CHAPITRE V

DE L ALIÉNATION DBS DOMAINES IMMOBILIERS DE l'ÉTAT KT SPÉCIALEMENT DR8 FOHÉTS.

DE l'augmentation DES AlÊMES DOMAINES.

Des arguments en faveur de raliénation des domaines de l'État. — Les aliénation de domaines figurent comme ressource ordinaire et régulière dans certains budgets. — Exemples de la Prusse, des États-Unis d'Amérique, etc. — De la vente et du louage empliythôotique des terres domaniales incultes. — Nouveaux détails sur les eyigagemenls de domaines en France sous l'ancien régime. - Des inconvénient» de cette forme de contrat. — Des concessions de domaines à des compagnies moyennant un prôt d'argent. — Le gouvernement provisoire français en 1848, leg forêts et la Banque de France. — Les forêts domaniales autrichiennes et la Banque nationale de Vienne.

Les aliénations de domaines faites directement par TÉtat à titre de ressources extra* ordinaires. — Les biens nationaux sous la Révolution. — Opération du baron Louis sur les forêts en 1814. — Les forêts servant de gage aux reconnaissancos de liquidation. — Effets de la loi de 1817 pour la vente de 150,000 hectares de forêts. — Vente de forêts de 1831 à 1835. — L'aliénation des domaines dans des circonstances critiques est une opération immédiatement inelficace et à la longuo préjudiciable. — Nouvelles ventes à partir de 1850. — Proposition de M. Fould ^tt iSGS. — Total des ventes de forêts de 1814 à 18G0.

Examen critique de ces opérations. — Approbation qu'elles ont obtenue de Laf/îtte et de M. Fould. — Inexactitude des évaluations du premier. — Réfutation des calculs du second. — Inconvénients des aliénations de forêts au point de vue clim itôrique. — Distinctions à faire. — Devoirs pour l'État de se créer un nouveau domaine forestier par Tachât et rensemencemcnt de terres en montagnes.

Du domaine communal. — Importance du domaine privé communal en Franco. — Infériorité du régime communal d*exploitation des bois. — Du meilleur mode d'exploitation des biens communaux. — Opération projetée et commencée en 1813 relativement aux biens des communes.

Des aliénations de domaines à Tétranger. — Excédent considérable des prix do vente sur les évaluations pour les domaines purement agricoles. — Exemples de l'Espagne, de l'Autriche, de la Bavière. — La vente des biens ecclésiastiques en Italie.

De l'augmentation des domaines par voie d'achat. — Exemples de quelques États allemands, notamment du Wurtemberg et du duché de Bade. — Appréciation de cette pratique.

Projet de vente systématique de bieus de TÉlat en France en 1897.

La pratique générale des nations civilisées a été jusqu'ici plutôt d'aliéner que d accroître le domaine privé de l'État, On a fait de ces aliénations tantôt une ressource régulière, figurant pour un chiflre à peu près semblable dans tous les budgets, tantôt une ressource extraordinaire, devant tenir lieu de Temprunt et fournir, dans les temps de grande nécessité nationale, des receltes abondantes aux États. Il convient d'examiner Tun et l'autre mode.

On sait quels sont les arguments économiques que Ton allègue en

faveur de l'aliénation des domaines : l'État, dit-on, est un mauvais cultivateur et môme mauvais propriétaire; il ne peut gérer qu'à grands frais ; ses employés, n'ayant pas un intérêt direct dans les bénéfices de l'exploitation, sont portés à la négligence; ils sont, d'ailieurs, souvent recrutés par faveur et non en considération de leur capacité et de leur compétence. Môme au point de vue politique, il n'est pas bon que TEtat ait un nombre trop considérable d'ae:ents ou de fonctionnaires ; quand il y a trop de positions officielles a prendre, la nation n'a plus de goût que pour les services publics et devient, tour à tour ou simultanément, servile et révolutionnaire.

Ce sontl 'i des vérités. Aussi n'approuvons-nous pas que l'État acquière ou conserve des terres arables, des prairies, des vignes, sauf dans des cas très rares, comme pour établir des fermes modèles ou des écoles, ou bien encore pour faire de grands travaux d'amélioration ou d'assainissement; ces travaux une fois terminés, il convient de remettre dans le commerce les terres momentanément détenues par l'État. Ces mômes arguments ne s'appliquent pas aux forêts : il est légitime que l'État conserve et acquière des forêts sur les plateaux et sur les pentes des montagnes. Les générations h venir seront singulièrement étonnées de notre négligence pour assurer un bon régime des eaux dans le pays.

Quand il s'agit de conserver, de vendre ou d'acheter des domaines, il y a trois circonstances à considérer : la nature même des domaines, l'intensité de la population, le degré et le caractère de la culture. Dans les pays qui ont une population dense, la conservation de domaines est plus onéreuse à l'État, parce que le morcellement et la petite culture seraient faciles et augmenteraient sans doute la valeur du sol. Mieux vaudrait, par exemple, vendre quelques forêts en plaine dans des départements populeux et riches, et acheter ou créer des forêts d^ine plus vaste étendue et d'une égale valeur dans les pays montagneux, La môme observation s'applique au degré de culture. Dans une contrée où les procédés agricoles sont très avancés, la conservation de domaines par l'État est, en général, une mauvaise affaire, sauf toujours le cas des forêts dont le maintien est regardé comme indispensable pour le cours des eaux; dans les contrées, au contraire, où la culture est tout à fait rudimentaire, la conservation temporaire de domaines peut mieux se justifier; elle peut même être un moyen de préparer le sol pour la culture individuelle par des travaux d'irrigation, ou de dessèchement, ou de viabilité.

Ainsi, sauf pour des causes spéciales et à titre temporaire, l'État ne doit pas en général conserver d'autres domaines ruraux que des forêts; occupons-nous donc uniquement de celles-ci. L'aliénation des

DE L'ALIÉiNATlON DES DOMAINES DE L'ÉTAT.

forêts peut être, soit une ressource permanente du budget, soit une ressource extraordinaire dont il n'est fait usage que dans les cas de grande nécessité.

11 y a une première objection contre les aliénations de forêts ou de domaines à titre de ressource permanente du budget, c'est que ces aliénations constituent un appauvrissement de l'État et qu'elles doivent fatalement épuiser un jour la totalité des domaines existants. C'est donc d'une mauvaise administration que de faire entrer les ventes de forêts parmi les ressources régulières des budgets. Il faudraii alors que le budget présentât à la fin de chaque exercice un excédent correspondant au produit des ventes de domaines et que cet excédent fût appliqué au rachat de la dette publique, sinon l'État aurait en réalité dévoré une partie de son capital en ayant le tort de le considérer comme du revenu.

La plupart des États de l'Europe ont une quantité de domaines trop restreinte pour faire de l'aliénation partielle de ces biens une ressource régulière du budget pendant une longue période d'années. Il y a, néanmoins, une exception, c'est la Prusse. On a vu plus haut quelle est l'étendue des possessions territoriales de TÉtat prussien; chaque année dans le budget des recettes de ce pays la vente de domaines figure pour une somm déterminée qui fut longtemps de 4 million de thalers (3 millions 730,000 francs) annuellement; avant i820 il en avait été aliéné ainsi pour 20 millions do thalers (73 millions de francs), et de 1820 à 1840 pour plus de 33 millions de thalers (132,250,000 francs) (1). Nous trouvons la même ressource dans des budgets plus récents : dans celui de 1877 le produit do ventes de domaines et de forêts est inscrit pour 4,500,000 marks (5,625,000 francs) et dans celui de 1897-98, pour 1,600,000 marks, soit 2,000,000 francs.

Néanmoins, môme pour la Prusse, qui forme, sous le l apport de la quantité des domaines de l'État, une exception parmi les peuples de l'Europe centrale et occidentale, le produit régulier de ces aliénations est fort réduit. 11 ne peut être vraiment considérable que dans les États neufs, où une grande partie du territoire n'est pas encore occupée et peuplée; les États-Unis d'Amérique et la plupart des colonies anglaises sont dans ce cas. Dans ces pays les domaines de l'État sont immenses, puisqu'ils se composent de tout le territoire où la population d'origine européenne n'a pas encore pénétré ; ces domaines sont naturellement destinés à l'aliénation; et cette aliénation ne peut se faire que peu à peu, au fur et à mesure de l'arrivée des pionniers. Aux États-Unis on a pris Thabitude de vendre les terres de l'Union

(I) Ran's Finanzwiss€7ischaft^ 4« ôd:t.,t. I, p. 123.

dans rOuest à prix fixe, 1 dollar i/4 i'acre (de 0 hectare 40 arcs 40 centiares) soil 16 fr. 50 l'hectare; quand ces terres ont été mises en vente pendant un certain temps sans trouver d'annateur, le prix s'en réduit successivement jusqu'à tomber à 12 cents et demi (0 fr. 62) Tacre; on calculait qu'en 1857 il restait encore une surface de 1 milliard 86 millions d'acres en réserve, soit plus de 400 millions d'hectares ou huit fois environ la surface do la France. De 184G à îSoGle produit moyen annuel du prix de vente des terres aux États-Unis était de 22 millions et demi de francs (4 1/2 millions de dollars), en 1838 le produit fut du plus 30 millions de francs (6 millions de dollars); en 1835, il s'éleva à ISO millions de francs ;^30 millions de dollars).

Avant 1860. la vente des terres était, avec les douanes, la principale ressource du budget fédéral. Ce produit, très irrégulier, a été de 15 millions de francs en 1901, 21 millions en 1902, 45 en 1903, 25 en 1905, autant en 1906, 40 en 1907, 50 en 1908, 39 en 1909 (1).

L'un des inconvénients budgétaires inhérents à ce mode de ventes constantes est que les recettes provenant de ces aliénations varient d'une année à l'autre dans d'énormes proportions ; tantôt elles sont de moitié, tantôt du double du chiffre des évaluations. Or, dans un budget on a besoin de connaître d'avance le chiffre approximatif des recettes afin de fixer les dépenses de façon à éviter les déficits.

Plusieurs publicistes, notamment M. Emile de Laveleye, ont sérieusement critiqué la méthode d'aliéner les terres domaniales qui est suivie aux Étals-Unis, en Australie, au Canada. Au lieu de les aliéner à perpétuité, il serait plus avantageux, selon eux, de les concéder à temps, par une sorte de bail empkytliéotique, pour 99 ans par exemple, pour 150 ans môme, si on trouve le premier terme trop court. Au bout de ce laps de temps l'État rentrerait en possession de terres améliorées et ayant une grande valeur; il pourrait les concéder de nouveau pour une période de 99 ans ; TÉtat tirerait ainsi des redevances considérables de la terre; il absorberait, au bout d'un certain temps, la presque totalité de ce que les économistes appellent la rente du sol, c'est-iVdire la partie du revenu net qui représente la fécondité naturelle et primitive do la terre et qui est distincte de l'iniéret du capital ou des bénéfices du cultivateur. Cette? mélhode de concession par bail emphythéotique serait un moyen d'établir l'impôt unique et de supprimer toute cette variété de taxes qui est

(1) Voir notre ouvrage : La colonisation chez les peuples modernes (6^ édit.). Il a été vendu de 7 à 9 millions d'acres (l'acre = 41 ares) en chacune des années 1897, 1898 8t 1899, 13,391,000 en 1900, 15,453,000 en 1901, 19,372,000 en 1902, 22,824,000 en 1903,16,332,297, en 1904, 17,056,000 en 1905,19,431,000 en 1906, 20,997,000 en 1907, 19,090,000 en 1908 et 19,892,000 acres en 1909 ; [Statistical Abstract of the United States, 1909, p. 26 et 670).

DE l'aliénation DES DOMAINES DE L'ÉTAT. 71

accompagnée de tant de vexationset de déperditions de force sociale, lln'yaurait d'ailleurs, dit-on, aucun inconvénient à l'application de cette théorie, car on pourrait édicter que les concessions empliythéoti- 4ues devraient être renouvelées vin gt ans avant leur expiration ; de cette façon, la culture ne serait jamais entravée. Les Étals-Unis et surtout l'Australie pourraient ainsi, allegue-t-on, éviter aux générationsà venir coûtes les difficultés financières et tous les embarras économiques concre lesquels luttent les peuples contemporains. Le nombre et l'activité des settlers ne diminueraient pas par cette substitution de concessions pour 99 ans ou pour 150 ans aux concessions perpétuelles. Ce serait la réalisation de l'impôt unique sur la terre. Les colonies australiennes, notamment la Nouvelle-Zélande, travaillées par le socialisme, sont entrées dans cette voie depuis 1892 ou 1893 ; mais cette législation, qui donne toujours une certaine précarité à la possession du sol, a beaucoup plus d'inconvénients que d'avantages (Voir notre Traité d'économie politiquey t. I, p. 580 à 590 ; voir aussi Les nouvelles sociétés anglo-saxonnes par mon fils, Pierre Leroy-Beaulieu, p. 154 à 158).

Quittons ces contrées éloignées avec lesquelles les nôtres n'ont aucune analogie puisque la propriété perpétuelle y existe depuis un temps immémorial sur toute l'étendue du territoire ; occupons-nous dos aliénations extraordinaires dedomaines qui seules ont une grande importance en Europe.

Jadis il était de règle dans la plupart des pays que les domaines fussent inaliénables de même qu'imprescriptibles, ou que l'aliénation ne pût en être faite que pour l'extinction des dettes de l'État ou moyennant un remploi. C'étaient là des précautions prises contre les caprices des princes et des ministres. En France, notamment, les lois étaient sur ce point très sévères; mais, comme il arrive souvent en pareil cas, on avait trouvé le moyen de les éluder.

Au lieu de vendre les domaines, on les engageait^ ce qui dans la pratique revenait à peu près au môme. Nous avons déjà dit quelques mots de la situation si compliquée des domaines engagés ou échangés. 11 convient d'entrer ici dans un peu plus de détails. L'engagement était une convention par laquelle le roi abandonnait la jouissance d'un de ses domaines moyennant le paiement d'une certaine somme que Ton appelait « finances » ou « deniers d*entrée », et en se réservant d'une manière expresse et à perpétuité la faculté de réemption. L'engagiste était ainsi une sorte d'usufruitier, qui transmettait ses droits à ses héritiers ou à ses ayant cause : le roi conservait toujours le droit de rentrer en possession du domaine à la seule condition de rembourser le prix payé lors de rengagement. Les inconvénients de ce système étaient considérables. Les « finances» ou « doniers d'entrée )i

étaient généralement assez faibles relativement à la valeur vénale du bien, puisque Tengagiste ou ses ayant cause n'avaient qu'une propriété précaire, pouvant cesser à chaque instant. Les domaines engagés étaient assez mal entretenus, précisément à cause de cette -môme précarité de la possession.

La législation des domaines engagés ou échangés fut excessivement variable- A différentes reprises, sous Golbert notamment, on demanda aux engagistes dejustifler de leurs titres, de présenter les contrats et les pièces prouvant que les « deniers d'entrée » avaient été réellement payés, et que les domaines n'avaient pas été cédés par faveur. Plusieurs fois aussi le gouvernement usa de la faculté de rachat. C'est ainsi qu'en 1667 parut un édit ayant pour objet de réunir au domaine les biens distraits à titre d'engagement ou d'échange en indemnisant les engagistes ou échangistes qui avaient réellement payé des ce deniers d'entrée », mais en annulant tous les engagements où les engagistes n'avaient rien déboursé, et qui avaient été accordés moyennant des remises, des dons, des arrérages de pension, des gages, des récompenses, des acquits patents et autres « mauvaises finances».

Les possesseurs des domaines engagés ne pouvaient couper les bois de haute futaie ou les baliveaux. Sous Louis XV, après la chute de Law, on fit une opération assez compliquée, quoique licite; elle consistait à réengager des domaines déjà engagés : les nouveaux concessionnaires remboursaient les « finances » dues aux anciens et payaient en outre une soulte à l'État ou lui servaient une rente.

L'engagement était donc sous l'ancien régime un titre précaire, toujours révocable; inférieur à la fois à la vente et au bail, nuisible à la production générale du pays, parce qu'il entraînait une exploitation dévastatrice, faute de garantie de durée.

La révolution de 1781) amena un principe nouveau, celui de l'aliénabilité du domaine de l'État; en même temps, des mesures sévères furent prises contre les engagistes, toujours suspects d'être en possession des biens domaniaux par simple faveur de cour. Le public 8'exagérait énormément la valeur de ces biens. Un rapport de Barbé- Marbois, à la Chambre des pairs, en 18^0, établit qu'ils valaient seulement 120 millions.

L'un des procédés employés par le gouvernement de la Révolution pour tirer parti des biens engagés, ce fut de les mettre en adjudication. L'adjudicataire devait d'abord rembourser a les finances » ou « deniers d'entrée » payés lors de l'engagement, et en outre donner à l'État une certaine somme qui variait suivant la valeur du bien. C'était la reproduction de ce qui s'était fait sous Louis XV après la chute lie Law. Des lois postérieures firent confirmer tous les engagements et

IDE 1/ALlÉNATION DES DOMAINES DE L'ÉTAT- 73 les transformèrent en propriétés ordinaires moyennant le paiement ) du quart de la valeur des biens.

Depuis la Révolution il n'y eut plus de contrat de cette sorte. Cette

) matière peut donc paraître manquer aujourd'hui d'intérêt pratique : elle en a cependant; car l'expérience prouve que toutes les combinaiî sons financières usitées dans le passé reparaissent un jour ou l'autre î sur quelque point du globe.

L'engagement tel qu'il était pratiqué sous l'ancien régime, en adi mettant même qu'il ne fût pas im moyen de dissimuler des faveurs, > était un mauvais mode de concession : mieux eût valu donner au [ prêteur une hypothèque spéciale avec faculté d'exproprier TÉlat en » cas de non-paiement des arrérages ou de Tamortissement. Mieux eût valu encore aliéner définitivement, ou du moins concéder le domaine pour un laps d'années déterminé, 50 ou GO ans par exemple, avec un cahier des charges bien fait.

Les États besoigneux ont recouru souvent dans ces derniers temps à des combinaisons qui sont intermédiaires entre l'aliénation pure et simple et l'engagement. Telle est, par exemple, la concession à une compagnie, moyennant un prêt d'argent, d'une certaine quantité de biens domaniaux que la compagnie se charge de vendre. En 1848, le gouvernement pfovisoire de la France emprunta 50 millions de francs à la Banque et la chargea de vendre pour 100 millions de bois de l'État; cette convention ne dura pas assez longtemps pour que cette vente se fît. Le gouvernement autrichien a recouru, en 1855, à un expédient du même genre. Il abandonna à la Banque nationale de Vienne une étendue de terres de 150 milles allemands géographiques comme gage d'un emprunt de 155 millions de fiorins (387 millions et demi de francs). Ces 150 milles de biens domaniaux étaient estimés valoir 156 millions et demi de fiorins : la Banque devait les administrer elles vendre peu à peu.

Ce système présente plus d'inconvénients que d'avantages. La Banque prête, il est vrai, à de bonnes conditions, puisqu'elle a un gage précis, assuré et dont elle peut disposer. Mais elle administre mal, parce qu'elle n'a pas l'habitude de gérer des biens fonciers. Souvent aussi elle vend mal : on est obligé, en effet, de lui donner des domaines d'une plus grande importance que le montant du prêt qu'elle a fait ; autrement elle serait insuffisamment garantie. Elle ne songe qu'à recouvrer le montant de sa créance en principal et en intérêts, puisque le surplus ne profiterait qu'à l'Etat : elle se montre donc facile à l'aliénation et ne tire pas, d'ordinaire, des domaines leur pleine valeur.

D'une manière générale, tous les engagements de domaines ou dô

propriétés de TÉtat, toutes les opérations immobilières autres que l'aliénation pure et simple faite par l'État, sont des expédients ruineux qui coûtent plus que l'emprunt le plus usuraire. '

Un mode d'aliénation qui a quelques ressemblances, en apparence, avec les combinaisons que nous venons de décrire, c'est la conces sion à une caisse de l'État, c'est-à-dire à une administration officielle déterminée, d'une masse de biens devant être aliénés et dont les prix doivent être versés dans cette caisse qui en dispose. Ainsi sous la Restauration on concéda à la caisse de Tamortissement pour le rachat de la dette d'abord une rente de 40 millions et en outre 150,000 hectares de bois qui devaient être vendus peu à peu. Cette opération ne diffère de l'aliénation ordinaire faite par les agents de l'État que par l'affectation particulière des ressources. En définitive, c'est toujours bien l'État aui aliène directement sur l'avis et parles mains de ses fonctionnaires habituels.

Nous arrivons donc à l'aliénation pure et simple faite par l'État. Depuis que le système des engagements a disparu en France, ce n'est guère que dans les grandes crises qu'on a décidé la vente de biens domaniaux : on n'a jamais considéré cette vente comme devant fournir des ressources régulières au budget.

La première révolution s'est trouvée en possessioli d'un domaine immense : ce sont les biens appelés nationaux : cette désignation s'est appliquée à trois catégories de propriétés, d'origine très diverse :

les biens ecclésiastiques que l'Assemblée constituante mit à la disposition de la nation; 2^ les biens des hospices que la Convention déclara propriétés nationales ; 3'* les biens confisqués révolutionnairement sur les émigrés et sur les déportés. Il serait superflu d'examiner si l'État se trouvait légitime détenteur de ces biens : il est clair qu'une grande partie, toute la troisième catégorie, provenait d'une spoliation. Quoi qu'il en soit, l'État, ayant pris ces biens, ne pouvait les garder et les exploiter lui-même. Seules les forêts eussent pu être annexées à son domaine permanent; mais les fermes, les maisons à loyer, les champs de terre devaient naturellement être vendus.

L'étude de la vente des biens nationaux de la première Révolution serait très curieuse, elle est malheureusement fort obscure. Ce n'était pas là un phénomène normal, parce que la masse des biens à vendre était énorme, montant à plusieurs milliards et formant ainsi une très forte fraction de Tensemble des terres dans le pays ; parce que, en outre, l'origine de la plupart de ces biens nationaux était odieuse et que les consciences honnêtes ne se souciaient pas d'acquérir des propriétés confisquées; parce que, en troisième lieu, le gouvernement révolutionnaire était mal établi, que l'on pouvait tou-

jours en craindre la chute qui aurait amené peut-être Tannulation des ventes; parce que, enfin, les crises politiques, financières et internationales qui troublèrent cette époque raréfiaient les capitaux ou les rendaient extraordinairement timides. Par toutes ces raisons les ventes étaient très difficiles et peu fructueuses.

Nous ne dirons en ce moment que quelques mots de cette colossale et désastreuse opération de la vente des biens nationaux. Nous y reviendrons dans une autre partie de cet ouvrage, à propos des assignats. On chargea les municipalités de vendre ces biens; ils furent aliénés pour 6, 8 ou 12 fois le revenu, en général à de gros adjudicataires. La confiscation des biens dits nationaux fut plus nuisible qu'utile au gouvernement révolutionnaire; ce fut pour lui un mirage qui, en l'induisant à compter sur des ressources chimériques, lui fit perdre de vue les ressources réelles.

Passons à des aliénations moins colossales, faites dans des temps plus calmes et conduites avec plus d'habileté. Toutes les fois que le gouvernement français s'est trouvé dans de grands embarras financiers, on a pensé à vendre des biens domaniaux. Il n'y a qu'une exception à cette règle, c*est pour la période qui a suivi nos catastrophes de 1870 et de 1871. Les projets d'opération de ce genre ne rencontrèrent alors point d'écho (1) : c*est que peut-être il y avait une disproportion trop évidente entre l'étendue de nos charges nouvelles et les recettes qu'aurait pu produire la vente de quelques centaines de mille hectares de domaines.

11 n'en était pas ainsi sous la Restauration. En 1814, 1 Empire laissait un arriéré de plusieurs centaines de millions, une caisse vide, un crédit détruit. Le baron Louis, qui était ministre des finances, voulut remplir tous les engagements de l'État et payer tous les créanciers. L'argent comptant manquait. Il aurait pu leur remettre des renies qui étaient au cours de 55 p. 100; les leur imposer pour leur valeur nominale, c'est-à-dire pour 100 francs par titre de 5 francs de rentes, ç'eût été une spoliation qui eût mal inauguré le nouveau régime. Le baron Louis résolut de leur donner des eff^ets à courte échéance, au remboursement desquels il serait pourvu par la vente de 300,000 hectares de biens domaniaux.

Une des circonstances qui empêchent l'aliénation des domaines d'être une mesure très efficace et d'un produit immédiat en temps de crise, c'est qu'une grande quantité de terres ne peut pas facile-

(1) Une proposition en ce sens fut faite par deux députés, MM. Boysset et Girerd; ^lle donna lieu à un rapport de M. de Ventavon concluant au rejet. Il n'y eut pas n\ême de discussion à oe sujet dans la Chambre. Un fait curieux, c'est que, en 1878, 41. Girerd fut nommé directeur des forêts qu'il avait voulu aliéner.

ment se vendre en peu de temps. Le nombre et Timportance des transactions immobilières sont limités; ils sont môme d'autant plus réduits que la prospérité et la sécurité sont moins grandes dans le pays. Le même coup qui frappe le crédit de l'État réduit aussi tous les crédits particuliers. Dans les temps de crise les terres sont encore plus dépréciées que les valeurs mobilières et trouvent plus diffllement des acquéreurs. L'exemple des années qui ont suivi en France la guerre de 1870-71 en est la preuve. Nous n'insistons pas en ce moment sur ce sujet, renvoyant le lecteur au second volume de cet ouvrage : on s'y convaincra qu'un emprunt public, qui appelle les capitaux de l'étranger et qui met en mouvement toutes les espèces métalliques dormant dans les secrétaires ou les tirelires, est encore de beaucoup la meilleure combinaison dans les temps de détresse.

Le plan du baron Louis, qui consistait dans l'aliénation de 300,000 hectares de bois domaniaux fut vivement combattu à la Chambre. L'État avait alors plus de forêts qu'aujourd'hui ; il en possédait 1 ,717,000 hectares. L'opposition insistait sur la convenance de conserver ces propriétés. Le baron Louis alléguait que l'on ne vendrait que des parcelles détachées, enchevêtrées dans les propriétés particulières, d'une administration difficile, où se commettaient de fréquents délits et dont aucune n'avait plus de 50 hectares. La loi finit par être votée.

Elle aurait été d'un très faible secours immédiat, si l'on n'avait pas anticipé les ventes par l'émission d'un papier. Toute grande operation d'aliénation d'immeubles domaniaux, en vue de nécessités pressantes du Trésor, amène avec soi la création d'un papier. L'Italie nous en a ofTert dans ces dernières années une nouvelle preuve. Seulement ce papier peut être de deux sortes : ou bien un papier-monnaie, destiné à circuler de main en main et ne portant pas d'intérêt; ou bien une valeur de placement, pouvant être nominative ou au porteur, produisant un intérêt en harmonie avec les conditions générales du marché des capitaux et du crédit de l'État, remboursable en outre à une époque prochaine et déterminée, n'ayant pas enfin la prétention de remplir le rôle de monnaie. Le papier de la première sorte, ce sont les assignats ; la chute rapide en est presque cer- \taine; le papier de la seconde sorte, ce sont des obligations hypoilhécaires, qui peuvent facilement se placer à un cours favorable et se maintenir à un taux élevé.

Les obligations du baron Louis portaient 8 p. 100 d'intérêt, elles étaient remboursables au bout de trois ans; on les offrait au public à 8 p, 100 de perte. Ces conditions, qui nous paraîtraient aujourd'hui usuraires, n'étaient pas regardées alors comme désavantageuses. Le

DE L^ALIÉiNATION DES DOMALNES DE L'ÉTAT. 7T

baron Louis avait placé ainsi pour près de 37 millions de francs do ces obligations ou reconnaissances au mois de mars 1815. On voil combien maigre fut cette ressource : les 6ven(Muents de 1815 arrêtèrent le cours de la combinaison. A la fin d avril 1816 on n'avait encore vendu que 42,000 bectares environ sur les 300.000 que Ton se proposait d'aliéner, et le produit en avait été de 35,240,000 francs au prix moyen de 839 fr. 70 centimes Tliectare, prix assurément modique pour des bois dans la situation qu'avait décrite le baron Louis, c'est-à-dire des parcelles isolées, dans des lieux très peuplés et enclievôtrées dans les propriétés des particuliers. On avait rendu aux émigrés 400, OOO bectares de forêts.

La loi votée en 1814 n'avait donc eu que peu d'effet quand, en 1817, une loi affecta 150,000 bectares de bois domaniaux à la caisse d'amortissement. Au point de vue firiancier, c'était une ressource assez médiocre; de 1818 à 1824 il ne fut aliéné en vertu de cette loi que 122,000 hectares qui produisirent 88.241,000 francs, soit 723 francs par hectare : ainsi c'était un supplément de 13 millions environ par année à la dotation de l'amortissement.

Après la révolution de 1830 l'État se trouva en face de nouveaux embarras financiers; il eut à recourir aux expédients et sur la proposition de Laffitte, dont nous discuterons plus loin l'opinion, on décida l'aliénation d'une grande masse de forêts, de quoi produire un capital équivalant à 4 millions de rentes. 11 en a été vendu, en vertu de cette loi de 1831, 116,780 hectares pour 114,297,000 francs, au prix moyen de 980 francs par hectare. Il ne faut pas croire que cette somme soit rentrée immédiatement dans les caisses de l'État, l'opération a duré six ans. En 1831, la vente a été de moins de 15,000 hectares au prix moyen de 675 francs; en 1832, elle fut de 42,700 hectares au prix de 870 francs ; c'est le chiffre le plus considérable des étendues annuellement aliénées. En 1833, on vendit 24,000 hectares à 1,040 francs en moyenne; en 1834, les ventes furent de 15,000 hectares seulement au prix moyen de 1,230 francs; en 1835, on aliéna 12,000 hectares à 1,190 francs en moyenne.

Il y a un grand enseignement à retirer de ces chiffres: dans les premières années, en 1831 et en 1832, les prix moyens par hectare furent très bas; ils se relevèrent considérablement dans les années suivantes, particulièrement en 1834 et en 1835. Le prix moyen des ventes de 1834 est de 80 p. 100 plus élevé que celui de 183i, et l'emporte encore de 40 p. 100 sur le prix de 1832. Cependant, il est probable que les parcelles les premières adjugées se trouvaient dans les situations les plus favorables; c'est une règle générale quand on offre au public une grande masse de terrains divisée en lots : ceux

de ces lots qui trouvent les premiers des amateurs sont, d'ordinaire^ les meilleurs. L'infériorité de prix des ventes de i831 et de 183:2^ comparativement aux prix des années suivantes, ne venait donc pas, suivant toutes les probabilités, de Tinfériorité intrinsèque des parcelles vendues. Les prix ont naturellement été très bas dans les circonstances critiques et quand les quantités à vendre étaient considérables ; ils se sont relevés dans la proportion de 60 à 80 p. lOO quand la sécurité publique s'est améliorée et quand les quantités offertes en vente ont diminué. Cet exemple prouve d'une manière péremptoire ^ue l'aliénation de domaines dans des circonstances critiques est une opération déplorable; ils se vendent lentement et, le plus souvent, 30 ou 40 p. 100 au-dessous de la valeur qu'ils auraient quelques années plus tard. Un emprunt public serait incontestablement préférable.

On a vu que la Révolution de 1848 avait voulu aliéner 100,000 hectares de bois, qu'elle avait livrés en gage à la Banque, en la chargeant de les vendre et en se faisant avancer 50 millions de francs sur le prix de l'aliénation. L'Assemblée législative, deux jours avant de voter le budget de 1850, annula cette cession. Dans la môme année 1850, on résolut, cependant, de faire aliéner directement par rÉtat une quantité de bois suffisante pour produire 50 millions en trois ans. D'autres ventes de moindre importance furent résolues depuis lors. Les résultats de ces dernières mesures furent très médiocres.

En 1865, M. Fould voulait aliéner pour 100 millions de francs de bois et consacrer cette somme aux travaux publics. En définitive les * diverses lois votées depuis 1814 pour l'aliénation de grandes parties de forêts n'ont été qu'incomplètement exécutées. De 1814 h 1869 les surfaces vendues ont atteint 353,000 hectares et ont produit 306 millions de francs, soit en moyenne 866 francs par hectare. Jamais dans ^des circonstances critiques l'État n'a retiré un secours important et immédiat de cette branche de ressources extraordinaires.

Nous avons examiné les faits ; tirons-en les conclusions. Deux ministres qui ont laissé une assez grande réputation financière, M. Laffitte et M. Fould, se sont prononcés pour ces aliénations et en ont fait ressortir les avantages. Voici ce que disait Laffitte, après des explications sur le côté financier de l'opération : « Nous pourrions ajouter ici beaucoup de considérations, connues de tout le monde, sur le peu d'aptixude de l'État à être propriétaire, et sur l'avantage de faire passer les propriétés publiques aux mains des particuliers. Les bois en général ne rendent que 2 ou 2 1/2 p. 100 au plus à l'État; transportés aux particuliers, ils rendraient par les mutations ou par l'impôt foncier 1 1/2 au moms pour 100, c'est-à-

DE I/ALlËNATiON blLS DOMAINES DE L'ÉTAT. 79

dire les deux tiers environ de leurs revenus actuels, L*État aurait donc en caisse la valeur et retrouverait par Timpôt une partie de leur produit. Les particuliers en retireraient aussi de leur côté un revenu supérieur à celui qu'en retirait l'État. La supériorité de l'industrie individuelle explique cette diCFérence. » Ces arguments sont de nature à faire impression. Mais Laffitte exagérait singulièrement le produit que les bois une fois vendus rendraient à l'État par l'impôt foncier et par les droits sur les mutations. Au lieu de 1 1/2 p. 100, il aurait mieux fait de n'estimer ce revenu fiscal qu'à 1/2 ou 3/4 p. 100, à moins de supposer que ces bois dussent être dénaturés, défrichés et que par conséquent leur valeur en dût augmenter considérablement. Quant à la supériorité de l'exploitation privée sur Texploitation de l'État, elle n'existe que pour les cultures autres que les forêts. Pour l'administration des forêts, au contraire, il est incontestable que l'État remporte en intelligence et en compétence sur les particuliers.

Voici maintenant les arguments beaucoup plus précis de M. Fould : « En 1817, dit ce ministre, une vente considérable a été faite. En vertu de la loi du 25 mars, l'État a remis à la caisse d'amortissement 150,000 hectares de bois, dont l'aliénation devait avoir lieu et le produit en être affecté à des rachats de rentes. Le compte de l opération présente les résultats suivants :

V. Sur 150,000 hectares, 122,000 environ ont été aliénés de 1818 à 1824, et ils ont produit un total de 88,244,000 francs, qui, employés au rachat du 5 p. 100 au prix de 71) fr. 58 centimes, cours moyen de ^ette époque, ont permis d'amortir plus de 5 millions etdemi de rentes.

« En supposant que ces rachats n'eussent pas eu lieu et que les bois n'eussent pas été vendus, le Trésor aurait servi, depuis 1820, terme moyen des aliénations, une rente annuelle de 5, 50 ), OOO francs, soit pour 45 ans 247,500,000 fr.

« D'uîi autre côté, l État aurait joui du revenu des forêts pour une somme annuelle de 2,206,000 fr., ou en 45 ans 99,270,000 fr.

c( Mais il a touché des impôts fonciers pour environ 13,505,000 fr. \

« Et des droits f ^

de transmission l

pour 11,912,000 )

(( Ce qui réduit les sommes que

n'a pas touchées le Trésor à 73,853,000 73,853,000 (t.

173,647,000 fri

« Ce chiffre (73,853,000 fr.) comparé aux arrérages de rentes que l'État n'a pas eu à payer fait ressortir un bénéfice de 173,647.000 fr., et comme le Trésor devrait encore continuer à servir la rente, un bénéfice égal se présenterait dans 45 ans. »

C'est ainsi que s'exprimait M. Fould devant le Sénat dans la séance du 27 mai 1865. Ces calculs sont fort spécieux ; ils ne sont pas rigoureusement exacts. Avant de les redresser, remarquons qu'ils contredisent en partie les arguments de M. Laffitte. Celui-ci disait que les bois vendus ne rapportaient à l'État que 2 ou 2 1/2 p. 100 au plus du prix de vente et que l'État retirerait par l'impôt foncier ou par l'impôt des mutations 1 1/2 p. 100 par an de la valeur en capital des forêts aliénées. Les bois vendus produisaient à l'État, d'après les calculs de M. Fould, légèrement plus de 2 1/2 p. 100 ; quant à l'impôt foncier et à l'impôt des mutations réunis, ils n'ont pas donné annuellement, d'après les mômes calculs, 3/4 p. 100 du prix de vente; ainsi, au lieu que l'État retrouvât indirectement, comme l'affirmait Laffitte, les deux tiers du revenu qu'il abandonnait directement, il n'en retrouvait que le quart environ. On voit que les calculs des Laffitte étaient fort peu rigoureux.

Ceux de IM. Fould ne l'étaient guère davantage. Notons d'abord qu'ils s'appliquaient à une époque très favorable, puisque la rente sur l'État, qui était rachetée avec le produit des ventes de bois, se trouvait à des prix très infimes qu'elle n'a plus revus. M. Fould suppose que pendant 45 ans à partir de 1820, terme moyen des aliénations, l'État eût dû payer, si l'opération n'avait pas eu lieu, 5,500,000 francs par année, chiffre des arrérages des rentes rachetées. M. Fould oubliait, en raisonnant ainsi, qu'en 1852 le 5 pour 100 avait été converti en 4 1/2, de sorte que, à partir de cette époque, au lieu de 5,500,000 francs, l'État n'eût eu à payer que 4,950,000. M. Fould oubliait encore que, à partir de 1862, une grande partie du 4 î /2 avait accepté une conversion facultative qui réduisit d'un nouveau dixième les arrérages. Le chiffre que l'État eût dû payer en rentes aurait été ainsi beaucoup moins considérable que M. Fould ae le laissait supposer. Si l'on se souvient qu'à partir de 1825 la conversion du 5 p. 100 en fonds rapportant 4 p. 100 était possible et avait été proposée par M. de Villèle, on verra qu'il n'eût dépendu que de l'État de payer 4,400,000 francs seulement de rentes au lieu di 5,500,000 francs pendant 40 des années de la période 1820-1 8C5 dont parlait M. Fould. De cette manière ce que l'État eût dû payer aux rentiers, si les rentes n'eussent pas été rachetées au moyen de ventes de bois, n'aurait pas dépassé 203,500,000 francs, soit 5,500,000 francs pour chacune des cinq premières années et

DE L'ALll'NATION DES DOMAINES DE L'ETAT.

4.400,000 fr. pour les 40 années suivantes. C'est un chiffre notablement inférieur à celui de M. Fould.

D'un autre côté, ce que l'État eût retiré des forêts pendant la n^ëme période aurait notablement dépassé les chiffres indiqués par M. Fould. Ce ministre ne prenait, en effet, que le revenu initial de la période, soit 2,206,000 francs pour 122,000 hectares ou 18 francs 08 centimes par hectare. Que le produit de ces bois en 1820, au moment où ils furent vendus, ne dépassât pas cette somme, nous ne le contestons pas ; mais on a vu que le produit net des forêts de rÉtat avait beaucoup augmenté depuis lors, qu'il avait certainement doublé, par une exploitation plus intelligente et par la hausse naturelle des produits. De 1805 à 1880 chaque hectare de bois de l État donna un revenu net de 28 francs environ ; les hectares aliénés étaient certainement parmi les meilleurs et les plus accessibles du domaine entier. Ils fourniraient sans doute aujourd'hui au moins 30 francs de revenu net. Quoi qu'il en soit, pour nous garder de toute exagération, supposons que les 122,000 hectares de bois aliénés de 1818 à 1824, soit en moyenne vers 1820, eussent continué à ne produire que 2 206,000 francs pendant la première moitié de la périoae de 45 ans dont parle M. Fould, et qu'ils aient donné 50 p. 100 de plus pendant la seconde moitié, nous trouvons que le produit total pendant la période entière de 1820 à icS65 eût été de 124,087,500 francs, au lieu de 99,270,000 francs qu'indique M. Fould.

Ainsi dans l'hypothèse où les ventes des bois de 1 État de 1818 à 1824 n'auraient pas eu lieu et où, par conséquent, on n'aurait pas racheté des rentes avec le produit de ces ventes, au lieu d'avoir à payer, dans la période de 1820 à 18G5, une somme de 247 millions 500,000 IVancs pour les arrérages de ces rentes, TÉtat aurait pu ne payer pour elles, grâce aux conversions, que 203 millions 500,000 fr. ; d'un autre côté, au lieu de ne toucher que 99 raillions 270,000 francs pour les produits des coupes des bois dont il s'agit, pendant la même période, l'État aurait perça au moins 124,087,500 francs, grâce à l'élévation des prix du bois. Ces deux éléments du calcul de M. Fould étant ainsi modifiés, il résulte que^ même en tenant compte de l'impôt foncier et des droits de mutation auxquels ont été assujettis les bois vendus, le bénéfice financier de l'opération n'est pas de 173,647,000 francs, comme le disait M- Fould, mais seulement de 104,830,000 francs. Encore devonsnous dire que ce chiffre est sans doute beaucoup trop élevé, car le revenu net des bois vendus eût été très probablement supérieur pendant la seconde moitié de la période de 1820 à 18GG au chiffre (|ua nous avons admis.

82 TRAITÉ DE LA SCIENCLC DES FINAISCES.

Il s'en faut donc que, au point de vue financier, Topération de 2a vente des forêts pour le rachat de la dette ait été aussi fructueuse qu'on Ta prétendu. En fait, le Trésor n'en a éprouvé aucun soulagement de quelque importance. Mais, au point de vue économique, le pays a-t-il gagné à cette aliénation? Un premier point est à peu près certain, c'est que les forêts vendues ont, pour la plupart, été détruites. Laffite soutenait le contraire en 1831, mais alors il défendait la thèse de l'aliénation et était en quête d'arguments. « On tremble, disait-il, pour la conservation de cette masse de bois, parce qu'on suppose à tout le monde la volonté d'abattre et de défricher. Cette crainte n'est guère fondée. Presque tous les bois sont convertis en taillis sous futaie pour être coupés tous les vingt ans. Ils sont devenus dès lors un produit solide, régulier, facile à diriger et qu'un grand nombre de propriétaires ont recherché avec empressement, » Ces déclarations étaient beaucoup trop optimistes, ainsi que le prouve le compte des finances de 1856. Voici ce qu'on lit dans ce document impartial : te En 1856, comme en 1832, lorsque l'État a vendu des forêts, il ne s'est en général présenté aux adjudications que des spéculateurs désirant payer le prix d'acquisition en vendant la superficie et bénéficier du produit total de la vente du fonds, c'est-à-dire faire des opérations produisant 25 ou 30 p. 100 des capitaux engagés. » Ces renseignements sont péremptoires et démontrent que la plupart des forêts vendues ont été détruites.

11 est certainement des parties de la France, celles du Nord, oh cette destruction des forêts n'a pas d'inconvénients, où même le défrichement peut présenter des avantages ; mais en général, surtout dans les contrées montagneuses du Centre, du Midi et même de l'Est, la conservation des bois de l'État est d'un grand intérêt climatérique; le gouvernement, loin d'aliéner ses forêts, ce qui lui serait d'une très médiocre ressource financière, doit se préoccuper de les améliorer et môme d'en créer de nouvelles. L'État devrait exproprier, avec beaucoup plus de décision, dans les Pyrénées, les Cévennes et les Alpes, les propriétaires de terres incultes pour y faire des travaux de reboisement. Il n'y aurait aucun inconvénient à s'emparer ainsi, moyennant une indemnité, d'un million d'hectares, qui, mis en forêts, servirait de protection contre la sécheresse et contre les inondations. Il existe dans nos budgets un crédit pour ces achats de terrain dans les montagnes : dans le budget de 1897, cet article, s'élève, en dépenses au chiffre de 200,000 francs ; cette somme est tout à fait insuffisante ; en supposant que l'hectare soit acheté en moyenne 50 francs, l'État n'entrerait chaque année en possession que de 4,000 hectares ; il faudrait quintupler cette dotation, afin que l'État pût acquérir 20,000 ou

30,000 hectares par an. Depuis que TadiTiinistration des forêts est passée du ministère des finances à celui de Tagriculture et que, par cette raison, le point de vue uniquement fiscal a cessé de la dominer, on a développé quelques-unes des dépenses productives que nouî recommandions dans les précédentes éditions de cet ouvrage. Le crédit pour la conservation et la restauration de terrains en montagne, c'est-à-dire pour la remise en forêts de pentes dénudées ou simplement embroussaillées, est porté au budget de 1817 pour 3,204.000 francs, et pour 3 millions et demi dans les récents budgets, y compris celui de 1910. En accroissant encore de 2 ou 3 millions cette dotation, on pourvoirait facilement à Tachât, rensemencement ou la plantation de 20 ou 30,000 hectares par an. L'État se créerait un splendide domaine, qui, vers la fin du siècle, rapporterait des revenus notables et rendraiÇ au pays d'immenses services indirects.

Avant de quitter la France, nous devons dire quelques mots des propriétés départementales et communales. Les départements n'ont pas, en général, de domaines importants : des routes, des bâtiments employés à des services publics, tels que les tribunaux, les préfectures et les prisons, quelques écoles ou fermes modèles, voilà à peu près tout leur domaine immobilier; il n'est guère productif de revenu.

Les communes sont dans une tout autre situation : elles ont des biens considérables; leur domaine, comme celui de l'État, se divise en domaine public, qui comprend les écoles, les églises, etc., et en domaine privé, qui se compose des biens fonciers ou mobiliers productifs de revenu.

Le domaine communal privé est immense. En 1863, les biens communaux susceptibles de revenu et assujettis à la taxe de mainmorte étaient au nombre de 44,9il et s'étendaient sur une superficie de 4,SSo,445 hectares, soit le onzième du territoire de la France. Ils se décomposaient en :

333,463 hectares en culture.

1,823,133 — de bois.

2,096,788 — incultes, pâtures ou garrigues. 517 — en propri étés industrielles. 1,633 — en propriétés bâties.

Tout ce domaine était évalué à 1,600 ou 1,700 millions de francs en capital, et produisait un revenu de 45 à 50 millions de francs (1). En 1877, les communes autres que Paris comptaient parmi leurs ressjurces ordinaires : 19,022,000 francs, provenant de loyers et fer-

(1) Boiteau, Fortune publique et finances de la France, t. I, p. 407 et suivantes. La Statistique Agricole de la France en 1892 porte à 2,148,948 hectares l'étendue des bois des communes.

mages, et 20,1 18,000 francs de produit des bois, soit ensemble 39 millions de francs; mais parmi les loyers et fermages peut se rencontrer la location d'immeubles urbains (1). D'autre part, ce n'est qu'une partie du domaine privé communal qui sert aux besoins de la commune considérée comme une association ; une fraction est livrée à la jouissance directe des habitants.

Que faire de ce domaine au point de vue économique et au point de vue financier? C'est là une question très controversée. D'un côté, on dit que ces biens indivis sont vine garantie contre le paupérisme, 'qu'ils préservent les familles de l'extrême misère, qu'ils retiennent à /la campagne la population, qu'ils sont un utile correctif à la propriété foncière absolue, au doîninium absolulum ou propriété quiritaire, pour nous servir des expressions de M. E. de Laveleye. On célèbre ces communaux comme un régime à la fois démocratique et conservateur : on les vante même comme une école de gouvernement. On s'étend, pour en montrer les bienfaits, sur l'organisation des allmends en Suisse (2). D'un autre côté, on signale les inconvénients de la propriété collective, la mauvaise administration ; on fait valoir que la plupart de ces biens seraient inliniment plus productifs dans les ' mains des particuliers ou même dans celles de TÉtat. Voici, par exemple, un tableau qui a été dressé par M- de Foville (3) sur la production moyenne en stères par hectare des forêts de l'État et des bois communaux :

BsrccKs DR nois.

Eois communaux.

Forôts de TÉtat.

( Taillis simple. . .

Taillis sous futaie Futaie sans taillis Taillis simple. . . .

Taillis sous futaie Futaie sans taillis

Bois

de feu.

d'industrie.

Tolau».

I îj4

D'aprè5 ce tableau l'hectare de forêt de l'État produit de 20 à 80 t). 100 plus de bois que Thectare de forêt communale.

Nous sommes partisan, en général, de la conservation des commu- (naux : ce régime de propriétés présente des avantages sociaux considérables ; mais encore faut-il que ces biens soient passablement cultivés ; aussi les parties de ces domaines qui ne sont pas convena-

(1) Bulletin de statistique du ministère des finances (2« semestre de 1881, p. 50). Ce renseignement manque pour les années suivantes, ce qui est très regrettable.

(2) Voir Touvrage de M. E. de Laveleye sur La propriété primitive j et aussi les nombreux travaux de M. Le Play.

(3j Article paru dans VÉconomiste français du 19 juin 1875, et faisant partie de la iérie d'études sur Les Variations des prix qu'a publiée M. de Foville dans ce journal.

blement administrées devraient être divisées entre les habitants, ou être transformées en bois de TÉtat. La surveillance par TÉtat sur les 2,1^8,000 hectares de bois communaux est très justifiée ; elle devrait même sans doute être plus rigoureuse ; quant aux 2 millions et demi d'hectares qui sont incultes ou en pâtures ou en garrigues, TÉtat devrait engager les communes à en planter la plus grande partie ; il devrait les y aider par des subventions et les y contraindre en cas de besoin. Malgré l'exemple des a/Zmenc^s suisses, il nous paraît difficile que les 333,463 hectares en culture soient bien exploités. Il y aurait avantage à ce que la partie de ce domaine, qui est susceptible d'une culture avancée, fût répartie, soit à titre de propriété, soit plutôt à titre de jouissance emphythéotique, entre les habitants ; il en est de même des marécages qui peuvent être assainis et défrichés. Il est évident que dans la situation actuelle ces 4,855,000 hectares, qui ne produisent que 10 ou 12 francs au plus par hectare, ne sont pas exploités comme ils devraient Tôtre ; par la conversion en forêts de tout ce qui est susceptible de ce mode de culture et par la distribution du reste à titre de jouissance emphytéotique entre les habitants, ou doublerait ce revenu.

Le premier Empire voulut faire avec les propriétés communales une grande opération de crédit, c'était dans un moment de détresse, en 1813. L'État mitla main sur tous les biens communaux autres que ceux qui étaient affectés à un service public ou livrés à la jouissance indivise des habitants. Chaque commune devait recevoir, en fonds publics 5 p. 100, autant de francs de rente que les biens saisis lui rapportaient de francs de revenu. L'État eût profité de l'écart entre le taux de capitalisation du revenu des immeubles et le taux de capitalisation des rentes. On espérait vendre pour 373 millions de biens communaux et remettre à leur place aux communes 9 millions de rentes sur l'État. Cette opération eût équivalu pour l'État à un emprunt en 2 1/2 p. 100 au pair, dans un temps où le 5 p. 100 était au cours de 75. Les communes eussent souffert notablement de cet échange forcé ; car, au lieu d*un revenu immobilier susceptible d'une augmentation, elles n'eussent eu qu'une rente fixe. En définitive, c'était là une vraie confiscation, qui rencontra une vive opposition. Cette opération inique ne fut pas heureuse. On ne put aliéner que 68 millions de ces biens : c'est encore là une démonstration de cette vérité qu'il est impossible à un État de retirer une ressource immédiate un peu considérable de Taliénation de propriétés immobilières.

Jetons maintenant un coup d'œil sur les aliénations de domaines qui ont été faites dans différents pays de l'Europe occidentale. Vin Lspagne^ en Italie, môme en Allemagne, elles ont été fréqucnlcs^

Les biens ainsi vendus provenaient, pour la plupart, en Espagne et en Italie, de la confiscation des propriétés du clergé. C'étaient, par conséquent, soit des immeubles urbains, soit des fermes, plus rarement de grands bois. Ces ventes eurent plus de succès que celles qui furent tentées sous la Révolution française. Les gouvernements quiles ordonnaient étaient mieux affermis. Les précédents justifiaient ou excusaient, aux yeux de l'opinion publique, des confiscations accompagnées, d'ordinaire, d'indemnités. Enfin ces ventes étaient faites avec prudence, s'échelonnant sur un gi and nombre d'années. Généralement les estimations ont été dépassées par les adjudications.

En Espagne les biens du clergé furent confisqués en 1835 ; cette mesure fut ensuite rapportée, puis remise en vigueur sous Narvaez. Quelquefois la différence était énorme entre les mises à prix et les résultats des enchères. En ISoë, les biens de l'Église esl.imés à 9,143,000 réaux (le réal vaut 26 centimes) furent adjugés à 17,851,000; les biens de l'État vendus en Espagne jusqu'à îSH avaient été évalués à 133 millions de réaux; on les vendit 926 millions (1). Malgré ce précédent, en 1886, le ministre des Onances, M. Gamacho, tomba Dour avoir voulu vendre les biens communaux et provinciaux.

Dans des pays môme où les administrateurs sont expérimentés les ventes de domaines ont quelquefois donné des résultats inespérés. C'est ainsi que, en Bavière, de 1826 à 1828 on vendit 2,350,000 florins des biens qui rapportaient 54,000 florins ; c'était le denier 43 et demi, c'est-à-dire 43 fois et demi le revenu. En Danemark, la vente des biens de l'État dans ces derniers temps a produit pour la plupart des domaines un capital qui représentait cent ou même deux cents fois le revenu net qu'en tirait l'administration.

Nous ne parlerons qu'en passant des aliénations de domaines faites en Autriche. De 1818 à 4851 on vendit dans ce pays 35,736,097 florins de biens dont la mise à prix était de 28,893,968 fl. L'État autrichien fit des combinaisons particulières pour aliéner ses domaines. Nous avons déjà cité le traité conclu par lui, en 1855, avec la Banque de Vienne, par lequel il était donné en gage à cette Banque, moyennant un prêt d'argent, une étendue de 150 milles (allemands) carrés (le mille allemand a 7 kilomètres et demi), avec mission pour la Banque de faire valoir ces biens et de les vendre peu à peu. Nous avons dit combien cette opération nous paraissait défectueuse. Quelques mois plus tôt, le 1" janvier 1855, le môme gouvernement, en cédant à une compagnie française, moyennant iiOO millions de francs, sa principale ligne de chemins de fer, comprenait dans la

(1) li&u, Finanzwissensc.Ua/'t, édition de Wagner, t. I, p. 31^.

L'ALIÉiNATlON DES DOMALNES DE L'ÉTAT. 87

mGme cession une étendue de 114,000 hectares de biens domaniaux. Toutes ces aliénations par grandes masses sont généralement a-jp mauvaises affaires.

Nous avons emprunté les renseignements précédents au livre du docteur Rau ; cet ouvrage est antérieur à la grande expérience qui fut faite en Italie pour !a vente des biens ecclésiastiques. Une publication du ministère des finances de ce pays (1) donne des informations précieuses sur cette série d'opérations qui vient à peine d'ôtre terminée.

Du 26 octobre 1867 au 31 décembre 1876 le gouvernement italien a vendu pour 517,548,000 francs de biens ecclésiastiques {beyiiimmobili provcnienli daUWsse ecclesîastico) ; la presque totalité de ces biens (502,638,0( 0 francs) avait été aliénée à la suite d'enchères ; une quinzaine de millions de francs seulement représentaient le produit des ventes de gré à gré. En moyenne les mises à prix avaient été dépassées de plus de 29 p. 100.

Les ventes s'étaient faites par très petits lots; ces lots étaient au nombre de 1 16,291 , et le prix moyen d'adjudication de chacun d'eux ne s'élevait qu'fi 4 3 0 francs. La superficie de tous ces biens aliénés était de 501,437 hectares, soit 4 hectares 46 ares par lot en moyenne; le prix moyen de l'hectare ressortait à 985 francs ; mais, en réalité, le prix de l'hectare rural était notablement plus bas, car parmi tous ces immeubles il y en avait un assez grand nombre d'urbains.

Ce chiffre moyen de 985 francs par hectare, surtout si on le réduit en proportion des biens urbains vendus, paraît assez médiocre ; mais beaucoup de ces propriétés ecclésiastiques étaient situées dans le sud du royaume ou môme en Sardaigne et en Sicile, c'est-à-dire dans des contrées où la terre a peu de valeur. Dans le nord et le centre les prix d'adjudication étaient assez satisfaisants. Les chiffres moyens extrêmes sont ceux de 5,455 francs par hectare dans le district de Naplos, 6,140 dans celui de Trapani, 4,280 dans celui de Palerme, et, d'autre part, les prix de 345 francs par hectare dans le district de Sondrio et de 230 dans celui de Grosseto. L*on a soin de nous avertir que les lots vendus dans les trois premières provinces que nous ayons citées comprenaient beaucoup de constructions urbaines, itans les provinces du Nord et du Centre les chiffres varient cr^ moyenne entre 1,500 et 3,000 francs par hectare.

L'aliénation de plus de 501,000 hectares de terres, valant 517 millions de francs, est un fait d'autant plus remarquable qu'il a suffi d'un petit nombre d'années pour Taccomplir. Ce qui l'explique^

(1) Statisiicn finaîiziaria del J876, vrospetti e tavole grafiche. Rcine, 1877.

c'est précisément la grande proportion des biens urbains et le morcellement des lots. Voici comment se répartit le produit :

En 1867 il a été vendu pour 67 millions de francs.

Nous avons négligé les fractions inférieures à un million de francs. On voit que le produit moyen par année a été de 52 millions de francs. Un seul exercice, celui de 1868, s'est montré beaucoup plus productif. Il est probable que ces immeubles auraient été aliénés à un prix plus élevé, si Ton n'en avait pas jeté une quantité aussi considérable chaque année sur le marché. Cette offre énorme et incessante de maisons et de fermes devait déprécier dans une certaine mesure la valeur de la propriété en Italie. Mais l'État était pressé d'aliéner ces domaines pour pourvoir à ses besoins financiers et plus encore peutêtre pour se délivrer des soucis et des charges de la gestion de ces biens.

Au 1®' janvier 1877 la valeur des biens ecclésiastiques qui restaient dans les mains de l'État était estimée à 115 millions de francs. Si les ventes ont été depuis lors chaque année aussi considérables que dans les années précédentes, il ne doit plus rien rester à TÉtat de ce vaste domaine, qui aura produit environ 650 millions de francs.

En dehors des biens ecclésiastiques le gouvernement italien a aliéné une certaine étendue d'autres propriétés domaniales, faisant partie deVAntico Demunio. De 1861 à 1876, il a été vendu de ce chef 42,706 lots, ayant produit plus de 282 millions. Ainsi, en définitive, le gouvernement italien depuis 1860 aura aliéné plus de 900 millions de francs de domaines. C'est la série la plus considérable d'opérations de ce genre que l'on ait vue depuis la Révolution française. Une grande partie des ventes de VAntico Demanio ont été faites depuis 1865, avec le concours d'une société anonyme {Società anonima per la veyi^lilà dei beni drmantali). On ne nous dit pas quelle est la quantité des biens de VAntico Demanio qui est encore aux mains de l'Etat (1).

(1) Les ventes faites avec le concours d'une société anonyme ont produit 205 millions et demi do francs, sur les '282 millions qu'avait rapportés à la fin de 187G l'ancien domaine*

Le gouvernement italien a tiré en moyenne 80 millions de francs annuellement, dans la période 1867 à 1876, de la vente soit des biens ecclésiastiques, soit des anciens domaines. Ce fait peut être invoqué comme un argument contre la proposition que nous avons émise qu'il est impossible de tirer de l'aliénation de domaines une ressource immédiate considérable. Mais ce chiffre de 80 millions de francs n'est pas en lui- môme très notable pour le budget d'un des grands États de l'Europe; une semblable somme serait d'un médiocre secours dans des temps de grande nécessité nationale et ne pourrait dispenser de recourir à un emprunt. Il faut, en outre, ne pas oublier que les biens ecclésiastiques, disséminés par petites fractions sur toute la surface du territoire, enchevêtrés souvent au milieu des propriétés particulières, comprenant beaucoup d'immeubles urbains, se prêtaient beaucoup mieux à une aliénation rapide qu'une vaste étendue de forêts domaniales, qui sont, d'ordinaire, compactes et dans des contrées peu peuplées.

Il résulte de cette longue étude que, au point de vue financier, la vente de domaines ne peut pas en général fournir de considérables ressources immédiates à un État. Néanmoins, quand un État, soit par des faits anciens, soit par des faits nouveaux, est en possession d'immeubles urbains ou d'exploitations rurales, autres que de grandes forêts, il a un avantage ù. les aliéner pour diminuer sa dette . En le faisant, il réalise un capital qui ne lui produisait souvent que 2 ou 3 p. 100 et qu'il peut employer à racheter des titres de sa dette qui lui coûtent 4, 5, 6 ou même quelquefois 7 p. 100 d'intérêts.

L'aliénation de cette catégorie de domaines ne présente aucun inconvénient économique. Quelques personnes ont prétendu, il est vrai, que l'État, même dans ce cas, faisait une mauvaise affaire, parce qu'il privait les générations futures de la plus-value presque certaine que ces domaines auraient acquise par le simple développement de la population et de l'industrie ou par la dépréciation de la monnaie. On a cité à l'appui de cette thèse un exemple qui ne manque pas de faire impression, c'est celui des biens des couvents qui furent vendus en Angleterre sous le règne d'Henri VIII, en 1542, pour la somme totale de 273,0U0 livres sterling, soit moins de 7 millions de francs, et qui à l'heure actuelle rapporteraient au moins' 6 millions de livres sterling, soit ISO millions de francs par an, donnant en revenu 24 fois le prix de vente (1). Ce calcul n'est que spécieux ; l'argent sous Henri Vlil valait plus qu à l'heure actuelle, do sorte qu'avec le prix de vente l'État put se procurer des avantages

du ÏHAITÉ DE LA bGIENCË DES FINANCES.

importants. En outre, si ces biens n'avaient pas été vendus, Tagiiculture eût été moins florissante en Angleterre. Il y a un mot de ) Smith qui est très vrai pour les domaines autres que les forêts, c'est que cette branche des revenus de TÉtat, qui ne coûte rien en apparence aux citoyens, coûte en réalité beaucoup à la société.

L'objection de la plus-value qu'acquerraient les domaines autres î que les forêts n'est donc fondée que s'il s'agit d'aliénations dont le i produit doive tomber dans le budget ordinaire de l'État; elle perd, au contraire, sa portée quand le produit des ventes doit être employé au rachat de la dette.

Malheureusement l'expérience semble prouver que les grandes aliénations de domaines ne servent guère à améliorer les finances i d'un État. Les biens nationaux dont la valeur était immense ont été ê gaspillés sans profit par notre première Révolution, ou plutôt lui ont t causé un très grand détriment en étant l'occasion de l'émission des assignats. En Espagne on ne s'aperçoit pas que les ventes des biens du clergé aient rétabli le crédit public. En Italie même les biens ecclésiastiques, quoique le produit des ventes fût versé dans le budget j ordinaire, n'ont pas préservé le Trésor ues emprunts et des déficits. . Il semble que cette ressource soit comme une aubaine ou de l'argent I gagné au jeu, qui ait le triste privilège de pousser à la dissipation i celui qui le recueille; en présence d'une recette qui coûte si peu ( d'efforts, on est porté à exagérer les dépenses vi à diminuer ou à ne pas augmenter les impôts; on perd ainsi de vue que ce produit n'est i qu'accidentel et temporaire et que sa disparition laissera un vide, , difficile à combler, dans les budgets de l'avenir. La France sous la i Restauration fit une heureuse exception à ce vice trop général : le ' produit des ventes de forêts fut régulièrement consacré, sous ce gouvernement, au rachat de la dette; mais il faut des hommes d'État 1 particulièrement rigoureux pour résister à l'entraînement qu'exerce la perspective de revenus extraordinaires et passagers qui sontper- çus sans eflbrts et qui n'excitent aucune récrimination.

Si la plupart des États vendent leurs domaines, on en cite quelquesuns qui en achètent, quelquefois même pour des sommes relativement considérables. C'est en Allemagne que nous rencontrons cette i sorte de phénomène. En Wurtemberg, de 1838 à 4840, l'État acheta i cinq grands biens équestres qui lui coûtèrent le premier 963,000 fr., le second 877,000 francs, le troisième 850,000 francs, le quatrième 374,000 francs, et le cinquième 201,000 francs, soit ensemble 3,271,000 francs ; il acquit en outre dans la môme période des forêts < pour une somme de 1,109,600 francs. Ainsi dans un temps aussi î court fin petit Etat comme le Wurtemberg avait employé près de

DE L'ALIF.NATION DES DOMAINKS DE l/ÉTAT. 9*

4 millions et demi de francs à l'achat de domaines. De 1833 à 18i2 le môme État avait acheté 28,870 arpents de bois, soit environ 9,000 hectares (l'arpent wiirt^Tibergeois vaut 31 ares et demi).

Un des États allemands qui ont le plus acheté de domaines dans ce siècle, c'est le grand-duché de Bade. En 1839, l'État y acquit, moyennant ^84,000 francs, une étendue de 1,700 arpents badois ou près de 600 hectares (l'arpent badois vaut 36 ares). Chaque année, nous dit Wagner, le gouvernement fait dans ce pays des acquisitions de domaines : en 1845, il consacra à cet objet 1,213,000 francs, et 1,09),0n0en 1846; en 1855 et en 1836, les achats de domaines dépassèrent de 2 260 arpents (environ 730 hectares) les aliénations. En 186f, le grand-duché acheta un domaine sur une île du Rhin près de Philippsbourg, moyennant 85,000 francs, pour arrondir un domaine existant antérieurement ; les autres acquisitions de ce genre pendant la même année s'élevèrent à 475,000 francs. Cette pratique a persisté, même jusqu'à ces derniers temps. En 1862, l'État badois acquit six domaines à un prix qui variait de 113 à 372 francs par arpent (de 330 à 1,100 francs par hectare), en tout 2,396 arpents (environ 800 hectares) pour la somme de 508,000 francs. Tous ces biens étaient des forêts ou des terrains susceptibles d'être mis en bois. En 1868, on vendit des parcelles dispersées pour 313,000 francs, soit 1,262 francs Tarpent (environ 3,300 francs l'hectare), et l'on acheta pour 673,000 francs de domaines au prix moyen de 423 francs l'arpent (enviro*i 1,200 francs par hectare). Les sommes employées aux achats dépassaient donc de beaucoup celles quiprovenaient des ventes, et il y avait encore un écart plus grand entre les étendues acquises et les étendues aliénées. Ainsi l'État badois consacre tous les ans à l'agrandissement de ses domaines une somme relativement importante, de 400,000 c\ 1,200,000 francs (1). Si la France voulait suivre cet exemple, il faudrait faire figurer au budget un crédit d'une dizaine de millions au moins par année. Il s'en faut que jusqu'ici \'on ait fait chez nous des sacrifices de ce genre. Nous ayons vu que, a notre budget de 1807, figure seulement un chiffre de 200,000 francs { Dur l'acquisition de terrains en montagne ; c'est là une somme tout i fait dérisoire, et nous ne découvrons aucun autre crédit pour des acquisitions de domaines.

Si nous ne pouvons approuver le Wurtemberg quand il achète des biens équestres, c'est-à-dire des terres labourables et des prairies, il nous est difficile de critiquer l'État de Bade, quand il acquiert soit des forêts, soit surtout des terres incultes susceptibles d'être mises

(1) Voir pour tous ces détails Tédition do la Fina?izwissenschafi de Rau, revue pai Waguer, p. 330.

en forêts. Nous serions heureux que la France suivît cet exemple. Nous applaudirions à la formation par TÉtat d'un domaine forestier de 2 millions d'hectares, situé surtout dans les montagnes du centre et du midi de la France. Ce serait là une excellente opération économique ; ce ne serait pas non plus, croyons-nous, une trop mauvaise opération financière; car, en employant tous les ans 2 ou 3 millions en achats de terrains montagneux et incultes, en dépensant une somme double en plantations, semis et constructions de routes, on aurait dans trois quarts de siècle un domaine qui pourrait produire 50 millions nets, peut-être même davantage. On aurait en outre amélioré les conditions climatériques du pays (1).

(l)En 1807, comme on l'a vu plus haut (page 33, note), à la demanile de M. Lockroy, ancien ministre de la marine, il a été décidé qu'on pourvoirait à des crédits extraordinaires devant s'élever à plusieurs centaines de millions de francs sur plusieurs exercices pour la construction de navires de guerre avec le produit d'aliénation d'immeubles appartenant à l'État et inutiles pour les services publics.

Appréciant celte mesure, le rapporteur général du budget de 1898, M. Krantz, s'exprime ainsi, à la page 3G de son rapport:» L'idée émise par Thonorable M. Lockroy de réaliser, pour les consacrer à notre défense navale, les parties inutiles de la fortune immobilière de la Nation, a rencontré dans la commission du budget un assentiment unanime, et le ministre des finances s'y est rallié avec d'autant moins d'hésitation que lui-même, dès son arrivée au pouvoir, avait cherché des ressources dans la vente des bâtiments et des terrains mal utilisés par les administrations publiques. Votre commission aurait voulu vous présenter sur cette importante question des indications précises et un programme complet. Elle est encore dans l'impossibilité de le faire, car les études préliminaires que poursuivent en ce moment Tadminislration des domaines et les services publics affeetataires sont loin d'avoir abouti... Il y a de la part de presque toutes les administrations une grande inertie à vaincre et d'anciennes habitudes à réformer. »

Le rapporteur général arrive à porter au budget de 1898 une recette de 520,000 fr. comme première annuité du prix de vente d'un certain nombre d'immeubles d'une valeur totale de 2,53"2,750 fr. dont la remise aux Domaines est déjà effectuée. Il est fort douteux que l'on arrive ainsi à une recette totale de 100 millions et encore plus de WJ millions.

Les aliénations sont parfois délicates; ainsi les esprits judicieux regrettent que l'on ait vendu, après la guerre de 1870-71, pour quelques millions de francs, le terrain de l'ancien ministère des finances brûlé par la Commune. On a encombré des services de cette administration le Louvre, où elle est mal installée et qui eût dût être réservé aux Beaux-Arts.

D'autre part, il ne faut pas oublier que ces aliénations, si légitimes qu'elles soient parfois, constituent pour l'Etat une diminution d'actif, qui devrait avoir sa contre-partie dans une réduction de la dette.

On remarquera que, dans ces projets d'aliénation, il n'est pas question d?s forêts. (Note

de la 6^ édition, 1899.)

Il est question, depuis 1902, du déclassement et de la vente des terrains du front ouest des fortifications de Paris ; on en attendrait une ressource considérable de 150 à 200 millions, qui recevrait une affectation spéciale ; mais rien n'a encore été fait dans ce sens, et il est probable que l'on éprouvera un grave mécompte, ne serait-ce qu'au point de vue de la lenteur des ventes et des rentrées. (Note de la 7® édition, 1905.)

Le projet ci-dessus, sans être officiellement abandonné, n'a reçu encore aucun commencement d'exécution. (Note de la 8^ édition, 1911.)