CHAPITRE XIII
Origiue et motifs des droits de douane. — Les droits fiscaux et les droits prote teurs. — Rapide exposé du système protecteur. — Gomment le système protecte a créé un faisceau d'intérêts particuliers opposés à l'intérêt général. — La prote tion accordée h Tindustrie. — La protection accordée à Tagriculture : Téchelle m bile. — Les soupapes du système protecteur : les di^awbacks et les admissio] temporaires. — Comment le régime protecteur finit par être entamé.
De la division des droits de douane. — Les droits d'exportation. — Ils ne sont jus*^ tifiés que lorsqu'un pays possède un monopole incontestable pour la production d'u article naturel qui soit d'un usage universel, comme le guano, le nitrate, etc. En principe, les droits à l'exportation sont condamnables. — Cas du Brésil pour 1 café, de l'Italie pour le soufre, de la Grande-Bretagne pour la houille. — Des droî de transit. — Ils sont absolument mauvais.
Les droits à l'importation forment la catégorie la plus importante des douanes. Dans quels cas ils sont fiscaux et dans quels cas ils sont protecteurs. — Les droit protecteurs sacrifient non seulement le consommateur au producteur, mais encoré les producteurs des articles les plus raffinés aux producteurs des articles les plus grossiers. — Les droits de navigation. — Do la protection accordée à la marine.
Le tarif général des douanes et le tarif conventionnel. — Les proliibitions absolues et les droits d"entrées. — Les droits ad valorem et les droits spécifiques. — C'est fortuitement et grâce aux guerres de la Révolution et du premier Empire que le système ultra-protectionniste s'est constitué en France. — Les Chambres recrutées par le suffrage restreint ont maintenu ou exagéré pendant la paix jdes tarifs de guerre. — Lutte des difi*érents gouvernements contre les Chambres pour amener un adoucissement du régime protecteur. — L'enthousiasme du renchérissement. — La proposition Sainte-Beuve. — Les mesures douanières du second empire. — La réforme douanière dans la Grande-Bretagne.
Les cinq causes principales qui influent sur la productivité d'un régime de douanes ;
— 1^ le nombre et l'importance des articles taxés; — 2*" le taux des droits;
3** la position idéographique du pays ; — 4® les habitudes et les goûts de la population ; — S*» les règlements administratifs. — Rapprochement des produits des douanes en Angleterre et en France. — Pourquoi les douanes sont beaucoup plus productives dans le premier pays que dans le second. L.e revenu des douanes n'est pas toujours un revenu net : il faut souvent en déduire des primes et des restitutions. — Le produit brut et le produit net des douanes en France sous la Restauration, sous le règne de Louis-Philippe, sous le second Empire avant ou après la Réforme. — Les seuls droits de douane recommandables sont ceux qui portent sur les denrées exotiques dites coloniales .- le sucre, le café, lo cacao, etc. — Décomposition du produit des douanes en France. — Les trois quarts du produit des droits d'entrée proviennent de quelques articles sëulenumt. — L.a réapparition à partir de 1885 et surtout de 1892 du système ultra-protectionniste.
— Le produit des droits de douane en France en 188U, en 1891 et en 189G. — Dégagée et simplifiée, la douane française pourrait ennore produire 400 millions. — Des inconvénients du droit de statistique. — Le produit des douanes en Angleterre : pourquoi il a diminué depuis vingt-cinq ans. — Le produit des douanes, à diverses époques, en Allemagne.
Des frais de perception de Timpôt des douanes. — Diminution notable en Franco de la proportion des frais de perception aux recouvrements depuis 1860, Cousidc-
rable réduction du nombre dos ajïcnts do la douane depuis la môme date : six mille agents ont été rendus à la vie privée et aux travaux productifs. — Des moyens de perception des droits de douane. — Les vexations et les formalités dont ils sont cause. — Les habitants du rayon frontière sont dépourvus d'une partie <le leur liberté civile et industrielle.
Des droits compensateurs. — Il ne faut jamais mettre des droits de douane sous le prétexte do compenser les impôts généraux établis dans le pays, c'est-îi-dire les impôts sur les terres, sur les vcvcuus, sur les transactions, sur l'industrie, sur les transports, etc. — Inconvénients multiples de ces prétendus droits compensateurs. — Les droits de douane compensateurs ne peuvent être justifiés que par l'cxistenco d'impôts intérieurs spéciaux sur une denrée déterminée. — La suppression absolue <les di'oits de douane est-elle possible? — De l'utilité qu'il y aurait à. former une union douanière entre la France, la Belgique, la Hollande, la Suisse, l'Italie, l'Espagne et le Portugal. — Des obstacles à ce grand projet.
Après avoir épuisé la série des droits qui frappent le mouvement des marchandises et qui grèvent en général les affaires, nous arrivons aux véritables impôts de consommation, ceux qui portent sur les denrées et les produits. Ces droits de consommation sont de deux sortes, les uns qui sont perçus à l'intérieur du pays, d'autres qui le sont à la frontière. Ces derniers portent le nom de droits de douane.
Les droits de douane sont un impôt de consommation sut generis, très répandu et d'origine fort ancienne. On ne citerait pas un seul État qui ne recoure plus ou moins à cette branche de recettes.
La pensée -de frapper aux frontières les articles étrangers entrant dans le pays est fort vieille; elle est, d'ailleurs, naturelle à l'esprit de l'homme. Les droits de douane peuvent être considérés à plusieurs points de vue. Tantôt on les a regardés comme le prix de la protection accordée aux marchands étrangers, tantôt comme une compensation aux charges que supporte la production régnicole, et dont les produits étrangers sont censés exempts ; souvent on les a établis comme un moyen commode de taxer certaines denrées étrangères d'une consommation générale et n'ayant pas d'analogues dans le pays ; d'autres fois les droits de douane ont pris un caractère fort différent, ils ont été regardés comme un moyen de favoriser l'mdustrie nationale, de la mettre à couvert contre la concurrence étrangère, de garantir aux manufactures i^idigènes le marché mtérieur ; dans ce cas les droits de douane ont cessé d'être fiscaux et sont connus sous le nom de droits protecteurs. Ce dernier caractère a Uni par dominer dans le système des douanes des principaux pays d'Europe, «tee n'est guère que depuis la seconde moitié de ce siècle qu il s atténue et tend à disparaître-
Les droits de douane peuvent donc se diviser en deux grandes catégories : les droits purement fiscaux qui ne sont établis que pour procurer des recettes au Trésor, les droits protecteurs ou mi-partie protecteurs et mi-partie fiscaux, lesquels sont institués, non pas tant
pour fournir au Trésor des ressources que pour donner une directiottÉj particulière à l'industrie nationale. Wi
A l'impôt des douanes se rattachent les questions les plus intéressantes : questions purement financières, telles que celle de l'influence des tarifs modérés ou des tarifs élevés sur le produit d'une taxe : * questions économiques, telles que celle de l'influence exercée sur la production et le développement de la richesse nationale par les droits protecteurs qui arrêtent la concurrence étrangère et au contraire par un tarif libéral qui permet cette concurrence. Une autre question encore se rapproche de la précédente, c'est celle de savoir s'il est utile et équitable que les impôts généraux qui pèsent sur les agriculteurs, les industriels et les commerçants dans un pays soient com- | pensés par des taxes d*entrée sur les produits des pays étrangers où les impositions intérieures sont moins élevées.
On serait obligé de se livrer à des développements trop étendus et ' qui sortiraient du cadre de cet ouvrage, si l'on voulait comparer ^ un peu en détail le système protectionniste et le système libre-échan- , giste. Passons rapidement en revue les arguments donnés en faveur de l'un et de l'autre régime.
Pour soutenir la théorie protectionniste et justifier les droits de douane protecteurs, on allègue que la grande richesse d'un pays, c'est le travail; que, par conséquent, un gouvernement ne saurait trop se préoccuper d'encourager dans toutes ses branches le travail national, en d'autres termes de protéger les industries régnicoles contre la concurrence que pourraient leur faire les industries étrangères qui sont situées dans des conditions plus favorables et qui travaillent à meilleur marché. On ajoute qu'un grand pays doit se suffire à lui-même, que particulièrement pour les articles les plus importants et d'un usage universel il y aurait imprudence à se fournir complètement à l'étranger. Un grand pays, dit-on, doit avoir des houillères, il doit faire de la fonte et du fer, il doit avoir des filatures de coton et de laine, il doit posséder une marine. S'il n'a pas tous ces éléments de prospérité ou dévie, qu'un événement imprévu survienne, tel qu'une guerre ou une crise commerciale à l'étranger, que par suite de cet événement les relations internationales soient suspendues, voyez, dit-on, dans quel embarras va tomber le pays qui a commis l'imprudence de s'habituer à chercher au dehors les objets de première nécessité.
Partant de ces principes et en faisant l'application à chaque cas particulier, on arrive soit à prohiber complètement les marchandises étrangères, soit à les frapper de droits protecteurs très élevés. C'est ainsi qu'on faisait naguère, il y a vingt, trente, quarante et cinquante ans, toute la séiie de raisonnements que voici ; Un grand pays doit
produire du blé pour sa consommation, donc on doit proniber le blé étranger qui pourrait faire une concurrence à vil prix au blé français. Voyez la Hongrie, la Russie, les Étals-Unis d'Amérique; ces pays ont des facilités merveilleuses pour produire le blé ; ils paient, d'ailleurs, moins d'impôts; la classe des paysans, du moins dans les deux premières contrées, y est plus pauvre que chez nous et se contente de salaires moins élevés que ceux que réclament nos paysans français ; il en résulte que le blé de Hongrie, le blé de Russie, le blé des États- Unis peuvent arriver soit à Marseille, soit au Havre, à un prix de revient qui ne dépasse pas 15, 17 ou 18 francs l'hectolitre, tandis que le blé français, pour que la culture en soit rémunératrice, doit se payer au moins 20 francs l'hectolitre. Par conséquent, ajoutait-on, si le législateur autorise l'introduction, en franchise de droits, des blés de Hongrie, de Russie, d'Amérique, nos blés nationaux ne pourront supporter cette concurrence ; la culture des céréales sera abandonnée en France et l'agriculture dépérira. C'est par cette argumentation que l'on prétendait justifier la prohibition du blé étranger ou les droits élevés dont on le chargeait à l'entrée en France.
On appliquait le même genre de raisonnement au sujet de tous les produits agricoles ou industriels; pour protéger l'agriculture, ce n'était pas seulement le blé que l'on voulait favoriser, c'était la production de la viande, la production de la laine, celle de la soie. On connaît le mot fameux du maréchal Bugeaud qui préférait une invasion de Cosaques à une invasion de bœufs hongrois ; quant au « vieux mouton français », on sait quel parallèle touchant un homme d'État illustre, M. Thiers, a établi entre cet intéressant produit national et le jeune et pétulant mouton de l'Australie ou de la Plata. La conséquence de toutes ces considérations, en partie sentimentales, en partie prosaïques, c'étaient des droits plus ou moins élevés sur les bestiaux, sur la laine, sur la soie venant de l'étranger.
Quant aux produits industriels, ils étaient l'objet des mêmes soins et des mêmes attendrissements. Voici la houille, par exemple : est-ce qu'il n'est pas indispensable, s'écriait-,on, que la France produise de la houille? Eh bien I les Anglais et les Belges ont de grands avantages naturels pour produire la houille à meilleur marché que nous; leurs gisements sont plus abondants, plus concentrés, plus à fleur de terre, plus faciles à exploiter, plus près de la mer et des voies navigables. Si donc nous laissons entier librement la houille anglaise ou belge, nos houillères, qui ont des prix de revient plus élevés, ne pourront soutenir la concurrence; elles devront chômer et se fermer. Quel danger pour le pays en temps de guerre I Et l'on concluait à des droits élevés sur le charbon étranger.
Mêmes lamentations sur le 1er : les Anglais ont, pour le produire, de grands avantages ! leurs gisements sont plus abondants, le minerai est plus près d'eux et de meilleure qualité : puis le fer se fait avec de la houille que les Anglais ont à plus bas prix que nous. La Suède aussi, disait-on, nous est supérieure pour le fer; est-ce qu'elle n'a pas d'immenses forêts oti le boisa peu de valeur ? La conclusion était toujours la même : prohibition des produits étrangers, ou droits fort élevés à leur entrée en France.
Les manufactures textiles avaient des avocats tout aussi nombreux qui tenaient à les protéger contre la concurrence du dehors. On reconnaissait que chez les Anglais la main-d'œuvre est plus chère que chez nous; mais leurs ouvriers, affîrmait-on, sont plus habiles, plus assidus; les fabricants ont à meilleur marché le combustible et les machines; l'intérêt des capitaux y est moins élevé ; puis, pour la production de certains fils très ténus et très légers, leur climat leur donne une supériorité. Voyez aussi la Suisse, disait-on encore : elle n'a pas la houille et le fer à bon marché comme l'Angleterre, elle est mal placée pour faire ses approvisionnements; mais, en revanche, combien elle a de chutes d'eau, c'est-à-dire de la force motrice presque gratuite! Nos filatures, s'exclamait-on, ne peuvent supporter la concurrence de celles de l'Angleterre et de la Suisse : et l'on partait de là pour prohiber d'abord, puis plus tard pour frapper de droits élevés les fils et les tissus étrangers.
Quand on arrivait à la marine, on reproduisait avec plus d'insistance encore et de sentiment ces arguments d'un usage universel. On y ajoutait des considérations politiques, et, la discussion devenant moins prosaïque, on faisait un appel touchant au patriotisme des Assemblées. Est-ce que la marine marchande n'est pas la pépinière de la marine militaire ? Est-ce qu'un grand État peut se passer de marine militaire? Ici intervenait le souvenir de nos grandes victoires navales d'autrefois, de nos colonies perdues, etc.. La marine marchande franç2rise ne peut, disait-on, supporter la concurrence des marines étrangères, soit de celle de l'Angleterre, soit des petits pavillons, c'est-à-dire des Grecs, des Italiens, des Norwégiens, des Autrichiens même. Notre infériorité vis-à-vis de ces peuples était claire comme le jour. Est-ce que les Anglais n'ont pas plus de côtes que nous, plus de capitaux, plus de colonies? Leur commerce n'est-il pas plus étendu? Le fer, un des éléments, de la fabrication des navires, ne leur revient-il pas à meilleur marché ? N'ont-ils pas en outre le bois du Canada? Leurs mines ne leur donnent-elles pas du charbon à bas prix? Quant aux petits pavillons, c'est-à-dire ceux de l'Autriche, de l'Italie, et surtout de la Grèce et de la Norwège,
n'ont-îls pas des avantages évidents sur nous? En Norwège, en Dalmatie, il y a des forêts superbes, le bois n'y coûte presque rien. Puis, ces populations sont sobres, hardies, dures à la fatigue : leurs matelots font plus d'ouvrage et se contentent de plus maigres salaires que les matelots français. Un autre argument encore, tenu longtemps pour invincible, venait à la rescousse. Nous n'avons pas, disait-on, de fret de sortie, c'est-à-dire que la France n'exporte pas d'objets encombrants : ce qu'elle exporte, ce sont des articles de luxe, des vins, des produits délicats et de petit volume. Nos navires sont souvent obligés de sortir sur lest. Au contraire, l'Angleterre a beaucoup de fret de sortie : la houille et le fer, marchandises encombrantes ; la Norwège a les bois de construction. Quant à la Grèce, à l'Italie, à l'Autriche, on eût été embarrassé pour leur trouver plus de fret de sortie qu'à nous ; mais on affirmait que ces pays ont d'autres avantages. L'on concluait que, si on laissait entrer dans nos ports à égalité de traitement avec les navires nationaux les navires anglais, norwégiens, grecs, italiens, notre marine ne pourrait supporter la concurrence et serait perdue. La solution pratique à laquelle aboutissait cette élégie, c'était l'établissement de ce qu'on appelle les surtaxes de pavillon, c'est-à-dire de droits plus ou moins élevés ^qui frappaient dans nos ports les navires étrangers et qui épargnaient les navires français.
Mais les surtaxes de pavillon elles-mêmes ne suffisaient pas, au gré de ces mômes raisonneurs, pour protéger notre marine. En effet, qui empêcherait nos navires d'aller prendre les marchandises étrangères dans les entrepôts européens, c'est-à-dire dans les principavix ports, à Liverpool, à Anvers, où ces marchandises s'emmagasinent, au lieu de les chercher dans les pays de production. Le péril était grave, disait-on : si on laissait aux navires français le droit de s'approvisionner dans les entrepôts européens, notre navigation au long cours périrait, parce que le commerce aurait plus d'avantage à prendre son coton, sa laine à Liverpool, ses cafés et ses sucres à Amsterdam^ à Rotterdam, à Anvers, qu'à les chercher dans les contrées tropicales. Or, qu'est-ce qui importe le plus à la France? c'est la navigation au long cours ; elle seule forme de bons marins. Il fallait donc forcer les navires français à s'approvisionner de chaque denrée directement dans les pays de production. Comment pouvait-on arriver à ce résultat? En mettant des surtaxes, dites d'entrepôt, sur les produits exotiques, qui arrivaient dans nos ports, non pas directement du lieu de production, mais des entrepôts d'Europe. Pour prendre un exemple, quand un navire français viendrait au Havre avec du coton qu'il aurait chargé à Liverpool et à Anvers, il serait
frappé d'une surtaxe d'entrepôt, laquelle ne serait pas appliquée à un autre navire français qui arriverait également dans nos ports avec du coton, mais qui aurait chargé ce coton au lieu de production, c'està-dire aux États-Unis, aux Indes, en Égypte ou au Brésil. Par l'effet de ces surtaxes d'entrepôt on favorisait et Ton favorise encore la navigation au long cours.
On était entraîné encore plus loin. On disait : Pour avoir une marine, il ne suffit pas d'avoir des navires aujourd'hui^ il faut les construire nous-mêmes et ne pas les acheter à l'étranger. La conî-truction des navires est une industrie trop importante au point de vue maritime et au point de vue militaire pour qu'on la laisse péricliter. Or, nos constructeurs de navires, prétendait-on, sont dans l'impossibilité de lutter avec les Anglais : nous n'avons pas les matériaux, le bois, le fer, le cuivre, le chanvre, à aussi bon marché : nos ouvriers sont moins habiles, nos capitaux moins abondants ; la conclusion de toute cette argumentation, c'était d'interdire ce que Von appelle la francisation de navires étrangers, c'est-à-dire l'achat et l'usage par des Français, sous pavillon français, de navires construits à l'étranger ; et alors qu'on cessa d'interdire cet achat, on l'assujettit très longtemps à des droits très élevés.
Telle est l'esquisse du développement du système protectionniste. En comparant les conditions de la production de chaque article agricole ou industriel en France aux conditions de la production de l'article similaire à l'étranger, on alléguait toujours une infériorité de notre part et la nécessité d'une prohibition absolue de ces articles étrangers ou de droits très élevés à leur entrée en France.
Ces raisonnements avaient d'autant plus de faveur et de poids qu'on s'adressait de préférence et presque exclusivement pour l'établissement des tarifs de douane aux personnes directement intéressées dans la question. Quand il s'agissait, par exemple, de taxer le blé étranger, on interpellait les agriculteurs et on leur demandait : Quel est votj^e avis? et ils répondaient unanimement : La concurrence du blé étranger nous est nuisible, elle nous tuera. De même quand il s'agissait de la marine, on s'adressait principalement aux armateurs; quand il s'agissait des fîls ou des tissus, on prenait uniquement l'avis des producteurs de ces articles, et on obtenait toujours parmi eux cette unanimité pour dire : Nous ne pouvons supporter la concurrence étrangère, il faut prohiber ou frapper de droits élevés les articles de nos concurrents étrangers.
Telle est la politique douanière qui a régné jusqu'au milieu du second Empire chez toutes les nations de l'Europe sans exception : elle a commencé à être attaquée dans la pratique à l'expiration du
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^premier quart de ce siècle; depuis lors elle a faibli, mais à certains f^l^omenls elle fait des elTorts pour regagner la faveur publique, et I depuis 1877, surtout à l'heure présente (i891-j898), elle y réussit. Nous ne faisons pas ici un cours d'économie politique, aussi n'entreprendrons-nous pas de soutenir le système opposé au système protectionniste : les adversaires du système protectionniste ne nient pas que le travail ne soit un des facteurs de la richesse des États, et ils sont aussi préoccupés que qui que ce soit du développement du travail national; mais encore faut-il que ce travail soitbien employé: or ils affirment que l'échafaudage de droits protecteurs frappant tous les articles produits à l'étranger arrête le développement général de l'industrie, du commerce et de l'agriculture et nuit aux progrès de la richesse publique. Sans m'arrêter ;\ soutenir cette thèse, qui est aujourd'hui démontrée, je vais expliquer en peu de mots par quels tempéraments successifs, par quelles modifications graduelles, le système douanier de l'Europe occidentale a été considérablement modifié depuis trente ans.
Ce qui a fait longtemps la force des tarifs protectionnistes, c'est que, quand ils étaient mis en question, on consultait presque uniquement les personnes directement intéressées à leur maintien, c'est-àdire les producteurs spéciaux qui étaient protégés par ces tarifs contre la concurrence étrangère. Or, il arriva que peu à peu un certain nombre de personnes se plaignirent que les droits protecteurs mis sur telle ou telle catégorie d'articles étrangers nuisaient à leur industrie propre. Prenons quelques exemples, suivant l'ordre des temps.
Le premier article protégé, c'était le blé, comme le plus nécessaire à la richesse nationale r en France, en Angleterre, presque partout on prohiba à une certaine époque les blés étrangers. Cependant cette prohibition ne pouvait pas être complète : on ne pouvait condamner la population à la famine : il eût été trop barbare de lui interdire en cas de disette d'acheter du blé à l'étranger : d'où l'on imagina un système ingénieux, celui qui est connu sous le nom d'échelle mobile. Ce système consistait en une échelle de droits variables, qui frappaient le blé étranger de taxes très élevées quand le prix du blé était bas sur le marché national^ de droits moins élevés quand le prix du blé était le même que dans les années normales, et qui laissait enfin le blé étranger entrer en franchise quand le pnx du blé était excessif dans le pays, c'est-à-dire quand la récolte nationale était notoirement insuffisante. On croyait ainsi satisfaire tous les intérêts, maintenir un prix rémunérateur pour l'agriculture nationale et prévenir la famine. Mais avec le temps il arriva, en Angleterre
surtout, que les manufacturiers et les ouvriers se plaignirent de cette protection accordée à l'agriculture qui renchérissait un des principaux articles de consommation. Le commerce des ports, les armateurs se joignirent à eux : Téchelle mobile, disaient-ils, empêchait le commerce des grains d'avoir de la régularité, parce que l'armateur et le négociant qui envoyaient des vaisseaux en Amérique, dans le* provinces danubiennes, en Russie, chercher du blé^ ne pouvaient jamais connaître au juste les droits qu'ils auraient à payer quand leurs navires entreraient dans les ports nationaux ; cette échelle mobile constituait donc une incertitude de plus ajoutée aux incertitudes si nombreuses du commerce des grains ; c'était une cause de renchérissement, une cause de famine, et voilà comment on arriva peu à peu^ par l'union des manufacturiers qui craignaient que le prix des sub-î sistances ne nécessitât une augmentation des salaires des ouvriers et du commerce des ports, à remplacer d'abord l'échelle mobile par un droit fixe, puis à supprimer complètement ou presque complètement tbute espèce de droit.
Ce qui eut lieu pour le blé eut lieu également pour la plupart de autres articles protégés. On avait mis des droits sur la laine, sur 1 soie, sur le coton, sur la fonte, sur le fer, sur toutes les matières qui servaient à l'industrie. Qu'arriva-t-il? c'est que les producteurs d^articles fabriqués avec ces matières s'écrièrent: Mais si nous payons nos matières premières plus cher que l'étranger ne paye lessiennes, nous ne pouvons lutter avec lui pour l'exportation des articles manufacturés avec ces matières; par conséquent, il faut nous restituer à la sortie de nos articles fabriqués l'équivalent du droit que nous avons payé à l'entrée des matières qui ont été employées à cette fabrication. C'était une plainte trop juste pour n'être pas écoutée : il est clair qu'on tuait les industries nationales si Ton frappait de droits élevés les matières premières qu'elles emploient, sans leur rien restituer à l'exportation des articles fabriqués avec ces matières premières. -
Alors on imagina le mécanisme connu sous un nom anglais, la draivôack, qui consiste à apprécier à la sortie des articles fabriqués, *a quantité de matières premières qui est entrée dans ces articles et à restituer le droit perçu à l'entrée de cette quantité déterminée de matièies premières. On conçoit que ce procédé eut bien desinconvénients : il en avait pour le Trésor, il en avait pour les particuliers ; pour le Trésor, parce qu'il est très difficile d'évaluer au juste la quantité et quelquefois la nature des matières premières qui sont entrées dans un certain poids ou dans une certaine longueur d'articles manufacturés. Il est malaisé de dire, avec une grande préci-
DES DROITS DE DOUANE. tiiQ
sion, quelle est au juste la quantité de coton brut ou de soie brute qui a été absorbée par la confection d'une pièce d'indienne ou d'une pièce de' soierie ; par conséquent il y avait dans beaucoup de cas une grande incertitude dans le nnontant des droits à restituer, et il arrivait assez souvent que le Trésor était fraudé, c'est-à dire que par cer* tains artifices de fabrication ou de préparation il était induit à resti^ tuer plus à la sortie des articles fabriqués qu'il n'avait perçu à l'entrée des matières correspondantes. Pendant quelque temps le Trésor se félicita des pertes qu'il faisait et des fraudes qu'il subissait : il croyait, en effet, avoir un grand intérêt à favoriser l'exportation de certains articles ; or, en restituant plus à la sortie des articles fabriqués qu'il n'avait perçu à l'entrée des matières premières correspondantes, il favorisait incontestablement Texportalion de ces articles privilégiés. Le Trésor se trouva donc quelque temps dans cette position singulière que plus il était volé, plus il était content. II finit cependant par se lasser de ce jeu et par trouver qu'il en était la dupe. D'un autre côté, le régime des drawbacks, bien que parfois favorable aux industriels peu scrupuleux, avait des inconvénients pour la généralité du commerce : le premier de ces inconvénients, c'est que le négociant devait faire l'avance des droits à payer à l'entrée des matières premières: ces droits lui étaient bien restitués plus tard à la sortie des articles fabriqués ; mais il perdait l'intérêt entre la date de l'entrée des matières premières et la date de la sortie des articles manufacturés : il était obligé d'augmenter son capital de roulement : c'étaient des frais et des gênes.
On s'ingénia à trouver un système meilleur et on y arriva, c'est le système de l'admission temporaire, qui tend à remplacer partout • les draw^backs. Le drawback consiste dans la restitution du droit payé pour les matières premières ayant servi à la fabrication des articles exportés : l'admissionjeinporaire consiste à permettre l'entrée en franchise de certaines matières, comme les fils ou les tissus de coton, les fers, les métaux, à la condition que, dans un délai déterminé, Userait exporté une quantité correspondante d'articles fabriqués. La supériorité de l'admissidn temporaire par rapport au drawback, c'est d'abord que le commerçant n'a pas à faire l'avance du droit : il n'est pas obligé' d'augmenter son capital de roulement: il reçoit les matières premières en franchise, moyennant qu'il souscrive un engagement de faire sortir dans un délai fixé une quantité d'articles fabriqués correspondante ou de payer les droits si cette condition n'est pas remplie : c'est cet engagement qui a pris le nom d'acquit-à-caution.
Cette faculté d'admission temporaire est le correctif indispensable
d'un régime hautement prolecleur : en effet, quand on frappe de droits toutes les matières premières, ou les articles manufacturés ies plus élémentaires qui servent eux-mêmes de matières premières à des industries supérieures, qu'arrive-t-il ? c'est qu'il y a des industries importantes qui, à moins de tempéraments sérieux dans la perception, se trouvent dans l'impossibilité d'exporter. Si l'on frappe, par exemple, le fer d'un droit de 20 à 30 p. 100, les fabricants de machines viennent dire: Mais nous ne pouvons lutter pour l'exportation avec les Anglais, avec les Belges, avec les Allemands, qui reçoivent leurs matières premières en franchise : il faut donc que vous nous permettiez, à nous aussi, d'avoir nos matières premières franches de droit, au moins pour la partie de notre fabrication qui est destinée à aller à l'étranger. Les indienneurs font de même pour les tissus de coton. L'admission temporaire devient le correctif nécessaire des excès du régime protecteur. Mais l'admission temporaire donne lieu à des contestations assez vives. Ces contestations ont porté sur deux objets : les matières premières qui ont été reçues en admission temporaire, c'est-à-dire franches de droits sous la condition de réexportation, doivent-elles être exportées identiquement ou par équivalent? Et voici le sens de cette contestation qui a été très grave : quand on exporte une machine en fer, faut-il que le fer qui a servi à construire cette machine soit exactement et identiquement le même que celui qui a été introduit en admission temporaire? ou bien peut-on se contenter de ce qu'il y a dans cette machine une quantité de fer équivalant à celle qui a été introduite en admission temporaire? Cette question de la réexportation par identique ou par équivalent a soulevé des tempêtes. Longtemps le Trésor a exigé la réexportation par identique, c'est-à-dire qu'il estampillait, marquait d'un sceau les barres de fer introduites en admission temporaire pour la construction des machines, et que ces mômes barres de fer devaient se retrouver identiquement avec l'empreinte de la douane dans les machines réexportées ; de même pour les tissus destinés à l'iadiennage : on comprend combien cela était défavorable à l'industrie.
L'autre question est celle de savoir si, sous le régime de l'admission temporaire, les objets fabriqués correspondant aux matières premières entrées en franchise doivent être réexportés par le même fabricant qui a souscrit l'acquit-à-caution et par le même bureau de la douane où cet acquit a été prisj ou bien au contraire, si la personne qui a introduit une certaine quantité de matières premières en franchise et souscrit un acquit-à-caution pour la réexportation d'articles manufacturés en quantité correspondante dans un délai
déterminé, peut céder cet acquit à un fabricant de n'importe quelle partie de la France. Dans ce dernier cas, Tacquit-à-caution est décharge, c'est-à-dire que le souscripteur est tenu quitte de ses engagements, si dans le délai déterminé, n'importe par quel point de la douane, un fabricant porteur de cet acquit fait sortir une quantité d'objets fabriqués correspondant aux matières premières introduites en franchise. C'est ce que Ton a appelé le « trafic des acquits à-caution>;, opération très louable selon nous et fort innocente.
Malgré ces tempéram 'nts du drawback et de l'admission temporaire, les droits multipliés sur toutes les matières premières et sur tou^ les objets fabriqués, dont un certain nombre sont des matières premièibs pour des industries perfectionnées, étaient nuisibles à l'exportation par lc3s formalités, les lenteurs qu'ils entraînaient, les difficultés e*^ les contestations qu'ils causaient. Aussi les exportateurs SA général '^t surtout les commerçants des ports étaient hostiles au système protectionniste» L'opinion publique s'habitua à considérer davantage l'intérêt général; elle n'eut pas de peine à s'apercevoir quvj toutes cp^ restrictions et toutes ces charges étaient une gêne et un obstacbî au développement ou à la prospérité d'une foule d'industries modestes et obscures au profit de quelques autres plus remuantes. Les hommes de science se rendirent compte que tous ces règlements artificiels, toutes ces entraves à la liberté des approvisionn 3m^nts et des achats, avaient pour effet de donner au travail national u ie direction mauvaise et de le rendre moins productif qu'il ne l'eût été si on l'eût abandonné à lui-même. On commença aussi à prendre souci de l'intérêt du consommateur, que le système protectionniste sacrifiait sans hésitation. On se rendit compte que le bien suprême, ce n'est pas le travail en lui-même, c'est l'abondance et le bon marché des produits, et que la première condition pour que le travail donne dans une nation le maximum possible de produits ou de valeurs échangeables, c'est que ce travail s'applique aux industries auxquelles la contrée et population sont le plus aptes et qu'il néglige celles pour lesquelles la contrée n'est pas propice et la population n'a pas de goût. On s'aperçut enfin que la concurrence étrangère est un stimulant indispensable, un instrument de progrès ique rien ne peut remplacer. Pour les grandes industries, demandant beaucoup de capitaux, comme les filatures et les forges, la concurrence intérieure est beaucoup trop limitée : dans beaucoup de cas elle est illusoire, il faut l'aiguillon de l'étranger. Ces vérités, d'abord entrevues, bientôt démontrées, puis presque universellement comprises, modifièrent le régime douanier, lui enlevèrent chaque jour
davantage le caractère protectionniste pour ne plus lui laisser dans quelques contrées que le caractère fiscal.
Les droits de douane, qu'ils soient fiscaux ou protecteurs, peuvent se diviser en quatre catégories, d'une importance en général fort inégale : les droits d'exportation, les droits de transit, les droits d'importation et les droits de navigation.
Les droits d'exportation sont peu en usage chez les nations de l'Europe occidentale et septentrionale. En France il en subsistait encore récemment sur quelques objets, et ils rapportaient au Trésor 2 ou 300,000 francs en 1878 et 1879, somme insignifiante et à laquelle on a bien fait de renoncer. En Italie, par exception, ils donnent un revenu plus considérable, portant sur les soies et sur le soufre. Il est do.^ pays qui tirent des ressources énormes de ces droits à TexportatioTi des marchandises indigènes, le Brésil, par exemple, avec ses taxes sur le café exporté, plus encore le Pérou avec ses droits sur le guano et sur le nitrate, l'Inde avec ses droits sur Topium. Les taxes à l'exportation sont, en principe, mauvaises, au moins quand elles portent sur des marchandises pour la production desquelles le pays n'a pas un avantage marqué sur les autres contrées, une sorte de monopole naturel. Sauf dans ce dernier cas, les droits à l'exporta-' tien empêchent l'agriculture ou l'industrie indigènes d'atteindre tout le développement dont elles seraient susceptibles et de s'assurer un large débouché sur les marchés du dehors. Il est évident que l'Italie a bien fait de supprimer, il y a quelques années, le droit sur l'exportation des vins, la production de cette denrée s'est accrue dans la Péninsule, qui a besoin de lui chercher des débouchés au dehors.
Il n'en est pas de môme quand la contrée a un avantage naturel incOiitestable et surtout un véritable monopole pour la production de certaines denrées; alors les droits à l'exportation, pourvu qu'ils soient bien entendus et modérés, peuvent être d'une bonne économie politique. Le Pérou fait bien de mettre une taxe sur le guano, le Chili aussi sur le nitrate; l'Italie peut avoir raison de taxer les soies à l'exportation ; la Chine pourrait peut-être sans inconvénient poup elle taxer le thé (1). La seule difficulté en pareil cas est de limiter le droit d'exportation à un taux qui ne restreigne pas trop les achats^ des étrangers, qui ne provoque pas dans d'autres pays moins favorisés naturellement la production de marchandises analogues ou de succédanés. Ainsi des droits d'exportation exorbitants sur le guano ou sur le nitrate du Pérou pourraient encourager la recherche de substances identiques dans d'autres pays, en Égypte, par exemple,
(1) Cependant, depuis quelques années, le thé de l'Inde fait une grande concurrence thé de Chine.
OÙ l'on dit qu'il y a du giiano, en Bolivie, où l'on affirme qu'il y a du nitrate : ces mêmes droits, s'ils sont excessifs, poussent à l'emploi d^iutres substances, qui, sans être identiques aux précédentes, peuvent rendre des services de même nature et sont ce que l'on appelle des succédanés : ainsi l'agriculture européenne peut être portée par les droits élevés sur le guano ou sur le nitrate à se servir davantage d'autres engrais soit naturels, soit artificiels. Le même raisonnement s'applique aux droits sur le soufre qui sont établis en Italie. Si cette contrée a un monopole assuré pour la production de cette denrée, elle fait bien de mettre un impôt à la sortie du soufre. Mais elle doit prendre garde de ne pas trop l'élever, afin de ne point susciter ailleurs la recherche de mines de soufre et de ne pas développer l'usage de succédanés de cette matière.
Quoi qu'il en soit, quand une nation est en possession de grands avantages pour la production de certaines denrées, surtout de produits naturels et dont la quantité est bornée, ce qui est le cas pour les produits minéraux, en règle générale elle fait bien d'étabhr uu droit à l'exportation de ces produits. Ce droit est payé pour la plus grande partie par l'étranger; il allège d'autant le montant de l impôt qui doit être demandé aux contribuables nationaux. On contestera peut-être que ces droits d'exportation soient supportés par e consommateur étranger : on dira que si le droit n'existait pas, la consommation de la denrée dont il s'agit serait sans doute beaucoup plus considérable à l'étranger et que, par conséquent, le Producteur Ltional en tirerait de plus gros profits. Ce raisonnement n est pas "r^oureux ; il reste vrai que la plus forte partie des droits d'exportaî on sur dès marchandises pour la production desquelles le pays a un privilège naturel est en déiinitive supportée parle consommateur ét^-anTer !l se passe là 5e que l'on constate pour tous les droits sur ■eiianoei. ii &e ^ „t^„,. r.^t bien atteint dans une certaine
les consommations; le producteui est bien ^^^^ , mesure puisque le droit restreint la consommation et par conse mesure, puisque définitive le consomma-
nnent aussi la production, mais c e&i en , ^
teur qursupporle le plus gros poids de la taxe, parce que e producteur arrêterait sa production s'il ne devait pas retirer de 1 emplo. de ses capitlux et de son activité personnelle les avantages hab, uels dtns le pays. Les choses se passent de mên,e pour les droits de ■Qans le P-'V- ^ „ double différence que le consom-
" doi p:;:: TIL. est étrange,, et qu il est libre de
niateur, ceiui qu ^ marchandises analogues ou des
chercher dans ^ a fes PaV^ dUmpôts. Aussi les droits à l'exporta- Tn ne'son,:^U sanT oToréni^^ g'aves que pour les produits tels le guano le nitrate, le soufre, le thé. 1 opium dont un pays peut
avoir le monopole ; et même dans ce cas les droits doivent être sufûjg samment modérés pour ne pas réduire considérablemenl la consom-l mation étrangère. 1
Les droits d'exportation sont, au contraire, préjudiciables, quand! ils s'appliquent à des denrées qui peuvent être produites dans un grand nombre de contrées : la Grande-Bretagne commettrait un« faute en mettant sur sfi houille un droit de sortie- Dans ce dernieil cas on pourrait se proposer un autre but qu'une recette fiscale : lai conservation des dépôts de houille dont la (quantité est restreinte etj dont l'épuisement est certain à une échéance plus ou moins loin-] taine ; une protection accordée à l'industrie nationale qui aurait lefl^^ combustible à des prix d'autant plus modérés que la production houil-M 1ère des îles Britanniques aurait pour seul écoulement le marché in- m térieur. Ces considérations ne doivent pas prévaloir. D'abord il est t| prouvé que les dépôts de charbon sont excessivement abondants^ ■ qu'en Angleterre, par exemple, ils doivent contenir deux cents mil- \ liards de tonnes, soit, d'après le chifTre actuel de la consommation, un approvisionnement pour deux mille ans environ. En second lieu/ | les droits mis à la sortie de la houille britannique nuiraient à beau- ^ coup d'industries, à la navigation qui trouve dans le transport de ce produit un excellent fret de sortie. Dans certains pays neufs au territoire étendu et à production dispersée, comme le Brésil, la République Argentine, etc., des droits d'exportation très modérés, ne dépassant pas 2 ou 3 p. 100 de la valeur, peuvent être admis comme une sorte de substitut à l'impôt foncier. On n'établit pas de taxe foncière rurale et on perçoit sur les produits exportés une taxe très légère t^ui ne peut restreindre les débouchés extérieurs : c'est un procédé commode et peu dispendieux.
Si les droits de douane à l'exportation ne peuvent et ne doivent être appliqués que d'une manière exceptionnelle, c'est-à-dire par les pays qui ont un monopole naturel pour la production de certains objets, on peut dire que les droits de transit sont toujours détestables. Un pays a un grand avantage à développer chez lui le transit, c'està-dire le transport d'objets venant de Tétranger et y allant. Cet avantage ne consiste pas seulement dans les bénéfices et les salaires que produisent à la population le transport et la manipulation des objets qui passent sur le territoire : n'apercevoir que ce bénéfice immédiat et en lui-même assez modique, ce ne serait voir les choses que par le petit côté. Mais l'expérience démontre qu'un pays qui attire à lui le transit finit par avoir la plus grande partie des marchandises à meilleur marché qu'un autre qui se contente du mouvement de ses propres échanges. Quand un grand courant de marchandises passe
DES DROITS DE DOUANE. Go5
I par un pays, il s'y produit un marché animé, vivant, toujours croissant. Les approvisionnements, les achats et les ventes y sont plus faciles : Toulillage commercial s'y perfectionne davantage. Aussi toutes les nations civilisées ont-elles renoncé aux droits de transit perçus pouy l'État. Pendant la première moitié du siècle ces droits, au contraire, étaient nombreux et lourds, parfois même il existait des prohibitions de transit.
La principale catégorie des droits de douane en Europe, ce sont les droits à l'importation des marchandises étrangères : aussi convient-il de l'étudier attentivement. Les droits à l'importation peuvent porter soit sur les produits naturels du sol, tels que les denrées agricoles, les matières premières servant à l'industrie, les minéraux; soit sur les articles manufacturés. Les uns et les autres de ces droits peuvent être ou fiscaux ou protecteurs : fiscaux en ce sens qu'ils n'ont pour objet que d'assurer une recette au Trésor ; protecteurs en ce qu'ils se proposent de préserver l'industrie indigène delà concurrence étrangère.
Les droits à l'importation des produits naturels du sol sont purement fiscaux quand ils s'appliquent à des produits n'ayant m similaires ni succédanés dans le pays, comme en Europe le thé, le cacao, le café, et autrefois le sucre ou le tabac ; ils sont fiscaux encore quand, portant sur des denrées qui ont des similaires dans le pays telles qu'actuellement le sucre, ils représentent exactement le droit perçu sur la môme denrée produite à l'intérieur. Les droits sont, au contraire, protecteurs, quand ils frappent des produits naturels exotiques ayant des similaires ou des succédanés dans le pays, et que c^. produits similaires ou ces succédanés indigènes sont exempts d impôts ou sont moins grevés que les produits étrangers ; c est ce qm arrive, par exemple, quand on met un droit sur la lame exotique et qu'on n'en établit pas un sur la laine nationale. Alors on protège la ?a ne nationale, on en relève le prix d'une somme égale ou à peu près au montant dès droits perçus sur la laine étrangère. L impôt que supporte alors le consommateur^ P-^^-^^^^^^^
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636 TRAITÉ DE LPl SCIENCE DES FlNAiNCES.
aux autres, ce qui est contraire à toute idée de justice. C'est ce qui se passe aujovird'hui en France pour la houille. Le Trésor recueille par cetimpôtil oul2 millions. Les consommateurs de houille en France payent en réalité le triple, par le renchérissement non seulement des houilles étrangères qui sont taxées, mais encore des houilles indigènes qui sont protégées contre le développement de la concurrence des houilles étrangères. Aussi ces droits protecteurs devraient-ils être impitoyablement condamnés et rejetés.
Quand les droits de douane portent sur des articles manufacturés, ils peuvent être aussi soit fiscaux, soit protecteurs, mais ils ont plus généralement ce dernier caractère. Ils sont fiscaux quand les produits nationaux similaires sont frappés à l'intérieur d'une taxe strictement équivalente. Ils peuvent être encore fiscaux dans une autre circonstance et alors même que les produits nationaux similaires ne sont nullement grevés à l'intérieur. Supposez que Ton ait établi un droit de douane à l'entrée de la laine étrangère : à moins que ce droit ne soit excessivement léger, comme 1 ou 2 p. 100 par exemj)le, il faut bien établir des droits compensateurs sur les produits étrangers qui sont manufacturés avec la laine, sinon les fabricants français, qui payent un droit sur la laine^ ne pourraient pas supporter la concurrence des industriels du dehorsr l'industrie de la laine s'en irait de France ou du moins diminuerait en France, non pas par l'incapacité de nos manufacturiers et de nos ouvriers, mais par la faute de l'État qui imposerait à leurs produits des charges auxquelles ne seraient pas s jumis les produits similaires étrangers. Mais cette compensation exacte entre la taxe que supporte une matière première et la taxe qu'on doit exiger du produit manufacturé correspondant est fort difficile a établir. Plus une industrie est progressive et perfectiotinée, plus il est malaisé d'arriver à un bon résultat sous ce dernier rapport. Ainsi pour les tissus mélangés^ il est à peu près impossible de constater dans quelles proportions la laine, le coton ou la soie sont entrés dans la composition de l'étoile. En établissant un droit compensateur sur les produits manufacturés étrangers, on risque ou de le mettre trop bas, ce qui serait une faveur pour le fabricant étranger, ou de le fixer trop haut, ce qui serait une faveur pour le fabricant indigène. Cet embarras presque inextricable doit être une raison pour s'abstenir de taxer les matières premières, c'està-dire tous les objets qui, au lieu de servir à la consommation immédiate, servent à la fabrication d'autres produits.
Généralement ces droits dits compensateurs sur les objets fabriqués sont toujours plus ou moins des droits prolecteurs : le législateur, soit par crainte d'erreurs qui seraient préjudiciables au fabricant na-
tional, soit par parti pris, ne fixe pas le taux de ces droits de manière qu'ils soient la stricte représentation des droits que les fabricants nationaux ont payés et que les fabricants étrangers n'ont pas acquittes sur les matières premières : il les fixe plus haut de manière qu'ils contiennent une certaine dose de protection pour Tindustrie nationale.
Dans le système protectionniste.le législateur gradue les droits sur les articles fabriqués de telle façon qu'à mesure qu'on s'élève sur récliellc des opérations manufacturières, le droit d'entrée représente d'abord la compensation de tous les droits qui sont établis sur les opérations précédentes, plus une certaine protection pour la dernière opération industrielle.
On sait combien l'industrie actuelle est divisée. Considérons une pièce d'indienne. 11 y a dans la production de cette pièce toute une série d'opérations diverses qui peuvent être soit réunies dans le même établissement, soit faites dans des établissements et par des fabricants dillerents. Toutes ces opérations variées donnent lieu à toute une série de droits pour les articles venant de Tétranger. Pour faire une pièce d'indienne, il faut d'abord du coton, qui est la matière première. Nous supposons que le coton est taxé à la frontière. La première opération industrielle qui se présente consiste à transformer le coton en fil : on a un premier produit manufacturé qui est le fil de coton; les fils de cotons étrangers sont taxés à la douane: l"" d'un droit compensateur qui représente le droit que le filateur français paye sur le coton avec lequel il fait des fils ; 2^ d'un droit protecteur, qui est destiné à combler l'inégalité que l'on prétend exister dans les moyens de production entre l'industriel français et les industriels anglais, suisses, allemands, etc. Les fils de coton ne sont pas en général un produit définitif destiné à entrer dans la consommation : ils servent à fabriquer des tissus. Comment, sous le régime protecteur, seront taxés à la douane les tissus de cotons étrangers? Ils seront grevés aussi de deux droits, confondus l'un dans l'autre, mais qu'il est indispensable de distinguer : l'un est un droit compensateur qui représente la taxe grevant les fils de coton étrangers que le tisseur national a pu employer; l'autre est' un droit protecteur destiné à combler l'inégalité que l'on prétend exister entre les moyens de production du tisseur national et ceux de son concurrent étranger. Enfin, le tissu de coton est parfois un produit définitif, d'autres fois non, il doit recevoir une dernière main-d'œuvre, l'opération que l'on appelle iudiennage ou impression sur étoffes. Comment sera établie la taxe qui grèvera les indiennes étrangères à la frontière? Toujours delà môme manière. L'indienne étrangère payera d'abord un droit compensateur représentant la taxe qui grève les tissus à leur entrée en
France, plus un droit protecteur destiné à combler l'inégalité qui est censée exister entre les moyens de production de Tindienneur français et ceux de Tindienneur étranger.
Tel est le régime des douanes sous le système protecteur. Les protections s'ajoutent les unes aux autres. Il faut, en effet, tenir compte au filateur national de l'impôt qu'il a payé sur le coton, matière première de ses fils ; en outre Ton veut le protéger, ce qui ne se peut faire qu*en ajoutant un certain droit à ce droit compensateur. Il faut aussi tenir compte au tisseur national de l'impôt qu'il a payé sur les fils étrangers, matière première réelle ou possible de ses tissus; en outre on veut lui donner une certaine protection qui le favorise contre la concurrence du tisseur étranger ; pour cela il faut ajouter un certain droit protecteur au premier droit qui est compensateur. Enfin, il faut tenir compte à l'indicnneur national des droits qu'il peut avoir payés sur les tissus étrangers, matière première réelle ou possible de ses indiennes, et en outre, comme on veut protéger l'indienneur national, il faut bien lui accorder en plus de ce premier droit, qui est strictement compensateur, un autre droit qui soit protecteur.
Il en est de toutes les industries comme de celle-là. Toutes comportent un certain nombre d'opérations et chaque opération spéciale est l'objet d'une protection particulière. On comprend qu'un semblable régime, aussi compliqué, presque inextricable, ne puisse se passer de tempéraments chez un peuple qui veut avoir un grand commerce extérieur. Les tempéraments sont la faculté d'entrepôt, les drawbacks ou les admissions temporaires.|La faculté d'entrepôt est indispensable pour permettre à nos ports de vivre, c'est-à-dire à nos corfîmerçants de réexporter, sans payer de droits, la totalité ou une partie des articles étrangers taxables qu'ils ont introduits momentanément en France. Le drawback ou l'admission temporaire en franchise n'est pas moins nécessaire pour permettre aux fabricants d'exporter sur les marchés du dehors, c*est- à-dire pour dégrever les marchandises françaises destinées à l'exportation de tous les droits qui ont chargé ou qui devaient charger les différentes matières exotiques avec lesquelles ces marchandises ont été faites ou bien ont pu être faites.
Que ce système compliqué, forçant à tant de formalités, ait fini par être battu en brèche, on ne doit pas s'en étonner. Presque tout le monde consulte plus l'intérêt particulier que l'intérêt général. Qu'estil arrivé à la longue sous le régime protectionniste ? C'est que chaque fabricant, tout en voulant des droits protecteurs sur les articles étrangers similaires à ceux qu'il produit, veut la liberté ou Ten-* trée en franchise pour les produits qu'il emploie dans son industrie. Les filateurs, par exemple, désirent une protection élevée pour leurs
fils, mais la plupart souhaitent que les matières premières de leurs fils, le coton, la laine, le lin, la soie, entrent en franchise. Les tisseurs demandent la protection pour leurs tissus, mais un grand nombre désirent que les fils étrangers, matière première réelle ou possible de leurs tissus, soient affranchis de droits. Les indienneurs à leur tour voudraient bien la protection pour leurs indiennes, mais tous désirent que les tissus étrangers, matière première possible de leurs indiennes, entrent en franchise. Certaines villes industrielles. Tarare, Calais, Mulhouse dans la France d'avant 1870, levèrent l'étendard de la révolte contre le régime douanier existant. Il en est de même pour toutes les autres branches. Ainsi les constructeurs de navires veulent que les navires construits à l'étranger soient prohibés ou taxés, mais ils désirent que les éléments de construction des navires, les bois de construction, le fer, le chanvre, entrent en franchise chez nous. D'autre part, les armateurs désirent surtout que les navires étrsingers qui entrent dans les ports de France soient frappés d'une surtaxe, mais ils réclament pour eux la faculté d'acquérir sans droits des navires étrangers. Enfin viennent les commissionnaires et les commerçants qui, d'ordinaire, ne veulent pas de surtaxe de navigation ni de surtaxe d'entrepôt, et qui demandent la
liberté complète.
Voilà comment peu à peu les industriels se sont divises ; leur coalition a été rompue, et le système protectionniste s'est trouve compromis. A mesure qu'on s'élevait sur l échelle de la production, ou trouvait des fabricants qui se plaignaient des droits grevant les objets étrangers qu'ils élaboraient ou auxquels ils donnaient un complément de main-d'œuvre. Toute protection, en effet, au profit de la laine indigène est une charge pour le filateur de lame ^^^^^P^^^f ' toute protection pour les fils de laine est une f^'^^/^'^'l^^'ll'Zl de laine qui exporte ; toute protection pour les tissus de l^^^e est une <.harge pour le fabricant de vêtements confectionnes qui exi oi te. Il *st vrai que dans bien des cas, soit par le Mack, --^^J^^^^^^^^ sion temporaire, on essaye d'atténuer cette charge P,^"^ \^^P^^/^^ teur: quelquefois on y réussit, géné^alement non tout cas le
drawback et l'admission temporaire sont \^Î^J«"^'^^^^^;^^,.^^^^^^^^ Aussi un régime hautement protecteur n est-xl . ^^^P^^f ^^^^"^^
4^A^;r^^^r- r>Vc;t nour cette raison quamesuit? un erand commerce extérieur, cesi puui
qne^'on s-elève sur les degrés de la production on
bricants qui sont moins amis de l'^»'=!«""«/«Sleme tat,on. En effet
protégeant les premières opérations mduslrielles, on nu.t aux onorations industrielles subséquentes. lo, nroduit?
n dehors des droits sur les produits naturels et sur les produi.s
fabriqués, il y a les droits de navigation, destinés à protéger la marin© marchande. Ces droits, avons-nous vu, sont de trois sortes: on juge d'abord indispensable de déveloper la construction des navires dans le pays ; d'où Ton prohibe ou Ton taxe les navires construits à l'étranger que Ton veut franciser : ce sont là les droits dits de francisation. En second lieu on juge qu'il faut protéger l'armateur français contre l'étranger et Ton a les surtaxes de pavillon et les droits de tonnage différentiels. En troisième lieu on estime que les navires français n'ont pas tous droit à une protection égale, ou plutôt qu'il faut astreindre les navires français à faire des voyages au long cours: on part de ce principe pour établir des surtaxes d'entrepôt, c'est-à-dire que tout navire français arrivant dans un port français avec des marchandises qui ne proviennent pas en droite ligne des lieux de production, mais qui ont été prises aux entrepôts d'Europe, soit Londres^ Liverpool, Anvers, Amsterdam, etc., sera chargé d'une surtaxe dite i'entrepôt, dont sera exempt le navire français qui arrivera avec des GCiarchandises similaires prises directement aux lieux de production^ soit les Grandes-Indes, Java, le Gap, Buenos-Ayres, les États-Unis^ le Brésil, etc. Enfin il y a encore une autre protection maritime, qui zetle fois ne se traduit pas par un droit, mais par une prohibition , jette quatrième protection, c'est le privilège du cabotage accordé aux navires français : on entend par cabotage la navigation côtière d'un port à un autre du même pays.
Tel est l'ensemble du système protecteur. Ce système a fleuri chez toutes les nations de l'Europe jusqu'à un temps très rapproché; il dure encore sur le continent, mais un peu atténue : on ne peut, en effet, le supprimer tout d'un coup : des ménagements sont nécessaires pour faciliter la transition et donner aux industriels jusque-là protégés le temps de se préparer à une con^^urrence illimitée.
Les atténuations et les modifications du système protectionniste se sont opérées de deux manières : 1^ par des lois intérieures qui abaissaient certains tarifs ; 2° par des conventions avec les puissances étrangères, des traités de commerce, engagements qui liaient les différents pays entre eux pour des périodes soit indéfinies, soit déterminées. 11 résulte de cet état de choses qu'il y a dans certains pays, en France notamment, plusieurs tarifs de douane : l'un qui s'appelle le tarif général, l'autre qui est dénommé le tarif conventionnel.
Le tarif général des douanes ou tarif autonome, pour employer l'expression allemande, est l'ensemble des droits qui forment la base de notre tarification, lesquels droits s'appliquent aux marchandises venant de tous les pays, sauf de ceux avec qui nous avons des traités de commerce. Les tarifs conventionnels sont, au cou-
DES DROITS DE DOUANE. 661 traire, les tarifs qui ont été stipulés par les différents traités de commerce et qui sont des dérogations au tarif général. Le tarif général existant en France jusqu'à 1881 était presque devenu une lettre morte : c'était une de ces lois qui ne sont pas formellement abrogées, mais que personne ne voudrait appliquer, tellement elles sont surannées. Ce tarif général antérieur aux traités de 1860 gardait une exis tence virtuelle, parce que les différents traités de commerce no ravaient pas abrogé et qu'ils en suspendaient seulement l'application. En 1881 il a été remplacé par un tarif général nouveau, moins restrictif, quoique encore fortement protectionniste. Ce tarif a été atténué dans la pratique par des traités de commerce conclus en 1881 et relevant en général dans une certaine proportion les droits des traités de commerce de 1860 et des années suivantes.
Au point de vue de l'application des tarifs de douane, il y a deux mesures fort différentes : les prohibitions et les droits d'entrée. Le mot de prohibition est clair par lui-môme ; il désigne la défense absolue de laisser introduire dans le pays telle marchandise étrangère déterminée. C'est l'arme la plus sûre du régime protecteur; comme une prohibition ne produit au Trésor aucune recette, ce n'est pas un expédient financier. Les droits, au contraire, sont productifs pour le Trésor, puisqu'ils laissent entrer les marchandises étrangères à la condition qu'elles payent vme taxe déterminée. Cette taxe peut être soit légère, soit modérée, soit excessive dans ce dernier cas les droits sont dits prohibitifs, en ce sens que par le fait ils empêchent complètement l'entrée des marchandises étrangères que le tarif est censé admettre à certaines conditions. Les droits prohibitifs ne sont pas plus que les prohibitions manifestes des mesures financières.
A un autre point de vue, si l'on considère le procédé par lequel on assied les droits sur les marchandises, (^u distingue les droits à la valeur {ad valorem) et les droits dits spécifiques. Les premiers sont proportionnels à la valeur soit déclarée, soit présumée, soit constatée de la marchiindise : ils prélèvent un tantième pour cent de cette valeur. Les droits spécifiques sont <|es droits fixes, qui sont établis sur l'unité de poids, de longueur ou de volume de la marchandise taxée Ils ne sont donc pas strictement proportionnels à la valeur.
Prenon?5 un exemple pour distinguer ces deux catégories de droits : supposons que l'on taxe le drap à 10 p. 100 de la valeur; quand il arrive une pièce de drap, il faut une déclaration de cette valeur; en cas de difficulté et de désaccord entre la douane et le commerçant sur Texactitudedela valeur déclarée, il faut une expertise, ou bien encore Texercice de la faculté que l'on appelle droit de préemption au profit
de la douane. Voilà bien des formalités et des incertitudes. Ce sont des entraves à la prompte expédition des marchandises, un risque de perte pour le négociant si la douane ou les experts estiment trop haut la valeur de l'article, un risque de perte pour le Trésor si le commerçant réduit abusivement et sans que Tadministration s'en aperçoive la valeur qu'il dénonce. Si Ton taxe, au contraire, les draps à 1 franc le mètre, c'est un droit spécifique. Il est clair que les difficultés sont moindres dans ce second cas que dans le premier. Les droits à la valeur ont des inconvénients, parce que la détermination de la valeur est difficile, que cette base de perception donne lieu soit à des fraudes fréquentes, soit à l'arbitraire des agents de la douane, et dans les deux cas à des contestations et à des retards infinis. Les reproches que Ton peut faire aux droits spécifiques, c'est d'abord que, si la marchandise vient à hausser ou à baisser considérablement, ces droits ne représentent plus la même proportion du prix de la marchandise; c'est là un inconvénient assez grave, parce que des droits spécifiques, modérés à l'origine, peuvent devenir avec le temps, par la fluctuation du prix des marchandises, soit excessifs, soit insignifiants^ Un autre inconvénient encore des droits spécifiques, c'est que le plus souvent ils sont légers sur les marchandises d'une grande valeur destinées à la consommation des classes riches, et qu'ils sont lourds, au contraire, sur les marchandises communes, à bon marché, et qui servent aux classes laborieuses de la population. Ces inconvénients peuvent être, sinon complètement évités, du moins atténués : il suffit, pour parer au premier, de réviseur les Mat: droits spécifiques quand il se produit sur une marchandise déterniinée un grand et durable mouvement de hausse ou de baisse, et, pour diminuer le second, d'établir sur chaque nature de marchandises non pas un dix)it spécifique unique, mais trois ou quatre droits selon les qualités faciles à reconnaîtrcyll importe, en outre, que tous ces droits soient fort modérés pour ne pas grever trop lourdement les objets de consommation populaire. Souvent la substitution de droits spécifiques aux droits ad valorem n'est qu'une manœuvre pour augmenter la protection accordée à la plus grande partie des produits nationaux; c'est ce qui est arrivé en 1881 et 1882 en France. Les droits spécifiques ont surtout un inconvénient considérable qui leur donne un caractère anti-civilisateur, c'est leur fixité. Le propre de l'industrie moderne est d'abaisser graduellement, par des perfectionnements mécaniques, le prix de revient de presque tous les objets manufacturés. Il en résulte que le prix vénal de ces articles décroît; le droit spécifique restant immuable représente une proportion chaque jour croissante du prix de la marchandise, et con-
stitue un obstacle chaque jour grandissant à la liberté des échanges. Ainsi le droit de GO fr. par tonne de fer ne représentait guère ea 1864 que 25 p. 100 du prix de la marchandise, en 188) il représentait 50 ou 60 p. 100 de cette valeur. Nous conclurons de ces faits que les droits spécifiques doivent être repoussés, toutes les fois qu'ils ne sont pas très minimes, quand ils dépassent, par exemple, ou 10 p. 100 de la valeur des qualités les plus communes. En outre les objets spécifiques devraient être soumis à des révisions quinquennales pour que, tenant compte des changements notables du coût de la production, on rétablît le rapport initial entre le montant de ces droits et la valeur vénale des articles manufacturés,
Ces explications techniques données, examinons sommairement quelles ont été les modifications du régime douanier en France et en Europe. C'est presque fortuitement que le système hautement protectionniste s'est constitué en France. Colbert avait établi un régime à la fois fiscal et protecteur, différant singulièrement de notre tarif général par l'esprit et par la lettre. A la fin de l'ancienne monarchie, en 1786, la France fit avec l'Angleterre un traité de commerce dans le sens de celui qui fut conclu trois quarts de siècle plus tard en 1860. L'Assemblée constituante, dans sa grande réforme fiscale, conserva les douanes, mais avec des tarifs modérés. La guerre avec l'Angleterre sous la République et sous l'Empire changea ces dispositions. Le traité de 1786 fut emporté. On voulut frapper l'Angleterre dans son commerce : cette pensée politique ou stratégique fit inaugurer un régime de prohibitions absolues dont on ne trouvait pas de trace dans le régime de Colbert. Ces mesures rigoureuses, anti-économiques, avaient été adoptées, non pour un temps de paix, mais pour une période de lutte (1). Sous la Restauration et sous la monarchie de 1830, avec le suflrage restreint, on eut des Chambres composées de propriétaires peu éclairés et d'industriels qui s'attachèrent à faire prévaloir leurs intérêts particuliers. Alors s'échafauda pièce à pièce, malgré Topposition des ministres les plus capables de la Restauration et de Louis-Philippe, le système protectionniste à outrance qui vit encore 'dans notre tarif général.
Ce tarif général était remarquable par trois caractères : 1^ la place énorme qu'y tenaient les prohibitions absolues; 2^ la taxation de toutes les matières premières nécessaires à l'industrie ; 3^ l'inextricable complication des tarifs à cause de l'innombrable quantité d'ar-
(1) Consulter pour rétablissement et le développement du système protecteur en Franco les ouvrages suivants : Michel Chevalier, Examen du système protecteur; Amé, Études survies tarifs de douane et Les traités de commerce; le comte de Butenval, De la formation du tarir général de la Fran:e.
ticles taxés suivant la qualité et suivant la composition souvent difRciles à constater.
Le transit et l'exportation de divers objets étaient, sous ce régime, soit taxés, soit interdits. Par exemple, on ne pouvait faire traverser la France à des articles prohibés pour la consommation. A partir de 1845, les droits et les prohibitions de transit ont été abolis : cependant l'interdiction du transit dura quelque temps encore pour quelques articles : les animaux vivants, le poisson frais, la viande fraîche, les chiflbns, le sucre raffiné, les voitures, les armes, la poudre
Le système des droits à l'exportation était plus simple ; il existait un droit général de sortie de 25 centimes par cent kilogrammes, et de 1/4 p. 100 de la valeur pour les marchandises taxées ad valorem^ Ces droits rendaient naturellement plus difficile l'écoulement des marchandises françaises sur les marchés étrangers. Tel était le sort général pour l'exportation de nos produits à partir de 1841 ; mais de nombreux articles étaient encore l'objet soit de droits prohibitifs, soit môme de prohibitions absolues à la sortie. M. de Hock en donne la nomenclature dans son ouvrage sur les finances françaises. (Voir de Hock, V Administration financière de la France^ P^gc 268.)
Le régime de l'importation était beaucoup plus intéressant et plus important que celui du transit et de l'exportation; on l'avait infiniment plus compliqué. Parmi les nombreuses prohibitions à l'importation que contenait le tarif général, quelques-unes, en petit nombre, avaient pour objet d'assurer le revenu de l'État, la sûreté ou la salubrité publiqae; par exemple, l'interdiction du tabac en feuille, du tabac fabriqué, des contrefaçons de livres, des cartes à jouer, de la poudre à tirer. Mais la plupart des prohibitions avaient pour but de mettre l'industcie française à l'abri de toute espèce de concurrence et même de stimulant. (Voir de Hock, page 260.)
On se trouvait ainsi sous un régime qui devait faire tomber l'industrie nationale dans l'engourdissement, et qui avait l'inconvénient spécial d'empêcher de naître ou de se développer une quantité d'industries qui auraient eu besoin de tirer du dehors à bon marché un certain nombre de ces objets prohibés. On ne pouvait interdire complètement l'entrée du fer, de la houille, des autres métaux, mais sur plusieurs de ces articles les droits étaient presque prohibitifs et n'ont été sérieusement abaissés que sous le second Empire ; encore à l'heure actuelle sont-ils d'une élévation déraisonnable.
Les droits sur les matières premières servant à l'industrie nationale étaient extravagants ; ils constituaient une gêne notable pour la rapidité des opérations commerciales. L'agriculture jouissait d'une protection considérable, grâce à ces droits sur les matières premières
exotiques. échelle mobile^ dont nous avons déjà expliqué en gros le mécanisme, était, en outre, une faveur à laquelle elle attachait beaucoup de prix. Il n'y avait aucune prohibition d'entrée ou de sortie sur le blé ; mais le droit d'entrée s'élevait et le droit de sortie s'abaissait suivant que le prix du blé en France descendait au-dessous d'un certain taux considéré comme normal, et réciproquement le droii d'entrée s'abaissait et le droit de sortie s'élevait suivant que le prix du blé montait au-dessus de ce taux normal d'après les calculs de l'administration. Ce taux normal n'était pas le même pour toute la France. Les départements frontières étaient divisés en quatre classes, selon le cours habituel du prix du blé, et le taux normal était fixé différemment pour chaque classe de départements. Les droits sur les autres espèces de grains et de farines étaient maintenus dans ime proportion constante avec ceux qui grevaient le blé suivant ces variations de prix. Tant que les prix n'étaient pas trop élevés à l'intérieur, là marine française était protégée par un droit différentiel de 1 fr. 25 par chaque hectolitre de froment importé sous pavillon étranger.
Rien n'égalait l'inextricable complication des droits sur les articles manufacturés. L'administrateur autrichien, dont nous avons plusieurs fois cité l'ouvrage, M. de Hock, en donne des preuves nombreuses : les bois de construction et de menuiserie étaient divisés en onze articles et vingt-trois subdivisions; les pierres et les terres, en y comprenant les ouvrages en pierre, en dix-huit articles et trente et une subdivisions. Il n'y avait pas d'objet manufacturé qui ne fût soumis à une vingtaine de tarifs différents, suivant sa qualité et les opérations qu'il avait subies. Ce qui augmentait encore la gêne causée par un pareil régime, c'étaient les nombreux degrés dans la compétence des bureaux de douane, un nombre restreint d'entre eux pouvant seuls recevoir tous les articles taxés, les autres ne pouvant recevoir que certaines marchandises déterminées. Une autre source de difficultés et d'embarras, c'étaient les mesures de restriction pour le mode de paquetage et d'emballage. Les règlements étaient minutieux sur cette matière, ne permettant pas, par exemple, d'emballer ensemble des fils de divers numéros de finesse.
Les droits de navigation venaient compléter le système. Les navires étrangers étaient astreints dans nos ports à des surtaxes de pavillon; les navires français eux-mêmes n'échappaient pas à la surtaxe dite d'entrepôt — ils la subissent encore — quand ils apportaient des marchandises qui ne venaient pas en ligne directe du lieu de provenance. Le cabotage était complètement réservé — il l'est encore — au pavillon français. Un vaisseau était tenu pour français s'il appar-
tenait pour moitié à des Français et que les officiers et les trois quarts des hommes d'équipage fussent Français. Le navire devait avoir été construit en France. Les navires français étaient favorisés relativement aux étrangers par des droits différentiels de tonnage, de port et de quarantaine.
Enfin le régime colonial, connu sous le nom de pacte colonial, teruunait la série de toutes ces restrictions. Le commerce entre la France et les colonies n'était permis que par navires français. Les produits des colonies ne payaient pas de droits de sortie pour la métropole, et ils y jouissaient d'un traitement de faveur. En revanche^ leurs marchandises ne pouvaient être exportées ailleurs que pour la mère patrie, du moins à Torigine, et les colonies elles-mêmes ne pouvaient acheter d'objets manufcicturés qu'à la métropole.
Toute cette organisation artificielle et compliquée avait beaucoup moins pour objet de fournir des ressources au Trésor que de favoriser l'essor de chaque industrie en particulier. On ne se rendait pas compte que toutes ces faveurs particulières et réciproques s'annulaient mutuellement, et qu'il n'en résultait que des gênes et des pertes de temps*
Un phénomène curieux et qui montre combien l'intérêt du Trésor était étranger à ce régime, c'est que presque toujours les Assemblées législatives en France ont contraint le gouvernement à augmenter ou à maintenir les prohibitions. Presque tous les projets de dégrèvement étaient d'initiative gouvernementale, et ils rencontraient, d'ordinaire, un accueil froid ou même hostile dans les Assemblées,
L'histoire de notre tarif douanier au dix-neuvième siècle se compose alternativement de prohibitions nouvelles ou d'élévations de droits protecteurs réclamées et imposées parles Chambres malgré la résistance plus ou moins timide du gouvernement, et de plans de réforme proposés par presque tous les gouvernements et venant échouer devant la résistance des Chambres ou ne triomphant qu'à la faveur de sortes de coups d'État (f ).
Donnons quelques exemples de ces faits historiques. La Restauration, pour faire face à ses charges, proposa, outre une augmentation considérable des impôts directs, un impôt intérieur sur les articles fabriqués, sur le fer^ le cuivre, les draps, les toiles, le cuir, le paj)ier. Cet impôt, fort mauvais d'ailleurs, est repoussé; au contraire, les droits de douane proposés par le gouvernement, non seulement sont adoptés en principe, mais sont même augmentés par voie d'amendement. Au début de la Restauration également, en 1814, on voit
(1) L'ouvragé de M. Amé^ Études sur les tarifs de douane» etc.. est très instructil et très probant sous ce rapport.
le gouvernement proposer, par l'organe de M. Bérenger, directeur général des contributions indirectes, l'entrée des sucres raffinés en France moyennant un droit. La Chambre repoussa ce projet, sous le prétexte de sauvegarder les intérêts des industries françaises. De même le gouvernement demandait l'entrée d'une catégorie de fers, dits fers en massiaux, la Chambre repoussa cette motion dans la crainte que de petites usines s'établissent près des ports pour travailler ces fers et les livrer à la consommation à meilleur prix que les fers nationaux. Dès cette époque, il y avait lutte entre le gouvernement et la ..chambre des députés, le premier étant plus éclairé, plus désintéressé, par conséquent aussi moins protectionniste que la Chambre. La faculté déjà attribuée dans ce temps au gouvernement d'abaisser les droits et de restreindre les prohibitions par ordonnance royale était très critiquée.
Voici encore quelques exemples de cette ardeur des Chambres pour l'accroissement des tarifs. En 1822 le gouvernement propose de décupler le droit à l'entrée des bestiaux étrangers, en le portant de 3 fr. à 30 francs par tête de bétail : la Chambre renchérit sur cette proposition et élève le droit à 30 francs au lieu de 30- Cette lutte du gouvernement et des Chambres au sujet des droits de douane est bien exprimée dans un passage d'un rapport fait au roi en 1830 par M. le marquis d'Audilfret : « Aujourd'hui, disait-il, la législation re- « pose sur le vœu national formellement et persévéramment ex- « primé. Elle ne renferme aucune disposition essentielle qui n'ait « été, non pas seulement votée, mais produite par la Chambre. Ainsi, « quand le ministère a proposé une loi sur les grains, des amende- « ments y ont ajouté la prohibition pour certains cas : ainsi, le tarif « des fers a été porté, par amendement, de 20 à 25 francs ; ainsi, le « droit des laines a été mis, par une forme semblable, à 30 p. 100. « Tout a subi l'influence d'une pensée générale dont l'administration « n'a été que l'interprète. Lorsque celle-ci a proposé de suppri- « mer une seule prohibition, celle des cachemires, elle a été mal « accueillie, parce qu'on a cru y voir une sorte d'hésitation qui « menaçait pour l'avenir l'existence des garanties acquises. Le sys- « tème des douanes n'a pas été établi par une seule législature, mais « successivement par toutes celles qui se sont occupées de la ma-
« tière depuis 1814 (1). » ■
Ce passage exprime nettement la nature des relations entre le gouvernement de la Restauration et les Chambres au sujet des droits de douane. Comme le disait un député libéral. Benjamin Constant, les
(1) Système financier de la France, t. II, p. 116.
-Chambres étaient saisies d'enthousiasme pour le renchérissement de toutes choses, lien fut de même sous le gouvernement suivant. Depuis 1834 l'administration fit quelques efforts pour entrer dans une voie libérale. On ouvrit une enquête pour la suppression de la plupart et des plus importantes prohibitions. En 1836, on supprima celles sur les châles de cachemires, sur les extraits de quinquina, le rhum, le tafia et d'autres objets moins importants, En 1841, disparut la prohibition des fils de laine peignés écrus ; en 1845, celle des toiles de lin; en 1847, celle des tissus de soie des pays hors d'Europe. Mais dans la plupart et les plus importants de ses projets de réforme le gouvernement échouait. Ainsi en 1845 le gouvernement proposa d'établir sur la graine de sésame un droit de 2 fr. 50, qui lui semblait suffisamment protecteur pour l'huile d'oeillette. Un amendement quadrupla le chiffre ministériel en portant le droit à 10 francs par 100 kilogrammes. En 1847, M. Cunin-Gridaine, alors ministre, proposa un tarif libéral, se rapprochant sur plusieurs points de celui qui est en vigueur depuis 1860. Voici en quoi consistait le projet du ministre : 4*" suppression de 17 prohibitions et leur remplacement par des droits protecteurs ; 2^ remaniement des droits sur un très petit nombre de marchandises d'importance secondaire; 3"^ admission en franchise de 298 articles sur 666, ce qui n'aurait produit qu'une diminution de recettes de 3 millions ; A"" immunité des fers, tôles et cornières, des chanvres et lins destinés à la construction et à l'armement des vaisseaux, du zinc et en général de tous les matériaux en bois ou en fer pouvant servir à cet usage. Ce projet de loi était libéral, il supprimait des prohibitions, simplifiait le tarif sans nuire au Trésor ou à l'industrie, introduisait le principe de l'admission temporaire. Après un rapport très violent de la Chambre des députés, ce projet échoua.
Sous la République de février 1848, l'administration montra aussi quelques tendances réformatrices : le gouvernement provisoire leva les prohibitions sur les étoffes de nankin, les grandes glaces non étamées et l'iode raffiné. Tous les gouvernements marchaient quoique timidement dans la voie libérale; mais ils étaient arrêtés par les Chambres .
Au début de l'Empire l'état de l'opinion des Chambres était assez bien exprimé dans un passage d'un auteur contemporain, M. le marquis d'Audiffret : « Il nous semblerait conforme aux lois de la €€ prudence, disait-il, et aux véritables intérêts du pays de metti o à 4i l'abri de toute discussion et de toute incertitude par une protoc- « tion suffisante, et surtout bien assurée jusqu'au jour d'une incon- « testable supériorité, les sources principales du travail et de la ri-
i< chesse publique, telles que pour l'agriculture les blés, les vins, les « bestiaux et les houilles, et pour l'industrie manufacturière les <c cotons, la laine, la soie et les fers. Ces huit articles occupent plus a des trois quarts de la population; il importe de préserver avec eux <f l'aisance et le repos de toutes les familles, etc. (1). » Somme toute, bien loin de s'associer à de nouveaux progrès, les Chambres eussent plutôt demandé que l'on revînt sur les réformes de détail accomplies par les précédents régimes. Le système hautement protectionniste et presque prohibitif, établi par les Chambres de la Restauration et de Louis-Philippe, en partie contre le vœu des gouvernements d'alors, avait complètement faussé la tradition nationale depuis Colbert en matière de douane. Colbert admettait deux principes qui furent perpétuellement enfreints par le législateur de 1814 à 1860: le premier principe, c'est qu'il ne devait pas y avoir de prohibition absolue ; le second principe, c'est que les principales matières premières ne devaient pas être taxées : ainsi^ d'après l'ordonnance de 16G9, la laine pouvait entrer en franchise.
Avant le régime dictatorial de l'Empire, en 1851, un député du nom de Sainte-Beuve avait proposé un large programme de remaniement des tarifs de douane. Ce projet était divisé en cinq parties : l"" suppression de toutes les prohibitions et leur remplacement par des droits protecteurs n'excédant pas 20 p. 100 ; 2^ entrée libre de toutes les matières alimentaires et de toutes les matières premières; droits de 10 p. 100 sur les produits en partie manufacturés et de 20 p. 100 sur ceux qui le seraient complètement; réduction après quatre ans des droits sur les fers à 1 franc par 100 kilogrammes ; 3^ suppression du privilège accordé à la marine marchande française, liberté absolue de franciser les bâtiments construits à l'étranger ; 4*^ liberté du commerce des colonies avec la métropole ; 5^ impôt sur le revenu pour combler le déficit causé par ces réfor-mes. Ce projet se rapprochait du plan de M. Cunin-Gridaine en 1847 et du traité de commerce de 1860, mais il était sur plusieurs points plus radical que ces deux actes. Ainsi il réduisait les droits sur le fer au sixième du taux qui a ^té consacré par le traité de 4860, et il eût supprimé les privilèges de navigation qui n'ont été détruits qu'en 1866. Ce projet avait le tort de venir dans un moment de trouble, où les finances étaient encore en désarroi. Il fut repoussé, mais il obtint plus de 200 voix.
Ainsi, depuis plusieurs années, l'opinion libérale et même l'opinion gouvernementale s'en prenaient aux prohibitions, aux taxes sur les
(1) Système financier de la France, t. I, 122,
matières premières et aux droits très élevés sur certains articles manufacturés d'une utilité générale comme le fer. L*Empire procéda dans celte voie, d'abord avec timidité, puis avec hardiesse. Un décret de 1853 abaissa les droits sur les fers bruts et les fers forgés, sur l'acier et sur la houille ; des décrets de 1854 et de 1855 étendirent la franchise d'introduction à un grand nombre de matières premières et aux matériaux nécessaires à la fabrication d'objets du commerce des frontières. Des décrets de 1854 accordèrent à certains chemins de fer et pour un temps limité la faculté d'introduire des fers laminés et des tôles moyennant un droit et abaissèrent les droits sur les huiles, les graisses, les graines oléagineuses. Un décret de 1854 lève la prohibition sur certains liquides spiritueux, et un décret de 1856 sur les fils de laine teints.
La pensée qui inspirait toutes ces mesures, c'était de diminuer les obstacles à l'expansion de certaines industries ; ainsi la prohibition d'introduction du fer étranger relevait le coût d'établissement des chemins de fer en France, diminuait par conséquent les facilités de communication à bon marché et accroissait les frais généraux de toutes les industries françaises sans exception.
La protection accordée à l'agriculture fut fortement atteinte par"^ diverses mesures au commencement du régime impérial : suspension de réchelle mobile pour les grains, introduction des blés entièrement libre ; réduction des droits sur les vins et les liquides brûlés, sur les graines légumineuses, sur le riz, le millet, l'orge. Ces mesures de détail se proposaient un triple objet : 1^ diminuer le coût dès articles de consommation générale; 2^ faciliter le développement ou l'établissement d'industries d'une évidente utilité nationale comme les chemins de fer, et réduire les frais généraux de toutes nos autres industries; S"" donner un grand essor au commerce français par cette plus grande facilité d'introduire beaucoup d'articles étrangers, jusque-là soit absolument prohibés, soit frappés de droits à peu près prohibitifs.
Ce n'étaient là que des mesures de détail, partielles, d'une efficacité réduite. On voulait accomplir une réforme d'ensemble, plus considérable que celle qui avait été proposée par M. Cunin-Gridaine sous le règne de Louis-Philippe, et analogue à celle que proposait M. Sainte-Beuve sous la République. En 1856, le gouvernement présenta au Corps législatif un projet de loi conçu dans ce sens, mais beaucoup moins radical que la proposition Sainte-Beuve. On ne touchait pas aux droits sur les matières premières, on supprimait la plupart des prohibitions à rentrée des produits étrangers et on les remplaçait par des droits de douane excessivement élevés. Voici
comment un administrateur autrichien, M. de Hock, appréciait ce projet. « Les droits qui doivent remplacer la prohibition sont encore a élevés, excessivement élevés môme et, d'après une motion posté- « rieure au projet, ils ont haussé au delà du chiffre, d'abord projeté. « D'après l'intention du gouvernement ils doivent représenter, d'une « part, le droit perçu à l'entrée en France des matières premières <( contenues dans les produits en question, et, d'autre part, ils doi- « vent assurer à la fabrication une protection de 30 p. 100 de la vau leur des marchandises; en réalité, ils vont bien au delà de ce but. a Ils donnent à des marchandises susceptibles d'un grand commerce n une protection de plus de 100 pour 100, et la tarification présente « tous les défauts que nous avons reprochés plus haut au tarif fran- <i çais, des divisions trop nombreuses et d'une distinction difficile, « trop de considération pour la valeur des objets, des prescriptions «trop minutieuses sur l'emballage des marchandises; mais on a « triomphé d'un principe qui jusqu'ici a opposé une barrière à « toutes les améliorations, et le chemin est librement ouvert au « progrès. »
Ce projet était donc bien timide : c'était assurément le yninimiun des réformes indispensables; la question de la levée des prohibitions revenait pour la troisième fois devant la Chambre; celle-ci lui fit de nouveau mauvais accueil; le projet fut repoussé ou dut être retiré par le gouvernement. C'est alors que le gouvernement impérial, plus autoQrate que ses prédécesseurs, se souvint de l'article de la Constitution de 1852 qui l'autorisait à conclure des traités de commerce sans que la ratification du Corps législatif fût nécessaire à leur validité. Cette prérogative en soi était exorbitante; mais il faut dire que les Chambres par leur obstination à repousser depuis quarantecinq ans toutes les réformes douanières même les plus modestes justifiaient l'emploi qui en fut fait. Par l'initiative de Michel Chevaher, qui s'entendit avec l'illustre Cobden, le chef du parti réformiste anglais, et qui convertit à ses propres opinions le gouvernement français, un traité de commer^ce fut conclu avec l'Angleterre. Une lettre impériale en date du 5 janvier 1860, adressée par l'empereur au ministre d'État, traçait le programme d'un régime douanier nouveau qui consistait dans les mesures suivantes : suppression des droits sur les matières premières nécessaires à l'industrie; réduction de l'impôt sur les sucres et les cafés ; amélioration des voies de communication; réduction générale des droits sur les canaux et abaissement des frais de transport; prêts à l'agriculture et à l'industrie; travaux considérables d'utilité publique; suppression des prohibitions; traités de commerce avec les puissances étrangères.
Il y avait dans ce programme trois parties : la partie essenlielle^ c'était la suppression des prohibitions, des droits sur les matières premières, et la conclusion des traités de commerce; une seconde partie, c'étaient les mesures destinées à faciliter la transition et à mettre l'industrie nationale en état de mieux supporter la concurrence étrangère. Une troisième partie enfin, c'était la réduction des droits sur certaines denrées exotiques, le sucre et le café.
Le traité de commerce conclu avec TAngleterre ne fixait pas les tarifs, il ne posait que des principes et une limite aux droits. Des conventions supplémentaires déterminèrent, après une enquête, des tarifs qui restèrent au-dessous de 25 et 30 p. 100. En supprimant les prohibitions et les droits sur les matières premières, la France rentrait dans la tradition de Golbert. A beaucoup d'égards le traité de 1860 se rapprochait de celui de 1786. Toute une série de lois et d& traités compléta cette grande réforme, notamment la loi de 1861 qui détruisit le pacte colonial ; la loi de 1866 sur la marine marchande disposa que trois ans après sa promulgation les surtaxes de pavillon seraient supprimées, à moin^s que les navires français ne fussent frappés en pays étrangers de charges ou de droits dont les navires de ces pays même seraient exempts. Les droits de francisation sur les navires étrangers furent réduits à une somme insignifiante : deux francs par tonneau de jauge. L'égalité fut établie entre la marine française et la marine étrangère pour le droit de tonnage. On supprima la détaxe dont jouissaient les marchandises venant de contrées fort éloignées, comme celles d'au delà du détroit de la Sonde : le café de la Réunion n'était jadis taxé qu'à 40 francs quand celui de la Martinique l'était à 60 pour compenser l'inégalité des distances. La plus grande partie des règlements artificiels de l'ancien régime protectionniste disparut.
Ce grand ensemble de mesures constitue la principale réforme financière et économique qui ait été accomplie en France depuis la Révolution. Malheureusement depuis 1877, et surtout depuis 1880, l'opinion publique égarée s'est rejetée dans la plupart des pays du monde vers le régime protecteur.
Cette réforme fut très heureuse pour le développement de la richesse du pays. Le commerce et les échanges, affranchis d'entraves inextricables, se multiplièrent : la plupart des industries furent stimulées par une concurrence qu'elles pouvaient supporter, mais qui les contraignait à plus d'efl'orts qu'autrefois. Une foule d'industries grandirent et prospérèrent qui auparavant étaient écrasées ou étouffées par la protection dont jouissaient d'autres industries placées à des échelons inférieurs de la production. Quelques industries, il est
vrai, eurent à souffrir : quelques forgea mal placées durent disparaître. Mais ces infortunes spéciales et locales étaient inévitables et plus que compensées par le développement de la prospérité générale. Les effets du nouveau régime commercial furent encore accrus par le développement des chemins de fer et des voies de communication. Il est très regrettable qu'à partir de 1882 la mollesse et l'indécision du gouvernement aient amené dans les nouveaux traités de commerce un relèvement heureusement assez restreint dans les tarifs.
Une nation d-e l'Europe avait précédé la France dans la réforme de son système commercial, c'est l'Angleterre. Toutes les autres suivirent à pas plus ou moins lents. Adam Smith écrivait en 1776, dans son célèbre ouvrage sur la Richesse des Nations, qu'il ne fallait pas s'attendre à ce que la liberté du commerce pût jamais être complètement rendue à la Grande-Bretagne, que ce serait là une chimère aussi certaine que d'espérer voir se réaliser le reve de la République d'Utopie ou d'Océana. Le grand économiste manquait trop de confiance et ne se rendait pas assez compte de la rapidité possible des progrès sociaux. Quand un principe faux est attaqué et qu'il a commencé à être entamé dans la pratique, il est bien près de disparaître complètement.
Nous n'avons pas à faire ici l'historique de la réforme douanière de la Grande-Bretagne. Elle est complète : il ne reste plus dans les tarifs anglais une seule trace de droit protecteur. Depuis 1820 jusqu'à 1832 chaque session du Parlement a été remplie par des discussions sur le régime commercial et presque chaque année a vu abolir quelque droit suranné. Il y a trois périodes distinctes dans cette ère de réformation: de 1822 à 1830 on atténue les droits protecteurs sur presque tous les points; c'est Huskisson qui est le principal minisc.e réformateur. De 4 830 à 1845 se produit la grande agitation de la ligue de Manchester pour l'abolition des droits ;^ur les grains; sous le ministère de Robert Peel les cojm-laws sont, en effet, rapportâmes, et l'agriculture perd toute protection. De 1845 à 4 860 l'œuvre se complète 'par l'abandon de Tacte de navigation, par des dégrèvements incessants et la disparition de tout droit protecteur. L'ère des traités de commerce s'ouvre. ^
Le changement complet de système commercial fut, non pas plus técond, mais tout autant pour l'Angleterre que pour la France. La plupart des autres pays d'Europe qui entrèrent dans la même voie s'en trouvèrent bien. La Prusse est, de toutes les puissances du continent européen, celle qui avait conservé depuis les guerres du commencement du siècle le tarif le plus libéral : malgré le relèvement
g74 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
des tarifs qu'a imposé dans ces dernières années M. de Bismarck^ TAllemagne conserve encore pour la plupart des articles un régime plus libéral que la France (1). Les États-Unis d'Amérique qui, depuis 1860, abandonnèrent un tarif de douanes libéral pour un tarif hautement protectionniste, ont souffert, dans les dernières décades d'années, des crises intenses, et leur prospérité n'a eu pour cause que rétendue de leur territoire vierge et l'importance de Timmigration.
Dans les développements qui précèdent nous avons parlé des douanes plutôt au point de vue économique qu'au point de vue tinancier : c'est qu'il est bien difficile de séparer Tun de Tautre. Il était impossible de traiter de l'impôt des douanes sans jeter un coup d'œil rapide sur ce qu'il a été dans le passé. Revenons maintenant sur le terrain fiscal. Quelles sont les conditions qui assurent aux droits de douane un rendement élevé? Quelle est la meilleure organisation que l'on puisse donner à cet impôt?
On n'a pas oublié que les droits de douane sont de deux sortes t les uns purement fiscaux, les autres protecteurs en même temps que fiscaux. Les premiers sont ceux qui grèvent les denrées exotiques . n'ayant pas de similaires dans le pays ou ayant des similaires qui j sont taxés dans la même proportion que ces denrées exotiques. Les autres frappent des matières premières analogues à celles qui sont produites et non directement taxées sur le sol national, ou bien encore des articles manufacturés qui pourraient -faire concurrença aux articles manufacturés nationaux. Voilà deux classes très distinctes d'objets imposables. La première se compose presque uniquement de denrées qui sont produites par un autre climat, denrées tropicales et coloniales, telles que le café, le cacao, le thé, le coton,, jadis le sucre. La deuxième comprend tous les produits agricoles de | nos contrées, comme la laine, le lin, le chanvre, le blé, le vin, et tous j les articles manufacturés : la houille, le fer, tous les métaux, les | tissus, etc.
Quelle est la plus productive de ces deux catégories de droits? C'est, au moins pour les pays d'Europe, toujours la première, celle ^ qui comprend les denrées coloniales. La productivité d'un régime da i douanes dépend de bien des causes qu'il importe d'analyser.
Elle tient d'abord au nombre et à l'importance des articles que l'on veut soumettre aux taxes. Il est clair que, si Ton veut frapper la laine, le blé, la houille, on aura de ce chef des revenus que n'auront pas des nations qui épargneront ces articles : il reste à savoir
(I) Voir sur Tancien régime douanier de la Prusse : Riclielot, Histoire du Zollve^ rein.
s'il vaut mieux grever ces produits étrangers que de relever les impôts intérieurs, soit directs, soit indirects. L'objection principale contre la taxation des articles que j'ai cites et de beaucoup d'autres analogues, c'est que de pareils impôts contraignent 1q consommateur national à un sacrifice bien plus élevé que n'est le rendement qui rentre dans les caisses du Trésor. Ainsi, l'impôt perçu à la douane sur le blé ou sur la laine, non seulement renchérit le blé et la laine taxés dans la proportion de la taxe, mais il renchérit en outre tout le blé et toute la laine que produit le pays et qui ne sont pas taxés. Il y a donc une grande disproportion entre la perte que subit le consommateur grâce au renchérissement de la totalité de ces produits et le revenu que perçoit le fisc par la taxation d'une faible partie de ces produits.
Quoi qu'il en soit, la productivité d'un régime de douane dépend en premier lieu de la série des articles que l'on taxe. On ne peut dire que le maximum du revenu fiscal doive être sut ce point le but d'une bonne administration des finances, et on ne doit jamais oublier que, toutes les fois qu'on taxe à la frontière des marchandises ayant des similaires dans le pays, on impose au consommateur un sacrifice qui est hors de toute proportion avec le revenu que retire le Trésor, puisque le sacrifice du consommateur est quelquefois au bénéfice du Trésor dans la même proportion que 4, 5, 8, 10 sont à 1.
La productivité d'un régime douanier dépend, en second lieu, du taux des droits sur les objets de consommation n'ayant pas de similaires dans le pays. On a vu que la plus grande partie du revenu des douanes se compose de droits sur les denrées coloniales, sucre, café, cacao, thé, tabac, etc. Le produit aura d'autant plus de chance d'être considérable que les droits sur ces denrées seront plus élevés, sans dépasser la limite d'une certaine modération, sinon, en restreignant outre mesure la consommation, la hausse excessive des droits en diminuerait le rendement. Nous avons déjà incidemment dans cet ouvrage effleuré plusieurs fois cette question délicate de la productivité relative des droits élevés et des faibles droits : nous lui consacrerons quelques pages dans un prochain chapitre. On ne peut nier qu'en règle générale, lorsque l'on ne sort pas de la catégorie des tarifs modérés, un droit un peu élevé n'ait plus de chance d'être productif qu'un droit moindre.
En troisième lieu, la productivité d'un régime de douane tient au chmat et à la position géographique du pays. Ainsi, en Europe, une grande partie des produits de la douane vient des denrées coloniales. 5Si le climat d'une contrée européenne permet de produire sur son
sol des denrées de même nature ou servant à un môme usage que ces denrées coloniales, le produit des douanes aura, de ce chef, une infériorité vis-à-vis du produit des douanes des pays qui sont situés dans d'autres conditions de climat. Comparons, par exemple, la" France à TAngleterre sous le rapport des douanes. L'Angleterre importe tout le sucre qu'elle consomme: la France, au contraire, produit elle-même à l'intérieur les deux tiers de sa fabrication de sucre. Cela vient de ce que le sol et le climat de la France sont plus propices que le climat et le sol de l'Angleterre à la production de la betterave sucrière. 11 en résulte que de ce chef, en supposant que le droit sur le sucre fût exactement le môme en Angleterre qu'en France ^t que la consommation par habitant fût la même, néanmoins les droits sur le sucre rapporteraient beaucoup plus à la douane anglaise qu'à la douane française, parce que, en Angleterre, tout le sucre brut consommé vient de l'extérieur et paye les droits à la douane, et que, en France, au contraire, la plus grande partie du sucre consommé est produite à l'intérieur et par conséquent acquitte les droits aux contributions indirectes intérieures, et non pas à la douane. Cela, sans doute, est fort indifférent pour le Trésor qui ratrouve d'un côté ce qui lui manque de l'autre, mais cela fait que le rendement de la douane est plus faible en France qu'en Angleterre, quoique le Trésor ne pâtisse nullement de cette infériorité qui a une compensation dans la supériorité du rendement des contributions indirectes. Nous avons^ pris pour exemple le sucre, quoique l'Angleterre ait aboli, en l'année 187 4, les droits sur cette denrée, nous eussions tout aussi bien pu prendre le vin, dont la France produit sur son sol à peu près tout ce qu'elle consomme, tandis que l'Angleterre tire de l'étranger tous ses approvisionnements de vin ; de même, quoique dans une moindre mesure, pour les spiritueux ; de même aussi pour le tabac, que la France produit en partie, que TAngleterre ne produit pas, mais cela par le fait des lois fiscales plutôt que par celui de la nature.
En quatrième lieu la productivité d'un régime de douane dépend en grande partie des habitudes et des goûts des habitants : en France la population emploie, comme boisson principale, le vin, qui est un produit du pays ; en Angleterre, elle use de boissons chaudes et exotiques, principalement du thé, qui, en outre, demande une grande consommation de sucre, autre produit exotique pour l'Angleterre. Or, le thé, comme denrée étrangère, est taxé à la douane, tandis que le vin, boisson nationale, est taxé chez nous aux contributions indirectes par un impôt intérieur. Il en résulte que le produit des douanes est plus grand en Angleterre qu'en France, ce qui ne veut pas dire que le Trésor français en souffre» Ce aue le Trésor anglais perçoit sur
le thé à la douane, le Trésor français le perçoit et plus amplement encore, sur le vin par un impôt intérieur. De même encore, en France, les boissons spiritueuses sont généralement produites dans le pays, soit par la distillation du grain, soit par la distillation du vin. En Angleterre, il en est autrement: une grande partie des spiritueux consommés vient du dehors. D'où il résulte que le produit des douanes est plus élevé en Angleterre qu'en France, ce qui n'indique aucune infériorité de notre part, ni aucun préjudice pour notre Trésor, mais ce qui veut dire seulement que nous percevons plus parles contributions indirectes et moins par la douane, parce qu'une pias grande partie des articles de consommation taxés est produite en France et qu'une moins grande vient de l'étranger.
En cinquième lieu, la productivité d'un régime douanier tient aussi aux règlements administratifs qui, dans quelques pays, transportent à la douane des perceptions opérées dans d'autres pays par un autre mode et par une autre administration que celle des douanes. Ainsi, le tabac f^jt une denrée partout taxée et à un taux très élevé: il tient une giande place dans les budgets; il produit notablement moins en Angleterre qu'en France ; cependant, c'est un des gros chapitres des dou?.n«:.s b' itanniques et un des petits chapitres de recettes des douanes françaises. La raison en est que des règlements fiscaux, en prohibant absolument la culture du tabac dans le Royaume-Uni, attribuent à !a douane la totalité de la perception de l'impôt sur cette denrée, tandis que d'autres règlements fiscaux, constituant en France le monopole de la fabrication du tabac dans les mains de l'État, transportent aux contributions indirectes intérieures la presque totalité de la perception de l'impôt sur cette marchandise. De ce que la douane britannique perçoit sur le tabac 250 à 260 millions de francs de plus que la douane française, que faut-il conclure? Absolument rien au fond: ce n'est qu'une question de forme. La perception qui manque à la douane française se retrouve, et bien au delà, dans le produit des contributions indirectes. Supposons qu'en France on change la perception de l'impôt survie sucre, qu'au lieu de l'établir sur le sucre brut, on l'établisse sur le sucre raffiné, la douane française, qui perçoit encore une cinquantaine de millions sur le sucre, ne percevra presque plus rien sur cette denrée. Est-ce à dire que le Trésor aura perdu? En aucune façon. La perception de l'impôt sera faite par l'administration des contributions indirectes intérieures au lieu de l'être par celle des douanes : il y aura compensation.
Des détails que nous venons de donner sur les cinq causes principales qui influencent le revenu des douanes et le font considérablement varier d'un pays à l'autre, il résulte que le chiffre du produit
de la douane dans une contrée n'indique rien de précis, qu'on n'eu peut tirer aucune conclusion sérieuse et surtout qu'il est impossible de comparer, sans une minutieuse analyse, le rendement des douanes dans deux contrées différentes, parce que les éléments du revenu des douanes ne sont pas partout les mêmes, et que certaines recettes qui figurent dans un pays au revenu des contributions indirectes sont inscrites dans Tautre au revenu des douanes.
Si donc Ton veut comparer la situation de TAngleterre et celle de la France en matière de taxes de consommation, il faut réunir dans Tun et l'autre pays le revenu des douanes et celui des contributions indirectes intérieures : ce sont ces deux services réunis, ces deux produits réunis qu'il faut rapprocher l'un de l'autre; en comparant isolément les douanes anglaises aux douanes françaises, ou isolément les contributions indirectes intérieures de TAngleterre à celles de la France, on ne peut qu'avoir des idées vagues et que tirer des conclusions inexactes.il faut agir de même quand on veut comparer les impôts de donsommation à deux époques différentes dans un môme pays.
Il y a encore d'autres réflexions à faire sur le pfoduit des douanes. En général, le produit des douanes que Ton voit cité partout est un produit brut, il faut bien s'entendre sur ce mot. Ce produit est brut, non seulement en ce sens qu'il faut en déduire les frais de perception, mais surtout en ce sens qu'il faut en retrancher de très importantes sommes pour les restitutions, les draivback^ ou quelquefois même pour les primes à l'exportation. Généralement on ne fait pas cette déduction. Il résulte de cette négligence que d'abord on a une idée exagérée du produit des douanes et que, en outre, on rend impossible toute comparaison de l'importance de ce produit à deux époques ou chez deux nations différentes.
Ces restitutions et ces primes d'exportation qui, quelquefois, se sont élevées à 50 millions de francs pour une année, sont loin de prélever partout et en tout temps une proportion identique du produit des douanes. Cette proportion varie, au contraire, à l'infini suivant la nature des droits et certains arrangements fiscaux.
En Angleterre le revenu des douanes est un revenu net, en ce sens, du moins, qu'il n'en faut déduire que les frais de perception, et non pas des restitutions, des drawbacks ou des primes à l'exportation. Gela vient de ce que le régime des douanes en Angleterre est très simple, qu'il se borne à taxer quelques articles de large consommation, qu'il ne frappe aucune matière première et qu'il ne contient aucune disposition protectionniste. En France, au contraire, jusqu'en 1860 il y avait d'énormes restitutions de droits et de primeà
à rexporlation. L'administration des douanes avait un passif à côté il un actif. La cause en était que Ton taxait les matières premières et que Ton restituait lors de la sortie, par le moyen du drawback^ aux articles fabriqués le droit perçu ou présumé perçu sur la quantité des matières premières qui était censée avoir servi à la fabrication des articles manufacturés exportés. Ce mécanisme, qui enflait en apparence le revenu des douanes, est facile à comprendre : la laine étrangère était grevée d'un droit de 10, 15, 20 p. 100 : toute la laine qui entrait payait ce droit et tout ce produit était inscrit en recettes ; mais les étoffes de laine exportées obtenaient la restitution de ce droit. Évidemment, si l'on veut savoir quel était à cette époque le produit vrai des douanes, il est nécessaire de tenir compte, non seulement du droit perçu à l'entrée, mais aussi du droit restitué à la sortie, et de déduire celui-ci de celui-là. C'est ce que ne faisaient pas les états de douane : ou, du moins, dans les documents officiels, il y avait deux tableaux différents et très espacés, Tun, indiquant la totalité des sommes perçues à l'entrée, l'autre tableau, situé à plusieurs centaines de pages d'intervalle, faisant connaître ce qui avait été restitué à la sortie.
Ces primes et ces remboursements, avons-nous dit, n'ont pas une 5>roportion constante avec le produit total des droits de douane : ils varient, non seulement suivant la nature des articles taxés, mais encore suivant certains arrangements fiscaux. Nous avons déjà indiqué les deux méthodes usitées pour empêcher le fabricant national qui exporte dé pâtir des droits sur les matières premières qui ont servi à manufacturer les articles exportés. Ces deux méthodes sont : le drawback et l'admission temporaire. Dans le système du drawback l'administration perçoit d'abord les droits, puis les restitue. Dans le système de l'admission temporaire, l'administration ne perçoit pas les droits à l'entrée des matières que l'on destine à la fabrication d'articles pour l'exportation. Les recettes des douanes sur les tableaux officiels sont beaucoup plus grosses dans le système du d?a2^;6aeA: que dans le système de l'admission temporaire; mais ce n'est là qu'une apparence ; en réalité, les recettes nettes sont les mêmes sous l'un et sous l'autre régime ; mais comme, dans le système du drawback, toutes les matières taxées payent des droits, sauf restitution à la sortie, et que, au contraire, dans le système de l'admission temporaire, les matières premières destinées à la fabrication d'articles manufacturés pour l'exportation ne payent pas de droits et n'ont rien à réclamer à la sortie, il en résulte que dans le système du drawback les recettes des douanes sont en apparence plus grosses, si du moins l'on néglige, comme c'est malheureusement l'usage, da
tenir compte du tableau des restitutions ou des primes à Tex portation et de le déduire des recettes. En France, jadis le sucre rafliné n'était exporté que sous le régime du drawhack ; il l'a été ensuite sous le régime de l'admission temporaire. Aussi les tableaux de douane de 1859 et de i869 donnent-ils des résultats beaucoup plus dissemblables en apparence qu'en réalité.
Après ces observations préliminaires voyons ce qu'a été le produit des douanes en France depuis cinquante ou soixante années. On divise les droits de douane en droits d'importation, droits d'exportation^ droits de navigation et recettes accidentelles. Souvent on ajoute les sels aux droits de douane. L'impôt sur le sel se perçoit en France par les soins des deux administrations des contributions indirectes et des douanes, la première recueillant la taxe sur le sel qui est produit à l'intérieur, la seconde percevant les droits, non seulement sur le sel étranger qui entre en France, mais aussi sur le sel qui est produit dans la région que l'on appelle rayon-frontière. Nous laisserons de côté tous les droits sur le sel, comme étant un élément perturbateur, puisqu'ils sont perçus inégalement par deux administrations différentes.
D'après M. le marquis d'Audiffret, voici quelles ont été les recettes des douanes sous la Restauration (J) :
Années. Recettes.
1816 51,458,590 fr.
Ce qui frappe dans ces chiffres, c'est leur médiocrité ; et cependant ce n'était là qu'un revenu brut : il fa^ut en défalquer le montant des primes payées à la sortie. Ces primes ont été de :
ànnées. Primes.
1820 971,218 fr.
(1) Le Système financier de la France, par le marquis d'Audiffret, t. II, 326*
DES DROITS DE DOUAiNE. 681
Années. Primes.
IS'ÎS 10,311,199(1)
Le produit net variait donc de 88 à 99 millions dans les dernières années de la Restauration, produit net en ce sens qu'il ne comprend pas les restitutions, mais il faut toujours en déduire les frais de perception.
Si nous recherchons maintenant le revenu des douanes, non compris les sels, sous Louis-Philippe, nous voyons qu'il augmente légèrement : en 1830 il est de 104 millions et demi, dont il faut déduire les primes à la sortie ; en 1840, il est de 122 millions, dont il faut toujours retrancher 15 ou 20 millions de primes. En 1847, le revenu brut atteint 144 millions. En 1850, il est de 134 millions, mais les primes doivent en être déduites pour une somme de 25 millions. Passons à l'année 1859 qui a précédé le traité de commerce : les droits de douane proprement dits s'y élèvent à 200 millions, dont 189 millions et demi de droits d'entrée. L'augmentation tient surtout au sucre et au café ; mais les restitutions ou les primes à Texportation montent à 50 millions ; d'où le produit net est de 150 millions seulement.
Si l'on poussait plus loin l'analyse, on trouverait des preuves frappantes de l'inefficacité fiscale des taxes sur les matières premières exotiques ayant des similaires dans le pays. En 1850, les lames en masse paient 10 millions et demi de droit d'entrée, et elles figurent pour 7 millions dans le tableau des droits restitués à la sortie des objets fabriqués. En 1859, les laines en masse paient 7 millions et demi à l'entrée, elles sont comprises pour 6 millions dans le tableau des restitutions à la sortie. On voit combien est faible l'écart entre les droits perçus et les droits restitués sur cette matière première : c est pour un aussi mince profit qu'on imposait au commerce une gêne considérable et qu'on renchérissait le prix de toutes les laines dans le pays. Il est môme arrivé, mais d'une manière exceptionnelle, que les droits restitués à la sortie des lainages ont dépasse les droits perçus
à l'entrée des laines. ^ -x j ^ ^
En 1861, après le traité de commerce, le produit des douanes, sans les sels, fut de 135 millions dont 126 de droits d'entrée ; les primes et les r;stitutions ne montent plus qu'à 23 millions, ce qui fa^t rassortir à 112 millions le total net du produit des douanes contre 150 en 1859 : la cause de cet écart est presque
des droits sur les cafés et sur les sucres. En 1862, le produit net
(l) Le Système financier de La France, t. II, p. 330.
ressortait à 120 millions, le total des perceptions ayant été de 159 millions dont 152 de droits d'entrée, mais il fallait défalquer de ce produit brut 40 millions payés pour primes. En 1869, le rendement était de 122 millions dont 120 de droits d'entrée : il n'y avait pas pour cette année de déduction à faire, les primes ayant disparu par l'abolition des droits sur les matières premières et par la substitution du régime de l'admission temporaire à celui des drawbacks.
Ainsi, le plus grand produit net avant la réforme de 1860 était de 150 millions, et, neuf ans après la réforme, de 122. Mais cet écart était surtout causé par la réduction des droits sur le sucre et sur le café ; cette réduction, que Ton avait opérée en même temps que la réforme commerciale, eût pu très bien être ajournée sans que les résultats économiques de la réforme en fussent modifiés. En outre, de 1859 à 1869, les frais de recouvrement des douanes avaient été diminués d'une dizaine de millions par la réduction notable du nombre des employés de la douane. En tenant compte de ces considérations, les douanes étaient arrivées à produire quelques années après la réforme autant de revenu vraiment net qu'auparavant. Le Trésor n'y avait donc pas perdu et il avait procuré au commerce des avantages considérables. Voici l'importance des droits qui avaient disparu : sur le coton en laine 19 millions ; sur les laines en masse 7 millions et demi ; sur les graines oléagineuses 1,200,000 francs; sur les céréales 800,000 francs ; sur l'indigo, 600,000 ; sur le chanvre, 600,000 ; sur les peaux brutes, 500,000 francs : en tout, 30 millions en chiffres ronds, dont une partie était restituée à la sortie. Le bienfait pour l'industrie consistait moins encore dans la suppression des droits que dans la suppression des formalités, des lenteurs qu'occasionnait la perception à l'entrée et éventuellement la restitution à la sortie.
L'expérience démontre que, chez les nations européennes, les seuls droits de douane qui soient très productifs, sans grands inconvénients pour le développement économique, sont ceux qui frappent les denrées exotiques dites coloniales; qu'au contraire les droits qui grèvent soit les matières premières, soit les produits agricoles étrangers ayant des similaires dans le pays, soit les objets manufacturés, ont le triple défaut de donner un produit médiocre, souvent même très faible, d'assujettir l'industrie et le commerce à beaucoup de charges, de renchérir enfin toute la production intérieure .
Au plus beau temps du régime protectionniste, en 1850, les droits sur les denrées coloniales, y compris les sucres, rapportaient à la
douane française 71,630,471 francs; ceux sur les produits agricoles ayant des similaires dans le pays, 32,420,000 francs; enfin ceux sur les objets manufacturés 20,370,628 francs (1). Les deux dernières catégories réunies ne faisaient donc guère plus des deux tiers de la première.
Depuis nos désastres de 1870-1871 les droits de douane ont été singulièrement relevés sur les denrées coloniales : ils l'ont été aussi, à partir de 1882, sur beaucoup de catégories d'objets fabriqués.
A partir de 1883, à la suite de la crise qui a frappé l'agriculture, les droits sur les produits agricoles ont été considérablement élevés. Le droit sur le blé qui était de 60 centimes par 100 kilogrammes depuis 1861 a été porté par la loi du 28 mars 1883 k 3 francs, puis à 3 francs par la loi du 29 mars 1887, enfin au taux énorme de 7 fr. par la loi du 27 février 1894. Les vins étaient inscrits au tarif général de 1891 pour un droit de 70 centimes par degré alcoolique jusqu'à 10 degrés 9 et le droit sur l'alcool en plus au delà de 10,9 au tarif minimum et à 1 fr. 20 par degré jusqu'à 10 degrés 9 au tarif général ordinaire. En 1898 on les porte à 12 francs Thectolitre jusqu'à 12 degrés. Par ces fortes taxations atteignant à 40 ou 60 p. 100 de la valeur commune de l'objet taxé, on peut juger des autres taxes qui s'appliquent à la plupart des articles agricoles ou manufacturés ; elles sont, toutefois, pour la plupart, un peu moindres que dans les deux cas qui précèdent.
On comprend que, en face de la crise agricole qui sévit sur le vieux monde, d'une part, et des ravages du phylloxéra, de l'autre, il ait été nécessaire de relever, dans une certaine mesure, les droits purement nominaux des tarifs qui avaient été adoptés lors de la grande réforme économique de 1860. Autrement, le découragement se serait emparé de la population des campagnes; notre vignoble n'eût été qu incomplètement reconstitué, et, dans un pays de petite et de moyenne propriété comme la France, la crise, non seulement au point de vue économique, mais au point de vue politique et social, eût été grave; il eût été prévoyant, toutefois, de s'arrêter à un taux moitié moindre que les droits qui viennent d'être indiqués et de considérer même ces taxes plus réduites comme destinées surtout à faciliter, pendant une période de transition, la transformation de l'agriculture.
Grâce à l'excessive tarification nouvelle, le produit des douanes s'est énormément accru en France depuis 1882 et surtout depuis 1892; en 1896 il s'est élevé à 471,046,000 francs et en 1897 à 479,839,000. 11 n'est pas sans intérêt de voir comment se répartit cette grosse perception et la façon dont elle a été affectée par les mesures
ultra-protectionnistes adoptées à partir de 1885 et plus encore de 1892. Nous avons dressé le tableau suivant relatif aux trois années 1880 1891 (année qui a précédé le nouveau tarif général) et 1890, la dernière année sur laquelle nous ayons des renseignements détaillés.
Produit des droits de douane en France (1).
Droits à ^importation.
ANNÉES
Marchandises
Café
Sucre étranger
Sucre des colonies
Vins
Huiles et essences de pétrole et de schiste
Sel •
Céréales
Houille crue et carbonisée.
Cacao
Marchandises diverses. . . .
Droit de statistique
Droits de navigation
Droits et produits accès- i
soires <
Amendes et confiscations., f Droits d'exportation
Francs.
Francs.
Francs.
.Or)0.
Un coup d'œîl jeté sur ce tableau montre l'énorme changement accompli non seulement dans le total du rendement des droits de douane, mais aussi dans leur répartition depuis 1880 et 1891. Le produit s'en est beaucoup élevé, puisque de 367 millions de francs en 1880 il est passé à 438 millions en 1891 et à 4G9 en 1896, soit une augmentation de 102 millions ou 27 à 28 p. 100 de la première à la dernière de ces années. Mais la répartition des droits est plus curieuse : si le café est resté le plus grand producteur, la taxe qu'il subit, soit 156 fr. 25, étant énorme, le sucre étranger, fortement taxé et chassé par nos primes à la fabrication indigène, est tombé à rien; le sucre des colonies ne s'est guère que maintenu ; les droits sur les marchandises non dénommées ont presque doublé dejiuis 1880 et ils
(1) Les chifTros qui suivent et qui sont empruntés en général à Ja collection des An-nuaii^es Statistigites de la France, publiés par le Ministère du commerce, ne soiit qu'approximatifs. Us ne concordent pas exactement avec les chiffres globaux des rmlletins de Statistique, publiés par ie ministère des Finances ; ainsi d'après ces dernierr. documents (rhiffres provisoires il est vrai) le total des recettes des douanes en 1891 serait de 43G,940,000 francs au lieu de 438,500,000, comme au tableau ci-dessus^ et, d'autre part, il serait en 18D6 de 471,040,000 au lieu de 469,367,000.
ont augmenté de 75 p. 100 depuis 1891 ; enfin deux articles sont devenus excessivement importants, tout en donnant lieu à des recettes singulièrement variables d'une année à l'autre, les céréales qui ont produit 72 millions en 1895 et seulement 20 1/2 en 1896 ; le vin qui a produit 21 miMions en 1891 et plus de 49 millions en 1896.
Aujourd'hui l'ensemble du produit des douanes en France est excessivement influencé par les récoltes de céréales et de vin ; quand l'une de ces récoltes est tout à fait mauvaise, à plus forte raison quand elles le sont l'une et l'autre, comme dans l'année 1897, le produit des douanes augmente considérablement. C'est ainsi que, en i 897, les douanes ont produit 480 millions de francs en chiffres ronds, dont 405 millions à l'entrée des marchandises diverses autres que les sucres et les sels, contre 471 millions et 386 millions respectivement €n 1896 Les sept premiers mois de 1898 ont donné encore une plusvalue plus accentuée à cause des importations de blé et de vin : ^90 781 000 fr pour les droits sur les marchandises autres que les lucres et les sels contre 217,659,000 fr. dans les mêmes mois de 1897, «oit l'énorme plus-value de 73,122,000 fr. ou près de 34 p. 100. Rien n'est si aléatoire que le rendement des droits sur les céréales
et les vins puisqu'il dépend non d'un courant régulier d afTaires,
mais du déficit des récoltes intérieures.
Voici pour les six dernières années dont nous ayons les comptes le
rendement tant des droits sur les céréales que de ceux sur les vins.
Ig93 1804
Années 1891 J802 Millieis Milliers Milliers Milliers
Milliers Milliers ^'V'^'^ de c»e de
de francs francs. francs. francs,
francs. francs- fran^ ^^^^^ 2^^300
Céréales... 72.000 Go 800 70.900 31-200
, ^ 1' +,.0 1a T^rnduit des droits de douane sur ces Ainsi d'une année à 1 autre 1^ PJ^^mt (120,500,000 fr. en
deuxarticles varie d'une so-anta^^^^^ ^^^^^ ^ ^^^^
1894 et 63,300,000 ^^«^^^^^^^^^^ à en juger par
à 1898 l'écart aura ete encore P|^^ premiers mois de 1897
les chiffres donnés plus P^^^''^^^VrLue de blé devait exiger
et 1898. On estimait que le acnci d'environ 30 millions de
l'importation dans la ^ampagn ^ ^^.^ n.illions, et
quintaux de blé à 7 fr. • ^^^^
d'une dizaine de millions d hectohti es de^^ répartissant, il est vrai, ensemble près de 300 "^^^^'^^ ^^l^i de 1898. Nous devons dire
sur deux exercices, celui de période électorale, le
que, par un décret du 3 mai 18J8, en pie v
gouvernement, s'apercevant du désastreux effet que produisait sur la population le renchérissement du pain, suspendit, à parlir du 4 mai jusqu'au 1®'' juillet, les droits sur les blés ; néanmoins les encaissements, du chef de ces droits, pour la douane, auront été énormes en i898.
Les pays qui ont des droits de douane reposant comme en Angleterre, sur des courants à peu près constants de marchandises n'offrent pas cet excessif écart de productivité de ces droits d'une année à l'autre. Ces variations sont un embarras pour la fixation du budget et une cause d'entraînement pour les chambres qui, en vue de recettes énormes et passagères, se lancent dans des dépenses inutiles.
Il est assez étrange, à la fin du xix® siècle, qu'un grand pays démocratique tire une aussi forte partie de ses droits de douane de taxes élevées sur des objets de consommation populaire et que les revenus de l'État s'accroissent quand les particuliers, du moins de la classe inférieure et moyenne, sont dans la plus grande gêne.
Il est clair, en outre, qu'un pays qui, comme l'Angleterre, peut sVssurer les denrées d'alimentation au plus bas prix et dont lapopulation ouvrière est toujours ainsi bien nourrie et à bon compte, jouit d'une considérable supériorité, au point de vue industriel et commercial, sur ses concurrents. C'est là une considération que les gouvernements ne devraient jamais perdre de vue ; ils mettent le peuple qu'ils surchargent en état d'infériorité manifeste par rapport à certains concurrents mieux avisés.
Notre système douanier est donc devenu depuis 1882 et surtout depuis 1891 très oppressif. Il tend à se rapprocher du régime de complication que décrivait et condamnait M. de Hock avant 18(30 (voir plus haut pages 662 et 663) ; il se distingue encore de celui-ci en ce sens que les principales matières premières industrielles sont exemptes de droits et que la taxation sur elles est remplacée par des primes à la culture du lin, du chanvre, à la production intérieure de la soie, etc., système fort coûteux, mais qui dispense des^ drawhacks, etc. Quant aux droits sur les produits alimentaires, notamment sur le blé, si la gravité de la concurrence faite par les pays neufs à notre agriculture peut les excuser à titre transitoire et dans une certaine mesure, si le droit de 3 fr. par quintal, établi en 1885, pouvait être admis afin de donner à nos cultures le temps de se transformer, il est clair qu'un droit de 7 fr. est exorbitant. Il faudrait renoncer à cet excès de protection non seulement pour les produits agricoles, mais pour les objets manufacturés. Nos droits fiscaux sur certains produits exotiques, comme celui de 156 fr. 25 sur le café, sont, d'autre part, exorbitants.
Voici, pour la dernière période connue (1896), le produit des droits à l'importation sur les principaux objets par ordre décroissant : Cale, 116,6 millions de francs; vins, 49,1; huiles et essences de pétrole et de schiste, 31,8; sucre des colonies françaises, 31,3; sels, 25; céréales, 20,5; bois communs, 18,3; cacao, 16,6; fruits de table, 13,2 ; houille crue et carbonisée, 12,2 ; tissus de laine, 7,4 ; machines et mécanique, 7,3; tissus de coton, 6,8; sucre étranger, 6,2; bestiaux, 5,9, poivre et piment, 4,4; outils et ouvrages en métaux, 3,7; poteries, verres, cristaux, 3,2; fonte, fer, acier, 2,8; fils de coton, 2,3 ; tissus de soie et bourre de soie, 2,2 ; fromages, 1 ,9; thé, 1,7 ; huiles de graines grasses, 1,7 ; bière, 1,6 ; huile d'olive, 1,6; tissus de lin ou de chanvre, 1,3, etc.
Outre les produits agricoles alimentaires similaires aux nôtres^ ainsi que les denrées coloniales, qui sont les uns et les autres taxés avec exagération, il y a certaines matières premières, comme les bois, et des objets non alimentaires de consommation populaire tels que les huiles de pétrole, qui sont beaucoup trop grevés; d'autre part, certains droits énormes sur des articles importants correspondent à de petites perceptions, ces droits étant prohibitifs, notamment
ux sur les produits métallurgiques.
Parmi les droits de douane, même les petits sont parfois très g.Mianis : c'est la simplification qu'il faut chercher. Entre les taxes créées depuis 1870-71, l'une des plus minimes en apparence, mais , en réalité des plus nuisibles au commerce d'exportation, est le droit de statistique qui produit 7 millions. « Cela n'est rien, disait le ministre des finances qui l'a inventé. Vous entrez à la frontière, vous payez 0 fr. 10 c. pour votre malle et vous ne vous en apercevez même pas. » Ce qui peut être vrai pour une ou plusieurs malles ne l'est plus pour le grand commerce d'exportation et de transit, et ce droit, microscopique quand il s'agit d'une caisse d'indigo ou d'un ballot de soie, devient un empêchement et même une prohibition pour les marchandises de peu de valeur. Pour les produits chimiques, par exemple, les extraits en caissettes représentant 20 francs, le droit de 0 fr. 10 c. fait 1/2 p. 100. Les balles de sandal moulu de 60 kilog., faites pour l'intérieur de l'Espagne et du Portugal et valant 10 francs, acquittent 1 p. 100 d'impôt en payant le droit de statistique à la sortie, sans compter la statistique à l'entrée. On pourrait multiplier à l'infini les exemples analogues. Ce misérable droit de 0 fr. 10 c. coûte à telle fabrique de produits chimiques que nous pourrions citer 8,000 francs par an. Il est complètement impossible de recouvrer cette somme sur les clients du dehors et ce droit est bel et bien un impôt sur le fabricant. Celte taxe est injuste.
car un fabricant qui travaille pour l'étranger doit payer l'impôt, réputé léger et vraiment très lourd, tandis que le fabricant d'objets similaires qui ne travaille que pour l'intérieur de la France ne perd rien, pouvant recouvrer le droit de statistique à l'importation sur ses clients français. Les fabricants exportateurs ne peuvent rehausser leurs prix ; la concurrence est très vive avec les Américains et les Anglais, et ce droit fait perdre aux exportateurs français beaucoup vi'ordres au profit de ces derniers. Le droit de statistique a rapporté 6,440,000 fr. dans l'exercice 1886. Il est plus absurde et plus nuisible en France qu'ailleurs, parce que l'exportation française se compose principalement de menus articles envoyés par petits colis : ce que nous avons dit de l'industrie des produits chimiques serait vrai éga* ement de vingt autres branches de fabrication.
Réduits à des perceptions sur les denrées dites coloniales et à des taxes de 8 à 12 p. 100 sur les autres catégories d'objets, les droits de douane pourraient encore produire au Trésor une recette assez notable, 400 millions de francs environ. Les Anglais nous offrent l'exemple des simplifications successives auxquelles un bon régime de douanes peut se prêter par des remaniements prudents et habiles tout en maintenant au Trésor un revenu considérable. Jadis le tarif de la douane anglaise était aussi compliqué que le nôtre avant 1860; aujourd'hui il n'y a plus qu'une demi-douzaine d'importants articles taxés et une douzaine d'autres qui sont insignifiants par eux-mêmes et que l'on supprimera sans doute dans un bref délai.
11 ne s'est guère écoulé d'année depuis cinquante ans, sans que quelques taxes de douane aient été réduites ou supprimées en Angleterre. Le rendement des douanes a, il est vrai, baissé ; de 600 ou 700 millions de francs, chiffres fréquemment atteints il y a trente ou quarante ans, il est tombé à o20 en 1896; mais le bienfait éprouvé par le pays fait plus que compenser l'intervalle entre le rendement de 1896 et celui de 1860 ou de 1850; d'ailleurs il dépendrait de l'Angleterre de relever le produit de ses douanes dans une proportion considérable sans charger de nouveau les innombrables articles qui ont été affranchis. Il lui suffirait de rétablir au taux d'il y a trente ans les droits sur le sucre, sur le thé et sur le café, cela seul lui donnerait 300 millions de jjlus. Elle a supprime complètement les droits sur le sucre et réduit ceux sur le thé, parce que ces deux denrées sont en Angleterre de consommation générale, qu'elles servent à l'alimentation des classes pauvres de même qu'à celle des classes moyennes.
En 1 895-96, le produit des douanes britanniques s'est élevé à 525 millions de fr, (20,985, OOOliv. sterl.); 95 millions de fr. (3,7 46/194lîv. sterl.)
DES DROITS DE DOUANE. 689 provenaient des droits sur le thé, contre 4,795,786 liv. sterl. en 1885 ; 4 millions de fr. (167,673 liv. sterl.) de ceux sur le café ; 111 millions defr. (4, 419,000 liv. sterl.) des droits sur l'alcool ; 31 1/2 millions de fr. (1 ,234,994 liv. sterl.) de ceux sur le vin ; 270 millions de fr. (10,748,322 liv! sterl.) des droits sur le tabac; 10 millions de fr. (393,186 liv. sterl.Me ceux sur les raisins et les fruits secs ; 5 millions de fr. (203,297 livres sterl.) des taxes sur d'autres objets; enfin 730,000 fr. (29,626 liv. sterl.) de recettes diverses. En supprimant les droits sur les objets divers, non désignés dans la nomenclature précédente, les douanes britanniques produiraient encore 319 millions de francs. La douane verse aux localités 5 millions de francs des droits perçus sur l'alcool.
Le thé, les spiritueux, le vin, le tabac, ne seraient pas susceptibles de fournir à la douane française un revenu important (1) : la première de ces denrées parce qu'elle est étrangère à nos habitudes nationales; les deux suivantes, parce qu'on les produit sur notre sol et qu'on en importe peu du dehors; la dernière parce qu'elle est taxée à l'intérieur sous une foruje plus efficace, celle du monopole de fabrication. Mais le sucre, le cacao, le café, dont on use chez nous beaucoup plus qu'en Angleterre, quelques autres denrées coloniales pourraient encore rendre respectable le revenu de nos douanes et le maintenir à 400 millions, surtout si on conservait des taxes modérées de 8 à 12 p. 100 sur un certain nombre d'autres objets.
Nous avons, dans un précédent chapitre, parlé des frais de perception de l'impôt des douanes (Voir chapitre iv). Ils sont assez élevés en France, mais on ne doit pas les considérer isolément, l'administration des douanes étant l'auxiliaire indispensable de celle des contributions indirectes. Il faut réunir les dépenses des deux administrations et les comparer au produit total des contributions indirectes et des douanes réunies pour se faire une idée exacte de la proportion des frais au produit. Les frais de perception des droits de douane proprement dits ont cependant diminué dans des proportions notables. Voici, d'après le Bulletin de statistique de mai 1887, les recettes des douanes, les frais de régie et leurs proportions à diverses époques :
Proportion
Années. Recettes des douanes. Frais de régie. p. 100 des fraiâ
francs. francs. aux recauvromeats.
1855 183,455,507 îolî^oH '** 1"
1859 178,209,064 IV^Àùâ 22 3/4
1861 139,011,904 31,6.0,059 iZ 3/*
(1) Cependant, depuis le phylloxéra, les vins espagnols et autres produisent i la luuane française 25 à 50 millions. 44
Années.
Recettes des douanes francs.
Frais de régie,
Proportion p. 100, des frai* aux recouvrements.
îssi... ........ 38I,'999,'385 31,497,033 8 1/4
1896 469.357.000 32.472. 171 (chiffres de 1897) 6 92
La dernière réduction de la proportion des frais de perception aux recettes lient à la très grande élévation des droits. Voici, à diverses époques, le nombre des agents de la douane française depuis 1870 :
Années.
Agents.
Années.
Agent».
Ainsi de 1860 à 1869 le nombre des employés de la douane avail diminué de 7,354 : depuis 1869, il a augmenté de 500, parce i que Taccroissement de certains droits, excitant davantage la • contrebande, nécessitait plus de surveillance; mais le nombre des agents reste encore de près de 7,000 au-dessous du cbiCfre de 1860. ' C'est la réforme économique et commerciale qui a rendu à la vie i civile, aux travaux des champs ou aux travaux industriels, ces 6 ou 7,000 employés ; il y a eu 6 ou 7,000 hommes de plus à augmenter la ; production. Si Ton simplifiait encore le régime des douanes, que Ton supprimât les droits sur les menus objets d'un produit insignifiant, la diminution du nombre des employés pourrait encore être de 3 ou 4,000 individus : or ne serait-ce pas un grand bienfait quçv i d'avoir rendu aux carrières productives dix mille hommes vigoureux ; qui avant 1860 n'étaient occupés qu'à gêner la production? Aux États- Unis, en 1881, les droits de douane ont rapporté 194,159,000 dollars" 1 milliard de francs environ, et les frais de perception ont monté à 6,283,000 dollars (33 millions de fr.) ou 3,22 p. 100. Dans la même année les frais de perception du revenu intérieur {intei^iial revenue) qui produisait 135 264,000 dollars, se sont élevés à 4,727,000 dollars, soit 3,20 p. 100. La pl upart des importations se faisant en Amérique par mer, les frais de perception des douanes y sont peu élevés. Le produit brut des douanes aux États-Unis est prévu pour 130 millions de dollars (780 millions de fr.) au budget de 1897-98 avec un tarif exoessit
DES DROITS DK «wMIANP.. G91
D'aprèslos slatistiqaes allemandesles droits de douane produisaient au Zollverein 55,500,000 francs bruts en 1834, 88 millions de francs ^n 1842, 87 en 1851 , 87 1/2 en 1860, 120 millions en 1871. En 1877- 78 on parvint pour l'empire d'Allemagne, remplaçant l'ancien Zollverein, à 182 millions de francs de recettes brutes, pour retomber à 143 millions de francs en 1879. Le retour au régime protectionniste tant agricole que manufacturier a relevé les recettes douanières de l'empire à 289 millions de francs bruts (231 millions de marks) en 1884-85; en 1895-96 le produit brut a été de 512 millions de francs bruts (415,393,000 marks) et 482 millions de francs nets (391 ,771,000 marks). Les frais ne seraient donc que de 38 millions de francs, à peine 6 p. 100, ce qui est modique.
On n*a une idée exacte de l'impôt des douanes que lorsqu'on a éludié les formalités auxquelles il assujettit les commerçants et les habitants des pays frontières, surtout quand il est compliqué et qu'il comprend un grand nombre d'articles.
Les rigueurs des douanes sont grandes en tout pays, elles l'étaient en France plus qu'ailleurs avant d860 : elles se sont atténuées depuis lors, à mesure que le tarif est devenu plus libéral et plus simple. Le régime des douanes comporte des formalités qui gênent la circulation des marchandises allant à l'étranger et en venant; il rend en outre nécessaires des restrictions à la liberté des habitants d'un certain rayon appelé rayon frontière : ceux-ci sont privés de plusieurs des droits qui appartiennent en d'autres lieux à tous les citoyens.
On ne peut établir une muraille autour d'un grand pays comme autour d'une ville : d'autre part, la surveillance des agents de la douane serait bien inefficace si elle ne portait que sur cette ligne mince et presque idéale qu'on appelle la frontière, et s'il suffisait aux articles taxés de traverser cette ligne pour échapper aux droits. Aussi, afin de mieux assurer la perception, toute une large bande du pays qui avoisine la frontière est soumise, au point de vue de la circulation et de la liberté même des habitants, à un régime rigoureux. Cette bande de terrain est de 20 kilomètres sur la frontière, même de 25 kilomètres si la configuration des lieux rend cette extension désirable : sur les côtes et le long des fleuves, des rivières ou des canaux conduisant de la mer à un port intérieur, le rayon frontière n'est que de dix kilomètres. Le rayon frontière est donc beaucoup plus large sur les frontières de terre : en outre les règlements et les restrictions à la liberté des habitants y sont beaucoup plus sévères que dans le rayon frontière de mer. On comprend que la douane soit beaucoup moins vexatrice pour une île que pour un pays continental.
iSur la frontière de terre il y a deux lignes de bureaux de aouaiies :
Fune extérieure, c'est-à-dire touchant à la frontière même ; l'autre intérieure, placée en arrière et à l'extrémité du rayon frontière. Du côté de la mer il n'y a, au contraire, qu'une seule ligne de bureaux de douanes. Ces bureaux sont pourvus des tarifs et des lois de la douane» On a établi, en outre, un certain nombre de bureaux dans les villes très importantes de l'intérieur. Les marchandises peuvent être expédiées directement de l'étranger à ces bureaux sous les plombs de la douane.
Les habitants du rayon frontière, surtout ceux des frontières de terre^ sont tenus en perpétuelle suspicion. La loi présume qu'ils sont des contrebandiers ou qu'ils peuvent être tentés de le devenir : elle les traite donc en suspects. Aucune marchandise ne peut être transportée entre les deux lignes de douane en quelque sens que ce soit sans être accompagnée d'une expédition, sous peine de saisie, de confiscation et d'une amende. Cette expédition est, soit un acquit de payement, quand les droits ont été payés, soit un acquit-à-caution, quand ils sont consignés ou garantis, comme dans le cas d'entrepôt ou de transit, soit un passavant lorsque les objets transportés sont exempts de droits. Toute marchandise qui n'est pas accompagnée d'une expédition indiquant le lieu de départ et de destination, la qualité, la quantité, le poids, le temps nécessaire au transport, est censée circuler en fraude. L'exemption complète de cette expédition n'est accordée qu'aux personnes qui se rendent aux jours de foire et de marché dans les villes avec des denrées telles que des comestibles et des productions rurales spécifiées (poisson, pain, vin, cidre, bière, viande, volaille, gibier, beurre et objets de jardinage), et aux consommateurs qui pour leur usage ont acheté dans le rayon frontière et transportent de jour à leur domicile, les jours de foire et de marché, les coupons d'étoffes et autres objets de consommation, qui n'excèdent pas 5 mètres en étoffes de laine, 8 mètres en étoffes de soie et en toiles de coton ou autres, 3 kilogrammes de sucre ou de café, etc. Il est inutile de démontrer combien ces prescriptions sont gênantes. Dans le rayon des côtes les règles sont beaucoup moins strictes : pendant le jour toutes les marchandises y peuvent circuler sans expédi-^ tionde la régie; pendant la nuit, il n'y a de prohibé que la circulation des tissus, des fils de coton, du poisson salé, du tabac et des denrées^ coloniales, sous peine de confiscation et de 500 francs d'amende.
Dans le rayon frontière de terre les entraves à la liberté des ci-^ toyens s'étendent encore beaucoup plus loin : dans les communes qui y sont situées et qui n'ont pas 2,000 habitants de population agglomérée, il est défendu de former aucun magasin ou dépôt d'articles manufacturés ou de toutes les marchandises dont la sortie est
soit frappée de droits, soit prohibée, ou dont l'entrée est grevée d'un droit de plus de 20 francs par 100 kilogrammes. L'infraction à ces rè glements est punie de la confiscation et de 100 francs d'amende. Les marchands dans ces communes sont tenus de faire inscrire à un compte ouvert tenu pour eux par les bureaux de douanes les mar chandises qu'ils ont dans leurs boutiques. Enfin, dans le même rayon, les moulins, les usines, les fabriques ou les manufactures ne peuvent être établis hors des villes sans des autorisations spéciales, et leur déplacement peut être ordonné s'il est constaté par jugement qu'ils aient favorisé la contrebande. Les moulins à eau et à vent situés à 2 kilomètres et demi de la frontière peuvent être frappés d'interdiction par mesure administrative sur simple procès-verbal énonçant qu'ils favorisent la contrebande. Il n'est permis de franchir la ligne de douane que de jour par les chemins autorisés et en se présentant au bureau.
Dans le rayon frontière du côté de la mer il n'existe aucune mesure analogue aux précédentes; mais la surveillance de la douane s'étend sur un rayon de quatre lieues de mer à partir de la côte, les navires qui y stationnent sont assujettis à des règles particulières.
Telles sont les restrictions apportées à la liberté des habitants dans le rayon frontière : disons maintenant quelques mots des formalités à remplir par ^.es marchandises allant à l'étranger ou bien en venant, taxées ou non. Les prescriptions sont sur ce point très compliquées : il y a des règles communes aux exportations et aux importations, d'autres particulières aux unes ou aux autres; les unes enfin propres aux exportations par terre, d'autres aux exportations par mer. Voici les règles générales. Toute marchandise entrant ou sortant par terre ou par mer doit être déclarée au premier bureau de douane, les objets exempts de droit aussi bien que les autres. La déclaration doit indiquer la qualité, le poids, la mesure, le nombre, la provenance, etc. Après la déclaration les marchan4^ises sont visitées en présence des conducteurs ou des capitaines : les droits sont perçus, s'il y a lieu. Si la vérification constate un excédent de plus d'un vingtième pour les métaux et de plus d'un dixième pour les autres marchandises, cet excédent paie double droit. Tout excédent sur le nombre des ballots, balles, caisses, est saisi, et le déclarant subit en outre une amende de 100 francs. S'il y a désaccord entre la douane et le déclarant sur l'origine, l'espèce, la qualité ou la valeur des marchandises, on recourt pour les trois premières causes de contestations à l'arbitrage : trois commissaires experts sont institués auprès du ministère <iu commerce, il leur est adjoint dans chaque affaire deux négociants
e94 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
ou fabricants avec voix consultative. Si la déclaration est reconnue fausse, il y a lieu à confiscation et à amende. Quand le désaccord porte sur l'exactitude de la valeur déclarée, la marche est différente, la marchandise peut être retenue moyennant le paiement du prix déclaré et d'un dixième en plus : c'est ce que Ton appelle la préemption. Cette préemption s'exerçait jusqu'en 1848 au profit des employés de la douane ; depuis lors elle se pratique au profit de l'administration elle-même.
Il serait superflu d'énumérer ici les règles spéciales pour les importations par mer concernant les restrictions de tonnage et d'entrée, les manifestes des capitaines, les formalités de débarquement, etc. Certaines marchandises taxées ne peuvent entrer que par certains bureaux, dans l'intérêt du contrôle : d'autres ne peuvent entrer que par certains ports ; d'autres ne peuvent être introduites par des navires ayant moins de 40 tonneaux.
Les îles situées sur les côtes de France ont été longtemps assujet- ^ties à un régime particulièrement sévère : toutes celles qui sont très près du littoral, étant suspectes de servir d'entrepôt à la contrebande, étaient interdites aux bâtiments venant de l'étranger, qui n'y pouvaient toucher qu'en cas de détresse. Seuls les bâtiments français^ venant de France, pouvaient faire le service de ces îles à un port de France. Même la Corse était soumise à ces restrictions. Ce régime exceptionnel, injurieux et préjudiciable, a été abandonné pour les îles d'Oléron et de Ré, plus tard pour la Corse, Belle-Ile el Noirmoutiers.
Un des autres inconvénients du régime des douanes, c'est qu'un petit nombre de bureaux seulement sont ouverts à l'entrée et à la sortie de toutes les marchandises. La cause de cette restriction si nuisible, qui oblige souvent à de longs détours et à des pertes de temps, c'est la complication du tarif, l'impossibilité d'avoir un grand nombre d'agents qui soient en état d'asseoir les droits et de constater les valeurs. M. Cliffe Leslie, dans une étude publiée par le Cobden Club^ et dont nous avons déjà parlé (voir chapitre iv, pages 263 et suivantes), a montré combien ces entraves étaient nuisibles au développement d'une foule de localités qui sont douées d'avantages naturels. Le progrès consiste à rendre le tarif plus simple : c'est ce qu'avait faille traité de 1860 qui a permis la réduction du nombre des agents de la douane. M. de Hock critique avec raison les formalités minutieuses prescrites par la douane pour l'emballage des colis.
Les quelques indications que nous venons de donner suffisent pour démontrer quels sont les considérables inconvénients de l'impôt des douanes. Môme lorsque le tarif est très simple et très
rti modéré, comme en Angleterre, ces inconvénients existent; mais ils sont considérables lorsque le tarif, comme le' nôtre encore, comprend un nombre indéfini d'objets et notamment d*objets manufacturés. L'abaissement notable des droits sur ces articles, rafTranchissement définitif de toutes les marcbandises qui ne donnent lieu qu'à des perceptions insignifiantes, rendraient aux habitants et aux commerçants
^ de la frontière cette partie de leur liberté naturelle que l'administra-
t lion des douanes a jusqu'ici confisquée.
Doit-on espérer que les droits de douane seront un jour complètement supprimés? On peut concevoir que ce progrès soit possible, on peut être certain que ce jour n'est pas prochain. Les droits de douane ne pourraient être abandonnés que si l'on renonçait aux contributions indirectes intérieures. Gomment pourrait-on percevoir un impôt sur le vin, sur Teau-de-vie, sur le tabac, produits dans le pays, si on laissait entrer sans droits le tabac, l'eau-de-vie, le vin provenant de l'étranger? Ce serait évidemment sacrifier la production indigène à la production étrangère. Tant que les impôts sur les consommations seront indispensables à nos budgets, le maintien de ces droits à l'intérieur rendra nécessaire le maintien de droits de douane correspondants sur les objets étrangers similaires qui viendront sur le marché national. Ou bien, il faudrait supposer que tous les États du monde, au moins tous les États d'un continent, s'entendent pour avoir justô les mêmes droits de consommation à l'intérieur^ et à un taux identique, de manière à créer une sorte de confédéra-^ tion douanière, un Zollverein agrandi, oii toutes les marchandises circuleraient en pleine liberté. Mais une foule d'obstacles, provenant de la situation politique des divers pays, de l'inégalité des exigences financières de chacun d'eux, des diflérences de mœurs et de goût, empêcheront longtemps les principaux peuples de former une confédération douanière. Tout au plus devrait-on penser maintenant à une union restreinte, comme Léon Faucher en avait eu l'idée pour
V les peuples latins : encore ce plan était-il mal conçu. On pourrait admettre que la France, par exemple, fît une union douanière avec la Belgique, la Hollande, la Suisse, l'Italie, l'Espagne; ce serait un bien grand progrès. Mais la France et l'Italie, ayant relativement beaucoup plus de charges financières que les autres pays, devront sans doute pendant longtemps avoir à rintérieur des droits de consommation plus élevés, ce qui les contraindra à maintenir leurs lignes de douanes (1). Il est d'ailleurs probable qu'un très long temps s'écoulera avant qu'un projet aussi avantageux à la civilisation puisse se réaliser ;
(1) On peut prétendre que la difTérence dans le taux et la nature des impôts indirects intérieurs n'empêcherait pas complètement la suppression des douanes entre
gQQ TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FiNANCES.
il comporterait, d'ailleurs^ une légère diminution de l'autonomie politique des États participants.
Une dernière question, qui se rattache au régime des douanes, mérite d'être étudiée. Quand il est avéré que dans un pays l'agriculture et l'industrie supportent de plus lourds impôts que dans les pays voisins, convient-il d'établir, à l'entrée des produits étrangers, des droits compensateurs? Beaucoup de personnes répondent par l'affirmative et cette solution est spécieuse : elle n'est cependant pas exacte.
Si un produit agricole ou un produit manufacturé est grevé à l'intérieur d'une taxe spéciale, si la laine, par exemple, est imposée à 1 franc ou à 50 centimes le kilogramme et le vin à 2 ou 3 fr. l'hectolitre, il n'y a aucun doute que les articles étrangers similaires doivent être soumis à un droit identique lorsqu'ils viennent dans lepays. Autrement on découragerait la production indigène et Ton accorderait des faveurs indirectes, une sorte de privilège, à la production étrangère. Il en serait de même si une taxe spéciale et excessivement lourde, au lieu de porter directement sur les produits de consommation indigènes^ était assise sur la terre qui les fournit, et que cette taxe eût d'ailleurs pour objet non pas d'atteindre les revenus du propriétaire, mais de faire contribuer le consommateur par une hausse du prix de la denrée. Supposons, par exemple, que l'on supprimât les impôts indirects sur le vin et qu'on les remplaçât en partie par une taxe spéciale de 50, de 100 ou de 150 fr. sur les hectares cultivés en vignes, taxe qui viendrait s'ajouter à l'impôt foncier ordinaire : il est bien évident que dans ce cas le législateur se proposant de frapper la consommation manquerait son but s'il ne grevait pas d'un droit compensateur le vin étranger entrant dans le pays. Gomme ce vin étranger ne paierait pas l'équivalent de la taxe spéciale et énorme sur la culture de la vigne, le propriétaire français, pour supporter la concurrence, ne pourrait pas hausser ses prix ei-devrait subir seul la taxe qui le ruinerait.
Le même raisonnement s'applique au cas d'un impôt spécial sur tel ou tel objet fabriqué, ou bien encore sur les matières premières qui entrent dans la fabrication de cet objet et les instruments qui servent à le produire. Il faut, pour qu'il y ait lieu à un droit compensateur, que la taxe soit à la fois spéciale et excessivement lourde.
Il en est tout autrement des impôts généraux sur la propriété, sur
plusieurs pays voisins. On arguerait des différences de Timpôt sur les boissons dans les divers États de TEmpire d'Allemagne. Néanmoins nous regardons comme à peu près impossible la suppression des douanes entre plusieurs pays qui ont un régime ires différent de contributions indirectes intérieures.
Texercice des industries, sur les voies de transport et les moyens de communication. Ceux-là ne justifient l'établissement d'aucun droit compensateur sur les produits étrangers. Les impôts généraux sur la propriété, tels que l'impôt foncier, ont pour but d'atteindre le revenu du propriétaire et non pas de faire contribuer le consommateur : or, ce serait r^ejeter sur celui-ci tout le poids de l'impôt que de mettre un droit compensateur à l'entrée des produits agricoles de l'étranger. Si ces impôts généraux sont plus lourds dans un pays que dans un autre, cela peut tenir à deux raisons : ou bien à ce que ce pays a commis des fautes d'administration et de politique, ou bien à ce qu'il dé pense plus en œuvres d'utilité publique, comme en chemins, en routes, en canaux. Dans l'un et l'autre cas, c'est le propriétaire qui doit supporter tout le poids de l'impôt direct.
Quant aux impôts qui frappent l'industrie directement, comme l'impôt des patentes, il est bien clair que le législateur les a établis avec l'intention qu'ils portassent sur les industriels et non sur les consommateurs. Dans la pratique Tincidence en est sans doute fort variable et dépend de circonstances diverses. Mais ces impôts directs ne sont jamais assez lourds et représentent une proportion trop faible de la valeur de chaque produit pour qu'il y ait lieu à l'établissement d'un droit compensateur sur les produits étrangers.
Nous sommes de la même opinion pour les intérêts qui grèvent les transports, les correspondances, les actes à l'intérieur du pays. En principe nous trouvons ces taxes fort mauvaises, mais nous n'admettons pas qu'elles justifient l'établissement de droits compensateurs sur les produits étrangers. Tous ces impôts, si gênants qu'ils soient, ne représentent jamais, nous le répétons, qu'une part presque infinitésimale de la valeur d'un produit industriel. Les articles venant de l'étranger les supportent en partie : ils subissent, par exemple, les droits sur les transports pour toute l'étendue du territoire qu'ils traversent depuis la frontière ; ils ne peuvent pas, non plus, échapper complètement aux taxes sur les correspondances ou sur les actes.
Tous les droits de douane, compensateurs ou autres, du moment qu'ils ne sont pas strictement nécessaires, ont les plus grands inconvénients : ils compliquent, ils renchérissent, ils retardent les opérations commerciales ; ils sont un obstacle au développement des industries qui sont situées aux échelons les plus élevés de la production.
Supposons que, pour compenser les charges que les filateurs et les tisseurs indigènes supportent du fait des patentes, des taxes sur les correspondances et sur les effets de commerce, on établisse des droits ou l'on élève les droits antérieurs sur Içs étoffes étrangères, on aura
peut-être rendu service aux filateurs et aux tisseurs, mais on aura gêné et grevé davantage l'industrie des confectionneurs qui exportent, af)rès avoir donné un supplément de main-d'œuvre, des tissus achetés îi l'étranger, La démonstration serait encore plus frappante s'il s'agissait d'un produit élémentaire comme la fonte qui peut servir à toute une série d'élaborations ultérieures.
Ces droits compensateurs, pour être justes, devraient d'ailleurs porter sur tous les objets sans exception, sinon l'on favoriserait telle industrie et non telle autre. Or, des droits compensateurs établis sur tous les articles étrangers rendraient le tarif des douanes absolument inextricable. Les diverses industries ne ressentiraient pas non plus dans la même mesure l'effet présumé bienfaisant et équitable de ces taxes compensatrices. Les industries qui exportent la plus grande partie de leur production ne profiteraient guère des droits compensateurs sur les produits étrangers et supporteraient, sans récupération possible, tous les impôts intérieurs dont on prétend leur compenser le poids. Au contraire, les industries qui produisent surtout j)Our le marché intérieur se verraient restituer, grâce aux droits compensateurs et à la hausse des prix qu'ils amèneraient, tous les impôts généraux établis dans le pays sur les professions industrielles etcominerciales.
En résumé, il y a un intérêt de premier ordre à ne pas compliquer le régime des douanes, à laisser autant que possible entrer librement toutes les marchandises, surtout toutes les matières premières et j tous les objets fabriqués qui sont susceptibles d'une élaboration ultéî ieure. Les droits compensateurs sont une gêne et une charge nouvelle pour les industries qui emploient les articles étrangers et leur donnent un supplément de main-d'œuvre. Ils ne sont d'aucun se- 1 cours aux industries qui exportent. Il est très malaisé de les calculer 1 avec équité. On doit donc y renoncer, sauf quand on a grevé à l'inté- 1 rieur d'une taxe spéciale et lourde tel produit agricole ou tel produit 1 industriel déterminé. Mais Ton ne doit jamais mettre des droits sur 1 les articles étrangers pour compenser les impôts généraux établis 1 dans le pays soit sur la propriété, soit sur Texercice de toutes les in- 1 dustries, soit sur les transports, sur le prix des correspondances ou 1 sur les actes. 1
Les industries nationales bénéficient toujours d'une protection 1 naturelle vis-à-vis des produits étrangers sur le marché intérieur; E cette protection consiste dans l'éloignement des pays concurrents. . Nous sommes, d'ailleurs, un partisan déterminé de la suppression de 9 tous les impôts sur le transport des marchandises et de la modéra- lion des taxes sur les correspondances ou sur les actes ; mais même
DES DROITS DE DOUANE. ggg
là OÙ ces droits sont élevés, ils doivent être supportés par les nationaux. Ce serait racheter un mal par un pire que d'établir àcause d'eux des droits dits compensateurs sur les articles étrangers.
La réforme inaugurée en 1860 a donné les meilleurs résultats économiques. Le commerce spécial de la France avec l'étranger a passé de 3,907 millions de francs en 1859 à 7,408 millions en 1873. De nouveaux débouohés se sont ouverts pour nos produits au dehors. Des industries jusque-là paralysées par les droits qui grevaient les objets étrangers dont elles avaient besoin comme instruments ou comme matières premières de leur travail ont pris un développement considérable. Certes, tous ces résultats ne sont pas dus uniquement à l'abaissement des droits de douane; les nouvelles voies de communication, les chemins de fer surtout y ont contribué. Mais il est incontestable que sans les traités de 1860 l'augmentation de la puissance productive de la France eût été plus lente.
Des tentatives ont été faites au lendemain de la guerre de 1870-71 pour rejeter la France en arrière et rétablir le système protectionniste rigoureux qui existait avant 1860. Elles ont une première fois échoué. Malheureusement, depuis 1882, elles ont fini par aboutir. Les traités de commerce avec toutes les nations ont été successivement dénoncés et remplacés par des tarifs dits autonomes en iSy^i, avec des droits très élevés. C'est une mauvaise politique. Un rapport de M. Raoul Duval, au nom de la commission des textiles du Conseil supérieur du commerce, reconnaît que l'écart entre les frais de production pour les cotonnades en France et en Angleterre ne dépasse pas 3 p. 100, et que cette différence est généralement couverte parle frais d'emballage, de transport, etc. Si les tendances protectionnistes qui se manifestent à l'heure actuelle dans plusieurs pays d'Europe venaient à triompher complètement, il en résulterait une véritable anarchie économique et un trouble profond dans la production du monde entier.
Un exemple choisi entre mille montrera combien les intérêts particuliers sont souvent opposés à l'intérêt général. Un instrument d'une utilité universelle, les machines à coudre, était, d'après les traités de commerce, taxé d'un droit de 6 francs les 100 kilogrammes. Or, il arrive qu'un industriel du Jura fabriquant par an un millier de machines à coudre demande que le droit soit porté à 24 francs, c'està-dire qu'il soit quadruplé. La commission des industries diverses du Conseil supérieur du commerce, par Torgane de M. Gaston Bazille, reconnaissait ce que cette prétention avait d'inouï. Le fabricant en question livrait à la consommation 1,000 machines à coudre par an, la France tirait annuellement 100,^000 machines de l'étranger. Ainsi,
pour faire gagner 10,000 fr. à un industriel, on eût fait payer 1 million aux consommateurs, et généralement à des consommateurs pauvres. Néanmoins la commission ne recula pas devant cette énormilé. Elle proposa d'élever le droit sur les machines à coudre. On peut juger par cet exemple du mérite de tous ces droits. Cette commission, d'ailleurs, semblait prise de l'enthousiasme de renchérissement dont parlait jadis Benjamin Constant; elle réclamait l'établissement de droits sur unefoule d'objets jusque-là indemnes, les briques, l'iode, le brome, etc.
Il eût été désirable que la France fût préservée d'une législation aussi folle. Deux grands peuples ont montré par une expérience récente les mérites respectifs d'un système restrictif et d'un système libéral en matière de douanes, ce sont les États-Unis d'Amérique et la France, fous deux ont été écrasés par des guerres terribles. Mais le premier a voulu chercher des ressources dans un tarif de douanes très élevé; le second est resté sous un régime relativement libéral. Le premier a été aftligé par des crises intenses et fréquentes. Le second a étonné rEurope par la solidité de son industrie et de son commerce.
L'abolition de toutes les entraves inutiles, la suppression du droit de statistique et des derniers vestiges des droits d'exportation (1), la disparition immédiate de tous les droits sur les articles qui ont le caractère de matières premières — la houille, les peaux, les bois de construction et de teinture, les huiles, les céréales, etc., — l'atténuation graduelle et la suppression définitive, après un délaide quelques années, des droits sur la fonte, le fer, les machines, les fils, telles seraient les mesures les plus propres à donner une impulsion considérable au travail national. Quelques industries, comme la filature et la métallurgie, ayant à leur tête des hommes considérables, font entendre des plaintes que tous les gouvernements et toutes les assemblées prennent pour l'expression générale du commerce de la France. Mais à côté de ces quelques industries il y en a mille autres qui pâtissent des faveurs indues que Ton fait aux premières. Malheureusement ces autres industries sont plus disséminées : elles n'ont pas à leur tête de grands et opulents manufacturiers ; elles n'ont pas un puissant organe et elles ne savent pas, d'ailleurs, élever la voix. La Providence qui a doué le peuple français de tant d'habileté de main, d'un goût si perfectionné, d'un esprit si ingénieux, Ta destiné à dépasser tous les autres peuples pour les ouvrçtges où ces qualités ont quelque importance. Malheureusement, une législation
(I) Ces derniers restes de droits d'exportation ont été supprimés en France depui» la publication de la seconde édition de cet ouvrage.
restrictive n'a pas permis jusqu'à ces derniers temps et ne permet pas encore complètement à l'ouvrier français de tirer sans droits de l'étranger ses matières premières ou ses instruments de travail.
La conclusion de ce chapitre, c'est que les douanes ne sauraient jamais en France produire un revenu très considérable ; c'est que l'intérêt bien entendu du pays exige que les droits de douane portent principalement sur cinq ou six articles de consommation générale, le café, le sucre, le cacao, etc., qu'ils ne dépassent pas 6 ou S p. 100 sur les articles fabriqués et qu'en outre un grand nombre de ceux-ci soient affranchis de toute taxe; c'est enfin qu'il faut se défier des prétendus droits compensateurs. Dans les questions douanières l'intérêt du Trésor est toujours accessoire : des taxes fort peu productives coûtent quelquefois énormément au pays. Jl faut des législateurs très éclairés et surtout très désintéressés pour établir un bon régime de douanes (1).
(1) Depuis la troisième édition de cet ouvrage, la réaction protectionniste s'est encore singulièrement accentuée, comme en témoignent le droit de 5 francs sur les céréales en France et les nouvelles taxes sur le bétail. Presque tous les pays sont entraînés dans le même courant. Nous attribuons en grande partie aux mesures protectionnistes adoptées par la plupart des pays du monde la crise commerciale si intense qui sévit depuis 1881. (Note de la 4^ édition.)
Dans l'intervalle entre la 4« et la 5« édition de cet ouvrage, le mouvement protectionniste s'est énormément développé en France. Tous les traités de commerce ont été dénoncés. La Chambre a voté en 1891 un système de double tarif, Tun dit maa:i^ mum, l'autre dit minimum, \q premier devant être appliqué aux pays qui traiteraient mal les produits français et le second aux contrées qui les recevraient dans des conditions acceptables ; le tarif mfTzimi^m, d'ailleurs, pourrait toujours être remanié suivant la volonté des Chambres françaises, et aucun engagement ne serait pris à l'égard de» puissances étrangères pour la fixité, môme pendant une courte durée, des tarifs insérés. Ce système, fort déraisonnable, ne laisse aucune garantie aux relations commerciales internationales. Les droits inscrits au tarif minimum sont, en outre^ dans beaucoup de cas prohibitifs. Si ce système triomphait, on peut considérer qu'il en résulterait un énorme dommage pour la France. Le commerce extérieur de la France s'est élevé en 1890 à 8,143,376,000 francs, dont 4,423,^55,000 à l'importation' et 3,720,121,000 à l'exportation. A ne considérer que les objets fabriqués, l'exportation oniciellement constatée, qui se grossit d'une très forte exportation occulte dans les malles des voyageurs, pour les objets de luxe, s'est élevée à 1,915,458,000 francs, tandis que l'importation des objets fabriqués n'a été que de 603,005,000.
Quand la France prétend se lancer, avec cette imprévoyance, dans ce système de quasi-prohibition, il y a chez d'autres nations un mouvement marqué vers un relâchement du protectionnisme par la conclusion de sortes iï Unions douanières. L'Allemagne est en train de conclure (1891) avec l'Autriche un traité de commerce comportant de notables abaissements des droits réciproques ; elle cherche à faire entrer aussi dans ce système de douanes à droits réduits ritalie, la Suisse et la Belgique. C'est un embryon d'Union douanière. De même les États-Unis ont conclu avec le Brésil et Cuba des conventions stipulant des faveurs douanières réciproques, et ils cherchent à en conclure d'analogues avec tous les pays américains. Ces ébauches d'unions douanières devraient avertir la France du péril, non seulement économique, mais politique, qui résulterait de son isolement. (Note de la 5® édition.)
Nous avons maintenu dans ces dernières pages le texte des éditions antérieures;' nous reconnaissons qu'une protection agricole modérée pouvait s'imposer depuis 1885, surtout comme un abri provisoire ; mais on a porté la protection à un degré très exagéré et très préjudiciable. (Note de la 6^ édition.)
