ARGENT

TOTAL

TotauiK.

fr.

fr.

133,606,319 133,7^i3,3il 171,557,397 200,127,299 219,544,600

fr.

L'importance des prestations en nature a encore augmenté depuis 1861. D'après le compte rendu des opérations effectuées en 1875 pour ]o service vicinal, les ressources dont on disposait pour ces travaux pendant cet exercice, déduction faite dos reports des exercices précédents s'élevaient à 163 millions, dont voici la provenance :

Revenus, coupes de bois, cession et vente de terrains,

produits ordinaires et extraordinaires 14,400,000

Prestations 3 journées et 40 journée (loi du 11 juillet 18G8). 56,663,000 Centimes spéciaux ordinaires et extraordinaires ; impositions extraordinaires 19,962,000

Emprunts à la caisse des chemins vicinaux et à d'autres

caisses 7,295,000

Subventions industrielles 1,504,000

Offres particulières 2,846,000

Subventions sur fonds départementaux 54,443,000

— sur fonds de TÉtat « 6,584,000

En 1879, sur une somme de dépenses du service vicinal en France de 173,955,000 francs, les prestations ont fourni 59,530,000 francs.

Une objection sérieuse que Ton peut adresser aux prestations en nature, c'est qu'il est prouvé que le travail des prestataires est beaucoup moins effectif que celui d'ouvriers salariés; on n'évalue en général qu'aux deux tiers d'une journée rétribuée l'efficacité d'une journée de prestation. Les partisans des prestations répondaient que cette infériorité de rendement est, sans doute, un inconvénient, mais qu'il est en partie compensé par ce fait que ce travail est fourni au moment où le contribuable a le plus de loisirs et ne trouverait peutêtre pas l'emploi de son temps et de ses attelages. Ils arguaient qu'il est enfin hors de doute que dans les pays riches, où la culture est très avancée, où les capitaux sont abondants, beaucoup de contribuables seront de plus en plus portés à payer en argent l'équivalent de la prestation plutôt que de se déplacer ou de faire déplacer leurs domestiques et leurs attelages; Ils concluaient que, malgré ses inconvénients, le système des prestations en nature avec faculté de rachat en argent paraissait devoir être maintenu pour la confection des chemins vicinaux, aussi longtemps du moins qu'il restera de grandes étendues de chemins à construire.

A l'appui de leur thèse, ils invoquaient les documents officiels : sur 100 contribuables, 70 à 60 environ préfèrent l'impôt en nature à rimpôt en argent. Dans douze départements, presque tous montagneux, la prestation est presque entièrement acquittée en nature. Le prix moyen du rachat de la journée de prestation, d'après les tarifs des conseils généraux, est de i fr. 25 centimes. En 1875, sur les 56,663,000 fr. qui représentent la valeur des prestations, 34 millions ont été réellement fournie on nature et 22 millions et demi ont été rachetés en argent. En 1878, sur 56,764,000 francs, produits par les prestations, 23,373,000 fr., soit 40 p. 100, ont été rachetés en argent. Les conseils généraux ayant été, vers 1880, consultés sur une proposition de loi tendant à supprimer les prestations et à les remplacer par des centimes additionnels, 71 conseils se sont prononcés contre ce projet et 13 seulement Font accepté.

Les arguments fournis par les nombreux partisans des prestations en nature n'ont pas intégralement prévalu contre les attaques dont ce système était l'objet et contre le reproche d'inégalité qu'il suscitait. La loi de finances du 31 mars 1903 a autorisé les Conseils municipaux à remplacer les journées de prestation par une taxe vicinale. Cette taxe vicinale consiste en centimes additionnels aux quatre contributions directes à concurrence du produit des prestations

DES TAXES LOCALES

supprimées. Quand le nombre des centimes nécessaires à cet effet dépasse 20, la substitution doit être autorisée par le Conseil général du département.

Or, cette substitution a trouvé faveur dans un nombre de plus en plus grand de communes, comme en témoigne le tableau suivant, qui résume les renseignements fournis à ce sujet par T Administration des Contributions directes :

Nombre des communes où la taxe des prestations a été

rempla- remplamainte- cée partiel- céQ entière nue en /emen^ par ??îen^ par totalité, une taxe une taxe

vicinale. vicinale.

Années.

Évaluation

des prestations en nature, francs.

Taxe vicinale.

francs.

Total de la taxe des prestations

et de la taxe vicinale.

Voici ce qui ressort de ce tableau : 1^ le montant des prestations et de leur substitut (la taxe vicinale) réunis ne varie guère ; de 1903 à 1910, en sept années, la plus-value n'a guère dépassé 2 millions de fr., soit 3 1/2 p. 100, et Ton a vu, dans la page précédente, que, en 1875, le montant des prestations avait été évalué à 56,663,000 fr. ; ainsi, en trente-cinq ans, la plus-value a été moindre de 4 millions, soit 7 p. 100 environ ; 2^ A peine la loi du 31 mars 1903, a-t-elle donné la faculté de remplacer les prestations par la taxe vicinale qu'un très grand nombre de communes se sont mis à y recourir ; en 1910, presque la moitié des communes, à savoir 16,399, contre 18,882, ont effectué cette substitution en totalité ou en partie ; dès à présent, le montant de la taxe vicinale (23,885,789 fr.) représente près des deux cinquièmes de la ressource totale; les prestations ne fournissent plus que 36,705,000 fr, sur un produit total de 60 millions 1/2, Il est certain que la taxe vicinale continuera de gagner du terrain ; néanmoins, le système des prestations résiste et si la loi n'impose pas sa suppression résistera encore longtemps. Il est probable, toutefois, qu'on l'abolira quand il ne s'appliquera plus qu'au quart ou au cinquième des communes. En 1910, le montant des prestations s'appliquait encore à 14,330,258 journées d'hommes et 22,375,517 journées d'animaux ou de véhicules, contre 25,305,000 journées d'hommes et 33,217,000 journées d'animaux ou de

Véhicules en 1903, avant que la taxe vicinale ne commença d'être

appliquée (1).

INous avons hate d'arriver à îa branene la plus importante et la pUi'^ critiquée des ressources des communes urbaines en France, à l'impôt sur les consommations appelé octroi. L'on fait dériver le nom de cette taxe d'un mot de la basse latinité : « ottromm licentia vasatlo data, » dit le Glossaire de Diicange : ce qui impliquerait que Y octroi a été regardé dès longtemps comme une concession de l'autorité souveraine. L'on retrouve des édits fort anciens, qui autorisent pour les communes des impôts de consommation, auxquels le fisc royal s'associait par un prélèvement variable, des deux tiers par exemple en 1323>, de moitié en 1663 (4). La participation de l'État pour moitié dans le produit des octrois des villes devint une mesure générale au dix-septième siècle. Des traces de cette association entre l'État et les communes persistèrent jusqu'à nos jours. C'est ainsi qu'au commencement de ce siècle l'on établit le prélèvement du dixième du produit net de l'octroi au profit du Trésor public : on renonc.» enfixaut le budget do 185-2, à ce prélèvement du dixième. En Italie une forte partie du produit des octrois, le tiers environ, profite à TÉlat.

En 4791 l'Assemblée Constituante supprima toutes les taxes perçues à l'entrée des villes : mais ce ne fut qu'une suspension de quelques années. Le Directoire se vit dans la nécessité de ressusciter ces anciens droits : une loi de vendémiaire an VII rétablit à Paris un octroi, dit municipal et de bienfaisance. Une loi générale, celle de frimaire an VIII, détermina bientôt après les règles à suivre pour l'établissement de taxes indirectes et locales dans les villes formant à elles seules un canton. Les municipalités se précipitèrent alors à l'envi sur cet impôt séduisant : deux ans s'étaient à peine écoulés que l'on comptait 293 octrois en France. Le chiffre ne devait pas cesser de grossir : en l'an XllI, lorsque la France comptait, il est vrai, 108 départements, il y avait 3,262 octrois. Les pertes de territoire et la suppression de l'octroi dans certaines communes réduisirent ce nombre de moitié environ. En 1862 le produit brut des octrois était de 157 millions pour les communes des départements et pour Paris.

En 1897, avant toute application de la loi du 29 décembre 1897, qui vint transformer le régime des octrois, leur produit brut s'élevait à 331,324,372 francs et le nombre des communes à octroi était de 1,511, Paris compris; il avait été de 1,546 en 1879.

Cet impôt est fâcheux en lui-même, puisque c'est une entrave à la circulation et à l'échange des produits : il y a une part irréductible

(1 ) Renseignements statisliquesrelalifs av.v ronfriùuho?is directes, 1 91 1 ua- es ->0Ô et 201. 5 1'» —

(2) E. de Parieu. Traité des impôts, t. IV, p. 9.

DES TAXES LOCALES. 907

-/l'abus et de maux qui lui est attachée et que ron ne peut espéier ^aire disparaître: il est, dans une certaine mesure, improportionnel, mais au moins fallait-il s'occuper de le renfermer dans des limites rigoureuses, pour qu'il ne devint pas intolérable. Nos législal.eurs ne manquèrent pas de bonnes intentions à cet égard.

Une tâche délicate, c'était de déterminer les objets sur lesquels l'octroi devait porter : tâche arbitraire, à vrai dire, car il n'est pas dans la nature des choses que l'on taxe telle consommation plutôt que telle autre. Quoi qu'il en soit, une ordonnance de 18i4 interdit rimposition des « grains et farines, fruits, beurre, lait, légumes et autres menues denrées. » La même ordonnance répartit en cinq catégories les matières qui peuvent être taxées à l'octroi : ce sont : l"* les boissons el les liquides; 2^ les comestibles; 3"^ les combustibles ; 4° les fourrages ; 5*^ les matériaux. Cette classification est restée, et nominalement elle est encore en vigueur; un décret du 42 février 1870 y a seulement ajouté une sixième catégorie sous le titre de : ol)jets divers. Mais admirez la logique de nos législateurs ; cette classification n'est pas obligatoire : c'est une sorte de type proposé par la loi, mais qui n'enchaîne pas l'administration et les localités dans des cadres inflexibles : les tarifs peuvent être composés d'une suite d'articles sans lien entre eux, rapprochés par le hasard des déterminations municipales ou par Tordre alphabétique. Qu'est-cé d'ailleurs que cette cinquième catégorie intitulée matériaux? Que ne peut-on ranger sous cette étiquette? Le terrain est glissant et les municipalités n'ont que trop de penchant à s'abandonner sans mesure à des excursions aventurées dans un domaine aussi mal circonscrit.

La loi du 28 avril 1816 a, d'ailleurs, été plus générale que l'ordonnance de 1814; elle autorise les droits d'octroi sur « les objets de consommation locale » sans restriction. L*on a conclu de ces termes si compréhensifs qu'il est loisible d'imposer à l'octroi les farines et les blés. Plusieurs municipalités , notamment l'administration de la ville de Paris sous l'Empire, ont prétendu môme soumettre à celte taxe les objets qui sont employés par l'industrie locale à la fabrication de produits destinés à sortir de la ville pour entrer dans le com* merce général. Que cette dernière interprétation soit rigoureuse et funeste, cela est incontestable : mais il n'est pas complètement sûr qu'elle soit illégale. L'on évite les inconvénients qui en résulteraient, par l'insertion dans le décret d'une clause qui dispense expressément du droit « les matières destinées à entrer dans la fabrication des produits manufacturés pour le commerce général : » mais l'absence do cette clause permettrait l'imposition soit des charbons, soit des sou* des, soit de toute autre matière première»

Des décisions et des ordonnances ministérielles ont exempté dei k taxes d'octroi les matières suivantes : !• les consommations faites à |^ bord des bâtiments de TÉtat ; 2^ les matières servant à la fabrication ' des poudres; 3^ les imprimés du gouvernement; 4* les médicaments; 5^ les morues. \]

En dehors de ces restrictions, l'octroi donne lieu aux impositions i' les plus diverses et en réalité les plus arbitraires. Il est d'usage que les matières atteintes par les droits de douane, telles que les sucres et les cafés, ne soient pas atteints par l'octroi : mais ce nVst qu'un usage, qui comporte des exceptions, pour les sucre» notamment, \, lesquels sont quelquefois taxés dans le centre et le ra.di de la France.

Les principes généraux veulent que les droits d'octroi n'aient qu'un caractère fiscal et qu'ils n'affectent jamais un caractère protecteur, ; c'est-à-dire qu'ils n'aient pas pour but ou pour effet de mettre le» produits de la commune et de sa banlieue à l'abri de la concurrence des produits des autres parties du territoire national. Il est des combinaisons de tarifs différentiels, qui ont été inventées dans cette intention par certaines villes : quelquefois le conseil d'État s'en est préoccupé et a voulu mettre fin à ces abus, en repoussant par exemple des tarifs différentiels sur les fourrages artificiels et sur les fourrages naturels, sur les bœufs et sur les vaches, sur les agneaux de telle saison et ceux de telle autre, sur tels et tels vins d'après les provenances et les crus. Mais ces efforts ne peuvent qu'atténuer les abus, sans les extirper : ceux-ci sont inhérents au système et ne pourront disparaître qu'avec lui. Chaque localité se préoccupe avant tout de faire la part belle aux produits du pays et de taxer les denrées similaires ou de remplacement venant des autres contrées. Dans le Midi l'on imposera fortement la bière et très légèrement le vin : ailleurs ce sera le charbon qui sera lourdement grevé et le bois à peine atteint ou réciproquement. Quoi que l'on fasse, l'octroi conservera toujours quelque chose du caractère de la douane intérieure (i).

Les boissons forment en général la matière la plus assujettie à l'octroi et la plus productive. Le trésor public perçoit pour son compte, on l'a vu plus haut, un droit à l'entrée des villes : aussi le législateur s'est-il préoccupé de limiter le chiffre des taxes d'octroi sur ces arti-

(1) Ces inconvénients paraissent surtout considérable» en Italie. D'après une correspondance adressée de Rome à la Semaine financière (numéro du 23 juin 1877), certaines communes italiennes auraient mis un droit d'octroi de 10 fr. par tonne sur la houille, bien que cette matière fût exempte de tout droit de douane aux frontières. D'autres communes, pour protéger quelques industries locales, comme Tébénisterie, auraient mis un droit ad valorem de 20 p. 100 sur les meubles provenant des communes voisines.

DES TAXES LOCALES. 909

des. La loi de 1816 interdisait de lever pour la commune, sur ces denrées, une somme excédant celle perçue par l'État; elle admettait cependant qu'il pourrait être dérogé à cette règle par ordonnances royales . Un décret-loi de 1852 diminua de moitié les droits d'entrée au profit du Trésor; il en résultait une réduction forcée pour les droits perçus par les villes : mais la loi de finances de 1854 rétablit les choses dans l'état antérieur, en portant le maximum des droits d'octroi sur les boissons dans les villes de 4,000 âmes ou plus au double des droits d'entrée levés pour le Trésor, Une dérogation à ce maximum ne pouvait résulter que d'une loi spéciale, La loi du 29 décembre 1897 a considérablement réduit les droits maxima d'octroi sur les boissons hygiéniques.

Pour rendre la fraude moins aisée, la loi de 1816 a admis que les communes formant la banlieue des grandes villes peuvent être assu* jetties à l'octroi, môme contre leur volonté, à la condition que les droits perçus dans leur territoire soient versés dans leurs propres caisses. Ce n'est pas là une des moindres anomalies, une des moindres iniquités de ce système fiscal. Contrairement aux prescriptions aujourd'hui abrogées de l'ordonnance de 1814, les dépendances rurales de la commune, éloignées de l'agglomération, peuvent être assujetties à l'octroi, ce qui est un grand abus.

Une commune ne peut recourir à Toctroi qu*en cas d'insuffisance de ressources. D'après la loi de 1816, la désignation des objets imposés, le tarif, le mode et les limites de la perception sont délibérés par les conseils municipaux. L'autorité supérieure peut approuver ou redresser les taxes, mais non en introduire de nouvelles, le préfet transmet au ministre de l'intérieur la délibération du conseil municipal, en y joignant son avis : le ministre saisit alors de cette affaire le conseil d'État, qui étudie le projet dans sa section de l'intérieur et dans sa section des finances. 11 est superflu d'entrer ici dans le détail des formalités administratives qui doivent précéder l'autorisation d'un octroi : les mêmes règles étaient autrefois nécessaires pour la suppression.

La loi de 1867 sur les conseils municipaux a modifié quelques-unes des formes à suivre en pareil cas. En règle générale, un décret est nécessaire toutes les fois qu'il s'agit : 1** d'établir une taxe d'octroi dans une commune où cette taxe n'existe pas ; 2^ de modifier les périmètres existants; 3^ d'établir ou de renouveler une taxe sur des objets non compris dans le tarif général ; 4® d'établir ou de renouveler une taxe excédant le maximum fixé parle tarif général. Au contraire,' l'approbation de la délibération du conseil municipal par le préfet est suffisante : l"" pour la prorogation des taxes additionnelles actuellement existantes ; 2® pour l'augmentation des taxes principales au

910 TRAITE DE LA SCIKNCb: DES FINANCES.

delà d*iin décime, à la condition de ne pas dépasserle maximum fixé par le tarif général. Enfin la délibération du conseil municipal est exécutoire par elle-même, sauf le droit d'annulation par le préfet, mais sans être soumise à l'approbation préalable dans les cas suivants : 1*^ la suppression ou la diminution des taxes d'octroi; 2^ la prorogation des taxes principales d'octroi pour cinq ans au plus ; 3^ l'augmentation des taxes jusqu'à la concurrence d'un décime pour cinq ans au plus. En cas de désaccord entre le maire et le conseil munic ipal, l'approbation préalable du préfet serait nécessaire. Les surtaxes sur les boissons, supérieures au double du droit d'entrée, continuent à ne pouvoir être établies qu'en vertu d'une loi. Tout ce régime a reçu peu de modifications. Un décret du 12 février 1870 a dressé un tarif général des droits d'octroi déterminant la nomenclature des objets d'après six catégories, et le maximum des taxes suivant la population de la commune. L'article 49 de la loi de 1871 a aussi rései-vé au pouvoir central certains droits de contrôle.

L'octroi ne doit porter que sur les objets de consommation locale; on recourt aux expédients du passe-debout et de V entrepôt pour faciliter le transit ou le séjour momentané de denrées destinées au dehors.

Le nombre et surtout le produit des octrois se sont singulièrement accrus depuis le commencement du xix° siècle; puis, depuis la loi de décembre 1897, concernant la réduction des droits d'octroi sur les boissons hygiéniques, le produit a sensiblement diminué, comme le montre le tableau de la page suivante, qui s'applique à tous les octrois de France, Paris compris (1).

Les chiffres en sont intéressants à bien des points de vue et méritent d'être examinés de près. Jusqu'à Tannée 1879 inclusivement le nombre des communes à octroi a augmenté presque constamment, quoique légèrement. La population comprise dans le rayon de l'octroi s'est accrue bien davantage, puisque de moins de 6 millions d'âmes elle a passé à plus de 14 millions en 1902, ce qui s'explique par le déve-

(1) Les chiffres de ce tableau sont, pour la plupart, tirés de Tétude détaillée publiée dans la livraison de janvier 188:2 du Bulletin de statistique du ministère des finances. En ce qui concerne les frais de perception surtout, les données de ce recueil diflèrent, jusqu'à Tannée 1862 inclusivement, des données fournies p^rlsL Statistique générale (du ministère du commerce). CeUe différence vient peut-ôtre de ce que les octrois d'un grand nombre de communes sont affermés ou plutôt Tétaiont anciennement, et de ce que la statistique du ministère des finances n'a pas compris dans les frais de perception le» dépenses à la charge des adjudicataires, élément, au contraire, que la statistique de la France a du faire entrer dans ses calculs. Nous signalons, d'ailleurs, sans avoir la prétention de les expliquer, ces divergences regrettables. Le chiffre de la première année du tableau (1823) est emprunté à la Statistique générale de la France, le Bulletin de statistique (du ministère des finances) ne commençant ses investigations qu'à partir de 18-31.

Nous avons ajouté le» années postérieures à 1879, d'après les publications annuelles du Bulletin de statistique (du ministère des finances}.

DES TAXES LOCALES. 911

NOMBRB

de

comniupes à octrois.