-dessus de 3,750 fr. En J 803 64, chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt rapporte 78 millions de francs, alors que la taxe s'applique à tous les revenus au-dessus de 2,500 fr., mais qu'une franchise de J,500 fr. de revenu est admise pour tous les revenus entre 2,500 et 5,000 fr. En 1873-74, chaque taux de 1 p. 100 de l'impôt produit 116 millions de francs quoiqu'une franchise de 2,000 francs de revenu soit accordée à tous les revenus entre 2,500 fr. et 7,500 fr. En 1875-76 la productivité de la taxe au taux de 1 p. 100 eût été de 130 millions de francs environ.

En 1876, on a encore modifié l'assiette de VIncome-taxe : on en a exempté tous les revenu^j au-dessous de 3,750 fr., et on a accordé l'exemption pour les trois premiers mille francs à tous les revenus moyens, ceux entre 3,750 fr. et 10,000 fr. Sous cette forme nouvelle, et au taux de 3 pence par livre sterling, soit 1,20 p. 100, l'impôt a encore produit, en 1876-77, 132 millions de francs (5,280,000 liv. st.).

S24 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FIiNANCES.

Dans ces conditions, cette taxe était fort légère pour la petite classe moyenne ; d'abord, toutes les personnes d'un revenu inférieur à 3,"I50 fr. ne payaient rien ; ensuite, une personne ayant 5,000 fr, de revenu jouissait de l'exemption pour les trois i3remiers mille francs et payait seulement 1,20p. 100 sur le restant: sa taxe était donc de 24 fr., ce qui ne représentait pas tout à fait une contribution de 1/2 p. 100 sur son revenu total. Une autre personne ayant 8,000 fr. de revenu payait 00 fr., grâce à la déduction des trois jiremiers mille francs ; sa contribution n'était que de 3/ 4 p. 100 sur son revenu total. Les conditions générales de V Income-tax ont été modifiées de nouveau en 1895; les revenus au-dessous de 4,000 francs sont depuis lors indemnes, l'exemption de 4,000 francs est accordée aux revenus de 4,000 à 10,000 fr. et l'exemption de 2,500 fr. à ceux de 10,000 à 12,500 francs. Quant au taux, il a continué à varier : 5 pence (2,08 p. 100) en 1879 et en 1880, 6 pence en 1881, 5 pence en 1882, 6 pence 1/2 en 1883, 5 pence en 1884, 6 pence en 1885, 8 pence en 1886 et 1887, 7 pence en 1888, G pence de 1889 à 1893, 7 pence en 1894 et 8 en 1895, 189G et 1897. Ces variations ôtent à l'impôt le caractère de certitude qu'il doit avoir; avec des Chambres très démocratiques elles risqueraient de le porter à des taux extravagants. En 1897, au taux assez élevé de 8 pence (3,33 p. 100), il a produit 16,650,000 livres, 420 millions de fr. environ.

Le taux et l'assiette de V Inconie-tax ont donc constamment varié en Angleterre; sauf dans les onze premières années, o\x létaux est demeuré fixe k 7 pence par livre sterling (2,87 p. 100), depuis lors il a rarement été identique trois années de suite : on le haussait ou on le baissait suivant les nécessités de chaque budget. Voulait-on opérer une réforme financière, supprimer ou diminuer quelque droit de douane ou de consommation intérieure, on élevait de un penny ou de 2 pence, ç'est-à-dire de 0,41 ou de 0,82 p. 100, le taux de V/ncometax. Y avait-il eu une mauvaise récolte qui faisait craindre un amoindrissement des produits des impôts indirects, on recourait au même moyen. L on faisait de même encore si des bruits ou des menaces de guerre se faisaient entendre sur le continent ; si la guerre éclatait réellement ou sévissait, comme en 1854, en 1855, en 1856, alors on n'hésitait pas à tripler le taux de Timpôt : on le portait à 6,60 p. 100 pour les revenus élevés, à près de 5 p. 100 pour les revenus moyens, et l'on obtenait un produit de 423 millions de francs. Quand les circonstances, au contraire, étaient propices, que les impôts indirects donnaient ou promettaient des plus-values, alors on abaissait létaux de Timpôt jusqu'à cette proportion de 0,82 p. 100 qui admettait encore des déductions considérables pour les moyens revenu».

DE L'IMPOT GÉNÉRAL SUR LE REVENU. g25^

Ainsi, VIncome-tax en Angleterre a été, depuis 1842, d'abord un impôt provisoire destiné à faire face à des nécessités temporaires, puis un instrument de réforme, une sorte d'impôt de garantie et de taxe surérogatoire dont létaux, en général léger, variait sans cesse suivant les besoins du moment. Si ces expressions n'étaient par trop vulgaires, nous dirions que cet impôt était une sorte de bouche-trou et di" en-cas qui avait pour mission de combler les vides imprévus et de fournir les ressources passagères que Voji n'eût pu, sans inconvénient ou sans retard, chercher ailleurs. Quant à en faire une des branches principales et permanentes du revenu de l'État, on n'y a jamais songé. Le produit de Y Income-tax est toujours resté fort au-dessous de celui des douanes ou de celui des contributions indirectes intérieures ; il est même encore moindre que celui du timbre et des droits de succession réunis.

Arrivons maintenant aux moyens d'assiette et de perception. On a vu que Y Income-tax en Angleterre constitue en réalité cinq impôts distincts qui ne sont réunis que par un faible lien, le droit qu'a le contribuable de se faire exempter de l'impôt quand l'ensemble de ses revenus n'atteint pas 4,000 fr. ou d'obtenir la franchise d'une partie^ de son revenu quand l'ensemble de ses revenus est entre' 4,000 et 12,500 francs. Sauf ce lien, les cinq cédules de VIncome-tax peuvent et doivent être considérées comme des impôts absolument distincts les uns des autres. De ces cédules, la première, la cédule A, s'applique aux maisons et aux terres et doit peser sur le propriétaire ; la seconde, la cédule B, comprend les bénéfices de l'exploitation de la terre, c'est-à-dire les fermages ; la troisième, la cédule C, concerne les dividendes et intérêts des fonds publics ; la quatrième, la cédule D, comprend les revenus industriels et commerciaux ; la cinquième enfin, la cédule E, ne s'applique qu'aux traitements et aux pensions. ^

Voici, d'après le Report of the C ommissioners of Inland revenue, ainsi que d'après l'étude de M. René de Laboulaye (1) qui a été citée plus haut, l'analyse du mécanisme de l'assiette et de la perception. L'impôt se perçoit, en principe, d'après les déclarations écrites des contribuables, faites chaque année aux commissaires de VIncome-tax, agents locaux et indépendants de l'État; l'impôt pour Tannée courante est calculé d'après les revenus déclarés l'année précédente ; Tassiette et la perception de l'impôt sont confiés à ces agents locaux qui réunissent le plus souvent les fonctions d'assesseurs et de percepteurs ; le travail de ces agents est revu et contrôlé par des agents de

(1) Bulletin de la Société de législation comparée ^ février 1873.

VÉtat qui ont été institués, en 1842, sous le nom d'inspectors et s?ir^ u€yo7's. ^Pour la cédule D, celle qui frappe les revenus industriels et ommerciaux, on a, depuis 1842, créé des commissaires spéciaux pris en général parmi les agents de l'administration de Tenregistrement et du timbre {stamping department), et autorisés à recevoir les déclarations des contribuables auxquels il répugne de faire connaître à leurs voisins l'état de leurs affaires et de leurs bénéfices. -

Dès que la loi qui impose V Income-tax à un certain taux pour Tannée a été votée, le contrôleur, agent de l'Etat, distribue aux assesseurs, agents locaux, toutes les formules de déclaration ; les assesseurs remettent une de ces formules pour les cédules A et B dans chaque maison de la paroisse d'un revenu annuel de 10 livr. sterl. ou 250 fr. et une formule pour la cédule D dans chaque maison de commerce, magasin ou banque. Ils doivent faire afficher à la porte de chaque église un écrit pour mettre les contribuables en demeure de faire leurs déclarations toate personne qui, dans le délai légal, n'a pas fait cette déclaration est astreinte à une amende de 1,250 fr. Tout propriétaire doit déclarer les noms des locataires de sa maison; tout patron doit indiquer les noms et les domiciles de ses employés ; tous directeurs de sociétés doivent déclarer, outre les noms de leurs agents, le montant des appointements de chacun d'eux. Pour les fiédules A, B et E, C3s déclarations sont faites directement aux assesseurs ; pour la cédule D, qui comprend les commerçants et les industriels, elles sont envoyées, sous pli- cacheté, au secrétaire des commissaires de y Income-tax.

11 est naturel que les déclarations des contribuables ne soient pas acceptées sans examen Les assesseurs les contrôlent de différentes manières. Pour es teri3s et les maisons, on compare les revenus déclarés aux cotes respectives payées par les divers contribuables dans le contingent des taxes locales qui pèsent particulièrement sur la propriété foncière. Avec ces derniers renseignements, il est facile de redresser les erreurs et de découvrir les dissimulations. Les cotes d'impôt, fixées par les assesseurs, sont ensuite révisées, souvent corrigées par le contrôleur, qui est un agent de l'État, puis elles sont approuvées et rendues exécutoires par les commissaires généraux.

Pour la cédule D, c'est-à-dire pour les commerçants et les industriels, les assesseurs, qui sont souvent les voisins et quelquefois les concurrents des autres contribuables, n'établissent qu'une cote provisoire : ce sont les commissaires adjoints, sorte d^experts spéciaux, qui fixent définitivement les cotes après un nouvel examen des déclarations. On voit que lor.squ'on dit qu'en Angleterre l'impôt sur Je

revenu esl assis sur la décLaration du contribuable, on porte un jugement incomplet, il faudrait dire que cet impôt est assis sur la décla-^: ration révisée par les investigations du fisc.

Quand les cotes ont été fixées, le secrétaire des commissaîrei envoie les avertissements aux contribuables, et les commissaires généraux prononcent immédiatement sur les réclamations qui se produisent.

Telle est la procédure habituelle ; il peut y être dérogé sur la demande des contribuables à lacédule D, c'est-à-dire des commerçants et des industriels. Si ceux-ci ne veulent pas faire connaître Tétat de leurs affaires et le montant de leurs bénéfices aux agents locaux, lia ont le droit de demander de faire leur déclaration aux commissaij^e^ spéciaux, au lieu de la faire aux commissaiî^es de dishnct. La déclaration est alors remise sous cachet au contrôleur, et toute la procédure est aite par des officiers de la couronne qui taxent le contribuable suivant leur conscience. Si celui-ci est mécontent de la cote qu'on lui impose, il peut demander à être entendu en personne par les commissaires spéciaux, et, soit le contribuable, soit le contrôleur, peut appeler de la décision de ces commissaires au bureau du revenu intérieur [Board of Inland 7^evenue). Très peu de personnes usent de cette faculté de recourir pour leurs déclarations aux commissaires spéciaux : en 1868-69, sur 399,000 contribuables à la cédule D, 9,638 seulement avaient invoque cette procédure qui leur assure le secret.

Dans la cédule A, qui comprend les terres, les maisons, les manoirs, l'impôt est assis avec la plus grande exactitude, et les dissimulations sont presque impossibles. La taxe est payée par l'occupant, qui retient ensuite la part afiérente aux personnes ayant un droit sur le revenu du sol. Ainsi, le fermier paie la taxe pour le propriétaire et la déduit du montant de son fermage ; si le propriétaire a un créancier hypothécaire, il déduit aussi des intérêts qu'il lui doit la part de taxe qu'il a payée pour le compte de celui-ci, soit directement, soit par son fermier.

Pour la cédule B, qui concerne les bénéfices de l'exploitation du sol, on a recouru à une présomption particulière : on suppose que les bénéfices des fermiers équivalent, en Angleterre, à la moitié du fermage et, en Écosse, au tiers. Cette présomption doit être dans bien des cas inexacte ; pour en corriger les erreurs, on a admis depuis 1851 que les fermiers qui, au bout de Tannée, n'auraient pas réalisé ce g&in présumé, pourraient obtenir une remise d'une partie ou de la totalité du droit en s'adressant aux commissaires de district; mais, naturellement, ils doivent fournir la.preuye que leur réclamation est

fondée. Le droit sur les revenus de l'exploitation du sol doit être payé, non seulement par les fermiers véritables, mais encore, dans le cas où la terre n'est pas louée, par le propriétaire qui la fait valoir ; il s'ajoute alors au droit perçu, en vertu de la cédule A, sur la rente même du sol.

Pour la troisième cédule, G, qui concerne les dividendes et les intérêts dans les fonds publics, il n'y a pas besoin de déclaration ; la taxation est faite d'office sans égard à la fortune du contribuable : on peut seulement être exempté de la taxe si l'on fait la preuve qu'on n'a pas le minimum de revenu imposable ou qu'on a droit à des déductions, ce qui est le cas des revenus entre 4,000 et i2,500francs. Gomme cette preuve n'est pas toujours aisée à faire et qu'elle exige 4es formalités, des pertes de temps, un grand nombre de personnes, qui légalement ne devraient pas être atteintes par la taxe, préfèrent cependant la supporter sans se plaindre, quand elle ne dépasse pas le taux minime de 1 ou 2 p. 100.

On a vu, pour la cédule D, quelles sont les garanties accordées au contribuable qui désire garder le secret de ses affaires.

Quant à la cédule E, qui concerne les traitements, pensions et émoluments, tantôt il y a lieu à une déclaration, tantôt elle est su- ^..erflue. Le s fonctionnaires publics sont taxés d'office, par retenue sur leurs traitements ; c'est à eux à faire la preuve que tout leur revenu ne dépasse pas 4,000 francs ou qu'il est au-dessous de 12,500; ils ont droit, dans le jDremier cas, à l'exemption complète, dans le second cas, à une déduction de 4,000 ou 2,500 francs, suivant les cas, sur leur revenu total. Pour les employés privés, la déclaration de leurs traitements est faite par ceux qui les emploient.

Ges cinq subdivisions de Vlncome-tax forment donc, à vrai dire, cinq impôts particuliers où les modes de perception et d'assiette diffèrent, et qui n'ont d'autre lien que la possibilité pour le contribuable de se faire exempter soit de la totalité, soit d'une partie de l'impôt^ quand l'ensemble de ses revenus reste au-dessous de certains chiflres.

Cet Income-taXj qui est un impôt très juste en principe et qui tend à redresser Is^s inégalités des impôts indirects et à demander aux classes aisées ou opulentes un supplément de contribution destiné à compenser la trop faible charge qu'elles ont supportée dans les taxes de consommation, cet Income-tax est, néanmoins, assez défectueux da is la pratique. Il est clair que le sort fait aux contribuables des différentes cédules n'est pas le même. Geux de la cédule B sont atteints d'après une présomption qui est loin d'être certaine, tandis que ceux de la cédule D ne le sont que d'après leurs propres décla*

rations. L'Étal taxe d'autorité les contribuables de la cédule G et, leur laissant à faire la preuve qu'ils n'ont pas le minimum de revenu imposable, les place dans une situation défavorable. Le taux de l'im^ pôt est enfin exactement le même pour les revenus perpétuels (ceux qui proviennent d'une fortune acquise), et pour les revenus périssables (ceux qui sont personnels ou viagers), pour les revenus fixes et pour les revenus aléatoires, pour les revenus que l'on perçoit sans effort et pour ceux qui proviennent de l'activité individuelle.

Ce sont là des défauts assez graves : comme le taux de l'impôt est assez faible, on peut n'y pas attacher une grande importance et se résigner à ces inégalités , il n'en saurait être de même pour un impôt dont le taux serait considérable, et qui prélèverait, par exemple, Sou 6 p. 100 du revenu.

L'Income-tax a été depuis son rétablissement l'objet de plaintes nombreuses en Angleterre. D'après Mac-Culloch, en 1844, il fut formé 82,854 demandes en réduction ou en remises, dont 73,000 durent être accueillies : ces chiffres ne sont pas bien effrayants, quand on songe à la multitude de contestations que nos conseils de préfecture ont chaque année à trancher en matière de contributions directes et qui sont infiniment plus nombreuses. D'après le Report of the Commissione7^s of Inland j-evenue pour 1869 le nombre des réclamations et des demandes en restitution de droits payés à Vlncome-tax fut pour cet exercice de Hii,877. Il s'était élevé à 176,241 en 1857, alors que le taux du droit était le plus haut. • i

Dans le même document on trouve énoncés les inconvénients actuels de Vlncome-iax, particulièrement pour la cédule D, celle qui concerne les commerçants et les industriels: « Nous avons souvent « appelé l'attention de vos Seigneuries (les lords de la Trésorerie), « est-il dit dans ce document, sur les dissimulations considérables « qui se produisent à l'occasion de la cédule D au moyen de décla- « rations frauduleuses. Chaque année nous prenons les délinquants <^ en flagi^ant délit, et nous trouvons sans cesse des preuves nouvelles <^ des abus qui se commettent partout en ce que nous recevons jour- « nelle . lient de conscience rnoney ou de restitutions anonymes au «Trésor; nous avons reçu de cette façon, il y a quelques années, « 11,000 li/. sterl. d'une seule personne (275,000 fr.), et en 1863 une ^« autre personne nous avait restitué 10,500 liv. (262,500 fr.) pour

dissimulation de revenus. Mais c'est tout récemment seulement ^ que nous avons pu nous rendre compte des pertes que ces fraudes « faisaient subir à l'État. Dans ces derniers temps, la démolition d'un ^< £iand nombre de maisons par le bureau métropolitain des travaux

« publics a donné lieu à un nombre considérable de demandes d'in- €i demnité. Deux cents ont été examinées par nos agents, et dans « quatre-vingts cas des surcharges d'impôts ont été faites et mainte- « nues en appel ; la déclaration des parties pour V Income-lax avait « élé de 73,642 liv. st. (1 ,841 ,075 fr.), et les revenus déclarés pour « l'expropriation, dont nous avons constaté l'exactitude, étaient de « 171,370 livres sterl. (4,284,200 fr.), dépassant ainsi les déclarations « pour X Income-tax de 97,728 liv. sterl., c'est-à-dire de 2,443,000 fr» <( De toutes les enquêtes que nous avons faites, il résulte que 40 p.v « 100 des contribuables ont fait des déclarations notablement inféc< rieures à leur revenu réel, et par contribuables nous n'entendons « pas seulement les particuliers; les grandes compagnies et les éta- « blisscments de banque ne sont ni .plus innocents, ni plus scru-» a puleux.

« Il faut bien remarquer, d'ailleurs, que cette observation ne s'ap <( plique qu'aux revenus commerciaux et industriels, cavV Licorne- ta « sur les terres, les maisons, les dividendes de fonds publics, les trai a tements et les pensions, est perçu très exactement et jusqu'à « dernier penny...

« Et ce qu'il y a de plus grave, c'est que notre répression est pre c( que illusoire, grâce à l'insuffisance des amendes, qui ne sont mem a pas égales en général à la somme dissimulée, grâce surtout à la «procédure dilatoire et dispendieuse des cours de FÉcbiquier. 1 a vaudrait bien mieux donner aux tribunaux ordinaires de comté la u connaissance de ces sortes d'affaires (1). »

Faisant le calcul de ce que les dissimulations et les fausses déclarations enlevaient au Trésor dans la seule cédule D, les commissaires admettaient que, pour l'année 1864-65, la matière imposable dans celte cédule, au lieu de 2 milliards 753 millions de francs, chiffre des déclarations, aurait dû s'élever, suivant toutes les probabilités, à 4 milliards 184 millions de francs, et que les droits dont le Trésor avait été fraudé montaient à 36 millions de francs environ au taux de 6 pence par livre (2,49 p. 100 du revenu) (2) : cette perte de 30 millions de francs équivalait au produit de un penny de taxe par livre sterling sur toutes les cédules réunies*

M. René de Laboulaye, dans son Mémoire lu à la Société de législation comparée (3), s'est assez longuement étendu sur l'agitation pour l'abolition de \ Income-tax en Angleterre. Cette agitation, en effet, a été très bruyante et même très violente il y a quelques années,,

(1) Report of the Commission ers ^ etc., t. 1, p. 130 et 131.

(2) Ibid,, p. 131.

(3) Bulletin de la Société de législatio7i comparée^ février 1873.

DE L'IMPOT GÉNÉRAL SUR LE REVENU. g3j

alors que, TÉtat pouvant supprimer plusieurs impôts, chaque catégorie de contribuables prêchait et se remuait pour rabolilion delà taxe qui lui déplaisait le plus. 11 s'est tenu des meetings où Timpôr. sur le revenu a été attaqué avec une certaine intempérance de langage. Dans Tun d'eux, à Birmingham, un orateur a été jusqu'à dir»^ que « si l'on perpétuait dans le pays cet odieux impôt, il ne faudrai f( pas reculer devant une révolution *>.

Le 13 décembre 1872 s'est tenu au Guildhall de Londres, sous la présidence du lord maire, avec une solennité inaccoutumée, un grand meeting pour le même objet. On y remarquait un ancien ministre des finances de l'Inde, M. Massey, qui, comme député de Tiverton, avait pris devant ses commettants rengagement de demander au Parlement l'abolition de Vlncome-tax à chaque occasion favorable, pendant toute la durée de la législature. On remarquait aussi sir Charles Dilke, le chef alors des républicains anglais, ainsi que de nombreuses députations des municipalités des grandes villes commerçantes et manufacturières d'Angleterre, Birmingham, Bath^ Worcester. Bristol, Wolverhampton, Southampton, Exeter, etc.

Plusieurs discours y ont été prononcés : M. Massey, l'ancien mi-! nistre des finances de l'Inde, a proposé de voter « que Vlncome-tax « est inquisitorial dans sa nature, inique dans son application, et déc( moralisateur pour le caractère national. » Un discours plus violent et justifié dans certaines parties a été fait par sir John Bennett :^ € Le fondement de la loi de ce pays, a-t-il dit, dont les Anglais sont « si justement fiers, c'est qu'un homme est innocent tant que ses «accusateurs n'ont j^u prouver sa culpabilité; mais, en matière « dVncome taXyle gouvernement a renversé le principe et traite tout « homme comme un coupable envers le fisc, tant qu'il n'a pas prouvé « son innocence. (Tonnerre d'applaudissements.) L'impôt est-il plus « acceptable dans son application? Non, car il frappe dans la même « proportion le rentier qui vit sans autre souci que de toucher régu-f « lièrcment ses revenus, et l'employé, l'avocat, le petit commerçant, « qui gagnent un salaire incertain à la sueur de leur front^ et qui « ne peuvent prévoir à l'avance comment ils vivront dans trois mois « en fait, c'est un impôt sur le cerveau, sur l'intelligence, sur l'éner- « gie au travail, sur toutes les belles facultés de l'homme. » Il est à peine nécessaire de dire que çe meeihig a voté à l'unanimité l'abolition de Vlncorne-tax.

Quoique nous ayons reconnu les défauts de cet impôt, tel qu'il est organisé en Angleterre, ces plaintes véhémentes nous paraissent excessives, au sujet d'une taxe dont le taux a varié dans ces der-, niôres années entre 3/4 p. 100 et 3.33 p. 100 du revenu, qui exempte

tous les petits revenus et admet des déductions pour les revenus ; moyens. La presse anglaise a été en général plutôt sévère pour lej||^f organisateurs de ces manifestations. « Partout, dit le Spectator, oi^ <c demande Tabolition de VIncome-tax ou, du moins, de la cédule D « qui gêne les commerçants ; tout le monde a le droit de dire que « YJncome-tax est un mauvais impôt et qu'il faut l'abolir, au lieu que « personne n'a le droit de dire, comme à Wolverhampton, qu'il faut « supprimer la cédule D en maintenant les autres, et que ce n'est <c porter atteinte aux droits de personne; c'est, au contraire, com- ) c( mettre un vol, un vol aussi direct que si le Parlement déclarait qu'à ! a l'avenir tout individu nommé Grovenor ou ayant les yeux bleus « paierait un double Income-tax à raison de ces signes particuliers. La Saturday-Review se prononçait aussi contre cette agitation. Enfin le Times en faisait justice dans un article vraiment magistral : <c Pour- I (c quoi, dit-il, un Anglais se plaindrait-il d'être obligé de déclarer le

<c montant de ses bénéfices à un officier public tenu au secret le plus «rigoureux et qui n'y manque jamais (on n'a jamais vu un seul « exemple d'indiscrétion)? Nous sommes convaincus que si l'on procc posait aujourd'hui pour la première fois de percevoir un droit de : il succession sur la fortune mobilière d'une personne décédée, il y ^ « aurait la même indignation contre ce qu'on appellerait aussi une c( violation du secret des fortunes privées... Les seules accusations • c< graves portées contre Y Incomc- tax^ c'est qu'il pousse à la malhon- y « nèteté d'une part et que de l'autre il soumet les contribuables à des ce impositions injustes, exagérées. Il nous semble que ces accusations iirejj: c< se réfutent mutuellement. Nous ne savons pas si Vlncome-tax rend li^, « les hommes malhonnêtes ; nous savons seulement que les agents ep^jj^ ce de Vlncome-tax dans l'exercice de leurs fonctions rencontrent beau- iarfi^ « coup de gens malhonnêtes, ce qui est bien diCTérent... Une dernière u objection paraît mériter un sérieux examen. Il est bien vrai que les i « revenus de la cédule D, les bénéfices commerciaux, ne doivent pas i « être imposés au môme taux que les revenus des rentiers de la i « cédule A. Le sens moral du pays tout entier a constamment pro- t « testé contre une injustice que l'on ne peut excuser par aucun ra^- « sonnement plus ou moins spécieux... »

Ces paroles sont plus conformes aux principes de bon sens et d'é- i quité que les invectives des adversaires de V Income-tax. L'Angleterre \ \ ferait un acte de folie et, selon nous, d'immoralité, si elle abandon- t

nait un impôt qui, au taux modéré de 2,50 p. 100 du revenu et kvec des exemptions ou des déductions considérables, lui produisait i 3 40 millions de francs en 1892-93 et qui, augmenté dans des temps de crise, rapporterait 600 à 700 millions (420 millions en 1896-97 au taux

de 3,33 p. 100). Il est toujours bon de conserver dans un budget quelques taxes qui soient comme des en cas, pouvant se prêter à de considérables accroissements de produit dans les moments d'urgente nécessité.

Le Times, à coté des réflexions que nous avons citées, faisait également celle-ci : « Les petits revenus aussi, disait-il, dans leur proportion u devront payer l'impôt, de façon à ce que Ton se décide à considérer « définitivement Vlncome-tax comme une partie intégrante et « permanente de notre système financier. » Cette proposition ne cadre pas avec l'idée générale qu'on s'est faite de Vlncome-tax; on le conçoit comme un impôt de redressement qui doit porter sur les classes ayant quelque aisance; néanmoins on a abusé des déductions dans ces derniers temps et porté trop haut l'immunité totale. On s'en excuse en disant que cet impôt est très difficile à pex"cevoir sur les très petits revenus : le financier le plus compétent de l'Angleterre, M. Gladstone, le reconnaissait en termes formels, quand^ dans l'exercice 1863-64, il soutenait la clause de l'immunité des 1,500 premiers francs de revenu pour les revenus entre 2,500 et 5,000 francs, w Le point délicat {the sors place) dans le mécanisme de V hicome-tax^ « disait-il, c'est celui qui concerne les revenus de 2,500 à 5,000 francs...

j^jg^^< Le plan ministériel (l'immunité des 1,500 premiers francs pour ces « revenus intermédiaires) aurait pour effet de diminuer considérablece ment les difficultés que l'on éprouve actuellement pour la percep- « tion de la taxe sur les petits revenus, surtout aux deux points cri- « tiques de 2,500 et 3,750 francs de revenu par an. » Les commissaires de VInland revenue affirment qu'une expérience de plusieurs

j^jannées a vérifié l'exactitude de ces paroles de M. Gladstone et que, ' depuis que cette déduction a été accordée, les déclarations des parties qui se prétendent absolument incapables de payer la taxe ont singulièrement diminué, ainsi que les réclamations de celles qui se disaient taxées à tort pour un revenu de plus de cent livres sterling (1). - - . ^ - >

La vraie réforme de V Income-tax consisterait à établir un tarif moindre pour les revenus viagers ou personnels, provenant de l'aclivité individuelle, que pour ceux qui découlent naturellement d'une richesse acquise. 11 serait équitable d'accorder une modération de droits aux cédules B, D et E, celles qui concernent les exploitants de la terre (distincts des propriétaires), les revenus industriels et commerciaux (autres que ceux des sociétés anonymes), et les traitements, pensions ou bénéfices des professions libérales. En abaissant à moitié le taux de la taxe de ces trois catégories, et en maintenant le taux

(1) Report of the Commissioners ^ etc., t. I, p. 126.