ARGENT

TOTAL

Totaux.

fr.

L'importance des prestations en nature n'a pas diminué depuis 1861 : elle augmente, au contraire. D'après le compte rendu général des opérations effectuées en 1875 pour le service vicinal, les ressources dont on disposait pour ces travaux pendant cet exercice, déduction faite des excédents des exercices précédents et dçs dégrèvements et non-valeurs, s'élevaient au chiffre considérable de 100 millions et demi de francs, dont voici la décomposition :

Francs.

Revenus, coupes de bois, cession et vente de terrains,

produits ordinaires et extraordinaires 14,400,000

Prestations 3 journées et 4e journée ( loi du l 1 juillet 18G8). 56,603,000 Centimes spéciaux ordinaires et extraordinaires; impositions extraordinaires 19,962,000

Emprunts à la caisse des chemins vicinaux et à d'autres

caisses 7,293,000

Subventions industrielles 1,504,000

OlTrcs particulières î;^, 84(3, 000

Subventions sur fonds départementaux 54,443,000

— sur fonds de TÉtat 6,584,000

En 4 879, sur une somme de dépenses du service vicinal en France de 173,935,000 francs, les prestations ont fourni 59,330,000 francs. En 1893, elles ont produit presque exactement la même somme, soit 59,740,364 fr.

Si l'on voulait supprimer les prestations, il faudrait établir environ 18 centimes additionnels aux contributions directes, ce qui serait un fardeau que la population considérerait comme beaucoup plus lourd. Il ne faut pas oublier quelle est l'immense importance du développement des chemins vicinaux : c'est là une des principales sources de la prospérité du pays. En France, au 31 décembre 1892, on comptait 141,370 kilomètres de chemins de grande communication à l'état de viabilité, 75,970 kilomètres de chemins d'intérêt commun et 261,147 kilomètres de chemins vicinaux ordinaires, soit en tout 478,487 kilomètres de chemins (non compris les routes nationales ou départementales et les chemins ruraux ou privés) ; 129,000 autres kilomètres étaient en construction ou en projet. Il faudrait augmenter de 50 p. 100 Té tendue des chemins vicinaux et la porter, en 12 ou 15 ans.

à 7 OU 800,000 kilomètres. Or, il en coûtera deux ou deux et demi milliards de fr., à raison de 7 à 8 fr. en moyenne par mètre. On n'a donc pas à supprimer, mais seulement à améliorer les prestations en nature, d'ailleurs rachetables en argent ; le contribuable voit immédiatement quel est le but du sacrifice que la société lui demande. On pourrait, à l'imitation de ce qui se fait en Belgique, imposer deux fois plus de journées de travail aux gros propriétaires, à leurs serviteurs et à leurs attelages qu'aux petits propriétaires, parce qu'il est constant que le nombre des attelages et des serviteurs n'est pas strictement proportionnel au revenu des terres.

Une objection plus forte que l'on peut adresser aux prestations en nature, c'est qu'il est prouvé que le travail des prestataires est beaucoup moins effectif que celui d'ouvriers salariés ; on n'évalue en général qu'aux deux tiers d'une journée rétribuée refficacité d'une journée de prestation. Cela sans doute est un malheur ; mais il est en partie compensé par ce fait que ce travail est fourni au moment où le contribuable a le plus de loisir et ne trouverait peut-être pas l'emploi de son temps et de ses attelages. Il est enfin hors de doute que dans les pays riches, où la culture est très avancée, où les capitaux sont abondants, beaucoup de contribuables seront de plus en plus portés à payer en argent Téquivalent de la prestation plutôt que de se déplacer ou de faire déplacer leurs domestiques et leurs attelages. En résumé, malgré ses inconvénients, le système des prestations en nature avec faculté de rachat en argent nous paraît devoir être maintenu pour la confection des chemins vicinaux, aussi longtemps du moins qu'il restera de grandes étendues de chemins à construire.

Des documents officiels prouvent que sur 400 contribuables 70 à 60 environ préfèrent l'impôt en nature à l'impôt en argent. Dans douze départements, presque tous montagneux, la prestation est presque entièrement acquittée en nature. Le prix moyen du rachal de la journée de prestation, d'après les tarifs des conseils généraux, est de 1 fr. 25 centimes. En 1875, sur les 56,663,000 fr. qui représentent la valeur des prestations, 34 millions ont été réellement fournis en nature et 22 millions et demi ont été rachetés en argent. En 1878, sur 56,764,000 francs, produits par les prestations, 23,373,000, soit 40 p. 100 ont été rachetés en argent. Les conseils généraux ayant été récemment consultés sur une proposition de loi tendant à supprimer les prestations et à les remplacer par des centimes additionnels, 71 conseils se sont prononcés contre ce projet et 13 seulement l'ont accepté (1).

(f) Dans la session de 18S2 plusieurs projets de loi ont été présentés au Parlement ocur la suppression des prestations (proposition de MM. Antonin Dubost et Delaporiej

Nous avons hâte crarrivcr à la branche la plus importante et la plus critiquée des ressources des communes urbaines en France, à Timpôtsur les consommations appelé octroi. L'on fait dériver le nom de cette taxe d'un mot de la basse latinité : « ottroium licenlia vasallo data^ » dit le Glossaire de Ducange : ce qui impliquerait que Voctroi a été regardé dès longtemps comme une concession de l'autorité souveraine. L'on retrouve des édits fort anciens, qui autorisent pour les communes des impôts de consommation, auxquels le fisc royal s'associait par un prélèvement variable, des deux tiers par exemple en 1323, de moitié en 1663 (1). La participation de l'État pour moitié dans le produit des octrois des villes devint une mesure générale au dix- septième siècle. Des traces de cette association entre l'État et les communes persistèrent jusqu'à nos jours. C'est ainsi qu'au commencement de ce siècle l'on établit le prélèvement du dixième du produit net de l'octroi au profit du Trésor public : on renonça, en fixant le budget de 1852, à ce prélèvement du dixième. En Italie une forte partie du produit des octrois, le tiers environ, profite à rÉtat.

En 1791 l'Assemblée Constituante supprima toutes les taxes perçues à l'entrée des villes : mais ce ne fut qu'une suspension de quelques années. Le Directoire se vit dans la nécessité de ressusciter ces anciens droits : une loi de vendémiaire an VII rétablit à Paris un octroi, dit municipal et de bienfaisance. Une loi générale, celle de frimaire an VIII, détermina bientôt après les règles à suivre pour rétablissement de taxes indirectes et locales dans les villes formant à elles seules un canton. Les municipalités se précipitèrent alors à Tenvi sur cet impôt séduisant : deux ans s'étaient à peine écoulés que l'on comptait 293 octrois en France. Le chiffre ne devait pas cesser de grossir : en l'an XIII, lorsque la France comptait, il est vrai, 108 départements, il y avait 3,262 octrois. Les pertes de territoire et la suppression de l'octroi dans certaines communes réduisirent ce nombre de moitié environ. En 1862 le produit brut des octrois était de 157 millions pour les communes des départements et pour Paris.

En 1896 il s'élevait à 326 millions 1/2 et le nombre des communes à octroi était de 1,513, Paris compris; il avait été de 1,546 en 1879.

Cet impôt est fâcheux en lui-même, puisque c'est une entrave à la circulation et à l'échange des produits : il y a une part irréductible

ou pour le remaniement de cet impôt (proposition de M. Casimir Pcrier). Nous sommes d'accord avec ce dernier sur ce point qu'un remaniement est nécessaire, mais il nous paraît le pousser trop loin. Le changement indiqué dans le texte suffirait» (Note de la édition.)

(l) E. de Parieu, Traité des impôts^ t. IV, p. 9.

d'abus et de maux qui lui est attachée et que Ton ne peut espérer faire disparaître: il est, dans une certaine mesure, improportionnel, mais au moins fallait-il s'occuper de le renfermer dans les limites rigoureuses, pour qu'il ne devînt pas intolérables. Nos législateurs ne manquèrent pas de bonnes intentions à cet égard.

Une lâche délicate, c'était de déterminer les objets sur lesquels Toctroi devait porter : tâche arbitraire, à vrai dire, car il n'est pas dans la nature des choses que l'on taxe telle consommation plutôt que telle autre. Quoi qu'il en soit, une ordonnance de 1814 interdit l'imposition des « grains et farines, fruits, beurre, lait, légumes et autres menues denrées. » La môme ordonnance répartit en cinq catégories les matières qui peuvent être taxées à l'octroi : ce sont : i"^ les boissons et les liquides; 2® les comestibles; 3° les combustibles ; 4^ les fourrages ; 5® les matériaux. Cette classification est restée, et nominalement elle est encore en vigueur; un décret du 42 février 1870 y a seulement ajouté une sixième catégorie sous le titre de : objets divers. Mais admirez la logique de nos législateurs ; cette classification n'est pas obligatoire : c'est une sorte de type proposé par la loi, mais qui n'enchaîne pas l'administration et les localités dans des cadres inflexibles : les tarifs peuvent être composés d'une suite d'articles sans lien entre eux, rapprochés par le hasard des déterminations municipales ou par l'ordre alphabétique. Qu'est-ce d'ailleurs que cette cinquième catégorie intitulée matériaux? Que ne peut-on ranger sous cette étiquette? Le terrain est glissant et les municipalités n'ont que trop de penchant à s'abandonner sans mesure à des excursions aventurées dans un domaine aussi mal circonscrit.

La loi du 28 avril 1816 a, d'ailleurs, été plus générale que l'ordonnance de 1814; elle autorise les droits d'octroi sur « les objets de consommation locale » sans restriction. L'on a conclu de ces termes si compréhensifs qu'il est loisible d'imposer à l'octroi les farines et les blés. Plusieurs municipalités , notamment l'administration de la ville de Paris sous l'Empire, ont prétendu môme soumettre à celte taxe les objets qui sont employés par l'industrie locale à la fabrication de produits destinés à sortir de la ville pour entrer dans le commerce général. Que cette dernière interprétation soit rigoureuse et funeste, cela est incontestable : mais il n'est pas complètement sûr qu'elle soit illégale. L'on évite les inconvénients qui en résulteraient, par l'insertion dans le décret d'une clause qui dispense expressément du droit « les matières destinées à entrer dans la fabrication des produits manufacturés pour le commerce général : » mais l'absence de cette clause permettrait l'imposition soit des charbons, soit des soudes, soit de toute autre matière iDremière.

Des décisions et des ordonnances ministérielles ont exempté des taxes d'octroi les matières suivantes : !• les consommations faites à bord des bâtiments de l'État; les matières servant à la fabrication des poudres ; 3^ les imprimés du gouvernement ; 4* les médicaments ; 3^ les morues.

En dehors de ces restrictions, Toctroi donne lieu aux impositions les plus diverses et en réalité les plus arbitraires. Il est d'usage que les matières atteintes par les droits de douane, telles que les sucres et les cafés, ne soient pas atteints par l'octroi : mais ce n'ost qu'un usage, qui comporte des exceptions, pour les sucres notamment, lesquels sont quelquefois taxés dans le centre et Je midi de la France.

Les principes généraux veulent que les droits d'octroi n'aient qu'un caractère fiscal et qu'ils n'affectent jamais un caractère protecteur, c'est-à-dire qu'ils n'aient pas pour but ou pour effet de mettre les produits de la commune et de sa banlieue à l'abri de la concurrence des produits des autres parties du territoire national. Il est des combinaisons de tarifs différentiels, qui ont été inventées dans cette intention par certaines villes : quelquefois le conseil d'Etat s'en est préoccupé et a voulu mettre fin à ces abus, en repoussant par exemple des tarifs différentiels sur les fourrages artificiels et sur les fourrages naturels, sur les bœufs et sur les vaches, sur les agneaux de telle saison et ceux de telle autre, sur tels et tels vins d'après les provenances et les crus. Mais ces efforts ne peuvent qu'atténuer les abus, sans les extirper : ceux-ci sont inhérents au système et ne pourront disparaître qu'avec lui. Chaque localité se préoccupe avant tout de faire la part belle aux produits du pays et de taxer les denrées similaires ou de remplacement venant des autres contrées. Dans le Midi l'on imposera fortement la bière et très légèrement le vin : ailleurs ce sera le charbon qui sera lourdement grevé et le bois à peine atteint ou réciproquement. Quoi que l'on fasse, l'octroi conservera toujours quelque chose du caractère de la douane intérieure (1).

Les boissons forment en général la matière la plus assujettie à l'octroi et la plus productive. Le trésor public perçoit pour son compte, on l'a vu plus haut, un droit h l'entrée des villes : aussi le législateur s'est-il préoccupé de limiter le chilfie des taxes d'octroi sur ces arti-

(1) Ces inconvénients paraissent surtout considérable» en Italie. D'après une correspondance adressée de ilome à la Scmaiîie financière (numéro du '^3 juin 1877), certaines communes italiennes auraient mis un droit d'octroi de 10 fr. par tonne sur la houille, bien que cette matière lût exempte de tout droit de douane aux frontières. D'autres comujuncs, pour protéger quelques industries locales, comme TébénlsLerie, auraient mis un droit ad valorem de 20 p. 100 sur les meubles provenant <ies communes voisines.

DES TAXES LOCALES. 80i

des. La loi de 1816 interdisait de lever pour la commune, sur ces denrées, une somme excédant celle perçue par TÉtat; elle admettait cependant qu'il pourrait être dérogé à cette règle par ordonnances royales. Un décret-loi de 1852 diminua de moitié les droits d'entrée au profit du Trésor; il en résultait une réduction forcée pour les droits perçus par les villes : mais la loi de finances de 1854 rétablit les choses dans l'état antérieur, en portant le maximum des droits d'octroi sur les boissons dans les villes de 4,000 âmes ou plus au double des droits d'entrée levés pour le Trésor. Une dérogation à ce maximum ne pouvait résulter que d'une loi spéciale. La loi du 29 décembre 1897 a considérablement réduit les droits maxima d'octroi sur les boissons hygiéniques.

Pour rendre la fraude moins aisée, la loi de 1816 a admis que les communes formant la banlieue des grandes villes peuvent être assujetties à l'octroi, même contre leur volonté, à la condition que les droits perçus dans leur territoire soient versés dans leurs propres caisses. Ce n'est pas là une des moindres anomalies, une des moindres iniquités de ce système fiscal. Contrairement aux prescriptions aujourd'hui abrogées de l'ordonnance de 1814, les dépendances rurales de la commune, éloignées de l'agglomération, peuvent être assujetties à Toctroi, ce qui est un grand abus.

Une commune ne peut recourir à Toctroi qu'en cas d'insuffisance de ressources. D'après la loi de 1816, la désignation des objets imposés, le tarif, le mode et les limites de la perception sont délibérés par les conseils municipaux. L'autorité supérieure peut approuver ou redresser les taxes, mais non en introduire de nouvelles, le préfet transmet au ministre de l'intérieur la délibération du conseil municipal, en y joignant son avis : le ministre saisit alors de cette affaire le conseil d'État, qui étudie le projet dans sa section de l'intérieur et dans sa section des finances. 11 est superflu d'entrer ici dans le détail des formalités administratives qui doivent précéder l'autorisation d'un octroi : les mêmes règles étaient autrefois nécessaires pour la suppression. •

La loi de 1867 sur les conseils municipaux a modifié quelques-unes des formes à suivre en pareil cas. En règle générale, un décret est nécessaire toutes les fois qu'il s'agit : l"" d'établir une taxe d'octroi dans une commune où cette taxe n'existe pas ; 2^ de modifier les périmètres existants; S"" d'établir ou de renouveler une taxe sur des objets non compris dans le tarif général ; A"" d'établir ou de renouveler une taxe excédant le maximum fixé parle tarif général. Au contraire, l'approbation de la délibération du conseil municipal par le préfet est suffisante : 1^ pour la prorogation des taxes additionnelles actuellement existantes ; 2*^ pour l'augmentation des taxes principales au

delà d'un décime, à la condition de ne pas dépasser le maximum fixé par le tarif général. Enfin la délibération du conseil municipal est exécutoire par elle-même, sauf le droit d'annulation par le préfet, mais sans être soumise à l'approbation préalable dans les cas suivants : 1^ la suppression ou la diminution des taxes d'octroi; 2° la prorogation des taxes principales d'octroi pour cinq ans au plus ; 3"" l'augmentation des taxes jusqu'à la concurrence d'un décime pour cinq ans au plus. En cas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, l'approbation préalable du préfet serait nécessaire. Les surtaxes sur les boissons, supérieures au double du droit d'entrée, continuent à ne pouvoir être établies qu'en vertu d'une loi. Tout ce régime a reçu peu de modifications. Un décret du 12 février i870 a dressé un tarif général des droits d'octroi déterminant la nomenclature des objets d'après six catégories, et le maximum des taxes suivant la population de la commune. L'article 49 de la loi de 1871 a aussi réservé au pouvoir central certains droits de contrôle.

Nous n'entrerons pas dans plus de détails sur le mécanisme de cetle imposition : comme elle ne doit porter que sur les objets de consommation locale, on recourt aux expédients du passe-dedout et de l'ent?^(yjôt pour faciliter le transit ou le séjour momentané de denrées non destinées à cette consommation.

Le nombre et surtout le-produit des octrois se sont singulièrement accrus depuis le commencement de ce siècle : le tableau suivant, emprunté aux documents officiels et s'appliquant à tous les octrois de France y compris Paris, en est la preuve (1) :

1) Nous avons dù refaire complètement le tableau qui figurait dans la précédente édition : c*est un des grands vices des statistiques administratives d'être très peu concordantes. ï,es chiffres des précédentes éditions étaient empruntés à la Statistique générale de la Fraiice^ publiée parle bureau de statistique du ministère de Tagricul* ture et du commerce. Les chiffres de notre tableau actuel, en ce qui concerne le revenu net et les frais de perception des octrois, sont tirés de l'étude détaillée publiée dans la livraison de janvier 1882 du Bulletin de statistique du ministère des finances. C/est surtout en ce qui concerne les frais de perception que les données de ce dernier recueil diffèrent, jusqu'à Tannée 18G2 inclusivement, des données fournies par la Statistique géiiéi^ale (du ministère du commerce). Cette différence vient peut-être de ce que les octrois d'un grand nombre de communes sont affermés ou plutôt Tétaient anciennement, et de ce que la statistique du ministère des finances n'a pas compris dans les frais de perception les dépenses h. la charge des adjudicataires, élément, au contraire, que la statistique de la France a dû faire entrer dans ses calculs. Nous sigua- Ions, d'ailleurs, sans avoir la prétention de les expliquer, ces divergences regrettables. U est, en tout cas, certain que les frais de perception des droits d'octroi ont dû notablement diminuer depuis 30 ou 4 0 ans. Le chiffre de la première année du tableau (1S23) reste emprunté à la Statistique générale de la Franceyle Bulletin de statistique (du ministère des finances) ne commençant sea investigations qu'à partir de 1831 • (Note de la 3« édition.)

Nous avons ajouté Tannée 1896, d'après le 1®^ volume (pages 541 et suivantes) du Bulletin de statistique de 1898. (Note de la 6^' édition.)

DKS TAXES LOCALES.