OBJET ET PLAN DE CET OUVRAGE

Définition de la science des finances. — Influence du développement de la civilisation sur les dépenses publiques. — Croissance continue des dépenses nationales dans la plupart des pays. — Exemples de la France et de l'Angleterre. — Px^incipales causes de cette augmentation des dépenses.

Une des principales difficultés pour celui qui entreprend de faire un traité des finances, c'est de savoir se borner. On peut à roccasion de ce sujet aborder les questions les plus diverses et les plus étendues. Pour nous qui n'avons pas seulement écrit ce livre, mais qui l'avons pour ainsi dire parlé, puisqu'il est sorti presque achevé de cinq années d'enseignement public, nous nous sommes surtout proposé de le rendre clair et précis. La pensée qui nous a guidé est celle qu'exprimait Golbert en disant : « 11 faut rendre la matière des finances si simple qu'elle puisse être facilement entendue par toutes sortes de personnes. » Cette nécessité et ce devoir sont encore plus impérieux de nos jours qu'autrefois, puisque la direc^ tion des finances publiques est dans les mains de tout le monde, d'une manière indirecte dans les mains des 9 ou 10 millions d'électeurs, et d'une manière directe dans celles des 8 ou î>OU députés ou sénateurs, des 3 ou 4,0U0 conseillers généraux, des 200,000 ou 250,000 conseillers municipaux de France.

Loin de chercher h étendre le domaine des finances, nous avon.s désiré le circonscrire dans des limites bien nettes. Une bonne définition épargne bien des embarras et des perplexités. Voici ce que nous

entendons par la science des finances : C'est la science des revenus publics et de la mise en œuvre de ces revenus- Les revenus publics sont la substance môme des finances; les règles pour la gestion des deniers, les procédés d'emprunt, d'amortissement, etc., en sont la mise en œuvre et constituent ce qvie nous pourrions appeler la partie extérieure des finances.

En donnant cette définition, nous nous séparons notamment des savants allemands qui ont écrit, d'ailleurs avec tant de soin et d'érudition, sur la science des finances. Nous avons sous les yeux, en traçant ces lignes, trois de leurs publications les plus importantes : Grundsàlze der Finanzwissenschaft (Principes de la science des finances) de Rau (4® édition, 1859); Lehrhucli der Finanzwissenschaft (Leçons de la science des finances) par le même, mais considérablement remanié ou plutôt presque entièrement refait par le docteur Adolphe Wagner, professeur à l'Université de Berlin (1872); enfin Lehrbuck von Finanzwissenschaft du. docteur Lorenz von Stein, professeur à l'Université de Vienne (1871).

Notre plan n'est pas le même que celui de ces trois ouvrages : il est moins vaste. Les trois écrivains allemands commencent par s'étendre assez longuement sur l'essence de l'Etat, sur ses attributions et sur les dépenses qui en découlent. Le docteur Rau ne consacre dans sa quatrième édition que cent pages à cet ordre de considérations ; le docteur Lorenz de Stein n'est pas sur ce point plus prolixe; mais le docteur Wagner y emploie cent quatre-vingt-dixhuit pages : il étudie minutieusement toutes les dépenses et donne son avis sur chacune d'elles. Nous n'avons pas cru devoir entrer dans cet ordre d'études. Certes il nous eût été aisé aussi de disserter sur les attributions essentielles et les attributions secondaires de l'État, sur les fonctions dont il doit se charger et sur celles qu'il doit abandonner aux citoyens et aux associations libres. Mais ce genre de recherches n'appartient pas selon nous à la science des finances; il est du ressort de l'économie politique pure ou môme de la politique : il faut savoir respecter les frontières qui séparent les diverses catégories de connaissances humaines. Un État a des besoins : il ne s'agit pas pour nous en ce moment de savoir quels ils sont et quels ils doivent être, mais comment il les peut satisfaire le plus amplement possible avec le minimum de dommages et de sacrifices pour les particuliers. Si vous faites venir un architecte pour vous construire une maison, ce n'est pas son affaire de s'enquérir si cetta construction est trop vaste pour votre fortune ou pour votre situalion sociale; ce qui le concerne, c'est de faire celle maison aussi ioiide, aussi commode, aussi belle que possible avec le minimum de

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dépenses pour le propriétaire. De même celui qui écrit sur la scietica des finances peut plaindre sincèrement les Etats qui font de trop grosses dépenses, mais sa tâche réelle consiste à indiquer comment un État peut se procurer des ressources en ménageant autant que possible les intérêts des particuliers et en respectant la justice. Voilà pourquoi nous avons défini la science des finances par ces mots : science des revenus publics et de la mise en œuvre do ces revenus.

D'un autre côté, les écrivains allemands dont nous parlions se sont occupés dans leurs ouvrages de Tadministration financière proprement dite, par exemple de l'organisme du ministère des finances et des grandes régies financières; nous ne parlerons qu'en passant de cet ordre de considérations, non pas que nous n'en comprenions tou'e rimpcrtance, mais parce qu'il nous entraînerait trop loin et qu'il ne nous paraît pas non plus être du véritable domaine de notre ouvrage. Nous écrivons un livre sur la science des finances, c'est-à-

!ire sur tous les phénomènes financiers qui s*ont susceptibles d'être é ndiés suivant les méthodes scientifiques et de se prêter à des généralisations scientifiques; les diverses branches de revenus pu- ! lies, les emprunts, les dettes, les conversions, l'amortissement, le

ours forcé, sont dans ce cas; au contraire, l'administration financière est quelque chose de contingent, de variable : elle peut se prôter à une foule de types différents et néanmoins d'une valeur

Nous avons dit que nous ne commencerions pas ce livre par une étude des attributions de l'État et de ses fonctions soit essentielles et nécessaires, soit secondaires et facultatives. Nous prenons TÉtat et ses éléments constitutifs, tels que la province ou la commune, comme ils sont et comme ils ont toujours été. Us sont doués de vie, ils ont de l'activité : ce sont des corps permanents qui rendent des services et qui supportent souvent des charges léguées par le passé. Dire d'une manière limitative quelles sont les fonctions essentielles de l'État, ce serait chose embarrassante : car il n'est aucune de ces fonctions qui dans certains pays et à certains moments n'ait été exercée par des particuliers en même temps que par l'État. On sait, 3n effet, qu'en Espagne, par exemple, une association privée, la oainte-Hermandad, s'était constituée pour faire la police; en Angle terre, à l'heure actuelle, l'institution des constables spéciaux, c'est-àdire des agents de police volontaires, temporaires et non rétribués, n'a pas encore complètement disparu.

Ce qu'il est facile de constater, c'est que le mouvement de la civilisation n'a pas cessé d'accroître, si ce n'est le nombre des fonctions de l'État ou de ses éléments (la province, la commune), du moin»

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rîniportanco de chacune de ces fonctions : les écoles, l'assistance publique, la viabilité, Thygiène, sont autant de services dont 1 Élat ne 8'occupait guère autrefois et pour lesquels il fait chaque année des sacrifices de plus en plus grands. Or, les services que rend TÉtat ont

• ce caractère particulier que la plupart sont, en apparence du moins, gratuits. Celui qui en profite directement ne les paye pas directement et à lui seul, TÉtat ne reçoit donc pas, dans les sociétés modernes, de la personne à qui il rend service, l'équivalent immédiat de sa peine ou de la dépense spéciale qu'il a dû faire pour ce service. Il n'a d'ordinaire d'autres ressources que les revenus des biens qui peuvent lui appartenir en propre, ou les sommes qu'il perçoit sur tous les citoyens par la voie de l'impôt, faisant avec eux une sorte d'abonnement collectif pour le prix des services qu'il rend à chacun d'eux.

Cette gratuité apparente, mais non pas réelle, des services que rend l'État, est une des raisons qui poussent les peuples à exagérer les attributions de l'État. Aucun homme sensé ne réclamera d'un marchand qu'il lui fournisse une plus grande quantité d'étoffes ou de meubles qu'il n'en a besoin : parce que chaque acheteur sait qu il doit individuellement et immédiatement, ou du moins prochainement, payer le prix intégral de ces meubles et de ces étoffes. Au contraire, beaucoup d'hommes réputés sensés, et méritant de passer pour tels dans les cii'constances ordinaires de la vie, réclameront de l'État une masse de services plus grande que celle dont ils ont absolument besoin, parce qu'ils n'auront pas à payer individuellement et immédiatement le prix de chacun de ces services. Ils oublient qu'ils en payeront l'équivalent par cette sorte d'abonnement collectif que l'on appelle l'irnpût.

Ainsi le principal caractère des services que rend l'État, c'est cette sorte de gratuité qui l'oblige à se récupérer en masse sur tous les citoyens des avantages qu'il a procurés à chacun d'eux. Il ressemble à un marchand qui, au lieu d'ouvrir un compte individuel à chacun de ses clients, ouvrirait un compte collectif à toute sa clientèle et répartirait parmi elle, à la fin de l'année, soit au hasard, soit d'aprc des données plus ou moins vagues, le chiffre de ses déboursés et de: bénéfices légitimes qui lui sont dus. Évidemment cette méthode serai' absurde de la part d'un marchand, elle se comprend de la part d'un État. S il voulait, en effet, présenter à chaque contribuable un compte individuel des services qu'il lui a rendus, ce serait d'une inextricabl

* complication, cela prêterait aux contestations les plus nombreuses cela nécessiterait un appareil et un personnel de vérification aus> incommode que coûteux. En outre, beaucoup des services que rend

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l'Etat ont ceci do parliciilier qu'ils ont une utilité préventive, pour ainsrdire insaisissable et impalpable; tel est le service de la justice, qui ne profite pas seulement à ceux qui plaident devant les tribunaux, mais h tous ceux dont les biens et les personnes sont préserves par la seule crainte que les tribunaux inspirent.

Si Ton examine le courant général de notre civilisation, depuis deux siècles surtout, on est singulièrement frappé de la progression des dépenses des États. La mauvaise administration ot Timprévoyance des gouvernants figurent parmi les causes principales du développement des dépenses publiques, mais ce développement est un phénomène trop universel pour ne pas lui reconnaître, dans une certaine ?nesure^ des causes plus profondes. On se souvient du saisissement qu'a produit en France sur les législateurs et sur la foule ellemême le premier budget dépassant un milliard de francs : c'est en 1828 qu'il apparut (1) ; depuis lors, jamais aucun budget ne fut inférieur à ce chiffre ; par des augmentations graduelles, mais continues, le chiffre de deux milliards est atteint pour la première fois, si nous exceptons les années de guerre, en 1860 ; jamais depuis on ne descendit au-dessous. En 1889, pour la première fois, le budget de l'État dépasse trois milliards. Voici les chiffres des budgets de prévision, celui de 1911 inclus et des budgets définitifs, d'après les lois de règlement, 1908 inclus; en 1908 les dépenses effectuées dépassent quatre milliards.

M «ntant Dépendes

Exercices. dc^ crédits volés. i cellcmeut effectuées.

— francs francs

(1) Voir le Comple général de l'admiyiisiration des finances pour 1869, page 492 et suivantes : nous mettons de côté Tannée de guerre 1823.

Depuis 1902, les dépenses civiles de l'Algérie, s'élevant auparavant à 55 millions pa:^ an, ne font plus partie du budget de la France. D'autre part, la séparation des Églises et de TÉtat a, depuis 1904, déchargé le budget.

Ainsi, le chiffre de 3,500 millions a été dépassé, au compte définitif, en 1894, et au budget de prévision en 1900 ; le chiffre de 4 milliards a été franchi en 1908 au budget définitif et en 1909 au budget de prévivision ; en 1911, on est, pour ce dernier budget, à 4,386 millions. M. Klotz, dans son rapport général sur le budget de 1911 (page 67), prévoit une augmentation de 270 millions pour les budgets suivants jusqu'à 1914, ce qui porterait le budget de cette dernière année à 4,656 millions. Les dépenses des départements français montaient, en 1906, à 410,996,000 fr. ; celles des communes à 880,859,000 fr. en 1908, ensemble pour les dépenses locales 1,292 millions de fr. en chiffres ronds, soit, avec les dépenses de FEtat, un total de près de 5 milliards 678 millions. Il y a bien quelques doubles emplois entre ces trois budgets, de TÉtat, des départements et des communes, mais comme les chiffres donnés pour les dépenses des localités s'appliquent à 1906 d'une part et à 1908 de Tautre, on peut admettre que leur grossissement depuis lors compense (\es doubles emplois.

Ainsi, les pouvoirs publics dépensent en France, en 1911, environ 5 milliards 678 millions.

Macaulay en un chapitre magistral décrit l'état de TAngleterro en 1685 ; combien alors était rudimentaire toute l'administration et quelle faible somme elle coûtait au pays! excise^ c'est-à-dire les impôts indirects intérieurs, rendait 585,000 liv. sterl. nettes (moins de 15millionsde fr.) ;les douanes, 530, OOOliv. (13 millions et demidefr.) la taxe sur les cheminées, 200,000 liv. (5 millions) ; en ajoutant les produits du domaine royal, plus étendu qu'à l'heure actuelle, des redevances féodales qui avaient alors de l'importance, on arrive, dit le célèbre historien, à un revenu total de 1,400,000 liv. sterl. (35 millions de fr.). Il est vrai qu'il ne s'agit ici que de l'Angleterre proprement dite, qui n'avait que 5 millions et demi d'habitants (1). Comment ce chiffre de recettes, qui semble infinitésimal, s'est-il transformé en celui de 169,791,000 liv. sterl. (déduction faite de l'arriéré de l'année précédente), soit 4,245 millions de francs, pour le Royaume-Uni en l'année 1910-1911, comptant 45 millions d'habitants? Lapopulation n'est guère plus de huit fois plus grande que celle de l'Angleterre proprement dite en 1685, et les revenus publics sont cent vingt fois plus considérables.

N'allez pas croire que ce soient seulement les guerres du dix-hui-

(1) Macaulay, History of England,t.\, p. 282 et suiv, de réditionde Leipzig, 1849.