L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L^ÉTAT

Lyon ; comme il y a 525,000 actions de la première Compagnie et 800,000 de la seconde, ç'eut été pour lui une perte annuelle de 20 à 24 millions de francs, soit, pour Tensemble de la période considérée, et en tenant compte de ce que la chute des dividendes a été graduelle, une perte d'environ 500 millions, intérêts non compris. Cette perte continuerait, sans doute, jusqu'à la fin des concessions. Quant aux autres lignes de Chemins de fer français, l'ensemble de leurs revenus nets, affectés aux dividendes, a aussi diminué pendant cette période de près d'un quart de siècle, mais il n'y a pas à en tenir compte dans ce calcul parce que TÉtat s'est engagé, soit à titre définitif, soit, d'une façon plus générale, à titre temporaire, à en compléter le montant en cas de déficit.

On ne peut, toutefois, arguer du régime de la garantie d'intérêts, accordé par certains États, notamment par l'État français, aux voies ferrées, pour soutenir que le budget est aussi influencé parles oscillations des recettes des Chemins de fer exploités par les Compagnies que s'il avait racheté ces Chemins de fer et les exploitait lui-même. Cette assertion serait très exagérée et, au fond, inexacte. En premier lieu, les dividendes de certaines Compagnies, celles du Nord et du Lyon, sus-mentionnées, ont de beaucoup dépassé en 1881 et dans les années immédiatement précédentes et immédiatement suivantes le chifi're fixé par la garantie d'intérêts, de sorte que, sous le régime des lignes exploitées par les Compagnies, l'État n'a nullement eu a pâtir du fléchissement des recettes, en tant qu'elles ne tombaient pas, ce qui effectivement n'a jamais été le cas pour le Nord et ne Ta été que très exceptionnellement pour le Paris-Lyon-Méditerranée, au-dessous du chiffre du minimum garanti; la perte indiquée ci-dessus pour le Trésor public, au cas où l'État eût racheté ces réseaux vers 1881, reste donc certaine. En second lieu, les garanties d'intérêts n'ont été accordées par l'État que pour une période déterminée et qui ne va pas jusqu'à l'expiration des concessions; cette garantie d'intérêts cesse en 1914 pour les Compagnies du Nord et de Lyon et en 1934 pour celles de l'Est et de l'Ouest, tandis que les concessions des mêmes Compagnies s'étendent jusqu'en 1950 et 1960, suivant les Compagnies. Il en résulte que la garantie d'intérêts, outre qu'elle ne fait pas peser sur l'État la totalité des insuffisances des receltes nettes encaissées, ne pèse, d'autre part, môme partiellement, sur le budget que pendant une période temporaire, pour la plupart des Compagnies, et non pen-> dant toute la durée des concessions. En troisième lieu, les sommes? versées par l'État aux Compagnies, à titre de garanties d'intérêts, sont des sommes remboursables par les Compagnies, et dans la généralité des cas on peut considérer que ces avances ont de très

grandes chances d'être remboursées soit en totalité, soit pour la c plus lorle partie.

De ces données, il résulte que la situation de TÉtat vis-à-vis ^ du fléchissement des recettes nettes des voies ferrées par rapport au i capital engagé est beaucoup plus favorable sous le régime de l'ex- ; ploitation des Compagnies qu'elle ne le serait si TÉtat avait racheté les réseaux et que l'exploitation s'en fît à son compte.

Le fléchissement des recettes nettes des voies ferrées relativement 'aux capitaux engagés, qui vient d'être constaté pour les principales Compagnies françaises depuis 1881, n'est, d'ailleurs, aucunement un phénomène exceptionnel. C'est, au contraire, un cas très habituel. Ainsi, la grande Société de voies ferrées connue sous le nom de i « Compagnie des Chemins de fer Autrichiens », en Allemagne S tant s bahn [i), ^ dislrihné de iSQ9 à 1871, des dividendes annuels de 60 francs à chacune de ses 400,000 actions ; puis ultérieurement les dividendes ont fléchi à 50 francs en 1872 et 1873, 40 francs en 1874, 32 fr. 50 en 1875, 27 francs en 1876 ; ils sont un peu remontés à 30, 31 ou 32 francs de 1877 à 1884, puis ont descendu de nouveau jusqu'à 13 fr. 50 en 1889, pour se relever, avec des fluctuations diverses, à 28 francs pour l'exercice 1902. Dans l'intervalle, le nombre des 400,000 actions primitives avait été porté à 550,000, par des émissions d'actions nouvelles au pair. Ains^i le revenu des actionnaires est moitié moindre en 1902 qu'il n'était de 1864 à 1871 et, en tout cas, beaucoup moindre que pendant tout l'ensemble de la période de 1869 à 1884. Si donc l'État avait racheté ce réseau dans cette période de quinze ans, il aurait assumé une charge qui se fût traduite pour le budget par une perte considérable, puisque, toutes autres circonstances restant égales, les revenus nets du réseau ne lui eussent pas fourni une somme suffisante pour servir l'annuité due à la Compagnie rachetée.

Un autre réseau voisin fournit une démonstration analogue, c'est jle réseau de la Compagnie dite des Chemins de fer lombards ou, {plus exactement, des Chemins de fer sud-autrichiens. De 1859 à 1873 inclusivement, cette Société distribua à ses 750,000 actions des dividendes qui oscillèrent entre 15 francs, taiix minimum et rare, et 42 fr. 50; la somme globale de 453 fr. 50 pour les dividendes de ces quinze années représente un dividende moyen d'un peu plus de 30 fr. 23 par action ou de 22,672,000 francs pour les 750,000 ac-

(1) Cette compagnie est ainsi dénommée en allemand, parce que son réseau appartenait autrefois à TÉtat autrichien qui, après des déboires cruels, le concéda en 1855 à une compagnie privée, noLi-partie française, mi-partie autrichienne, laquelle l'exploite encore aujourd'hui. L'État autrichien a racheté ce réseau en

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. Ht

si lions. En 1874 le dividende fléchit à 7 fr. 50, puis, il disparut de 1875 à 1880 ; à partir de 1881 jusqu'à 1901 inclusivement, on ser- : vit de nouveau des dividendes, mais faibles, variant entre le mini- ^5 mum de 1 franc en 1886 et le maximum de 8 francs en 1889. De nouveau en 1902 on fut obligé de renoncer au dividende et il fallut même faire une sorte de concordat avec les obligataires pour obtenir d'eux une modification profonde aux conditions d'amortissement, afin de permettre à l'entreprise de fonctionner. Il s'agit là d'une des entreprises de Chemins de fer les plus importantes d'Europe, puisqu'elle exploite 2,182 kilomètres, et cela dans un pays florissant^ l'Autriche-Hongrie, qui n'a subi aucune crise sérieuse, intérieure ou extérieure, depuis 1860.

La Compagnie des Chemins de fer méridionaux d'Italie, qui exploitait 5,855 kilomètres ferrés, sans passer par des vicissitudes aussi graves, a vu, elle aussi, dans les mêmes conditions de paix et d'essor économique du pays, ses dividendes diminuer, dans une proportion très appréciable, à savoir de près de 20 p. 100, dans les deux dernières décades d'années ; de 1887 à 1892 inclusivement, elle servait des dividendes de 36 lires à ses actions ; à partir de 1893, le dividende tombe à 33 lires et pour les exercices 1902 et 1903, il ne fut plus que de 30 lires. La réduction de 6 lires, depuis 1892, représente, pour les 480,000 actions, une perte annuelle de 2,880,000 lires» Cette Compagnie a été rachetée par TÉtat en 1905,

L'examen des dividendes des chemins de fer anglais et américains donnerait des résultats analogues : on y remarque de très violents soubresauts d'une année à l'autre ou d'une période d'années à la suivante, mais sans aucune tendance à des plus-values, au contraire, plutôt avec une certaine propension au fléchissement. A plus forte raison en est-il ainsi pour les pays ayant subi des crises, soit politiques, soit économiques, comme l'Espagne et le Portugal, où des chemins de fer qui ont donné 20 ou 30 francs de dividende pendant des séries d'années, de 1880 à 1890 ou 1891, comme la Compagnie Royale des Chemins portugais, la Compagnie du Nord de l'Espagne, la Compagnie des Andalous, celle du Madrid-Saragosse-Alicante, ont cessé, deux d'entre elles du moins, d'en distribuer depuis lors, et où les deux autres, après une suspension prolongée, n'en ont jusqu'en 1909 inclus réparti que de très mesquins. Ainsi, l'expérience de tous les pays, so t les plus prospères, comme les États-Unis, la Grande- Bretagne et la France, soit ceux qui sont dans un état moindre de développement, comme l'Autriche-Hongrie, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, témoigne hautement que l'industrie des voies ferrées est une industrie des plus aléatoires, et que, bien loin de fournir avec

quelque continuité des plus-values de recettes nettes relativement au capital engagé, elle verrait plutôt ces recettes nettes, par rapport à ce capital, avoir une tendance à décroître depuis la période 1870-1890, Sans que Ton puisse affirmer que cette tendance au déclin doive se maintenir ou s^accentuer, Ténormité des frais que Ton entrevoit pour la transformation des chemins de fer, par suite des découvertes récentes, et la concurrence d'autres moyens de transport font appréhender que Tessor des recettes nettes ne soit plutôt contenu dans le prochain avenir.

Dîra-t-on que les nombreux exemples cités plus haut sont empruntés à la gestion de Compagnies privées et que Texploitation par l'État procurerait des résultats meilleurs? C'est là une hypothèse que dément l'observation des faits. On sait que les États allemands possèdent et exploitent un peu plus des neuf dixièmes des chemins de fer à largo voie existant en Allemagne, à savoir 51,819 kilomètres sur 56,191 ; encore exploitaient-ils 142 kilomètres appartenant à des Compagnies privées, de sorte que les chemins de fer exploités par celles-ci n'atteignent qu'une longueur de 4,230 kilomètres, moins de 8 p. 100 de rétendue des chemins de fer allemands à voie normale. Voici, d'après les documents germaniques, les produits bruts, les dépenses et le revenu net des chemins de fer allemands à large voie depuis 1895 :

Résultats de l'exploitation des chemins de fer allemands à voie normale (1).

Étendue

Recettes

Frais

Recettes

Rendement relati-

Années

kilométrique.

brutes.

d'exploitation.

nettes.

vement au

millions

capital dépensé.

kilomètres.

de marks.

Ainsi, de 1896 à 1901, quoique Tétendue kilométrique se soit accrue de 5 000 kilomètres en chiffres ronds, et que les recettes brutes aient augmenté de 385 millions de marks ou d'environ 480 millions de francs, le revenu net des chemins de fer allemands a fléchi de plus de 40 millions de marks ou de 50 millions de francs. Si Ton établissait la comparaison entre les deux années 1901 et 1899, le fléchissement des recettes nettes serait bien plus considérable et

(1) Statistîsches Jalirbuch fur das Deutsche Reich, 1906, p. 65 et 1909, p. 114.

l'exploitatioiN des chemins de fer par L'état.

atteindrait 88 millions de marks ou près de 110 millions de francs. Quant au rendement, relativement aux capitaux engagés, il s'est abaissé de 6,15 p. 100 en 1896 à 5,14 en 1901. Les résultats ont été meilleurs de 1904 à 1906, mais pour fléchir de nouveau en 1907 ; cette instabilité des recettes affecte sensiblement les budgets des États allemands ; cependant il s'agit ici du pays du monde qui augmente le plus en industrie et en population.

Les résultats d'exploitation des chemins de fer de l'État belge viennent à l'appui de la démonstration qu'il n'y a, dans la situation actuelle de l'industrie des voies ferrées, aucune tendance à une augmentation spontanée et régulière des recettes nettes, et que, depuis l'ouverture du xx® siècle, la tendance contraire parait prédominer. Voici le tableau que nous empruntons à l'Annuaire statistique de la Belgique pour les dernières vingt années (1) :

Recettes nettes

Charges financières

(déduction faite des

des

Années.

dépenses

capitaux, intérêts

So de annuel.

d'exploitation, y compris

les pensions).

amortissements.

francs.

Si l'on examine avec soin ce tableau, on voit combien les excédents des recettes nettes sur les charges financières varient d'une année à une autre et même d'une période d'années à la suivante ou à la précédente, sans qu'on puisse saisir aucune tendance à une progression. Les huit dernières années sont de beaucoup inférieures, sous ce rapport, aux dix années précédentes.

Si l'on considère dans cette série de vingt années chacune des périodes quinqueni;iales, voici les résultats que Ton trouve :

(1) Annuaire statistique de la Belgique, 39« année. 1908, Bruxelles, 1909, p. 393- /2) Les années 1900, 1901 et 1907 se soldent en déficit,

Excédent des recettes

Périodes quinquennales.

charges financières.

nettes sur les

francs.

Ainsi rexcédent global net des recettes sur les charges de toute nature, qui était de 18,131,024 francs dans la première période quinquennale (1888-1892), est bien monté à 44,910,457 francs dans la deuxième période (1893-1897), mais pour retomber à 14,535,531 francs dans la troisième période (1898-1902), chiffre sensiblement inférieur, non seulement au chiffre de la période quinquennale précédente, mais même à celui de Tavant-précédente ou pénultième. "Il y a, il est vrai, un relèvement dans la dernière période (1903-1907), mais l'excédent net y reste encore fort au-dessous de celui de la période 1893-1897 ; et si Von réunit les dix dernières années (1898-1907), le solde en excédent qui est de 49,867,300 fr.,'y est très inférieur à celui des dix années précédentes (1888-1897), lequel atteignait 63,041,481 fr. Ce tableau est décisif. Il démontre, avec tous les autres faits antérieurement cités, que, si les recettes brutes des chemins de fer ont une tendance assez soutenue à s'accroître graduellement, malgré des reculs assez accentués de temps à autre, on ne remarque aucune tendance analogue pour les recettes nettes si on les rapproche des capitaux engagés. Bien des causes diverses font que les recettes nettes ne suivent pas nécessairement la même direction que les recettes brutes : les variations des prix du combustible et des produits métallurgiques interviennent comme un élément incontrôlable ; la tendance à Taugmentation des prix de la main-d'œuvre et des pensions exerce, d'autre part, une influence déprimante sur les recettes nettes ; cette tendance est beaucoup plus accentuée dans une industrie placée aux mains de l'État, toujours faible et enclin à la prodigalité électorale, que dans une industrie dirigée par des sociétés privées.

La bureaucratie d'État n'a aucunement la souplesse, la rapidité et la décision nécessaires (les règles mêmes de la comptabilité et du contrôle des finances publiques s'y opposent) pour effectuer de la façon la plus opportune les achats et les commandes de combustible, de matériel et la vente des matières réformées.

C'est surtout, toutefois, en ce qui concerne d'une part les tarifs, de Tautre les prix de la main-d'œuvre, Tâge et le taux des pensions, la réglementation du temps de travail, que les administrations d'État se montrent incapables de réaliser Téconomie des administrations privées. Les démocraties particulièrement offrent, à ce sujet, les

l'exploitation des chemins de fer par L^ÉTAT. 115

exemples les plus décisifs de laisser-aller et de faiblesse, se traduisant par une exploitation des plus coûteuses. Les Républiques Australiennes, notamment, en offrent la démonstration saisissante. Nous extrayons d'une étude très typique parue dans un recueil des plus accrédités, The Economist (de Londres), sous le titre : « The working of the Australian Railways^ 1902-03 » (Texploitation des chemins de fer Australiens en 1902-03), quatre catégories importantes de critiques, ainsi qu'une conclusion très topique : 1^ les Etats Australiens ajournent en partie les dépenses d'entretien de la voie et les autres frais nécessaires k une complète efficacité du réseau ferré, afin de masquer la hausse des frais d'exploitation. « Par suite, il y a une accumulation d'ouvrages nécessaires à faire qui a été le principe de cette formule admise : helated repairs ^ « réparations ajournées ». Des efforts spasmodiques sont faits occasionnellement pour rattraper cet arriéré, mais entre temps il s'en forme un nouveau »; 2^ les frais d'exploitation, bien que ne correspondant pas à un entretien normal, haussent d'une année à l'autre; ils étaient, pour les six colonies australiennes, de 64^51 p. 100 des recettes brutes en 1900-01, de 67,11 en 1901-02, et de 68,91 en 1902-03. Parmi ces causes d'augmentation du coefficient d'exploitation, se rencontrent la hausse des salaires et la réduction des heures de travail. « Si le Labour party (parti ouvrier) réussit dans son dessein de s'emparer des services des chemins de fer et de les administrer pratiquement par ses propres délégués, les dépenses d'exploitation franchiront bientôt toute limite »; 3"^ une troisième critique que fait The Economiste et qui, celle-ci, ne tient pas à proprement parler au régime des voies ferrées, concerne la répartition de la population australienne, dont, pour les quatre États principaux (Nouvelle-Galles du Sud, Victoria, Queensland et Australie du Sud), plus du tiers est fixé dans les quatre capitales, à savoir : 1,299,000 âmes en 1902, sur un total de 3,493,000 habitants; il en résulte, dit-il, que le trafic des voyageurs et des petits colis {coaching trafic) ne peut être actif, et en réalité il est stationnaire depuis quelque temps, et The Economist en conclut que le trafic ordinaire (sauf des récoltes particulièrement belles) continuera à s'accroître plus lentement que les frais d'exploit5ttion ; A,"" la charge des lignes presque désespérément non payantes (almost hopelessly not paying) devient de plus en plus lourde. Les commissaires ou administrateurs des chemins de fer {Railway Commissionners) font en vain des représentations à ce sujet; ceux de la Nouvelle-Galles écrivent : « Prenant en considération la situation financière des chemins de fer, nous désirons attirer de nouveau l'attention sur la question de la construction des chemins de fer dans

des parties de l'État où il n'y a aucune probabilité qu'ils puissent payer. » Le ministère, ajoute The Economiste dominé par le parti ouvrier {Labour part y), sans l'assistance duquel il serait vite chassé du pouvoir, ne tient pas le moindre compte de remarques de ce genre.

Si Ton prend les six colonies australiennes, on a, pour les trois années 1900-01, 1901-02 et 1902-03, les résultats suivants :

Années. 1900-01

liv. st.

Charges en intérêts des

capi-

Perte sur l'exploitation

On voit que les pertes d'exploitation vont en augmentant, malgré que Ton diffère les dépenses d'entretien; une insuffisance de plus de 36 millions de francs par an pour une contrée aussi peu peuplée (3,776,000 habitants en 1901) peut être considérée comme énorme.

The Economiste dans Tétude précitée, constate que les visées commerciales {commercial aims) des commissaires de chemins de fer sont contrecarrées par les Parlements et les ministres. Une politique consistante dans l'administration fait défaut non pas aux commissaires eux-mêmes, mais à l'État. En cette dernière matière, Victoria est le plus coupable. Quelquefois on exprime une grande alarme à l'effroyable perte que fait constamment ressortir le département des Chemins de fer, et l'on réclame une gestion n'ayant que des visées commerciales. Les chemins de fer doivent être rendus payants, s'écrie-t-on. Alors on nomme un nouveau commissaire en chef en lui donnant pour instructions de combiner ses plans de manière à assurer autant que possible un succès commercial. Aussitôt qu'il commence à faire des changements dans cette direction, il soulève de violentes objections des cultivateurs {farmers)^ des politiciens et de la presse, et on lui rappelle qu'il doit administrer les chemins de fer de façon à favoriser les industries du pays, etc. Et The Economist conclut ainsi : « Une chose, parmi toutes les discussions sur les affaires des chemins de fer australiens, est certaine^ à savoir que des sociétés démocratiques d'un caractère si léger et si changeant que celles de VAustralian Commonwealth sont absolument impropres à gérer de vastes et compliqués réseaux de chemins de fer [démocratie communities of so volatile and shifting a character as those of the Commonwealth of Australia are quite un fit

L'EXPLOITATION Dl£S CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 117

to conduct the vast and delicately organised railway Systems). La seule politique qui puisse à la lois rendre payants les chemins de fer australiens et apporter le maximum d'encouragement à leur développement est de les louer à bail perpétuel ou de les vendre purement et simplement [handing them over to perpétuai lessees^ or selling them outright) (1). »

Ces remarques et cette conclusion sont d'une absolue vérité : elles s'appliquent tout aussi bien aux pays d'Europe et d'Amérique ; toutes les contrées européennes et américaines, en effet, sont actuellement ou doivent devenir rapidement des démocraties; or toutes l^s démocraties ont les mêmes faiblesses; elles savent peu défendre, contre la pression des intérêts privés et immédiats, l'intérêt général et permanent ; elles ont toutes ce caractère léger et changeant {volatile and shifting)^ dont parle The Economist.

Toute gestion des voies ferrées par l'État dans une société démocratique doit devenir exorbitamnient coûteuse.

D'autres considérations tendent à faire écarter cette exploitation : dans les pays comme la France, où les lignes sont concédées pour une centaine d'années à des Compagnies privées, sous le contrôle de l'État, les capitaux employés à la construction et à toutes les installations sont graduellement amortis, de sorte que, au bout de ce terme (entre 1950 et 1960), les réseaux reviendront gratuitement à l'État, qui pourra et devra les concéder à nouveau, en se réservant, si les circonstances le permettent, un prix net ou bénéfice de location. Il y a là pour l'État un énorme avantage financier, une ressource différée qui peut un jour compenser en totalité ou en grande partie le poids de la dette nationale. Dans les pays où l'État exploite les chemins de fer, il est plus ou moins amené, par sa faiblesse et la pression du Parlement, à réduire cet amortissement des voies ferrées, il se prive ainsi d'une réserve précieuse (2).

Il faut tenir compte, enfin, de ce qu'il est difficile de se rendre compte de la valeur qu'auront les çhemins de fer dans trois quarts de siècle ou un siècle et du revenu qu'ils donneront alors. Il y a vingt a is, on était* porté à croire que Tutilité et le revenu des voies ferrées iraient toujours en augmentant!. Aujourd'hui, avec toutes les concurrencBs en perspective de moyens de transports nouveaux, les automobiles sur route, la navigation intérieure, peut-être ultérieurement pour les voyageurs l'aérostatioi^, on ne peut plus être aussi affirmatif. Certes, il paraît bien que des voies closes et relativement très nivelées, comme les voies ferrées, auront toujours

(1) Voir The Economist, february 6 1904, pages 216 à 218.

(2) Voir notre ouvrage: VÊtat moderne et ses fonctions.

TRAITÉ DE LA SCIliNCE DES FINANCES.

des avantages considérables pour les transports en grandes masses sur les moyens concurrents, comme les automobiles, et on ne peut guère prévoir que Tutilité et le revenu des grandes lignes de chemins de fer viennent à disparaître; mais ce revenu pourrait, au lieu de s'accroître, se restreindre; c'est une éventualité qui, tout en paraissant peu i>robable, ne doit pas être tenue pour impossible. C'est une raison de plus pour que l'Etat ne se charge pas d'un genre d'industrie déjà très compliqué, très délicat, d'un rendement net médiocrement stable et qui un jour, lointain sans doute, pourrait devenir aléatoire.

Si les raisons les plus graves s'opposent au rachat des chemins de fer et à leur exploitation par les États démocratiques, à plus forte raison doit-il en être ainsi des mines. C'est là aussi un genre de propriété très compliqué, d'un revenu essentiellement variable et aléatoire. Il ne suitit pas d'arguer que TÉtat prussien possède des mines et qu'il en tire un certain revenu net (voir, plushaut, page 94). D'abord, l'État prussien n'est pas un État démocratique, ce qui, sans le qualifier nécessairement pour exercer des industries, atténue une partie des objections qui proviennent des faiblesses essentielles, en pareil cas, de TÉtat moderne, mobile dans son personnel et esclave de toutes les servitudes électorales. En second lieu, le revenu des mines est prodigieusement variable d'une année à l'autre et d'une période d'années à la suivante : ce n'est pas dans une proportion modique, c'est dans celle de 1 à 5 ou même de 1 à 10 que ce revenu varie. On en trouve la preuve dans les statistiques relatives à l'ensemble des houillères de Belgique.

Production^ dépe?ises et i^ésultats de V exploitation des mines de houille

en Belgique (1).

Aimées.

Production.

Dépenses.

de rexploilalion.

Tonnes.

Valeur en francs.

francs.

fraucs.

15,Oll,:331

(1) Ajxnuaires statistiques de la Belgique, 33<^ année, 1902, page 327; 36« année, 1905, page 345, et 39« année, 1908, page 351.