CHAPITRE XIV

DBS DROITS DË D0UAH6

Origine et motifs des droits de douane. — Les droits fiscaux et les droits protccteurs. — Rapide exposé du système protecteur. — Comment le système protecteur a créé un l'aisceau d^intérêts particuliers opposés à l'intérêt général. — La protection accordée à l'industrie. ~ La protection accordée à Tagriculture : Téchelle mobile. — Les soupapes du système protecteur : les drawbacks et les admissions temporaires. — Comment le régime protecteur finit par être entamé.

De la division des droits de douane. — Les droits d'exportation. — Ils ne sont justifiés que lorsqu'un pays possède un monopole incontestable pour la production d'un article naturel qui soit d'un usage universel, comme le guano, le nitrate, etc. — En principe, les droits à l'exportation sont condamnables. — Cas du Brésil pour le café, de 17talio pour le soufre, de la Grande-Bretagne pour la liouille. — Des droits de transit. — Ils sont absolument mauvais.

Les droits à l'importation forment la catégorie la plus importante des douanes. — Dans quels cas ils sont fiscaux et dans quels cas ils sont protecteurs. — Les droits protecteurs sacrifient non seulement le consommateur au producteur, mais encore les producteurs des articles les plus raffinés aux producteurs des articles les plus grossiers. — Les droits de navigation. — De la protection accordée à la marine.

Le tarif général des douanes et le tarif conventionnel. — Les prohibitions absolues et les droits d"entrées. — Les droits ad valorem et les droits s/ ccifi /ues. — C'est fortuitement et grâce aux guerres ae la Révolution et du premier Empire que le système ultra protectionniste s'est constitué en France. — Les Chambres recrutées par le suflVage restreint ont maintenu ou exagéré pendant la paix des tarifs do guerre. — Lutte des différents gouvernements contre les Chambres pour amener un adoucissement du régime protecteur. — L'enthousiasme du renchérissement. — La proposition Sainte-Beuve. — Les mesures douanières du second empire. — La réforme douanière dans la Grande Bretagne.

Les cinq causes principales qui influent sur la productivité d'un régime de douanes :

— 1** le nombre et l'importance des articles taxés; — 2*" le taux des droits; — 3** la position j^éographique du pays ; — 4® les habitudes et les goûts de la population ; — S* les règlements administratifs. — Rapprochement des produits des douanes en Angleterre et en France. — Pourquoi les douanes sont beaucoup plus productives dans le premier pays que dans le second.

Le revenu des douanes n'est pas toujours un revenu net : il faut souvent en déduire des primes et des restitutions. — Le produit brut et le produit net des douanes en France sous la Restauration, sous le règne de Louis-Philippe, sous le second Empire avant ou après la Réforme. — Les seuls droits de douane recommandables sont ceux qui portent sur les denrées exotiques dites coloniales : le sucre, le café, lo cacao, etc. — Décomposition du produit des douanes en France. — Le6 trois quarts du produit des droits d'entrée proviennent de quelques articles seulenijmt. — La réapparition à partir de 1885 et surtout de 1892 du système ultra-protectionniste.

— Le produit des droits de douane en France en 1880, 1891, 1896, 1909 et 1910.

— Dégagée et simplifiée, la douane française pourrait encore produire 400 millions.

— Des inconvénients du droit de statistique. — Le produit des douanes en Angleterre : diminutions de 1860 à 1899. — Relèvement des droits de douane britanniques de 1899 à 1902. — Le produit des douanes, à diverses époques, en Allemagne.

Des frais de perception de l'impôt des douanes. — Diminution notable en France de la proportion des frais de perception aux recouvrements après. 1860. — Gonsidé-

rable réduction du nombre dos agents do la douane depuis la môme date : six mille agents ont été rendus à la vie privée et aux travaux productifs. — Des moyens de perception des droits de douane. — Los vexations et les formalités dont ils sont cause. — Les habitants du rayon frontière sont dépourvus d'une partie de leur li* berté civile et industrielle.

Des droits compensateurs. — Il ne faut jamais mettre des droits de douane sous le prétexte de compenser les impôts généraux établis dans le pays, c'est-à-dire les impôts sur les terres, sur les revenus, sur les transactions, sur l'industrie, sur les transports, etc. — Inconvénients multiples de ces prétendus droits compensateurs. — Les droits de douane compensateurs ne peuvent être justifiés que par Texistence d'impôts intérieurs spéciaux sur une denrée déterminée. — La suppression absolue des droits de douane est-elle possible? — De l'utilité qu'il y aurait h former une union douanière entre la France, la Belgique, la Hollande, la Suisse, Tltalie, l'Espagne et le Portugal. — Des obstacles h ce grand projet.

Après avoir épuisé la série des droits qui frappent le mouvement des marchandises et qui grèvent en général les affaires, nous arrivons aux véritables impôts de consommation, ceux qui portent sur les denrées et les produits. Ces dnoils de consommation sont de deux sortes, les uns qui sont perçus à l'intérieur du pays, d'autres qui le sont à la frontière. Ces derniers portent le nom de droits de douane.

Les droits de douane sont un impôt de consommation suî generis^ très répandu et d'origine fort ancienne. On ne citerait pas un seul Etat qui ne recoure plus ou moins à cette branche de recettes.

La pensée de frapper aux frontières les articles étrangers entrant dans le pays est fort vieille; elle est, d'ailleurs, naturelle à Tesprit de l'homme. Les droits de douane peuvent être considérés à plu-sieurs points de vue. Tantôt on les a regardés comme le prix de la protection accordée aux marchands étrangers, tantôt comme une compensation aux charges que supporte la production régnicole, et dont les produits étrangers sont censés exempts : souvent on les a établis comme un moyen commode de taxer certaines denrées étrangères d'une consommation générale et n'ayant pas d'analogues dafis le pays ; d'autres fois les droits de douane ont pris un caractère fort différent, ils ont été regardés comme un moyen de favoriser l'industrie nationale, delà mettre à couvert contre la concurrence étrangère, de garantir aux manufactures indigènes le marché intérieur; dans ce cas les droits de douane ont cessé d'ôtre fiscaux et sont conjus sous le nom de droits protecteurs. Ce dernier caractère a Uni par dominer dans le système des douanes des principaux pays d'Europe, et ce n'est guère que depuis la seconde moitié de ce siècle qu'il s'atténue et tend à disparaître.

Les droits de douane peuvent donc se diviser en deux grandes catégories : les droits purement fiscaux qui ne sont établis que pour procurer des recettes au Trésor, les droits protecteurs ou mi-partie protecteurs et mi-partie fiscaux, lesquels sont institués, non pas tint

pour fournir au Trésor des ressources que pour donner une direction particulière à l'industrie nationale.

A l'impôt des douanes se rattachent les questions les plus intéressantes : questions purement financières, telles que celle de l'influence des tarifs modérés on des tarifs élevés sur le produit d'une taxe : questions économiques, telles que celle de l'influence exercée sur la production et le développement de la richesse nationale par les droits prolecteurs qui arrêtent la concurrence étrangère et au contraire par un tarif libéral qui permet cette concurrence. Une autre question encore se rapproche de la précédente, c'est celle de savoir s'il est vitile et équitable que les impôts généraux qui pèsent sur les agriculteurs, les industriels et les commerçants dans un pays soient compensés par des taxes d'entrée sur les produits des pays étrangers où les impositions intérieures sont moins élevées.

On serait obligé de se livrer à des développements trop étendus et qui sortiraient du cadre de cet ouvrage, si l'on voulait comparer un peu en détail le système protectionniste et le système libre-échangiste. Passons rapidement en revue les arguments donnés en faveur de l'un et de l'autre régime.

Pour soutenir la théorie protectionniste et justifier les droits de douane protecteurs, on allègue que la grande richesse d'un pays, c'est le travail; que, par conséquent, un gouvernement ne saurait trop se préoccuper d'encourager dans toutes ses branches le travail national, en d'autres termes de protéger les industries régnicoles contre la concurrence que pourraient leur faire les industries étrangères qui sont situées dans des conditions plus favorables et qui travaillent à meilleur marché. On ajoute qu'un grand pays doit se suffire à lui-même, que particulièrement pour les articles les plus importants et d'un usage universel il y aurait imprudence à se fournir complètement à l'étranger. Un grand pays, dit-on, doit avoir des houillères, il doit faire de la fonte et du fer, il doit avoir des filatures de coton et de laine, il doit posséder une marine. S'il n'a pas tous ces éléments de prospérité ou dévie, qu'un événement imprévu survienne, tel qu'une guerre ou une crise commerciale à l'étranger, que. par suite de cet événement les relations internationales soient suspendues, voyez, dit-on dans quel embarras va tomber le pays qui a commis l'imprudence de s'habituer à chercher au dehors les objets de première nécessité.

Partant de ces principes et en faisant l'application à chaque cas particulier, on arrive soit à prohiber complètement les marchandise?^ étrangères, soit à les frapper de droits protecteurs très élevés. C'est ainsi qu'on faisait naguère, il y a vingt, trente, quarante et cinquante ans, toute la série de raisonnements que voici : Un grand pays doit

produire du blé pour sa consommation, donc on doit proniber le blé étranger qui pourrait faire une concurrence à vil prix au blé français. Voyez la Hongrie, la Russie, les États-Unis d'Amérique; ces pays ont des facilités merveilleuses pour produire le blé ; ils paient, d'ailleurs, moins d'impôts; la classe des paysans^ du moins dans les deux premières contrées, y est plus pauvre que chez nous et se contente de salaires moins élevés que ceux que réclament nos paysans français ; il en résulte que le blé de Hongrie, le blé de Russie, le blé des États- Unis peuvent arriver soit h Marseille, soit au Havre, à un prix de revient qui ne dépasse pas 15, 17 ou 18 francs l'hectolitre, tandis que le blé français, pour que la culture en soit rémunératrice, doit se payer au moins 20 francs Thectolitre. Par conséquent, ajoutait-on, si le législateur autorise l'introduction, en franchise de droits, des blés de Hongrie, de Russie, d'Amérique, nos blés natioDaux ne pourront supporter cette concurrence ; la culture des céréales sera abandonnée en France et l'agriculture dépérira. C'est par cette argumentation que l'on prétendait justifier la prohibition du blé étranger ou les droits élevés dont on le chargeait à rentrée en France.

On appliquait le môme genre de raisonnement au sujet de tous les produits agricoles ou industriels; pour protéger l'agriculture, ce n'était pas seulement le blé que Ton voulait favoriser, c'était la production de la viande, la production de la laine, celle de la soie. On connaît le mot fameux du maréchal Bugeaud qui préférait une invasion de Cosaques à une invasion de bœufs hongrois; quant au « vieux mouton français », on sait quel parallèle touchant un homme d'Étal illustre, M. Thiers, a établi entre cet intéressant produit national et le jeune et pétulant mouton de l'Australie ou de la Plata. La conséquence de toutes ces considérations, en partie sentimentales, en partie prosaïques, c'étaient des droits plus ou moins élevés sur les bestiaux, sur la laine, sur la soie venant de l'étranger.

Quant aux produits industriels, ils étaient Tobjet des mômes soins et des mômes attendrissements. Voici la houille, par exemple : est-ce qu'il n'est pas indispensable, s'écriait-on, que la France produise de la houille? Eh bien ! lob Anglais et les Belges ont de grands avantages naturels pour produire la houille à meilleur marché que nous; leurs gisements sont plus abondants, plus concentrés, plus à fleur de terre, plus faciles à exploiter, plus près de la mer et des voies navigables. Si donc nous laissons entier librement la houille anglaise ou belge^ nos houillères, qui ont des prix de revient plus élevés, ne pourront soutenir la concurrence; elles devront chômer et se fermer. Quel danger pour le pays en temps de guerre ! Et Ton concluait à des droits élevé;^ sur le charbon étranger.

Mômes lamentations sur le fer : les Anglais ont, pour le produire, de grands avantages ! leurs gisements sont plus abondants, le minerai est plus près d'eux et de meilleure qualité : puis le fer se fait avec de la liouille que les Anglais ont à plus bas prix que nous. La Suède aussi, disait-on, nous est supérieure pour le fer; est-ce qu'elle n'a pas d'immenses forêts où le bois a peu de valeur? La conclusion était toujours la même : prohibition des produits étrangers, ou droits fort levés à leur entrée en France.

Les manufactures textiles avaient des avocats tout aussi nombreux qui tenaient à les protéger contre la concurrence du dehors. On reconnaissait que chez les Anglais la main-d'œuvre est plus chère que chez nous; mais leurs ouvriers, affirmait-on, sont plus habiles, plus assidus; les fabricants ont à meilleur marché le combustible et les machines; l'intérêt des capitaux y est moins élevé ; puis, pour la production de certains fils très ténus et très légers, leur climat leur donne une supériorité. Voyez aussi la Suisse, disait-on encore : elle n'a pas la houille et le fer à bon marché comme l'Angleterre, elle est mal placée pour faire ses approvisionnements; mais, en revanche, combien elle a de chutes d'eau, c'est-à-dire de la force motrice presque gratuite! Nos filatures, s'exclamait-on, ne peuvent supporter la concurrence de celles de l'Angleterre et de la Suisse : et l'on partait de là pour prohiber d'abord, puis plus tard pour frapper de droits élevés les fils et les tissus étrangers.

Quand on arrivait à la marine, on reproduisait avec plus d'insistance encore et de sentiment ces arguments d'un usage universel. On y ajoutait des considérations politiques, et, la discussion devenant moins prosaïque, on faisait un appel touchant au patriotisme des Assemblées. Est-ce que la marine marchande n'est pas la pépinière de la marine militaire ? Est-ce qu'un grand État peut se passer de marine militaire? Ici intervenait le souvenir de nos grandes victoires navales d'autrefois, de nos colonies perdues, etc.. La marine marchande française ne peut, disait-on, supporter la concurrence des marines étrangères, soit de celle de TAngleterre, soit des petits pavillons, c'est-à-dire des Grecs, des Italiens, des Norvégiens, des Autrichions même. Notre infériorité vis-à-vis de ces peuples était claire comme le jour. Est-ce que les Anglais n'ont pas plus de côtes que nous, plus de capitaux, plus de colonies? Leur commerce n*est-il pas plus étendu? Le fer, un des éléments de la fabrication des navires, ne leur revient-il pas à meilleur marché ? N'ont-ils pas en outre le bois du Canada? Leurs mines ne leur donnent-elles pas du charbon à bas prix ? Quant aux petits pavillons, c'est-à-diro ceux de l'Autriche, de T Italie, et surtout de la Grèce et de la Norvège^

n'ont-ils pas dos avantages évidents sur nous ? En Norvège, en Dalmatie, il y a des forêts superbes, le bois n'y coûte presque rien. Puis, ces populations sont sobres, hardies, dures à la fatigue : leurs mat(;lots font plus d'ouvrage et se contentent de plus maigres salaires q^e les matelots français. Un autre argument encore, tenu longtemps our invincible, venait à la rescousse. Nous n'avons pas, disait-on, e fret de sortie, c'est-à-dire que la France n'exporte pas d'objets ncombrants : ce qu'elle exporte, ce sont des articles de luxe, des vins, des produits délicats et de petit volume. Nos navires sont souvent obligés de sortir sur lest. Au contraire, l'Angleterre a beaucoup de fret de sortie : la houille et le fer, marchandises encombrantes ; la Norvège a les bois de construction. Quant à la Grèce, à l'Italie, à l'Autriche, on eût été embarrassé pour leur trouver plus de fret de sortie qu'à nous ; mais on affirmait que ces pays ont d'autres avantages. L'on concluait que, si on laissait entrer dans nos ports à égalité de traitement avec les navires nationaux les navires anglais, norwégiens, grecs, italiens, notre marine ne pourrait supporter la concurrence et serait perdue. La solution pratique à laquelle aboutissait cette élégie, c'était l'établissement de ce qu'on appelle les surtaxes de pavillon, c'est-à-dire de droits plus ou moins élevés qui frappaient dans nos ports les navires étrangers et qui épargnaient les navires français.

Mais les surtaxes de pavillon elles-mêmes ne suffisaient pas, au gré de ces mêmes raisonneurs, pour protéger notre marine. En effet, qui empêcherait nos navires d'aller prendre les marchandises étrangères dans les entrepôts européens, c'est à-dire dans les principaux ports, à Liverpool, à Anvers, où ces marchandises s'emmagasinent, au lieu de les chercher dans les pays de production. Le péril était grave, disait-on : si on laissait aux navires français le droit de s'approvisionner dans les entrepôts européens, notre navigation au long cours périrait, parce que le commerce aurait plus d'avantage à prendre son coton, sa laine à Liverpool, ses cafés et ses sucres à Amsterdam^ à Rotterdam, à Anvers, qu'à les chercher dans les contrées tropicales. Or, qu'est-ce qui importe le plus à la France? c'est la navigation au long cours : elle seule forme de bons marins. Il fallait donc forcer les navires français à s'approvisionner de chaque denrée directement dans les pays de production. Comment pouvait-on arriver à ce résultat? En mettant des surtaxes, dites d'entrepôt, sur les produits exotiques, qui arrivaient dans nos ports, non pas directement du lieu de production, mais des entrepôts d'Europe. Pour prendre un exemple, quand un navire français viendrait au Havre ivec du coton qu'il aurait chargé à Liverpool et à Anvers, il serait

frappé d'une surtaxe d'entrepôt, laquelle ne serait pas appliquée à un autre navire français qui arriverait également dans nos ports asec du coton, mais qui aurait chargé ce coton au lieu de production, c'està-dire aux États-Unis, aux Indes, en Égypte ou au Brésil. Par 1 effet de ces surtaxes d'entrepôt on favorisait et l'on favorise encore la navigation au long cours.

On était entraîné encore plus loin. On disait : Pour avoir une marine, il ne suffit pas d'avoir des navires aujourd'hui, il faut les construire nous-mêmes et ne pas les acheter à l'étranger. La construction des navires eet une industrie trop importante au point de vue maritime et au point de vue militaire pour qu'on la laisse péricliter. Or, nos constructeurs de navires, prétendait-on, sont dans l'impossibilité de lutter avec les Anglais : nous n'avons pas les matériaux, le bois, le fer, le cuivre, le chanvre, à aussi bon marché : nos ouvriers sont moins habiles, nos capitaux moins abondants ; la conclusion de toute cette argumentation, c'était d'interdire ce que l'on appelle la francisation de navires étrangers, c'est-à-dire Tachât et l'usage par des Français, sous pavillon français, de navires construits à l'étranger ; et alors qu'on cessa d'interdire cet achat, on l'assujettit très longtemps à des droits très élevés.

Telle est l'esquisse du développement du système protectionniste* En comparant les conditions de la production de chaque article agricole ou industriel en France aux conditions de la production de l'article similaire à Tétranger, on alléguait toujours une infériorité de notre part et la nécessité d'une prohibition absolue de ces articles étrangers ou de droits très élevés à leur entrée en France.

Ces raisonnements avaient d'autant plus de faveur et de poids qu'on s'adressait de préférence et presque exclusivement pour l'établissement des tarifs de douane aux personnes directement intéressées dans la question. Quand il s'agissait, par exemple, de taxer le blé étranger, on interpellait les agriculteurs et on leur demandait : Quel est votre avis? et ils répondaient unanimement : La concurrence du blé étranger nous est nuisible, elle nous tuera. De même quand il s'agissait de la marine, on s'adressait principalement aux armateurs; quand il s'agissait des fils ou des tissus, on prenait uniquement l'avis des producteurs de ces articles, et on obtenait toujours parmi eux cette unanimité pour dire : Nous ne pouvons supporter la concurrence étrangère, il faut prohiber ou frapper de droits élevés les articles de nos concurrents étrangers.

Telle est la politique douanière qui a régné jusqu'au milieu du second Empire chez toutes les nations de l'Europe sans exception : elle a commencé à être attaquée dans la pratique à l'expiration du

promier quart du xix^ siècle ; depuis lors elle a faibli, mais à certains moments elle fit des efforts pour regagner la faveur publique et, depuis 1877 jusqu'à Thoure présente (1911), elle y réussit.

Nous ne faisons pas ici un cours d'économie politique, aussi n'entreprendrons-nous pas de soutenir le système opposé au système protectionniste : les adversaires du système protectionniste ne nient ipas que le travail ne soit un des facteurs de la richesse des États, et ils sont aussi préoccupés que qui que ce soit du développement du travail national; mais encore faut-il que ce travail soit bien employé; or ils affirment que Téchafaudage de droits protecteurs frappant tou ^ les articles produits à l'étranger arrête le développement général de l'industrie, du commerce et de Tagriculture et nuit aux progrès de la richesse publique. Sans m'arrôter fi soutenir cette thèse, qui est aujourd'hui démontrée, je vais expliquer en peu de mots par quek tempéraments successifs, par quelles modifications graduelles, le système douanier de l'Europe occidentale a été considérablement modifie depuis trente ans.

Ce qui a fait longtemps la force des tarifs protectionnistes, c'est que, quand ils étaient mis en question, on consultait presque uniquement les personnes directement intéressées à leur maintien, c'est-àdire les producteurs spéciaux qui étaient protégés par ces tarifs contre la concurrence étrangère. Or, il arriva que peu à peu un certain nombre de personnes se plaignirent que les droits protecteurs mis sur telle ou telle catégorie d'articles étrangers nuisaient à leur industrie propre. Prenons quelques exemples, suivant Tordre des temps.

Le premier article protégé, c'était le blé, comme le plus nécessaire à la richesse nationale : en France, en Angleterre, presque partout on prohiba à une certaine époque les blés étrangers. Cependant cette prohibition ne pouvait pas être complète : on ne pouvait condamner la population à la famine : il eût été trop barbare de lui interdire en cas de disette d'acheter du blé à l'étranger : d'où l'on imagina un système ingénieux, celui qui est connu sous le ftom d'échelle mobile. Ce système consistait en une échelle de droits variables, qui frappaient le blé étranger de taxes très élevées quand le prix du blé était bas sur le marché national, de droits moins élevés quand le prix du blé était le même que dans les années normales, et qui laissait enfin le blé étranger entrer en franchise quand le prix du blé était excessif dans le pays, c'est-à-dire quand la récolte nationale était notoirement insuffisante- On cro.yait ainsi satisfaire tous les intérêts, maintenir un prix rémunérateur pour l'agriculture nationale et prévenir la famine* Mais avec le temps il arriva, en Angleterre

surtout, que les manufacturiers et les ouvriers se plaignirent de cette protection accordée à Tagriculture qui renchérissait un des principaux articles de consommation. Le commerce des ports, les armateurs se joignirent à eux : l'échelle mobile, disaient-ils, empêchait le ç commerce des grains d'avoir de la régularité, parce qne l'armateur \ et le négociant qui envoyaient des vaisseaux en Amérique, dans les : provinces danubiennes, en Russie, chercher du blé^ ne pouvaient jamais connaître au juste les droits qu'ils auraient à payer quand leurs navires entreraient dans les ports nationaux ; cette échelle mobile j constituait donc une incertitude de plus ajoutée aux incertitudes si nombreuses du commerce des grains ; c'était une cause de renchérissement, une cause de famine, et voilà comment on arriva peu à peu, par l'union des manufacturiers qui craignaient que le prix des subsistances ne nécessitât une augmentation des salaires des ouvriers et du commerce des ports, à remplacer d'abord l'échelle mobile par un iroitfixe, puis à supprimer complètement ou presque complètement ute espèce de droit.

Ce qui eut lieu pour le blé eut lieu également pour la plupart des autres articles protégés. On avait mis des droits sur la laine, sur la soie, sur le coton, sur la fonte, sur le fer, sur toutes les matières qui servaient à l'industrie. Qu'arriva-t-il? c'est que les producteurs d'articles fabriqués avec ces matières s'écrièrent: Mais si nous payons nos matières premières plus cher que l'étranger ne paye les siennes, nous ne pouvons lutter avec lui pour l'exportation des articles manufacturés avec ces matières; par conséquent, il faut nous restituer à la sortie de nos articles fabriqués l'équivalent du droit que nous avons payé à l'entrée des matières qui ont été employées à cette fabrication. C'était une plainte trop juste pour n'clre pas écoutée : il est clair qu'on tuait les industries nationales si Voxi frappait de droits élevés les matières premières qu'elles emploient, sans leur rien restituer à l'exportation des articles fabriqués avec ces matières premières.

Alors on imagina le mécanisme connu sous un nom anglais, le drawback^ qui consiste à apprécier à la sortie des articles fabriqués,

quantité de matières premières qui est entrée dans ces articles et à restituer le droit perçu à l'entrée de cette quantité déterminée de matières premières. On conçoit que ce procédé eut bien des inconvénients : il en avait pour le Trésor, il en avait pour les particuliers ; pour le Trésor, parce qu'il est très difficile d'évaluer au juste la quantité et quelquefois la nature des matières premières qui sont entrées dans un certain poids ou dans une certaine longueur d'articles manufacturés. Il est malaisé de dire, avec une grande préci-

sien quelle est au juste la quantité de coton brut ou de soie brute qui a été absorbée par la confection d'une pièce d'indienne ou d'une pièce de soierie ; par conséquent il y avait dans beaucoup de cas une grande incertitude dans le montant des droits à restituer, et il arrivait assez souvent que le Trésor était fraudé, c'est-à dire que par cer* tains artifices de fabrication ou de préparation il était induit à restituer plus à la sortie des articles fabriqués qu'il n'avait perçu à rentrée des matières correspondantes. Pendant quelque temps le Trésor se félicita des pertes qu'il faisait et des fraudes qu'il subissait : il croyait, en effet, avoir un grand intérêt à favoriser l'exportation de certains articles ; or, en restituant plus à la sortie des articles fabriqués qu'il n'avait perçu à l'entrée des matières premières correspondantes, il favorisait incontestablement l'exportation de ces articles privilégiés. Le Trésor se trouva donc quelque temps dans cette position singulière que plus il était volé, plus il était content. 11 finit cependant par se lasser de ce jeu et par trouver qu'il en était la dupe. D'un autre côté, le régime des drawbacks, bien que parfois favorable aux industriels peu scrupuleux, avait des inconvénients pour la généralité du commerce: le premier de ces inconvénients, c'est que le négociant devait faire l'avance des droits à payer à l'entrée des matières premières: ces droits lui étaient bien restitués plus tard à la sortie des articles fabriqués ; mais il perdait l'intérêt entre la date de l'entrée des matières premières et la date de la sortie des articles manufacturés : il était obligé d'augmenter son capital de roulement : c'étaient des frais et des gênes.

On s'ingénia à trouver un système meilleur et on y arriva, c'est le système de l'admission temporaire, qui tend à remplacer partout les drawbacks. Le drawback consiste dans la restitution du droit payé pour les matières premières ayant servi à la fabrication des articles exportés : l'admission temporaire consiste à permettre l'entrée en franchise de certaines matières, comme les fils ou les tissus de coton, les fers, les métaux, à la condition que, dans un délai déterminé, il serait exporté une quantité correspondante d'articles fabriqués. La supériorité de l'admission temporaire par rapport au drawback, c'est d'abord que le commerçant n'a pas à faire l'avance du droit : il n'est pas obligé d'augmenter son capital de roulement: il reçoit les matières premières en franchise, moyennant qu'il souscrive un engagement de faire sortir dans un délai fixé une quantité d'articles fabriqués correspondante ou de payer le» droits si cette condition n'est pas remplie : c'est cet engagement qui a pris le nom d'acquit-à-caution.

Celte faculté d'admission temporaire est le correctif indispensable

d'un régime hautement prolecteur : en effet, quand on frappe de droits toutes les matières premières, ou les articles manufacturés les plus élémentaires qui servent eux-mêmes de matières premières à des industries supérieures, qu'arrive-t-il ? c'est qu'il y a des industries importantes qui, à moins de tempéraments sérieux dans la perception, se trouvent dans l'impossibilité d'exporter. Si l'on frappe, par exemple, le fer d'un droit de 20 à 30 p. 100, les fabricants de machines viennent dire : Mais nous ne pouvons lutter pour l'exportation avec les Anglais, avec les Belges, avec les Allemands, qui reçoivent leurs matières premières en franchise : il faut donc que vous nous permettiez, à nous aussi, d'avoir nos matières premières franches de droit, au moins pour la partie de notre fabrication qui est destinée à aller à l'étranger. Les indienneurs font de même pour les tissus de coton. L'admission temporaire devient le correctif nécessaire des excès du régime protecteur. Mais l'admission temporaire donne lieu à des contestations assez vives. Ces contestations ont porté sur deux objets : les matières premières qui ont été reçues en admission temporaire, c'est à-dire franches de droits sous la condition de réexportation, doivent-elles être exportées identiquement ou par équivalent? Et voici le sens de cette contestation qui a été très grave : quand on exporte une machine en fer, faut-il que le fer qui a servi à construire cette machine soit exactement et identiquement le même que celui qui a été introduit en admission temporaire? ou bien peut-on se contenter de ce qu'il y a dans cette machine une quantité de fer équivalant à celle qui a été introduite en admission temporaire? Getle question de la réexportation par identique ou par équivalent a soulevé des tempêtes. Longtemps le Trésor a exigé la réexportation par identique, c'est-à-dire qu'il estampillait^ marquait d'un sceau les barres de fer introduites en admission temporaire pour la construction des machines, et que ces mêmes barres de fer devaient se retrouver identiquement avec l'empreinte de la douane dans les machines réexportées ; de même pour les tissus destinés à l'indiennage : on comprend combien cela était défavorable à l'industrie.

L'autre question est celle de savoir si, sous le régime de l'admission temporaire, les objets fabriqués correspondant aux matières premières entrées en franchise doivent être réexportés par le même fabricant qui a souscrit l'acquit-à-caution et par le même bureau de la douane où cet acquit a été pris; ou bien au contraire, si la personne qui a introduit une certaine quantité de matières premières en franchise et souscrit un acquit-à-caution pour la réexportation d'articles manufacturés en quantité correspondante dans un délai

déterminé, peut céder cet acquit à un fabricant de n'importe quelle partie de la France. Dans ce dernier cas, Tacquit-à-caution est déchargé, c'est-à-dire que le souscripteur est tenu quitte de ses engagements, si dans le délai déterminé, n'importe par quel point de la douane, un fabricant porteur de cet acquit fait sortir une quantité d'objets fabriqués correspondant aux matières premières introduites en franchise. C'est ce que Ton a appelé le « trafic des acquits à-caution opération très louable selon nous et fort innocente .

Maigre ci^s tempéram ^nts du drawback et de l'admission temporaire, les aroi^o multipliés sur toutes les matières premières et sur toui?. les objets fab/iqués, dont un certain nombre sont des matières premièrbb pnL?r ues industries perfectionnées, étaient nuisibles à Texportation par Jjs formalités, les lenteurs qu'ils entraînaient, les difficultés les contestations qu'ils causaient. Aussi les exportateurs en général ?1 surtout les commerçants des ports étaient hostiles au système protectionniste. L'opinion publique s'habitua à considérer davantage l'in érêt générai; elle n'eut pas de peine à s'apercevoir que toutes c^- restrictions et toutes ces charges étaient une gêne et un obstaci î au développement ou à la prospérité d'une foule d'industries modestes et obscures au profit de quelques autres plus remuantes. Les hommes de science se rendirent compte que tous ces réglera mts artificiels, toutes ces entraves à la liberté des approvisionn^.m Mits et des achats, avaient pour effet de donner au travail national uio direction mauvaise et de le rendre moins productif qu'il lie l'eût été si on l'eût abandonné à lui-m.âme. On commença aussi à prendre souci de l'intérêt du consommateur, que le système protectionniste sacrifiait sans hésitation. On se rendit compte que le bien suprême, ce n'est pas le travail en lui-même, c'est Tabondance et ie bon marché des produits, et que la première condition pour que le travail donne dans une nation le maximum possible de pro- <iaits ou de valeurs échangeables, c'est que ce travail s'applique aux industries auxquelles la contrée et la population sont le plus aptes et qu'il néglige celles pour lesquelles la contrée n'est pas propice et la copulation n'a pas de goût. On s'aperçiit enfin que la concurrence étrangère est ua stimulant indispensable, un instrument de progrès que rien ne peut remplacer. Pour les grandes industries, demandant beaucoup de capitaux, comme les filatures et les forges, la concurrence intérieure est beaucoup trop limitée : dans beaucoup de cas elle est illusoire, il faut l'aiguillon de Fétranger. Ces vérités, d'abord entrevues, bientôt démontrées, puis presque universellemeat comprises, modifièrent le régime douanier, lui enlevèrent chaque jour

davantage lo caractère protectionniste pour ne plus lui laisser dans quelques contrées que le caractère fiscal.

Les droits de douane, qu'ils soient fiscaux ou protecteurs, peuvent se diviser en quatre catégories, d'une importance en général fort inégale : les droits d'exportation, les droits de transit, les droits d'importation et les droits de navigation.

Les droits d'exportation sont peu en usage chez les nations de l'Europe occidentale et septentrionale. En France il en subsistait encore récemment sur quelques objets, et ils rapportaient au Trésor 2 ou 300,000 francs en 1878 et 1879, somme insignifiante et à laquelle on à. bien fait de renoncer. En Italie, par exception, ils donnaient un revenu assez considérable, portant sur les soies et sur le soufre. Il est des pays qui tirent des ressources énormes de ces droits à l'exportation des marchandises indigènes, le Brésil, par exemple, avec ses taxes sur le café exporté, plus encore le Pérou avec ses droits sur le guano et sur le nitrate, l'Inde avec ses droits sur l'opium. Les taxes

Texportalion sont, en principe, mauvaises, au moins quand elles portent sur des marchandises pour la production desquelles le pays n'a pas un avantage marqué sur les autres contrées, une sorte de monopole naturel. Sauf dans ce dernier cas, les droits à l'exportation empêchent l'agriculture ou Tindustrie indigènes d'atteindre tout le développement dont elles seraient susceptibles et de s'assurer un large débouché sur les marchés du dehors. Il est évident que l'Italie a bien fait de supprimer, il y a quelques années, le droit sur l'exportation des vins, la production de cette denrée s'est accrue dans la Péninsule, qui a besoin de lui chercher des débouchés au dehors.

Il n'en est pas de môme quand la contrée a un avantage naturel inco testable et surtout un véritable monopole pour îa production de certaines denrées; alors les droits à Texportation, pourvu qu'ils soient bien entendus et modérés, peuvent être d'une bonne économie politique. Le Pérou fait bien de mettre une taxe sur le guano, le Chili aussi sur le nitrate; la Tunisie a raison d'en mettre une sur les phosphates. La Grande-Bretagne, en 1901^ au cours de la guerre sudafricaine, a établi un droitde 1 shilling par tonne de charbon exporté, qui a produit plus de 50 millions do francs en 1903-1904 ; il lui eût été difficile de le maintenir longtemps sans préjudice. Une difficulté en pareil cas est de limiter le droit d'exportation à un taux qui ne restreigne pas trop les achats des étrangers, qui ne provoque pas dans d'autres pays, moins favorisés naturellement, la production de marchandises analogues ou de succédanés. Ainsi des droits d'exportation exorbitants sur le guano du Pérou ou sur le nitrate du Chili pourraient encourager la recherche de substances identiques dans d'autres pays, en

Égypto, par exemple, où Ton dit qu'il y a du guano, en Bolivie où l'on affirme qu'il y a du nitrate : ces mêmes droits, s'ils sont excessifs, poussent à l'emploi d'autres substances, qui, sans être identiques aux précédentes, peuvent rendre des services de même nature et sont ce que l'on appelle des succédanés : ainsi l'agriculture européenne peut être portée par les droits élevés sm* le guano ou sur le nitrate à se servir davantage d'autres engrais soit naturels, soit artificiels. Le même raisonnement s'applique aux droits sur le soufre qui sont établis en Italie. Si cette contrée a un monopole assuré pour la production de cette denrée, elle fait bien de mettre un impôt à la sortie du soufre. Mais elle doit prendre garde de ne pas trop l'élever, afin de ne point susciter ailleurs la recherche de mines de soufre et de ne pas développer i'usage de succédanés de cette matière.

Quoi qu'il en soit, quand une nation est en possession de grands avantages pour la production de certaines denrées, surtout de produits naturels et dont la quantité est bornée, ce qui est le cas pour les produits minéraux, en règle générale elle fait bien d'établir un droit à l'exportation de ces produits. Ce droit est payé pour la plus grande partie par l'étranger; il allège d'autant le montant de l'impôt qui doit être demandé aux contribuables nationaux. On contestera peut-être que ces droits d'exportation soient supportés par le consommateur étranger : on dira que si le droit n'existait pas, la consommation de la denrée dont il s'agit serait sans doute beaucoup plus considérable à l'étranger et que, par conséquent, le producteur national en tirerait de plus gros profits. Ce raisonnement n'est pas rigoureux ; il reste vrai que la plus forte partie des droits d'exportation sur des marchandises pour la production desquelles le pays a un privilège naturel est en définitive supportée parle consommateur étranger. Il se passe là ce que l'on constate pour tous les droits sur les consommations ; le producteur est bien atteint dans une certaine mesure, puisque le droit restreint la consommation et par conséquent aussi la production ; mais c'est en définitive le consommateur qui supporte le plus gros poids de la taxe, parce que le pro ducteur arrêterait sa production s'il ne devait pas retirer de l'emploi de ses capitaux et de son activité personnelle les avantages habituels dans le pays. Les choses se passent de même pour les droits de douane à l'exportation, avec cette double différence que le consommateur, celui qui doit payer la taxe, est étranger et qu'il est libre de chercher dans d'autres pays des marchandises analogues ou des succédanés qui soient exempts d'impôts. Aussi les droits à l'exportation ne sont-ils sans inconvénients graves que pour 1 es produits tels que le guano, le nitrate, les phosphates, le soufre, l'opium dont un payspeut

754 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCESo

avoir le monopole; et même dans ce cas les droits doivent être sufPsamment modérés pour ne pas réduire considérablement la consommation étrangère.

Les droits d'exportation sont, au contraire, préjudiciables, quand ils s'appliquent à des denrées qui peuvent être produites dans un grand nombre de contrées : la Grande-Bretagne commettrait une faute en maintenant sur sa houille un droit de sortie. Dans ce dernier cas on pourrait se proposer un autre but qu'une recette fiscale : la conservation des dépôts de houille dont la quantité est restreinte et dont l'épuisement est certain à une échéance plus ou moins lointaine ; une protection accordée à Tindustrie nationale qui aurait le combustible à des prix d'autant plus modérés que la production houillère des îles Britanniques aurait pour seul écoulement le marché intérieur. Ces considérations ne doivent pas prévaloir. D'abord il est prouvé que les dépôts de charbon sont excessivement abondants, au'en Angleterre, par exemple, ils doivent contenir deux cents milliards de tonnes, soit, d'après le chiffre actuel de la consommation, un approvisionnement pour deux mille ans environ. En second lieu, les droits à la sortie de la houille britannique peuvent nuire à beaucoup d'industries, à la navigation qui trouve dans le transport de ce produit un excellent fret de sortie. Dans certains pays neufs au territoire étendu et à production dispersée, comme le Brésil, la République Argentine, etc., des droits d'exportation très modérés, ne dépassant pas 2 ou 3 p. 100 de la valeur, peuvent être admis comme une sorte de substitut à l'impôt foncier. On n'établit pas de taxe foncière rurale et on perçoit sur les produits exportés une taxe très légère qui ne peut restreindre les débouchés extérieurs : c'est un proi^édé commode et peu dispendieux.

Si les droits de douane à l'exportation ne peuvent et ne doivent être appliqués que d'une manière exceptionnelle, c'est-à-dire par les pays qui ont un monopole naturel pour la production de certains objets, on peut dire que les droits de transit sont toujours détestables. Un pays a un grand avantage à développer chez lui le transit, c'està-dire le transport d'objets venant de 1 étranger et y allant. Cet avantage ne consiste pas seulement dans les bénéfices et les salaires que produisent à la population le transport et la manipulation des objets qui passent sur le territoire : n'apercevoir que ce bénéfice immédiat et en lui-même assez modique, ce ne serait voir les choses que par le petit côté. Mais l'expérience démontre qu'un pays qui attire à lui le transit finit par avoir la plus grande partie des marchandises à meilleur marché qu'un autre qui se contente du mouvement de ses propres échanges. Quand un grand courant de marchandises passe

par un pays, il 5*y produit un marché animé, vivant, toujours croissant. Les approvisionnements, les achats et les ventes y sont plus faciles : Toutillage commercial s'y perfectionne davantage. Aussi toutes les nations civilisées ont-elles renoncé aux droits de transit perçus pour l'État. Pendant la première moitié du siècle ces droits, au contraire, étaient nombreux et lourds, parfois môme il existait des prohibitions de transit.

La principale catégorie des droits de douane en Europe, ce sont les droits à l'importation des marchandises étrangères : aussi convient-il de rétudier attentivement. Les droits à l'importation peuvent porter soit sur les produits naturels du sol, tels que les denrées agricoles, les matières premières servant à l'industrie, les minéraux; soit sur les articles manufacturés. Les uns et les autres de ces droits peuvent être ou fiscaux ou protecteurs : fiscaux en ce sens qu'ils n'ont pour objet que d assurer une recette au Trésor ; protecteurs en ce qu'ils se proposent de préserver l'industrie indigène delà concurrence étrangère.

Les droits à l'importation des produits naturels du sol sont purement fiscaux quand ils s'appliquent à des produits n'ayant ni similaires ni succédanés dans le pays, comme en Europe le thé, le cacao, le café, et autrefois le sucre ou le tabac ; ils sont fiscaux encore quand, portant sur des denrées qui ont des similaires dans le pays, telles qu'actuellement le sucre, ils représentent exactement le droit perçu sur la même denrée produite à l'intérieur. Les droits sont, au contraire, protecteurs, quand ils frappent des produits naturels exotiques ayant des similaires ou des succédanés dans le pays, et que ces produits similaires ou ces succédanés indigènes sont exempts d'impôts ou sont moins grevés que les produits étrangers ; c'est ce qui arrive, par exemple, quand on met un droit sur la laine exotique et qu'on n'en établit pas un sur la laine nationale. Alors on protège la laine nationale, on en relève le prix d'une somme égale ou à peu près au montant des droits perçus sur la laine étrangère. L'impôt que supporte alors le consommateur de laine est beaucoup plus considérable que celui qui entre dans les caisses du Trésor ; le Trésor, en effet, ne perçoit la taxe que sur la laine étrangère, mais comme le prix de toutes les laines a été relevé dans le pays d'une quantité égale ou presque égale à la taxe qui pèse sur les laines étrangères^ le consommateur de laine indigène paye un véritable impôt, non pas à l'État, mais au producteur de la laine nationale. Dans ce cas il est très fréquent que, pour obtenir un produit médiocre, dix millions par exemple, l'État impose au gros des consommateurs un sacritica triple, quadruple, quelquefois décuple. Il prend aux uns pour donnef

aux autres, ce qui est contraire à toute idée de justice. C'est ce qui se passe aujourd'hui en France pour la houille. Le Trésor recueille par cet impôt il ou 12 millions. Les consommateurs de houille en France payent en réalité le triple, par le renchérissement non seulement des houilles étrangères qui sont taxées, mais encore des houilles indigènes qui sont protégées contre le développement de la concurrence des houilles étrangères. Aussi ces droits protecteurs devraient-ils être impitoyablement condamnés et rejetés.

Quand les droits de douane portent sur des articles manufacturés, ils peuvent être aussi soit fiscaux, soit protecteurs, mais ils ont plus généralement ce dernier caractère. Ils sont fiscaux quand les produits nationaux similaires sont frappés à l'intérieur d'une taxe strictement équivalente. Ils peuvent être encore fiscaux dans une autre circonstance et alors même que les produits nationaux similaires ne sont nullement grevés à l'intérieur. Supposez que Ton ait établi un droit de douane à l'entrée de la laine étrangère : à moins que ce droit ne soit excessivement léger, comme 1 ou 2 p. 100 par exemple, il faut bien établir des droits compensateurs sur les produits étrangers qui Eont manufacturés avec la laine, sinon les fabricants français, qui payent un droit sur la laine, ne pourraient pas supporter la concurrence des industriels du dehors: l'industrie de la laine s'en irait de France ou du moins diminuerait en France, non pas par l'incapacité de nos manufacturiers et de nos ouvriers, mais par la faute de l'État qui imposerait à leurs produits des charges auxquelles ne seraient pas soumis les produits similaires étrangers. Mais cette compensation exacte entre la taxe que supporte une matière première et la taxe qd'on doit exiger du produit manufacturé correspondant est fort difficile à établir. Plus une industrie est progressive et perfectionnée, plus il est malaisé d arriver à un bon résultat sous ce dernier rapport. Ainsi pour les tissus mélangés, il est à peu près impossible de constater dans quelles proportions la laine, le coton ou la soie sont entrés dans la composition de l'étoff^e. En établissant un droit compensateur sur les produits manufacturés étrangers, on risque ou de le mettre trop bas, ce qui serait une faveur pour le fabricant étranger, ou de le fixer trop haut, ce qui serait une faveur pour le fabricant indigène. Cet embarras presque inextricable doit être une raison pour s'abstenir de taxer les matières premières, c'està-dire tous les objets qui, au lieu de servir à la consommation immédiate, servent à la fabrication d'autres produits.

Généralement ces droits dits compensateurs sur les objets fabriqués 5 ont toujours plus ou moins des droits prolecteurs: le législateur, soit par crainte d'erreurs qui seraient préjudiciables au fabricant ua-

tional, soit par parti pris, ne fixe pas le taux de ces droits de manière qu'ils soient la stricte représentation des droits que les fabricants nationaux ont payés et que les fabricants étrangers n'ont pas acquittés sur les matières premières : il les fixe plus haut de manière qu'ils contiennent une certaine dose de protection pour l'industrie nationale.

Dans le système protectionniste le législateur gradue les droits sur les articles fabriqués de telle façon qu'à mesure qu'on s'élève sur l'échelle des opérations manufacturières, le droit d'entrée représente d'abord la compensation de tous les droits qui sont établis sur les opérations précédentes, plus une certaine protection pour la dernière opération industrielle.

On sait combien l'industrie actuelle est divisée. Considérons une pièce d'indienne. 11 y a dans la production de cette pièce toute une série d'opérations diverses qui peuvent être soit réunies dans le même établissement, soit faites dans des établissements et par des fabricants didcrcnls. Toutes ces opérations variées donnent lieu à toute une série de droits pour les articles venant de Tétranger. Pour faire une pièce d'indienne, il faut d'abord du coton, qui est la matière première. Nous supposons que le coton est taxé à la frontière. La première opération industrielle qui se présente consiste à transformer le coton en fil : on a un premier produit manufacturé qui est le fil de coton; les fils de cotons étrangers sont taxés à la douane: 1*^ d'un droit compensateur qui représente le droit que le filateur français paye sur le coton avec lequel il fait des fils ; 2° d'un droit protecteur, qui est destiné à combler l'inégalité que l'on prétend exister dans les moyens de production entre l'industriel français et les industriels anglais, suisses, allemands, etc. Les fils de coton ne sont pas en général un produit définitif destiné à entrer dans la consommation : ils servent à fabriquer des tissus. Gomment, sous le régime protecteur, seront taxes à la douane les tissus de cotons étrangers? Ils seront grevés aussi de deux droits, confondus l'un dans l'autre, mais qu'il est indispensable de distinguer : l'un est un droit compensateur qui représente la taxe grevant les fils de coton étrangers que le tisseur national a pu employer; Tautre est un droit protecteur destiné à combler l'inégalité que l'on prétend exister entre les moyens de production du tisseur national et ceux de son concurrent étr<inger. Enfin, le tissu de coton est parfois un produit définitif, d'autres fois non, il doit recevoir une dernière main-d'oeuvre, l'opération que l'on appelle indiennage ou impression sur étoffes. Gomment sera établie la taxe qui grèvera les indiennes étrangères à la frontière? Toujours de la môme manière. L'indienne étrangère payera d'abord un droit compensateur représentant la taxe qui grève les tissus à leur entrée eD

France, plus un droit protecteur destiné à combler Tinégalité qui est censée exister entre les moyens de production de Tindienneur français et ceux de Tindienneur étranger.

Tel est le régime des douanes sous le système protecteur. Les protections s'ajoutent les unes aux autres. Il faut, en effet, tenir compte au niateur national de l'impôt qu'il a payé sur le coton, matière première de ses fils ; en outre Ton veut le protéger, ce qui ne se peut faire qu'en ajoutant un certain droit à ce droit compensateur. Il faut aussi tenir compte au tisseur national de l'impôt qu'il a payé sur les lils étrangers, matière première réelle ou possible de ses tissus; en outre on veut lui donner une certaine protection qui le favorise contre la concurrence du tisseur étranger ; pour cela il faut ajouter un certain droit protecteur au premier droit qui est compensateur. Enfin, il faut tenir compte à l'indienneur national des droits qu'il peut avoir payés sur les tissus étrangers, matière première réelle ou possible de ses indiennes, et en outre, comme on veut protéger l'indienneur national, il faut bien lui accorder en plus de ce premier droit» qui est strictement compensateur, un autre droit qui soit protecteur.

Il en est de toutes les industries comme de celle-là. Tontes comportent un certain nombre d'opérations et chaque opération spéciale est l'objet d'une protection particulière. On comprend qu'un semblable régime, aussi compliqué, presque inextricable, ne puisse se passer de tempéraments chez un peuple qui veut avoir un grand commerce extérieur. Les tempéraments sont la faculté d'entrepôt, les drawbacks ou les admissions temporaires. La faculté d'entrepôt est indispensable pour permettre à nos ports de vivre, c'est à-dire à nos commerçants de réexporter, sans payer de droits, la totalité ou une partie des articles étrangers taxables qu'ils ont introduits momentanément en France. Le draivback ou Tadmission temporaire en franchise n'est pas moins nécessaire pour permettre aux fabricants d'exporter sur les marchés du dehors, c'est-à-dire pour dégrever les marchandises françaises destinées à l'exportation de tous les droits qui ont chargé ou qui devaient charger les différentes matières exotiques avec lesquelles ces marchandises ont été faites ou bien ont pu être faites.

Que ce système compliqué, forçant à tant de formalités, ait fini par être battu en brèche, on ne doit pas s'en étonner. Presque tout le monde consulte plus l'intérêt particulier que l'intérêt général. Qu'estil arrivé à la longue sous le régime protectionniste ? C'est que chaque fabricant, tout envoûtant des droits protecteurs sur les articles étrangers similaires à ceux qu'il produit, veut la liberté ou Feutrée on franchise pour les produits qu'il emploie dans son industrie. Les fiiateurs, par exemple, désirent une protection élevée pour leurh

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fils, mais la plupart souhaitent que les matières premières de leurs Cls, le coton, la laine, le lin, la soie, entrent en franchise. Les tisseurs demandent la protection pour leurs, tissus, mais un grand nombre désirent que les fils étrangers, matière première réelle on possible de leurs tissus, soient affranchis de droits. Les indienneurs à leur tour voudraient bien la protection pour leurs indiennes, mais tous désirent que les tissus étrangers, matière première possible de leurs indiennes, entrent en franchise. Certaines villes industrielles, Tarare, Galnis, Mulhouse dans la France d^avant 1870, levèrent l'étendard de la révolte contre le régime douanier existant. Il en est de même pour toutes les autres branches. Ainsi les constructeurs de navires veulent que les navires construits à l'étranger soient prohibés ou taxés, mais ils désirent que les éléments de construction des navires, les bois de construction, le fer, le chanvre, entrent en franchise chez nous. D'autre part, les armateurs désirent surtout que les navires étrangers qui entrent dans les ports de France soient frappés d'une surtaxe, mais ils réclament pour eux la faculté d'acquérir sans droits des navires étrangers. Enfin viennent les commissionnaires et les commerçants qui, d'ordinaire, ne veulent pas de surtaxe de navigation ni de surtaxe d'encrepôt, et qui demandent la liberté complète.

Voilà comment peu à peu les industriels se sont divisés; leur coalition a été rompue, et le système protectionniste s'est trouvé compromis. A mesure qu*on s'élevait sur Téchelle de la production, on trouvait des fabricants qui se plaignaient des droits grevant les objets étrangers qu'ils élaboraient ou auxquels ils donnaient un complément de main-d'œuvre. Toute protection, en effet, au profit de la laine indigène est une charge pour le filateur de laine qui exporte; toute protection pour les fils de laine est une charge pour le tisseur de laine qui exporte ; toute protection pour les tissus de laine est une charge pour le fabricant do vêtements confectionnés qui exporte. 11 est vrai que dans bien des cas, soit par le drawbackj soit par l'admission temporaire, on essaye d'atténuer cette charge pour l'exportateur: quelquefois on y réussit, généralement non. En tout cas le drawback et l'admission temporaire sont toujours des embarras. Aussi un régime hautement protecteur n'est-il pas compatible avec un grand commerce extérieur, c'est pour cette raison qu'à mesure que l'on s'élève sur les degrés de la production, on rencontre des fabricants qui sont moins amis de l'ancienne réglementation. En effet, en protégeant les premières opérations industrielles, on nuit aux opérations industrielles subséquentes.

En dehors des droits sur les produits naturels et sur les produits

fabriqués, il y a les droits de navigation, destinés à protéger la marine marchande. Ces droits, avons-nous vu, sont de trois sortes: on juge d'abord indispensable de déveloper la construction des navires dans le pays ; d'où l'on prohibe ou l'on taxe les navires construits à l'étranger que l'on veut franciser : ce sont là les droits dits de francisation. En second lieu on juge qu'il faut protéger l'armateur français contre l'étranger et Ton a les surtaxes de pavillon et les droits de tonnage différentiels. En troisième lieu on estime que les navires français n'ont pas tous droit à une protection égale, ou plutôt qu'il faut astreindre les navires français à faire des voyages au long cours: on part de ce principe pour établir des surtaxes d'entrepôt, c'est-à-dire que tout navire français arrivant dans un port français avec des marchandises qui ne proviennent pas en droite ligne des lieux de production, mais qui ont été prises aux entrepôts d'Europe, soit Londres, Liverpool, Anvers, Amsterdam, etc., sera chargé d'une surtaxe dite d'entrepôt, dont sera exempt le navire français qui arrivera avec des marchandises similaires prises directement aux lieux de production, soit les Grandes-Indes, Java, le Gap, Buenos-Ayres, les États-Unis, te Brésil, etc. Enfin il y a encore une autre protection maritime, qui zelle fois ne se traduit pas par un droit, mais par une prohibition , zeite quatrième protection, c'est le privilège du cabotage accordé aux aavires français: on entend par cabotage la navigation côtière d'un port à un autre du même pays.

Tel est l'ensemble du système protecteur. Ge système a fleuri chez toutes les nations de l'Europe jusqu'à un temps très rapproché; il dure encore sur le continent, mais un atténué : on ne peut, en effet, le supprimer tout d'un coup : des ménagements sont nécessaires pour faciliter la transition et donner aux industriels jusque-là protégés le temps de se préparer à une concurrence illimitée.

Les atténuations et les modifications du système protectionniste se sont opérées de deux manières : 1® par des lois intérieures qui abaissaient certains tarifs ; 2^ par des conventions avec les puissances étrangères, des traités de commerce, engagements qui liaient les différents pays entre eux pour des périodes soit indéfinies, soit déterminées. Il résulte de cet état de choses qu'il y a dans certains pays, en France notamment, plusieurs tarifs de douane : l'un qui s'appelle le tarif général, l'autre qui est dénommé le tarif conventionnel.

Le tarif général des douanes ou tarif autonomej pour employer /expression allemande, est l'ensemble des droits qui forment la base de notre tarification, lesquels droits s'appliquent aux marchandises venant de tous les pays, sauf de ceux avec qui nous avons des traités de commerce. Les tarifs conventionnels sont, au cou-

DES DROITS DE DOUAiNE, 764

traire, les tarifs qui ont été stipulés par les différents traités de commerce et qui sont des dérogations au tarif général. Le tarif général existant en France jusqu'à 1881 était presque devenu une lettre morte : c'était une de ces lois qui ne sont pas formellement abrogées, mais que personne ne voudrait appliquer, tellement elles sont surannées. Ce tarif général antérieur aux traités de 1860 gardait une exis tonce virtuelle, les différents traités de commerce ne Payant pas abrogé et en suspendant seulement l'application. En 1881 on lui substitua un tarif général nouveau, moins restrictif, quoique fortement protectionniste. Ce tarif fut, en 1891, remplacé par deux tarifs, Tun dit maximum, l'autre minimum, celui-ci concédé comme une faveur aux puissances étrangères, traitant convenablement, à leurs douanes, les produits français; en fait le tarif minimum est le tarif habituel.

Au point de vue de l'application des tarifs de douane, il y a deux mesures fort différentes : les prohibitions et les droits d'entrée. Le mot de prohibition est clair par lui-même ; il désigne la défense absolue de laisser introduire dans le pays telle marchandise étrangère déterminée. C'est l'arme la plus sûre du régime protecteur; comme une prohibition ne produit au Trésor aucune recette, ce n'est pas un expédient financier. Les droits, au contraiie, sont productifs pour le Trésor, puisqu'ils laissent entrer les ^narchandises étrangères à la condition qu'elles payent une taxe déterminée. Cette taxe peut être soit légère, soit modérée, soit excessive dans ce dernier cas les droits sont dits prohibitifs, en ce sens que par le fait ils empêchent complètement l'entrée des marchandises étrangères que le tarif est censé admettre à certaines conditions. Les droits prohibitifs ne sont pas plus que les prohibitions manifestes des mesures financières.

A un autre point de vue, si l'on considère lo procédé par lequel on assied les droits sur les marchandises, (/.i distingue les droits à la valeur {ad valorem) et les droits dits spécifiques. Les premiers sont proportionnels h la valeur soit déclarée, soit présumée, soit constatée de la marchandise : ils prélèvent un tantième pour cent de cette valeur. Les droits spécifiques sont des droits fixes, qui sont établis sur l'unité de poids, de longueur ou de volume de la marchandise taxée Ils ne sont donc pas strictement proportionnels à la valeur.

Prenon5 un exemple pour distinguer ces deux catégories de droits : supposons que l'on taxe le drap à 10 p. 100 de la valeur; quand il arrive une pièce de drap, il faut une déclaration de cette valeur; en cas de difficulté et de désaccord entre la douane et le commerçant sur l'exactitude delà valeur déclarée, il faut une expertise, ou bien encore Texercice de la faculté que Ton appelle droit de préemption au profit

de la douane. Voilà bien des formalités et des incertitudes. Ce sont de» ! entraves à la prompte expédition des marchandises, un risque de .y perte pour le négociant si la douane ou les experts estiment trop l haut la valeur de 1 article, un risque de perte pour le Trésor si le commerçant réduit abusivement et sans que l'administration s'en aperçoive la valeur qu'il dénonce. Si Ton taxe, au contraire, les draps c\ 1 fi anc le mètre, c'est un droit spécifique. Il est clair que les difficultés sont moindres dans ce second cas que dans le premier. Les droits à la valeur ont des inconvénients, parce que la détermination de la valeur est difficile, que cette base de perception donne lieu ^ soit à des fraudes fréquentes, soit à l'arbitraire des agents de la douane, et dans les deux cas à des contestations et à des retards infinis. Les reproches que l'on peut faire aux droits spécifiques, c'est d'abord que, si la marchandise vient à hausser ou à baisser considérablement, ces droits ne représentent plus la même proportion du prix de la marchandise; c'est là un inconvénient assez grave, parce que des droits spécifiques, modérés à l'origine, peuvent devenir avec le temps, par la fluctuation du prix des marchandises, soit excessifs, soit insignifiants. Un autre inconvénient encore des droits spécifiques, c'est que le plus souvent ils sont légers sur les marchandises d'une grande valeur destinées à la consomuiation des classes riches, et qu'ils sont lourds, au contraire, sur les marchandises communes, à bon marché, et qui servent aux classes laborieuses de la population. Ces inconvénients peuvent être, sinon complètement évités, du moins atténués : il suffît, pour parer au premier, de reviser les droits spécifiques quand il se produit sur une marchandise déterminée un grand et durable mouvement de hausse ou de baisse, et^ pour diminuer le second, d'établir sur chaque nature de marchandises non pas un droit spécifique unique, mais trois ou quatre droits selon les qualités faciles à reconnaître. Il importe, en outre, que tous ces droits soient fort modérés pour ne pas grever trop lourdement les objets de consommation populaire. Souvent la substitution de droits spécifiques aux droits ad valorem n'est qu'une manœuvre pour augmenter la protection accordée à la plus grande partie des pro* duits nationaux; c'est ce qui est arrivé en 1881 et 1882 en France. Les droits spécifiques ont surtout un inconvénient considérable qui , leur donne un caractère anti-civilisateur, c'est leur fixité. Le propre de Tindustrie moderne est d'abaisser graduellement, par des perfectionnements mécaniques, le prix de revient de presque tous les objets manufacturés. Il en résulte que le prix vénal de ces articles décroît; le droit spécifique restant immuable représente une proportion chaque ]our croissante du prix de la marchandise, ét con-

stitue un obstacle chaque jour grandissant à la liberté des échanges. Ainsi le droit de 60 fr. par tonne de fer ne représentait guère co 1864 que 25 p, 100 du prix de la marchandise, en 1883 il représentait 50 ou 60 p. 100 de cette valeur. Nous conclurons de ces faits que les droits spécifiques doivent être repoussés, toutes les fois j qu'ils ne sont pas très minimes, quand ils dépassent, par exemple, 8 ou 10 p. 100 de la valeur des qualités les plus communes. En outre les objets spécifiques devraient être soumis à des révisions quinquennales pour que, tenant compte des changements notables du coût de la production, on rétablît le rapport initial entre le montant de ces droits et la valeur vénale des articles manufacturés.

Ces explications techniques données, examinons sommairement ^ quelles ont été les modifications du régime douanier en France et en Europe C'est presque fortuitement que le système hautement protectionniste s'est constitué en France. Golbert avait établi un régime à la fois fiscal et protecteur, différant singulièrement de notre tarif général par l'esprit et par la lettre. A la fin de l'ancienne monarchie, en 1786, la Franco fît avec l'Angleterre un traité de commerce dans le sens de celui qui fut conclu trois quarts de siècle plus tard en 1860. L'Assemblée constituante, dans sa grande réforme fiscale, conserva les douanes, mais avec des tarifs modérés. La guerre avec l'Angleterre sous la République et sous TEmpire changea ces dispositions. Le traité de 1786 fut emporté. On voulut frapper l'Angletei^re dans son commerce : cette pensée politique ou stratégique fit inaugurer un régime de prohibitions absolues dont on ne trouvait pas de trace dans le régime de Golbert. Ces mesures rigoureuses, anli-économiques, avaient été adoptées, non pour un temps de paix, mais pour une période de lutte (1). Sous la Restauration et sous la monarchie de 1830, avec le suffi^age restreint, on eut des Chambres composées de propriétaires peu éclairés et d'industriels qui s'attachèrent à faire prévaloir leurs intérêts particuliers. Alors s'échafauda pièce à pièce, malgré Topposition des ministres les plus capables de la Restauration et de Louis-Philippe, le système protectionniste à outrance qui vit encore dans notre tarif général.

Ce tarif général était remarquable par trois caractères : 1° la place énorme qu'y tenaient les prohibitions absolues ; 2^ la taxation de toutes lesv matières premières nécessaires à l'industrie ; 3^ Tinextricable complication des tarifs à cause de l'innombrable quantité d'ar-

(1) Consulter pour rétablissement et le développement du système protecteur en Franco les ouvrages suivants : Michel Chevalier, Exatnen du système {n^otecteur ; Amé, Etudes sur les tarifs de douane et les traités de commerce ; le comte de Bu tenval, De la forination du tarif géîiéral de la Fra?i:e.

ticles taxés suivant la qualité et suivant ia composition souvent dit ciles à constater.

Le transit et l'exportation de divers objets étaient, sous ce régime, soit taxés, soit interdits. Par exemple, on ne pouvait faire traverser la France à des articles prohibés pour la consommation. A partir de 1845, les droits et les prohibitions de transit ont été abolis : cependant Tinterdiction du transit dura quelque temps encore pour quelques articles : les animaux vivants, le poisson frais, la viande fraîche, les chiflbns, le sucre raffiné, les voitures, les armes, la poudre

Le système des droits à l'exportation était plus simple ; il existait un droit général de sortie de 25 centimes par cent kilogrammes, et de 1/4 p. 100 de la valeur pour les marchandises taxées ad valorem. Ces droits rendaient naturellement plus difficile l'écoulement des marchandises françaises sur les marchés étrangers. Tel était le sort général pour l'exportation de nos produits à partir de 1841 ; mais de nombreux articles étaient encore l'objet soit de droits prohibitifs, soit môme de prohibitions absolues à la sortie. M. de Hock en donne la nomenclature dans son ouvrage sur les finances françaises. (Voir de Hock, V Admimsh^alion financière de la France^ page 268.)

Le régime de l'importation était beaucoup plus intéressant et plus important que celui du transit et de l'exportation; on Tavait infiniment plus compliqué. Parmi les nombreuses prohibitions à l'importation que contenait le tarif général, quelques-unes, en petit nombre, avaient pour objet d'assurer le revenu de l'État, la sûreté ou la salubrité publiqae; par exemple, l'interdiction du tabac en feuille, du tabac fabriqué, des contrefaçons de livres, des cartes à jouer, de la poudre à tirer. Mais la plupart des prohibitions avaient pour but de mettre l'industcie française à l'abri de toute espèce de concurrence et même de stimulant. (Voir de Hock, page 260.)

On se trouvait ainsi sous un régime qui devait faire tomber l'industrie nationale dans l'engourdissement, et qui avait l'inconvénient spécial d'empêcher de naître ou de se développer une quantité d'industries qui auraient eu besoin de tirer du dehors à bon marché un certain nombre de ces objets prohibés. On ne pouvait interdire complètement l'entrée du fer, de la houille, des autres métaux, mais sur plusieurs de ces articles les droits étaient presque prohibitifs et n'ont été sérieusement abaissés que sous le second Empire ; encore à l'heure actuelle sont-ils d'une élévation déraisonnable.

Les droits sur les matières premières servant à l'industrie nationale étaient extravagants ; ils constituaient une gêne notable pour la rapidité des opérations commerciales. L'agriculture jouissait d'une protection considérable^ grâce à ces droits sur les matières premières

exotiques. I/échelle mobile, dont nous avons déjà expliqué en gros le mécanisme, était, en outre, une faveur à laquelle elle attachait beaucoup de prix. Il n'y avait aucune prohibition d'entrée ou de sortie sur le blé; mais le droit d'entrée s'élevait et le droit de sortie s'abaissait suivant que le prix du blé en France descendait au-dessous d'un certain taux considéré comme normal, et réciproquement le droit d'entrée s'abaissait et le droit de sortie s'élevait suivant que le prix du blé montait au-dessus de ce taux normal d'après les calculs de l'administration. Ce taux normal n'était pas le même pour toute la France. Les départements frontières étaient divisés en quatre classes, selon le cours habituel du prix du blé, et le taux normal était Qxé différemment pour chaque classe de départements. Les droits sur les autres espèces de grains et de farines étaient maintenus dans une proportion constante avec ceux qui grevaient le blé suivant ces variations de prix. Tant que les prix n'étaient pas trop élevés à l'intérieur, la marine française était protégée par un droit différentiel de 1 fr. 25 par chaque hectolitre de froment importé sous pavillon étranger.

Rien n'égalait l'inextricable complication des droits sur les articles manufacturés. L'administrateur autrichien, dont nous avons plusieurs fois cité l'ouvrage, M. de Hock, en donne des preuves nombreuses : les bois de construction et de menuiserie étaient divisés en onze articles et vingt-trois subdivisions; les pierres et les terres, en y comprenant les ouvrages en pierre, en dix-huit articles et trente et une subdivisions. Il n'y avait pas d'objet manufacturé qui ne fût soumis à une vingtaine de tarifs différents, suivant sa qualité et les opérations qu'il avait subies. Ce qui augmentait encore la gêne causée par un pareil régime, c'étaient les nombreux degrés dans la compétence des bureaux de douane, un nombre restreint d'entre eux pouvant seuls recevoir tous les articles taxés, les autres ne pouvant recevoir que certaines marchandises déterminées. Une autre source de difficultés et d'embarras, c'étaient les mesures de restriction pour le mode de paquetage et d'emballage. Les règlements étaient minutieux sur cette matière, ne permettant pas, par exemple, d'emballer ensemble des fils de divers numéros de finesse.

Les droits de navigation venaient compléter le système. Les navires étrangers étaient astreints dans nos ports à des surtaxes de pavillon; les navires français eux-mêmes n'échappaient pas à la surtaxe dite d'entrepôt — ils la subissent encore — quand ils apportaient des marchandises qui ne venaient pas en ligne directe du lieu de provenance. Le cabotage était complètement réservé — il l'est encore — au pavillon français. Un vaisseau était tenu pour français s'il appar-

tenait pour moitié à fies Français et que les officiers et les trois quarts lies hommes d'équipage fussent Français. Le navire devait avoir été construit en France. Les navires français étaient favorisés relativement aux étrangers par des droits différentiels de tonnage, de port et de quarantaine.

Enfin le régime colonial, connu sous le nom de pacte colonial, terminait la série de toutes ces restrictions. Le commerce entre la France et les colonies n'était permis que par navires français. Les produits des colonies ne payaient pas de droits de sortie pour la métropole, et ils y jouissaient d'un traitement de faveur. En revanche, leurs marchandises ne pouvaient être exportées ailleurs que pour la mère patrie, du moins à Torigine, et les colonies elles-mêmes ne pouvaient acheter d'objets manufacturés qu'à la métropole.

Toute cette organisation artificielle et compliquée avait beaucoup moins pour objet de fournir des ressources au Trésor que de favoriser l'essor de chaque industrie en particulier. On ne se rendait pas compte que toutes ces faveurs particulières et réciproques s'annulaient mutuellement, et qu'il n'en résultait que des gênes et des pertes de temps.

Un phénomène curieux et qui montre combien l'intérêt du Trésor était étranger à ce régime, c'est que presque toujours les Assemblées législatives en France ont contraint le gouvernement à augmenter ou à maintenir les prohibitions. Presque tous les projets de dégrèvement étaient d'initiative gouvernementale, et ils rencontraient, d'ordinaire, un accueil froid ou même hostile dans les Assemblées.

L'histoire de notre tarif douanier au dix-neuvième siècle se compose alternativement de prohibitions nouvelles ou d'élévations de droits protecteurs réclamées et imposées parles Chambres malgré la résistance plus ou moins timide du gouvernement, et de plans de réforme proposés par presque tous les gouvernements et venant échouer devant la résistance des Chambres ou ne triomphant qu'à la faveur de sortes de coups d'État (I).

Donnons quelques exemples de ces faits historiques. La Restauration, pour faire face à ses charges, proposa, outre une augmentation considérable des impôts directs, un impôt intérieur sur les articles fabriqués, sur le fer, le cuivre, les draps, les toiles, le cuir, le papier. Cet impôt, fort mauvais d'ailleurs,, est repoussé; au contraire, les droits de douane proposés par le gouvernement, non seulement sont adoptés en principe, mais sont même augmentés par voie d'amendement. Au début de la Restauration également, en 1814, on voit

(1) L'ouvrage de M. Amé^ Études sur les tarifs de douane^ etc., est très iastructil et très probant sous ce rapport.

le gouvernement proposer, par l'organe de M- Bérenger, directeur général des contributions indirectes, l'entrée des sucres raffinés en France moyennant un droit. La Chambre repoussa ce projet, sous le prétexte de sauvegarder les intérêts des industries françaises. De même le gouvernement demandait l'entrée d'une catégorie de fers, dits fers en massiaux, la Chambre repoussa cette motion dans la crainte que de petites usines s'établissent près des ports pour travailler ces fors et les livrer à la consommation à meilleur prix que les fers nationaux. Dès cette époque, il y avait lutte entre le gouvernement et U Jhambre des députés, le premier étant plus éclairé, plus désintéressé, par conséquent aussi moins protectionniste que la Chambre. La faculté déjà attribuée dans ce temps au gouvernement d'abaisser les droits et de restreindre les prohibitions par ordonnance royale était très critiquée.

Voici encore quelques exemples de cette ardeur des Chambres pour l'accroissement des tarifs. En 1822 le gouvernement propose de décupler le droit à l'entrée des bestiaux étrangers, en le portant de 3 fr. à 30 francs par tête de bétail : la Chambre renchérit sur cette proposition et élève le droit à 50 francs au lieu de 30. Cette lutte du gouvernement et des Chambres au sujet des droits de douane est bien exprimée dans un passage d'un rapport fait au roi en 1830 par M. le marquis d'Audiffret : « Aujourd'hui, disait-il, la législation re- « pose sur le vœu national formellement et persévéramment ex* c( primé. Elle ne renferme aucune disposition essentielle qui n'ait « été, non pas seulement votée, mais produite parla Chambre. Ainsi, « quand le ministère a proposé une loi sur les grains, des amende- « ments y ont ajouté la prohibition pour certains cas : ainsi, le tarif <( des fers a été porté, par amendement, de 20 à 25 francs ; ainsi, !e « droit des laines a été mis, par une forme semblable, à 30 p. 100. « Tout a subi Tinfluence d'une pensée générale dont l'administration « n'a été que l'interprète. Lorsque celle-ci a proposé de suppri- « mer une seule prohibition, celle des cachemires, elle a été mal « accueillie, parce qu'on a cru y voir une sorte d'hésitation qui (c menaçait pour l'avenir l'existence des garanties acquises. Le sys- « tème des douanes n'a pas été établi par une seule législature, mais « successivement par toutes celles qui se sont occupées de la mam tière depuis 1814 (1). »

Ce passage exprime nettement la nature des relations entre le gouvernement de la Restauration et les Chambres au sujet des droits de douane. Comme le disait un député libéral, Benjamin Constant, les

U) Système financier de la France^ t. H, p. 116.

Chambres étaient saisies crenthousiasme pour le renchérissement de toutes choses. lien fut de même sous le gouvernement suivant. Depuis 1834 l'administration fit quelques efforts pour entrer dans une voie libérale. On ouvrit une enquête pour la suppression de la plupart et des plus importantes prohibitions. En 1836, on supprima celles sur les châles de cachemires, sur les extraits de quinquina, le rhum, le tafia et d'autres objets moins importants, En 1841, disparut la prohibition des fils de laine peignés écrus; en 1845, celle des toiles de lin; en 1847, celle des tissus de soie des pays hors d'Europe. Mais dans la plupart et les plus importants de ses projets de réforme le gouvernement échouait. Ainsi en 1845 le gouvernement proposa d'établir sur la graine de sésame un droit de 2 fr. 50, qui lui semblait suffisamment protecteur pour Thuile d'œillette. Un amendement quadrupla le chiffre ministériel en portant le droit à 10 francs par 100 kilogrammes. En 1847, M. Gunin-Gridaine, alors ministre, proposa un tarif libéral, se rapprochant sur plusieurs points de celui qui est en vigueur depuis 1860. Voici en quoi consistait le projet du ministre : 1*^ suppression de 17 prohibitions et leur remplacement par des droits protecteurs ; 2^ remaniement des droits sur un très petit nombre de marchandises d'importance secondaire; 3® admission en franchise de 298 articles sur 665, ce qui n'aurait produit qu'une diminution de recettes de 3 millions ; 4^ immunité des fers, tôles et cornières, des chanvres et lins destinés à la construction et à l'armement des vaisseaux, du zinc et en général de tous les matériaux en bois ou en fer pouvant servir à cet usage. Ge projet de loi était libéral, il supprimait des prohibitions, simplifiait le tarif sans nuire au Trésor ou à l'industrie, introduisait le principe de l'admission temporaire. Après un rapport très violent de la Chambre des députés, ce projet échoua.

Sous la République de février 1848, l'administration montra aussi quelques tendances réformatrices : le gouvernement provisoire leva les prohibitions sur les étoffes de nankin, les grandes glaces non étamées et l'iode raffiné. Tous les gouvernements marchaient quoique timidement dans la voie libérale; mais ils étaient arrêtés par les Chambres.

Au début de l'Empire l'état de l'opinion des Chambres était assez bien exprimé dans un passage d'un auteur contemporain, M. le marquis d'Audifl^ret : « Il nous semblerait conforme aux lois de la K prudence, disait-il, et aux véritables intérêts du pays de mettre à « l'abri de toute discussion et de toute incertitude par une protec- « tion suffisante, et surtout bien assurée jusqu'au jour d'une incon- « testable supériorité, les sources principales du travail et de la ri*

it chesse publique, telles que pour Tagriculture les blés, les vins, les « bestiaux et les houilles, et pour Tindustrie manufacturière les « cotons, la laine, la soie et les fers. Ces huit articles occupent plus « des trois quarts de la population; il importe de préserver avec eux Taisance elle repos de toutes les familles, etc. (!)• » Somme toute, bien loin de s'associer à de nouveaux progrès, les Chambres eussent plutôt demandé que l'on revînt sur les réformes de détail accomplies par les précédents régimes. Le système hautement protectionniste et presque prohiôitif, établi par les Chambres de la Restauration et de Louis-Philippe, en partie contre le vœu des gouvernements d'alors, avait complètement faussé la tradition nationale depuis Coibert en matière de douane. Colbert admettait deux principes qui furent perpétuellement enfreints par le législateur de 1814 à 1860: le premier principe, c'est qu'il ne devait pas y avoir de prohibition absolue ; le second principe, c'est que les principales matières premières ne devaient pas être taxées : ainsi, d'après l'ordonnance de 1669, la laine pouvait entrer en franchise.

Avant le régime dictatorial de l'Empire, en 1851, un député du nom de Sainte-Beuve avait proposé un large programme de remaniement des tarifs de douane. Ce projet était divisé en cinq parties: 1^ suppression de toutes les prohibitions et leur remplacement par des droits protecteurs n'excédant pas 20 p. 100 ; 2"^ entrée libre de toutes les matières alimentaires et de toutes les matières premières; droits de 10 p. 100 sur les produits en partie manufacturés et de 20 p. 100 sur ceux qui le seraient complètement; réduction après quatre ans des droits sur les fers à 1 franc par 100 kilogrammes ; 3^ suppression du privilège accordé à la marine marchande française, liberté absolue de franciser les bâtiments construits à rétranger ; 4° liberté du commerce des colonies avec la métropole ; S"" impôt sur le revenu pour combler le déficit causé par ces réformes. Ce projet se rapprochait du plan de M. Cunin-Gridaine en 1847 et du traité de commerce de 1860, mais il était sur plusieurs points plus radical que ces deux actes. Ainsi il réduisait les droits sur le fer au sixième du taux qui a été consacré par le traité de 1860, et il eût supprimé les privilèges de navigation qui n'ont été détruits qu'en 1866. Ce projet avait le tort de venir dans un moment de trouble, où les finances étaient encore en désarroi. Il fut repoussé, mais il obtint plus de 200 voix.

Ainsi, depuis plusieurs années, Topinion libérale et même l'opinion gouvernementale s'en prenaient aux prohibitions, aux taxes sur le«

<l) Système Unancitr de la France^ t. I, p, 122t

matières premières et aux droits très élevés sur certains articles manufacturés d'une utilité générale comme le fer. L'Empire procéda dans celte voie, d'abord avec timidité, puis avec hardiesse. Un décret de 1853 abaissa les droits sur les fers bruts et les fers forgés, sur l'acier et sur la houille ; des décrets de 1854 et de 1855 étendirent la franchise d'introduction à un grand nombre de matières premières et aux matériaux nécessaires à la fabrication d'objets du commerce des frontières. Des décrets de 1854 accordèrent à certains chemins de fer et pour un temps limité la faculté d introduire des fers laminés et des tôles moyennant un droit et abaissèrent les droits sur les huiles, les graisses, les graines oléagineuses. Un décret de 1854 lève la prohibition sur certains liquides spiritueux, et un décret de 1856 sur les fils de laine teints.

La pensée qui inspirait toutes ces mesures, c'était de diminuer les obstacles à l'expansion de certaines industries ; ainsi la prohibition d'introduction du fer étranger relevait le coût d'établissement des chemins de fer en France, diminuait par conséquent les facilités de communication à bon marché et accroissait les frais généraux de toutes les industries françaises sans exception.

La protection accordée à l'agriculture fut fortement atteinte par diverses mesures au commencement du régime impérial : suspension de réchelle mobile pour, les grains, introduction des blés entièrement libre; réduction des droits sur les vins et les liquides brûlés, sur les graines légumineuses, sur le riz, le millet, l'orge. Ces mesures de délail se proposaient un triple objet : 1^ diminuer le coût des articles de consommation générale; 2*^ faciliter le développement ou l'établissement d'industries d'une évidente utilité nationale comme les chemins de fer, et réduire les frais généraux de toutes nos antres industries; 3^ donner un grand essor au commerce français par cette plus grande facilité d'introduire beaucoup d'articles étrangers, jusque-là soit absolument prohibés, soit frappés de droits à peu près prohibitifs.

Ce n'étaient là que des mesures de détail, partielles, d'une efficacité réduite. On voulait accomplir une réforme d'ensemble, plu» considérable que celle qui avait été proposée par M. Gunin-Gridaine sous le règne de Louis-Philippe, et analogue à celle que proposait M. Sainte-Beuve sous la République. En 1856, le gouvernement présenta au Corps législatif un projet de loi conçu dans ce sens, mais beaucoup moins radical que la proposition Sainte-Beuve. On ne touchait pas aux droits sur les matières premières, on supprimait la plupart des prohibitions à l'entrée des produits étrangers et on les remplaçait par des droits de douane excessivement élevés. Voici

comment un administrateur autrichien, M. de Hock, appréciait ce projet. « Les droits qui doivent remplacer la prohibition sont encore « élevés, excessivement élevés même et, d'après une motion posté- « rieure au projet, ils ont haussé au delà du chiffre d'abord projeté. « D'après l'intention du gouvernement ils doivent représenter, d'une « part, le droit perçu à l'entrée en France des matières premières « contenues dans les produits en question, et, d'autre part^ ils doi- « vent assurer à la fabrication une protection de 30 p. 100 de la va- (( leur des marchandises; en réalité, ils vont bien au delà de ce but. (( Ils donnent à des marchandises susceptibles d'un grand commerce « une protection de plus de 100 pour 100, et la tarification présente « tous les défauts que nous avons reprochés plus haut au tarif fran- (( çais, des divisions trop nombreuses et d'une distinction difficile, (( trop de considération pour la valeur des objets, des prescriptions « trop minutieuses sur l'emballage des marchandises; mais on a « triomphé d'un principe qui jusqu'ici a opposé une barrière à « toutes les améliorations, et le chemin est librement ouvert au t( progrès, »

Ce projet était donc bien timide : c'était assurément le 7nimmiim des réformes indispensables; la question de la levée des prohibitions levefiait pour la troisième fois devant la Chambre; celle-ci lui fit de nouveau mauvais accueil; le projet fut repoussé ou dut être retiré par le gouvernement. C'est alors que le gouvernement impérial, plus autocrate que ses prédécesseurs, se souvint de l'article de la Constitution de 1852 qui l'autorisait à conclure des traités de commerce sans que la ratification du Corps législatif fût nécessaire à leur validité. Cette prérogative en soi était exorbitante ; mais il faut dire que les Chambres par leur obstination à repousser depuis quarantecinq ans toutes les réformes douanières même les plus modestes justifiaient l'emploi qui en fut fait. Par l'initiative de Michel Chevaher, qui s'entendit avec l'illustre Cobden, le chef du parti réformiste anglais, et qui convertit à ses propres opinions le gouvernement français, un traité de commerce fut conclu avec l'Angleterre. Une lettre impériale en date du 5 janvier 1860, adressée par l'empereur au ministre d'État, traçait le programme d'un régime douanier nouveau qui consistait dans les mesures suivantes : suppression des droits sur les matières premières nécessaires à l'industrie; réduction de l'impôt sur les sucres et les cafés ; amélioration des voies de communication; réduction générale des droits sur les canaux et abaissement des frais de transport; prêts à l'agriculture et à l'industrie; travaux considérables d'utilité publique; suppression des prohibitions; traités de commerce avec les puissances étrangères. . , „

Il y avait dans ce programme trois parties : la partie essentielle, c'était la suppression des prohibitions, des droits sur les matières premières, et la conclusion des traités de commerce; une seconde partie, c'étaient les mesures destinées à faciliter la transition et à mettre l'industrie nationale en état de mieux supporter la concurrence étrangère. Une troisième partie enQn, c'était la réduction des droits sur certaines denrées exotiques, le sucre et le café.

Le traité de commerce conclu avec TAngleterre ne fixait pas les tarifs, il ne posait que des principes et une limite aux droits. Des conventions supplémentaires déterminèrent, après une enquête, des tarifs qui restèrent au-dessous de 25 et 30 p. 100. En supprimant les prohibitions et les droits sur les matières premières, la France rentrait dans la tradition de Colbert. A beaucoup d'égards le ti^aité de 1860 se rapprochait de celui de 1786. Toute une série de lois et de traités compléta cette grande réforme, notamment la loi de 1861 qui détruisit le pacte colonial ; la loi de 1866 sur la marine marchande disposa que trois ans après sa promulgation les surtaxes de pavillon seraient supprimées, à moins que les navires français ne fussent frappés en pays étrangers de charges ou de droits dont les navires de ces pays même seraient exempts. Les droits de francisation sur les navires étrangers furent réduits à une somme insignifiante : deux francs par tonneau de jauge. L'égalité fut établie entre la marine française et la marine étrangère pour le droit de tonnage. On supprima la détaxe dont jouissaient les marchandises venant de contrées fort éloignées, comme celles d'au delà du détroit de la Sonde : le café de la Réunion n'était jadis taxé qu'à 40 francs quand celui do la Martinique l'était à 60 pour compenser l'inégalité des distances. La plus grande partie des règlements artificiels de l'ancien régime protectionniste disparut.

Ce grand ensemble de mesures constitue la principale réforme financière et économique qui ait été accomplie en France depuis la Révolution. Malheureusement depuis 1877, et surtout depuis 1880, l'opinion publique égarée s'est rejetée dans la plupart des pays du monde vers le régime protecteur.

Celte réforme fut très heureuse pour le développement de la richesse du pays. Le commerce et les échanges, affranchis d'entraves inextricables, se multiplièrent : la plupart des industries furent sti« mutées par une concurrence qu'elles pouvaient supporter, mais qui les contraignait à plus d'efforts qu'autrefois. Une foule d'industries grandirent et prospérèrent qui auparavant étaient écrasées ou étouffées par la protection dont jouissaient d'autres industries placées à des échelons inférieurs de la production. Quelques industries, il est

vrai, eurent à souffrir : quelques forges mal placées durent disparaître. Mais ces infortunes spéciales et locales étaient inévitables et plus que compensées par le développement de la prospérité générale. Les effets du nouveau régime commercial furent encore accrus par le développement des chemins de fer et des voies de communication. Il est très regrettable qu'à partir de 4882 la mollesse et 'indécision du gouvernement aient amené dans les nouveaux traités de commerce un relèvement heureusement assez restreint dans les tarifs.

Une nation de l'Europe avait précédé la France dans la réforme de son système commercial, c'est l'Angleterre. Toutes les autres suivirent à pas plus ou moins lents. Adam Smith écrivait en 1776, dans son célèbre ouvrage sur la Richesse des Nations, qu'il ne fallait pas s'attendre à ce que la liberté du commerce pût jamais être complètement rendue à la Grande-Bretagne, que ce serait là une chimère aussi certaine que d'espérer voir se réaliser le rêve de la République d'Utopie ou d'Océana. Le grand économiste manquait trop de confiance et ne se rendait pas assez compte de la rapidité possible des progrès sociaux. Quand un principe faux est attaqué et qu'il a commencé à être entamé dans la pratique, il est bien près de disparaître complètement.

Nous n'avons pas à faire ici Thistorique de la réforme douanière de la Grande-Bretagne. Elle est complète : il ne reste plus dans les tarifs anglais une seule trace de droit protecteur. Depuis 1820 jusqu'à 1852 chaque session du Parlement a été remplie par des discussions sur le régime commercial et presque chaque année a vu abolir quelque droit suranné. Il y a trois périodes distinctes dans cette ère de réformation: de 1822 à 1830 on atténue les droits protecteurs sur presque tous les points; c'est Huskisson qui est le principal uîinist.e réformateur. De 1830 à 1845 se produit la grande agitation de la ligue de Manchester pour l'abolition des droits sur les grains; sous le ministère de Robert Peel les corn4aws sont, en effet, rapport ées, et l'agriculture perd toute protection. De 1845 à 1860 l'œuvre se complète par l'abandon de l'acte de navigation, par des dégrèvements incessants et la disparition de tout droit protecteur. L'ère des traités de commerce s'ouvre.

Le changement complet de système commercial fut, non pas plus técond, mais tout autant pour l'Angleterre que pour la France. La plupart des autres pays d'Europe qui entrèrent dans la même voie s'en trouvèrent bien. La Prusse est, de toutes les puissances du continent européen, celle qui avait conservé depuis les guerres du commencement du siècle le tarif le plus libéral : malgré le rslèvemen*

des tarifs qu'a imposé dans ces dernières années M. de Bismarck, l'Allemagne conserve encore pour la plupart des articles un régime pins libéral que la France (1). Les États-Unis d'Amérique qui, depuis 1860, abandonnèrent un tarif de douanes libéral pour un tarif hautement protectionniste, ont souffert, dans les dernières décades d'années, des crises intenses, et leur prospérité n*a eu pour cause que rétendue de leur territoire vierge et l'importance de Timmigration.

Dans les développements qui précèdent nous avons parlé des douanes plutôt au point de vue économique qu'au point de vue financier : c'est qu'il est bien difficile de séparer l'un de l'autre. Il était impossible de traiter de l'impôt des douanes sans jeter un coup d'œil rapide sur ce qu'il a été dans le passé. Revenons maintenant sur le terrain fiscal. Quelles sont les conditions qui assurent aux droits de douane un rendement élevé? Quelle est la meilleure organisation que Ton puisse donner à cet impôt?

On n'a pas oublié que les droits de douane sont de deux sortes : les uns purement fiscaux, les autres protecteurs en même temps que fiscaux. Les premiers sont ceux qui grèvent les denrées exotiques n'ayant pas de similaires dans le pays ou ayant des similaires qui sont taxés dans la môme proportion que ces denrées exotiques. Les autres frappent des matières premières analogues à celles qui sont produites et non directement taxées sur le sol national, ou bien encore des articles manufacturés qui pourraient faire concurrence aux articles manufacturés nationaux. Voilà deux classes très distinctes d'objets imposables. La première se compose presque uniquement de denrées qui sont produites par un autre climat, denrées tropicales et coloniales, telles que le café, le cacao, le thé, le coton, jadis le sucre. La deuxième comprend tous les produits agricoles de nos contrées, comme la laine, le lin, le chanvre, le blé, le vin, et tous les articles manufacturés : la houille, le fer, tous les métaux, les tissus, etc.

Quelle est la plus productive de ces deux catégories de droits? C'est, au moins pour les pays d'Europe, toujours la première, celle qui comprend les denrées coloniales. La productivité d'un régime de douanes dépend de bien des causes qu'il importe d'analyser.

Elle tient d'abord au nombre et à l'importance des articles que l'on veut soumettre aux taxes. Il est clair que, si l'on veut frapper la laine, le blé, la houille, on aura de ce chef des revenus que n'auront pas des nations qui épargneront ces articles : il reste à savoir

(1) Voir sur ranci en régime douanier de la Prusse : Richelot, Histoire du Zollve-

rem*

«'il vaut mieux grever ces produits étrangers que de relever les impôts intérieurs, soit directs, soit indirects. L'objection principale contre la taxation des articles que j'ai cités et de beaucoup d'autres analogues, c'est que de pareils impôts contraignent le consommateur national à un sacrifice bien plus élevé que n'est le rendement qui rentre dans les caisses du Trésor. Ainsi, l'impôt perçu à la douane sur le blé ou sur la laine, non seulement renchérit le blé et la laine taxés dans la proportion de la taxe, mais il renchérit en outre tout le blé et toute la laine que produit le pays et qui ne sont pas taxés. Il y a donc une grande disproportion entre la perte que subit le consommateur grâce au renchérissement de la totalité de ces produits et le revenu que perçoit le fisc par la taxation d'une faible partie de ces produits.

Quoi qu'il en soit, la productivité d'un régime de douane dépend en premier lieu de la série des articles que l'on taxe. On ne peut dire que le maximum du revenu fiscal doive être sut ce point le but d'une bonne administration des finances, et on ne doit jamais oublier que, toutes les fois qu'on taxe à la frontière des marchandises ayant des similaires dans le pays, on impose au consommateur un sacrifice qui est hors de toute proportion avec le revenu que retire le Trésor, puisque le sacrifice du consommateur est quelquefois au bénéfice du Trésor dans la même proportion que 4, 5, 8, 10 sont à l.

La productivité d'un régime douanier dépend, en second lieu, du taux des droits sur les objets de consommation n'ayant pas de similaires dans le pays. On a vu que A plus grande partie du revenu des douanes se compose de droits sur les denrées coloniales, sucre, café, cacao, thé, tabac, etc. Le produit aura d'autant plus de chance d'être considérable que les droits sur ces denrées seront plus élevés, sans dépasser la limite d'une certaine modération, sinon, en restreignant outre mesure la consommation, la hausse excessive des droits en diminuerait le rendement. Nous avons déjà incidemment dans cet ouvrage effleuré plusieurs fois cette question délicate de la productivité relative des droits élevés et des faibles droits : nous lui consacrerons quelques pages dans un prochain chapitre. On ne peut nier qu'en règle générale, lorsque l'on ne sort pas de la catégorie des tarifs modérés, ufh droit un peu élevé n'ait plus de chance d'être productif qu'un droit moindre.

En troisième lieu, 1« productivité d'un régime de douane tient au climat et à !a position géographique du pays. Ainsi, en Europe, une grande partie des produits de la douane vient des denrées coloniales. Si le climat d'une contrée européenne permet de produire sur son

sol des denrées de même nature ou servant à un même usaeje que ces denrées coloniales, le produit des douanes aura, de ce chef, une infériorité vis-à-vis du produit des douanes des pays qui sont situés dans d'autres conditions de climat. Comparons, par exemple, la France à TAngleterre sous le rapport des douanes. L'Angleterre importe tout le sucre qu'elle consomme: la France, au contraire, produit elle-même à l'intérieur les deux tiers de sa fabrication de sucre. Cela vient de ce que le sol et le climat de la France sont plus propices que le climat et le sol de l'Angleterre h la production de la betterave sucrière. 11 en résulte que de ce chef, en supposant que le droit sur le sucre fût exactement le même en Angleterre qu'en France et que la consommation par habitant fût la même, néanmoins les droits sur le sucre rapporteraient beaucoup plus à la douane anglaise qu'à la douane française, parce que, en Angleterre, tout le sucre brut consommé vient de l'extérieur et paye les droits à la douane, et que, en France, au contraire, la plus grande partie du sucre consommé est produite à l'intérieur et par conséquent acquitte les droits aux contributions indirectes intérieures, et non pas à la douane. Gela, sans doute, est fort indifférent pour le Trésor qui retrouve d'un côté ce qui lui manque de l'autre, mais cela fait que le rendement de la douane est plus faible en France qu^en Angleterre, quoique le Trésor ne pâtisse nullement de cette infériorité qui a une compensation dans la supériorité du rendement des contributions indirectes. Nous avons pris pour exemple le sucre, quoique l'Angleterre ait aboli, en Tannée 1874, les droits sur cette denrée, nous eussions tout aussi bien pu prendre le vin, dont la France produit sur son sol à peu près tout ce qu'elle consomme, tandis que l'Angleterre tire de l'étranger tous ses approvisionnements de vin ; de même, quoique dans une moindre mesuré, pour les spiritueux ; de même aussi pour le tabac, que la France produit en partie, que ^Angleterre ne produit pas^ mais cela par le fait des lois fiscales plutôt que par celui de la nature.

En quatrième lieu la productivité d'un régime de douane dépend en grande partie des habitudes et des goûts des habitants : en France la population emploie, comme boisson principale, le vin, qui est un produit du pays ; en Angleterre, elle use de boissons chaudes et exotiques, principalement du thé, qui, en outre, demande une grande consommation de sucre, autre produit exotique pour l'Angleterre. Or, le thé, comme denrée étrangère, est taxé à la douane, tandis que le vin, boisson nationale, est taxé chez nous aux contributions indirectes par un impôt intérieur. Il en résulte que le produit des douanes est plus grand en Angleterre qu'en France, ce qui ne veut pas dire que le Trésor français en souffre. Ce aue le Trésor anglais perçoit sur

le Ihé à la douane, le Trésor français le perçoit et plus amplement encore, sur le vin par un impôt intérieur. De même encore^ en France, les boissons spiritueuses sont généralement produites dans le pays^ soit par la distillation du grain, soit par la distillation du vin. Eu Angleterre, il en est autrement: une grande partie des spiritueux consommés vient du dehors. D'où il résulte que le produit des douanes est plus élevé en Angleterre qu'en France, ce qui n'indique aucune infériorité de notre part, ni aucun préjudice pour notre Trésor, mais ce qui veut dire seulement que nous percevons plus parles contributions indirectes et moins par la douane, parce qu'une plus grande partie des articles de consommation taxés est produite en France et qu'une moins grande vient de l'étranger.

En cinquième lieu, la productivité d'un régime douanier tient aussi aux règlements administratifs qui, dans quelques pays, transportent à la douane des perceptions opérées dans d'autres pays par un autre mode et par une autre administration que celle des douanes. Ainsi, le tabac e^t une denrée partout taxée et à un taux très élevé : il tient une grande place dans les budgets ; il produit notablement moins en Angleterre qu'en France ; cependant, c'est un des gros chapitres des douanes britanniques et un des petits chapitres de recettes des douanes françaises. La raison en est que des règlements fiscaux, en prohibant absolument la culture du tabac dans le Royaume-Uni, attribuent à la douane la totalité de la perception de l'impôt sur cette denrée tandis que d'autres règlements fiscaux, constituant en France le monopole de la fabrication du tabac dans les mains de l'État, transportent aux contributions indirectes intérieures la presque totalité de la perception de l'impôt sur cette marchandise. De ce que la douane britannique perçoit sur le tabac 250 à 200 millions de francs de plus que la douane française, que faut-il conclure? Absolument rien au fond: ce n'est qu'une question de forme. La perception qui manque à la douane française se retrouve, et bien au delà, dans le produit des contributions indirectes. Supposons qu'en France on change la perception de l'impôt sur le sucre, qu'au lieu de l'établir sur le sucre brut, on rétablisse sur le sucre raffiné, la douane française, qui perçoit encore une cinquantaine de millions sur le sucre, ne percevra presque plus rien sur celte denrée. Est*ce à dire que le Trésor aura perdu? En aucune façon. La perception de Timpôt sera faite par l'administration des contributions indirectes intérieures au lieu de l'être par celle des douanes : il y aura compensation.

Des détails que nous venons de donner sur les cinq causes principales qui influencent le revenu des douanes et le font considérablement varier d'un pays à l'autre, il résulte que le chiffre du produit

de la douane dans une contrée n'indique rien de précis, qu*on n'en peut tirer aucune conclusion sérieuse et surtout qu'il est impossible de comparer, sans une minutieuse analyse, le rendement des douanes dans deux contrées différentes, parce que les éléments du revenu des douanes ne sont pas partout les mêmes, et que certaines recettes qui figurent dans un pays au revenu des contributions indirectes sont inscrites dans l'autre au revenu des douanes.

Si donc l'on veut comparer la situation de l'Angleterre et celle de la France en matière de taxes de consommation, il faut réunir dans l'un et l'autre pays le revenu des douanes et celui des contributions indirectes intérieures : ce sont ces deux services réunis, ces deux produits réunis qu'il faut rapprocher l'un de l'autre; en comparant isolément les douanes anglaises aux douanes françaises, ou isolément les contributions indirectes intérieures de l'Angleterre à celles de la France, on ne peut qu'avoir des idées vagues et que tirer des conclusions inexactes.il faut agir de même quand on veut comparer les impôts de consommation à deux époques différentes dans un même pays. , .

11 y a encore d'autres réflexions à faire sur le produit des douanes. En général, le produit des douanes que Ton voit cité partout est un produit brut, il faut bien s'entendre sur ce mot. Ce produit est brut, non seulement en ce sens qu'il faut en déduire les frais de perception, mais surtout en ce sens qu'il faut en retrancher de très importantes sommes pour les restitutions, les drawhack^ ou quelquefois même pour les primes à l'exportation. Généralement on ne fait pas cette déduction. Il résulte de cette négligence que d'abord on a une idée exagérée du produit des douanes et que, en outre, on rend impossible toute comparaison de l'importance de ce produit à deux époques ou chez deux nations différentes.

Ces restitutions et ces primes d'exportation qui, quelquefois, se sont élevées à 50 millions de francs pour une année, sont loin de prélever partout et en tout temps une proportion identique du produit des douanes. Cette proportion varie, au contraire, à l'infini suivant la nature des droits et certains arrangements fiscaux.

En Angleterre le revenu des douanes est un revenu net, en ce sens, du moins, qu'il n'en faut déduire que les frais de perception, et non pas des restitutions, des dratvbacks ou des primes à l'exportation. Cela vient de ce que le régime des douanes en Angleterre est très simple, qu'il se borne à taxer quelques articles de large consommation, qu'il ne frappe aucune matière première et qu'il ne contient jusqu'ici aucune disposition protectionniste. En France, au contraire, jusqu'en 1860 il y avait d'énormes restitutions de droits et de primes

à Texportation. L'administration des douanes avait un passif à côté d un actif, La cause en était que Ton taxait les matières premières et que Ton restituait lors de la sortie, par le moyen du drawback^ aux articles fabriqués le droit perçu ou présumé perçu sur la quantité des matières premières qui était censée avoir servi à la fabrication des articles manufacturés exportés. Ce mécanisme, qui enflait en apparence le revenu des douanes, est facile à comprendre : la laine étrangère était grevée d'un droit de 10, 15, 20 p. 100 ; toute la laine qui entrait payait ce droit et tout ce produit était inscrit en recettes ; mais les étoffes de laine exportées obtenaient la restitution de ce droit. Évidemment, si Ton veut savoir quel était à cette époque le produit vrai des douanes, il est nécessaire de tenir compte, non seulement du droit perçu à l'entrée, mais aussi du droit restitué à la sortie, et de déduire celui-ci de celui-là. C'est ce que ne faisaient pas les états de douane : ou, du moins, dans les documents officiels, il y avait deux tableaux différents et très espacés, l'un, indiquant la totalité des sommes perçues à l'entrée, l'autre tableau, situé à plusieurs centaines de pages d'intervalle, faisant connaître ce qui avait été restitué à la sortie.

Ces prîmes et ces remboursements, avons-nous dit, n'ont pas une if^roportion constante avec le produit total des droits de douane : ils varient, non seulement suivant la nature des articles taxés, mais encore suivant certains arrangements fiscaux. Nous avons déjà indiqué les deux méthodes usitées pour empêcher le fabricant national qui exporte de pâtir des droits sur les matières premières qui ont servi à manufacturer les articles exportés. Ces deux méthodes sont : le dvawback et l'admission temporaire. Dans le système du drawback l'administration perçoit d'abord les droits, puis les restitue. Dans le système de l'admission temporaire, l'administration ne perçoit pas les droits à l'entrée des matières que l'on destine à la fabrication d'articles pour l'exportation. Les recettes des douanes sur les tableaux officiels sont beaucoup plus grosses dans le système du rfraz^ôacA: que dans le système de l'admission temporaire; mais ce n'est là qu'une apparence ; en réalité, les recettes nettes sont les mêmes sous l'un et sous l'autre régime ; mais comme, dans le système du drawback, toutes les matières taxées payent des droits, sauf restitution à la sortie, et que, au contraire, dans le système de l'admission temporaire, les matières premières destinées à la fabrication d'articles manufacturés pour l'exportation ne payent pas de droits et n'ont rien à réclamer à la sortie, il en résulte que dans le système du drawback les recettes des douanes sont en apparence plus grosses, si du moins l'on néglige, comme c'est malheureusement l'usage, de

tenir compte du tableau des restitutions ou des primes à rexporlation et de le déduire des recettes. En France, jadis le sucre raffiné n'était exporté que sous le régime du drawback; il l'a été ensuite sous le régime de l'admission temporaire. Aussi les tableaux de douane de 1859 et de i869 donnent-ils des résultats beaucoup plus dissemblables sn apparence qu'en réalité.

Après ces observations préliminaires voyons ce qu'a été le produit des douanes en France depuis cinquante ou soixante années. On divise les droits de douane en droits d'importation, droits d'exportation, droits de navigation et recettes accidentelles. Souvent on ajoute les sels aux droits de douane. L'impôt sur le sel se perçoit en France par les soins des deux administrations des contributions indirectes et des douanes, la première recueillant la taxe sur le sel qui est produit à l'intérieur, la seconde percevant les droits, non seulement sur le sel étranger qui entre en France, mais aussi sur le sel qui est produit dans la région que l'on appelle rayon-frontière. Nous laisserons de côté tous les droits sur le sel, comme étant un élément perturbateur, puisqu'ils sont perçus inégalement par deux administrations différentes.

D'après M. le marquis d'Audiffret, voici quelles ont été les recettes des douanes sous la Restauration (I) : j

Années.

Recettes.

Ce qui frappe dans ces chiffres, c'est leur médiocrité ; et cependant ce n'était là qu'un revenu brut : il fa.ut en défalquer le montant des primes payées à la sortie. Ces primes ont été de :

ànnécs.

Primes.

971,218 fr.

(1) Le Système financier de la France, par le marquis d'Audiffret, t. Il, p. 320.

Années, 1827,

Prîmes,

Le produit net variait donc de 88 à 99 millions dans les dernières années de la Restauration, produit net en ce sens qu'il ne comprend pas les restitutions, mais il faut toujours en déduire les frais de perception.

Si nous recherchons maintenant le revenu des douanes, non compris les sels, sous Louis-Philippe, nous voyons qu'il augmente légèrement : en 1830 il est de 104 millions et demi, dont il faut déduire les primes à la sortie ; en 1840, il est de 122 millions, dont il faut toujours retrancher 15 ou 20 millions de primes. En 1847, le revenu brut atteint 144 millions. En 1850, il est de 134 millions, mais les primes doivent en être déduites pour une somme de 25 millions. Passons à Tannée 1859 qui a précédé le traité de commerce : les droits de douane proprement dits s'y élèvent à 200 millions, dont 189 millions et demi de droits d'entrée. L'augmentation tient surtout au sucre et au café ; mais les restitutions ou les primes à Texportation montent à 50 millions ; d'oii le produit net est de 150 millions seulement.

Si l'on poussait plus loin l'analyse, on trouverait des preuves frappantes de Tinefficacité fiscale des taxes sur les matières premières exotiques ayant des similaires dans le pays. En 1850, les laines en masse paient 10 millions et demi de droit d'entrée, et elles figurent pour 7 millions dans le tableau des droits restitués à la sortie des objets fabriqués. En 1859, les laines en masse paient 7 millions et demi à l'entrée, elles sont comprises pour 6 millions dans le tableau des restitutions à la sortie. On voit combien est faible l'écart entre les droits perçus et les droits restitués sur cette matière première : c'est pour un aussi mince profit qu on imposait au commerce une gêne considérable et qu'on renchérissait le prix de toutes les laines dans le pays. Il est même arrivé, mais d'une manière exceptionnelle, que les droits restitués à la sortie des lainages ont dépassé les droits perçus à l'entrée des laines.

En 1861, après le traité de commerce, le produit des douanes, sans les sels, fut de 135 millions dont 126 de droits d'entrée; les primes et les restitutions ne montent plus qu'à 23 millions, ce qui fait ressortir à 112 millions le total net du produit des douanes contre 150 en 1859 : la cause de cet écart est presque uniquement l'abaissement des droits sur les cafés et sur les sucres. En 1862, le produit net

<l) Le Syttème financier dt la France^ U II, 330.

ressortait à 120 millions, le total des perceptions ayant été de 159 millions dont 152 de droits d'entrée, mais il fallait défalquer de ce produit brut 40 millions payés pour primes. En 1869, le rendement était de 122 millions dont 120 de droits d'entrée : il n'y avait pas pour cette année de déduction à faire, les primes ayant disparu par l'abolition des droits sur les matières premières et par la substitution du régime de l'admission temporaire à celui des drawbacks.

Ainsi, le plus grand produit net avant la réforme de 1860 était de 150 millions, et, neuf ans après la réforme, de 122. Mais cet écart était surtout causé par la réduction des droits sur le sucre et sur le café ; cette réduction, que Ton avait opérée en même temps que la réforme commerciale, eût pu très bien être ajournée sans que les résultats économiques de la réforme en fussent modifiés. En outre, de 1859 à 1869, les frais de recouvrement des douanes avaient été diminués d'une dizaine de millions par la réduction notable du nombre des employés de la douane. En tenant compte de ces considérations, les douanes étaient arrivées à produire quelques années après la réforme autant de revenu vraiment net qu'auparavant. Le Trésor n'y avait donc pas perdu et il avait procuré au commerce des avantages considérables. Voici l'importance des droits qui avaient disparu : sur le coton en laine 19 millions ; sur les laines en masse 7 millions et demi ; sur les graines oléagineuses 1,200,000 francs ; sur les céréales 800,000 francs ; sur l'indigo, 600,000 ; sur le chanvre, 600,000 ; sur les peaux brutes, 500,000 francs : en tout, 30 millions en chiffres ronds, dont une partie était restituée à la sortie. Le bienfait pour l'industrie consistait moins encore dans la suppressioii des droits que dans la suppression des formalités, des lenteurs qu'occasionnait la perception à l'entrée et éventuellement la restitution à la sortie.

L'expérience démontre que, chez les nations européennes, les seuls droits de douane qui soient très productifs, sans grands inconvénients pour le développement économique, sont ceux qui frappent les denrées exotiques dites coloniales; qu'au contraire les droits qui grèvent soit les matières premières, soit les produits agricoles étrangers ayant des similaires dans le pays, soit les objets manufacturés, ont le triple défaut de donner un produit médiocre ou très irrégulier, variant beaucoup d'une année à l'autre, d'assujettir l'industrie et le commerce à beaucoup de charges, de renchérir enfin toute la production intérieure.

Au plus beau temps du régime protectionniste, en 1850, les droits sur les denrées coloniales, y compris les sucres, rapportaient à la

douane française 71,650,471 francs ; ceux sur les produits agricoles ayant des similaires dans le pays, 32,420,000 francs; enfin ceux sur les objets manufacturés 20,570,028 francs. Les deux dernières catégories réunies n'atteignaient donc pas tout à fait aux trois quarts de la première.

Depuis nos désastres de 1870-1871 les droits de douane ont été singulièrement relevés sur les denrées coloniales : ils Tont été aussi, à partir de 1882, sur beaucoup de catégories d'objets fabriqués.

A partir de 1885, à la suite de la crise qui a frappé Tagriculture^ les droits sur les produits agricoles ont été considérablement élevés. Le droit sur le blé qui était de 60 centimes par 100 kilogrammes depuis 1861 a été porté par la loi du 28 mars 1885 à 3 francs, puis à 5 francs par la loi du 29 mars 1887, enfin au taux énorme de 7 fr. par la loi du 27 février 1894. Les vins étaient inscrits au tarif général de 1891 pour un droit de 70 centimes par degré alcoolique jusqu'à 10 degrés 9 et le droit sur l'alcool en plus au delà de 10,9 au tarif minimum et à 1 fr. 20 par degré jusqu'à 10 degrés 9 au tarif général ordinaire. En 1898 on les porte à 12 francs Thectolitre jusqu'à 12 degrés. Par ces fortes taxations atteignant à 40 ou 60 p. 100 de la valeur commune de l'objet taxé, on peut juger des autres taxes qui s'appliquent à la plupart des articles agricoles ou manufacturés; elles sont, toutefois, pour la plupart, un peu moindres que dans les deux cas qui précèdent.

On comprend que, en face de la crise agricole qui sévit sur le vieux monde, d'une part, et des ravages du phylloxéra, de l'autre, il ait été nécessaire de relever, dans une certaine mesure, les droits purement nominaux des tarifs qui avaient été adoptés lors de la grande réforme économique de 1860. Autrement, le découragement se serait emparé de la population des campagnes; notre vignoble n'eût été qu'incomplètement reconstitué, et, dans un pays de petite et de moyenne propriété comme la France, la crise, non seulement au point de vue économique, mais au point de vue politique et social, eût été grave; il eût été prévoyant, toutefois, de s'arrêter à un taux moitié moindre que les droits qui viennent d'être indiqués et de considérer même ces taxes plus réduites comme destinées surtout à faciliter, pendant une période de transition, la transformation de l agriculture.

Grâce à l'excessive tarification nouvelle, le produit des douanes s'est énormément accru en France depuis 1882 et surtout depuis 1892; en 1896 il s'est élevé à 471,046,000 francs et en 1897 à 479,839,000. Il n'est pas sans intérêt de voir comment se répartit cette grosse perception et la façon dont elle a été affectée par les mesures

ultra-protectionnistes adoptées à partir de 1885 et plus encore de 1892. Nous avons dressé le tableau suivant relatif aux cinq années 1880, 1891 (année qui a précédé le nouveau tarif général), 1896, 1909 et 1910.

Produit des droits de douane en France (1).

Droits à l' importation.

ANNÉES

iTlarCIlcLIiaiS^^S*

de francs.

\f i 1 1 ip 1*9

de francs.

Milliers de francs.

Milliers de francs.

de francs.

Café

Sucre des coloni»^^. . .

Huiles et essences de

pétrole et de schiste.

•± Tt

Sel

Houille crue et car-

Marchandises di-

Droit de statistique ,

Droits de navigation

Droits et produits ac- ^

Amendes et confis- 1

Droits de fabrication

sur les huiles miné-

Droits d'exportation

Un coup d^œil jeté sur ce tableau montre Ténorme changement accompli non seulement dans le total du rendement des droits de douane, mais aussi dans leur répartition depuis 1880 et 1891. Le produit s'en est beaucoup élevé, puisque de 367 millions de francs <en 1880 il est passé à 438 millions en 1891, à 469 en 1896 et à 550 millions en 1909, en laissant de côté Tannée 1910 exceptionnelle, soit une augmentation de 183 millions ou 50 p. 100 de la première à la dernière de ces années. Mais la répartition des droits

(1) Les chiffres de ce tableau, empruntés, pour les années 1880, 1891 et 1896, à la collection des Annuaires statistiques de la France, publiés par le Ministère du commerce, ne sont qu'approximatifs. Ils ne concordent pas exactement avec les chiffres globaux des Bulletins de statistique, publiés par le Ministère des finances. Les chiffres de 1909 et 1910 sont tirés des Documents statistiques réunis par V Administration des J^ouanes sur le Commerce de la France.

est plus curieuse : si le café est resté le plus grand producteur, la taxe qu'il subit, 156 fr. 25 en 1896, aujourd'hui 136 fr., étant énorme, le sucre étranger est tombé à rien ; le sucre des colonies ne s'est guère que maintenu ; les droits sur les marchandises non dénommées (1) ont augmenté de 150 p. 100 depuis 1891 ; enfin deux articles sont devenus excessivement importants, tout en donnant lieu à des recettes singulièrement variables d'une année à l'autre, les céréales qui ontproduit 72 millions en 1891, 20 1/2 en 1896, moins de 2 millions en 1904 et près de 52 millions en 1910 ; le vin qui a produit 21 millions en 1891, 49 en 1896, moins de 4 millions en 1909 et près de 15 en 1910.

Aujourd'hui l'ensemble du produit des douanes en France est excessivement influencé par les récoltes de céréales et de vin ; quand l'une de ces récoltes est tout à fait mauvaise, à plus forte raison quand elles le sont l'une et l'autre, comme dans l'année 1897, le produit des douanes augmente considérablement. C'est ainsi que, en J897, les douanes ont produit 480 millions de francs en chiffres ronds, dont 405 millions à l'entrée des marchandises diverses autres que les sucres et les sels, contre 471 millions et 386 millions respectivement en 1896. Les sept premiers mois de 1898 ont donné encore une plusvalue plus accentuée à cause des importations de blé et de vin : 290,781,000 fr. pour les droits sur les marchandises autres que les sucres et les sels contre 217,659,000 fr. dans les mêmes mois de 1897, soit l'énorme plus-value de 73,122,000 fr. ou près de 34 p. 100. Le produit des droits de douane (sans les sucres et les sels) a été de 456 millions en 1903 contre 375 en 1902, en partie à cause de fortes importations de céréales; en 1910, le même produit (sans les sucres et les sels) est de 528 millions contre 472 en 1909.

Rien n'est si aléatoire que le rendement des droits sur les céréales et les vins, puisqu'il dépend non d'un courant régulier d'affaires, mais du déficit des récoltes intérieures.

Voici, pour les six années consécutives 1891-1896 et pour 1909 et 1910, le rendement des droits sur les céréales et de ceux sur les vins.

Années

Milliers

Milliers

Milliers

Milliers

Milliers

Milliers

Milliers

Milliers

de

de

de

de

de

de

de

de

francs.

francs*

francs.

francs.

francs.

francs.

Céréales .

Vins ....

(1) Les autres principaux articles non spécifiés au tableau ci-dessus sont, les bois communs, produit 19,641 fr. en 1909 et 19,600,000 en 1910 ; le poivre (7,027,000 fp. en 1909 et 5,795,000 en 1910) ; le thé (2,359,000 et 2,413,000 respectivement) ; les fromages (2,103,000 et 2,230,000) ; le riz (1,049,000 et 1,449,000) ; les fruits de table

780 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FhNANCES.

Ainsi d'une année à Taiitre le produit des droits de douane sur ces deux articles varie d'une soixantaine de millions (120,500,000 fr. en 1894 et 63,300,000 en 1895 ; 15,613,000 fr. en 1909 et 66,683,000 fr. en 1910). De 1897 à 1898récart aurait pu être encore plus considérable. On estimait que le déficit de la récolte de blé devait exiger l'importation dans la campagne 1897-98 d'environ 30 millions de quintaux de blé à 7 fr. de droit par quintal, soit 210 millions, et d'une dizaine de millions d'hectolitres de vin à 8 fr., soit 80 millions, ensemble près de 300 millions de fr. se répartissant, il est vrai, sur deux exercices, celui de 1897 et celui de 1898. Nous devons dire que, par un décret du 3 mai 1898, (Ml pleine période électorale, le gouvernement, s'apercevant du désastreux effet que produisait sur les électeurs le renchérisse- , ment du pain, suspendit, à partir du 4 mai jusqu'au 1^^ juillet, les droits sur les blés ; néanmoins les encaissements, du chef de ces droits, pour la douane, ont été énormes en 1898. Les encaissements de la douane du chef des droits sur le blé et sur le vin sont encore plus considérables en 1911, à la suite des très mauvaises récoltes de 1910 ; pendant les six premiers mois de 1911, en effet, les droits de douane à l'importation autres que ceux sur les sels et sur les sucres ont produit 403,764,000 fr. contre 235,752,000 fr., pendant les mois correspondants de 1910 et 221,779,000 dans les mêmes mois de 1909.

Les pays qui ont des droits de douane reposant comme en Angleterre, sur des courants à peu près constants de marchandises n'offrent pas cet excessif écart de productivité de ces droits d'une année à l'autre. Ces variations sont un embarras pour la fixation du budget et une cause d'entraînement pour les chambres qui, en vue de recettes énormes et passagères, se lancent dans des dépenses inutiles.

Il est assez étrange, à la fin du xix® siècle, qu'un grand pays démocratique tire une aussi forte partie de ses droits de douane de taxes élevées sur des objets de consommation populaire et que les revenus de l'État s'accroissent quand les particuliers, du moins de la classe inférieure et moyenne, sont dans la plus grande gêne.

Il est clair, en outre, qu'un pays qui, comme l'Angleterre, peut s'assurer les denrées d'alimentation au plus bas prix et dont la population ouvrière est toujours ainsi bien nourrie et à bon compte, jouit d'uHe considérable supériorité, au point de vue industriel et commercial, sur ses concurrents. C'est là une considération que les gouvernements ne devraient jamais perdre de vue ; ils mettent le

raisins de distillerie (6,860,000 et 9,587,000) ; les bières (1,342,000 et 1,367,000) ; les fils C^, 278,000 et 3,251,000); les tissus (18,677,000 et 21,523,000) ; les machines et mécaniques (21,953,000 et 26,412,000) ; les outils et ouvrages en métaux (9,324,000 et 10,634,000) ; les fontes, fers et aciers (5,142,000 en 1909 et 5^48,000 en 1910).

DES DROITS DE DOUANE. 787 peuple qu'ils surchargent en état d'infériorité manifeste par rapport à certains concurrents mieux avisés.

Notre système douanier est donc devenu depuis 1882 et surtout depuis 1891 très oppressif. Il tend à se rapprocher du régime de complication que décrivait et condamnait M. de Hock avant i860 (vo-ir plus haut pages 764 et 765) ; il se distingue encore de ci^lui-ci en ce sens que les principales matières premières industrielles sont exemptes de droits et que la taxation sur elles cet remplacée par des primes à la culture du lin, du chanvre, à la production intérieure de la soie, etc., système fort coûteux, mais qui dispense des drawbacks, etc. Quant aux droits sur les produits alimentaires, notamment sur le blé, si la gravité de la concurrence faite par les pays neufs à notre agriculture peut les excuser dans une certaine mesure, si le droit de 3 fr. par quintal, établi en 1885, pouvait être admis, il est clair qu'un droit de 7 fr. est exorbitant. Il faudrait renoncer à cet excès de protection non seulement pour les produits agricoles, mais pour les objets manufacturés. Nos droits fiscaux sur certains produits coloniaux exotiques sont, d'autre part, exorbitants. Celui de 156 fr. 25 par 100 kilos sur le café a été abaissé à 1 36 fr. en juillet >90O.

On a pu remarquer par le tableau de la page 785, que, dans les six années 1891-1896, les droits de douane sur les céréales et sur le vin, tout en donnant un revenu variable, avaient toujours un produit annuel important : 63 millions de francs au minimum en 1895 contre 120 au maximum en 1894. Au contraire, en 1909, le produit de ces droits a été faible : 15,613,000 fr. Gela vient de ce que la production du blé et celle du vin se Bont beaucoup développés en France depuis le début du xx^ siècle et que, sauf dans les années affectées par une mauvaise récolte, comme celle de 1910, la production intérieure, grossie par les importations en franchise de TAlgérie et de la Tunisie, suffît à la consommation de la France.

Outre les produits agricoles alimentaires similaires aux nôtres, ainsi que les denrées coloniales, qui sont les uns et les autres taxés avec exagération, il y a certaines matières premières, comme les bois, et des objets non alimentaires de consommation populaire tels que les huiles de pétrole, qui sont beaucoup trop grevés; d'autre part, certains droits énormes sur des articles importants correspondent à de modiques perceptions, ces droits étant prohibitifs (voir pag^ 785, note).

Parmi les droits de douane, même les petits sont parfois très gênants : c'est la simplification qu'il faut chercher. Entre les taxes créées depuis 1870-71, l'une des plus minimes en apj^arenc^, mais en réalité des plus nuisibles au commerce d'exportation, est le

droit de statistique qui produit 12 millions.^ (( Gela n'est rien, disait le ministre des finances qui Ta inventé. Vous entrez à la frontière, vous payez 0 fr. 10 c. pour votre malle et vous ne vous en apercevez même pas. » Ce qui peut être vrai pour une ou plusieurs malles ne l'est plus pour le grand commerce d'exportation et de transit, et ce droit, microscopique quand il s'agit d'une caisse d'indigo ou d'un ballot de soie, devient un empêchement et même une prohibition pour les marchandises de peu de valeur. Pour les produits chimiques, par exemple, les extraits en caissettes représentant 20 francs, le droit de 0 fr. 10 c. fait 1/2 p. 100. Les balles de sandal moulu de 60 kilog., faites pour l'intérieur de l'Espagne et du Portugal et valant 10 francs, acquittent 1 p. 100 d'impôt en payant le droit de statistique à la sortie, sans compter la statistique à l'entrée. On pourrait multiplier à l'infini les exemples analogues. Ce misérable droit de 0 fr. 10 c. coûte à telle fabrique de produits chimiques que nous pourrions citer 8,000 francs par an. Il est complètement impossible de recouvrer cette somme sur les clients du dehors et C8 droit est bel et bien un impôt sur le fabricant. Cette taxe est injuste» car un fabricant qui travaille pour l'étranger doit payer Timput, réputé léger et vraiment très lourd, tandis que le fabricant d'objets similaires qui ne travaille que pour l'intérieur de la France ne perd rien, pouvant recouvrer le droit de statistique à Timportation sur ses clients français. Les fabricants exportateurs ne peuvent rehausser leurs prix; la concurrence est très vive avec les Américains, les Allemands, les Anglais, etc., et ce droitfaitperdreauxexportateurs français beaucoup d'ordres au profit de leurs concurrents. Le droit de statistique a rapporté 12,883,000 fr. dans Texercice 1910. Il est plus absurde et plus nuisible en France qu'ailleurs, Texportation française se composant principalement de menus articles envoyés par petits colis ; ce que nous avons dit de Tindustrie des produits chimiques serait vrai également de vingt autres branches de fabrication.

Réduits à des perceptions sur les denrées dites coloniales et à des taxes de 10 à 15 p. 100 sur les autres catégories d'objets, les droits de douane pourraient encore produire au Trésor une recette assez notable, 450 à 500 millions. Les Anglais, jusqu'à 1889, ont offert ï'exemple des simplifications successives auxquelles un bon régime (de douanes peut se prêter par des remaniements prudents et habiles^ tout en maintenant au Trésor un revenu considérable. Jadis le tarif de la douane anglaise était aussi compliqué que le nôtre avant 1860; avant 1899 il n'y avait plus de taxés qu'une demi-douzaine d'importants articles et une douzaine d'autres insignifiants.

De 1846 à 1899, il ne s'est guère écoulé d'année, sans que quelques

taxes de dauane aient été réduites ou supprimées en Angleterre. Le rendement des douanes, il est vrai, baissait; de 600 ou 700 millions de francs, chiffres fréquemment atteints de 1850 à 1870, il tomba à 522 en 1898-99; mais le bienfait éprouvé par le pays était inappréciable. « Il dépendrait de l'Angleterre de relever le produit de ses douanes dans une proportion considérable, écrivions-nous dans les précédentes éditions de cet ouvrage, sans charger de nouveau les innombrables articles qui ont élé affranchis. Il lui suffirait de rétablir au taux d'il y a trente ans les droits sur le sucre, sur le thé et sur le café ; cela seul lui donneraitSOOmillions de plus. Elle asupprimécomplètementles droits sur le sucre et réduit ceux sur le thé, parce que ces deux denrées sont en Angleterre de consommation générale, qu'elles servent à l'alimentation des classes pauvres de même qu'à celle des classes moyennes. »

Depuis la guerre de l'Afrique du Sud (1899-1902), TAngleterre, confirmant cette prévision, a relevé notablement ses droits de douane, sans les disperser, toutefois, sur un grand nombre d'articles : les droits sur le vin ont été accrus à concurrence de 7 millions de francs environ ; ceux sur la bière, sur les spiritueux, sur le tabac également; le droit sur le thé a été porté de 4 pence à 6 pence par livre; on a rétabli un droit sur le sucre de 4 shill. 2 pence (5 fr. 20) par contner (50 kilos); on a mis un droit d'exportation de 1 shilling par tonne de charbon exporté, puis un droit à l'importation de 3 pence (30 centimes) par centner (50 kilos) de blé, avoine, orge et des droits correspondants sur les autres céréales et les farines. Ces taxes nouvelles ou surtaxes ont relevé d'environ 70 p. 100 le produit des douanes britanniques qui, de 20,850,000 liv. st. en 1898-99, est monté à 34,433,000 liv. st. (861 millions de francs) au budget de 1902-03. A partir de Tannée 1903-04, la plupart des taxes ou surtaxes établies pour la guerre de l'Afrique du Sud, notamment celle sur le charbon à l'exportation et celle à rentrée des céréales, ont été supprimées. En Tannée 1908-09, les douanes britanniques ne rapportent plus que 29,200,000 liv. st. (730 millions de francs) ; en voici la décomposition entre les principaux articles : 6,046,211 liv. st. ou 151 millions de francs de droits sur le thé ; 4 millions 1/2 de francs (184,991 liv. st.) sur le café ; 100 millions de francs (3,961,000 liv. st.) sur Talcool ; 28 millions de fraincs (1,120,781 liv. st.) sur le vin ; 346 millions de francs (13,823,685 liv. st.) sur le tabac ; 80 millions de francs (3,161,057 liv. st.) sur le sucre) ; 12 millions de francs (472,336 liv. st.) de droits d'entrée sur les raisins et les fruits secs ; 10 millions de francs (396,829 liv. st.) sur d'autres objets. Le tarif anglais, un instant relevé de 1899 à 1902, par suite de nécessités de guerre, est resté très simple jusqu'à l'heure présente (septembre 1911). Il est vrai qu'un parti très ardent^

guidé f)ar M. Chamberlain, ancien ministre des colonies, s'efforce de ramener l'Angleterre au protectionnisme.

Nous avons, dans un précédent chapitre, parié des frais de perception de l'impôt des douanes (Voir chapitre iv . Ils sont assez élevé» en France, mais on ne doit pas les considérer isolément, l'administration des douanes étant l'auxiliaire indispensable de celle des contributions indirectes. Il fau» réunir les dépenses des deux administrations et les comparer au produit total des contributions indirectes et des douanes réunies pour se faire une idée exacte de la proportion des frais au produit. Les frais de perception des droits de douane proprement dits ont cependant diminué notablement depuis plus de 40 ans, ce qui ressort du tableau suivant, dressé d'après le Bulletin de statistique de mai 1887 et des documents postérieurs :

Proportion

\^nnees. recettes des douane». Frais de régie. p. 100 des fraiâ

fràncs. francs. aux recour rameuta,

La dernière réduction de la proportion des frais de perception aux recettes lient à la très grande élévation des droits. Voici, à diverses époques, le nombre des agents de la douane française depuis 1870 :

AQnéei.

Agents.

Années.

Agent*.

Ainsi de J860 à 1869 le nombre des employés de la douane avai diminué de 7,354 : depuis 1869, il a augmenté de 500, parce que l'accroissement de certains droits, excitant davantage U

contrebande, nécessitait plus de surveillance; mais le nombre des agents reste encore de près de 7,000 au-dessous du chiffre de 1860. C'est la réforme économique et commerciale qui a rendu à la vie civile, aux travaux des champs ou aux travaux industriels, ces 6 ou 7,000 employés ; il y a eu 6 ou 7,000 hommes de plus à augmenter la production. Si Ton simplifiait encore le régime des douanes, que Ton supprimât les droits sur les menus objets d'un produit insignifiant, la diminution du nombre des employés pourrait encore être de 3 ou 4,000 individus : or ne serait-ce pas un grand bienfait quç d'avoir rendu aux carrières productives dix mille hommes vigoureux qui avant 1860 n'étaient occupés qu'à gêner la production ?

Aux États-Unis, en 1909, les droits de douane ont rapporté 300,711,000 dollars, 1,550 millions de francs environ, et les frais de perception ont monté à 14,565,011 dollars (75 millions de francs) ou 4,85 p, 100. Dans la même année les frais de perception du revenu intérieur {internai retenue) ^ qui produisait 246,212,644 dollars, se sont élevés à 5,553,252 dollars, soit 2,25 p. 100. La plupart des importations se faisant en Amérique par mer, les frais de perception des douanes y sont peu élevés. Le tarif américain est tout à fait excessif ; avec un tarif raisonnable, le produit pourrait encore s'élever à 1,200 millions.

D'après les statistiques allemandesles droits de douane produisaient au Zollverein 55,500,000 francs bruts en 1834, 88 millions de francs en 1842, 87 en 1851 , 87 1/2 en 1860, 120 millions en 1871. En 1877- 78 on parvint pour l'empire d'Allemagne, remplaçant l'ancien Zollverein, à 182 millions de francs de recettes brutes, pour retomber à 143 millions de francs en 1879. Le retour au régime protectionniste a relevé les recettes douanières de Tempire à 289 millions de francs bruts (231 millions de marks) en 1884-85; en 1895-96 le produit a été de 512 millions de francs bruts (415,393,000 marks) et en 1909 de 880 millious de francs (704,470,000 marks). On évaluait, il y a quelques années, les frais à 6 p. 100 environ, ce qui est modique. Le tarif allemand est élevé; les denrées d'alimentation sont très taxées: le blé paie 6 marks, un peu plus que la taxe douanière française, ce qui est d'autant plus lourd que, à cause de la densité de sa population, FAllemagne est obligée à de constantes et très fortes importations de céréales.

Les rigueurs des douanes sont grandes en tout pays, elles l'étaient en France plus qu'ailleurs avant 1860 : elles se sont atténuées depuis lors, à mesure que le tarif est devenu plus libéral et plus simple. Le régime dfts douanes comporte des formalités qui gênent la circulation

des marchandises allant à l'étranger et en venant; il rend en outre nécessaires des restrictions à la liberté des habitants d'un certain rayon appelé rayon frontière : ceux-ci sont privés de plusieurs des droits qui appartiennent en d'autres lieux à tous les citoyens.

On ne peut établir une muraille autour d'un grand pays comme autour d'une ville : d'autre part, la surveillance des agents de la douane serait bien inefficace si elle ne portait que sur cette ligne mince et presque idéale qu'on appelle la frontière, et s'il suffisait aux articles taxés de traverser cette ligne pour échapper aux droits. Aussi, afin de mieux assurer la perception, toute une large bande du pays qui avoisine la frontière est soumise, au point de vue de la circulation et de la liberté môme des habitants, à un régime rigoureux. Cette bande de terrain est de 20 kilomètres sur la frontière, même de 25 kilomètres si la conflguration des lieux rend cette extension désirable : sur les côtes et le long des fleuves, des rivières ou des canaux conduisant de la mer à un port intérieur, le rayon frontière n'est que de dix kilomètres. Le rayon frontière est donc beaucoup plus large sur les frontières de terre : en outre les règlements et les restrictions à la liberté des habitants y sont beaucoup plus sévères que dans le rayon frontière de mer. On comprend que la douane soit beaucoup moins vexatrice pour une île que pour un pays continental.

Sur la frontière de terre il y a deux lignes de bureaux de douane» : l'une extérieure, c'est-à-dire touchant à la frontière môme ; l'autre intérieure, placée en arrière et à l'extrémité du rayon frontière. Du côté de la mer il n'y a, au contraire, qu'une seule ligne de bureaux de douanes. Ces bureaux sont pourvus des tarifs et des lois de la douane. On a établi, en outre, un certain nombre de bureaux dans les villes très importantes de l'intérieur. Les marchandises peuvent être expédiées directement de l'étranger à ces bureaux sous les plombs do la douane.

Leshabitantsdu rayon frontière, surtout ceux des frontières de terre, sont tenus en perpétuelle suspicion. La loi présume qu'ils sont des contrebandiers ou qu'ils peuvent être tentés de le devenir : elle les traite donc en suspects. Aucune marchandise ne peut être transportée entre les deux lignes de douane en quelque sens que ce soit sans être accompagnée d'une expédition, sous peine de saisie, de confiscation et d'une amende. Cette expédition est, soit un acquit de payement, quand les droits ont été payés, soit un acquit-à-caution, quand ils sont consignés ou garantis, comme dans le cas d'entrepôt ou de transit, soit un passavant lorsque les objets transportés sont exempts de droits. Toute marchandise qui n'est pas accompagnée d'une expédition indiquant le lieu de départ et de de vtination, la qualité, la

DES DROITS DE DOUANE. 793 quantité, le poids, le temps nécessaire au transport, est censée circuler en fraude. L'exemption complète de cette expédition n'est accordée qu'aux personnes qui se rendent aux jours de foire et de marché dans les villes avec des denrées telles que des comestibles et des productions rurales spécifiées (poisson, pain, vin, cidre, bière, viande, volaille, gibier, beurre et objets de jardinage), et aux consommateurs qui pour leur usage ont acheté dans le rayon frontière et transportent de jour à leur domicile, les jours de foire et de marché, les coupons d'étoffes et autres objets de consommation, qui n'excèdent pas 5 mètres en étoffes de laine, 8 mètres en étoffes de soie et en toiles de coton ou autres, 3 kilogrammes de sucre ou de café, etc. 11 est inutile de démontrer combien ces prescriptions sont gênantes. Dans le rayon des côtes les règles sont beaucoup moins strictes : pendant le jour toutes les marchandises y peuvent circuler sans expédition de la régie ; pendant la nuit, il n'y a de prohibé que la circulation des tissus, des fils de coton, du poisson salé, du tabac et des denrées coloniales, sous peine de confiscation et de 500 francs d'amende.

Dans le rayon frontière de terre les entraves à la liberté des citoyens s'étendent encore beaucoup plus loin : dans les communes qui y sont situées et qui n'ont pas 2,000 habitants de population agglomérée, il est défendu de former aucun magasin ou dépôt d'articles manufacturés ou de toutes les marchandises dont la sortie est soit frappée de droits, soit prohibée, ou dont l'entrée est grevée d'un droit de plus de 20 francs par 100 kilogrammes. L'infraction à ces rè glements est punie de la confiscation et de 100 francs d'amende. Les marchands dans ces communes sont tenus de faire inscrire à un compte ouvert tenu pour eux par les bureaux de douanes les mar chandises qu'ils ont dans leurs boutiques. Enfin, dans le même rayon, les moulins, les usines, les fabriques ou les manufactures ne peuvent être établis hors des villes sans des autorisations spéciales, et leur déplacement peut être ordonné s'il est constaté par jugement qu'ils aient favorisé la contrebande. Les moulins à eau et à vent situés à 2 kilomètres et demi de la frontière peuvent être frappés d'interdiction par mesure administrative sur simple procès-verbal énonçant qu'ils favorisent la contrebande. Il n'est permis de franchir la ligne de douane que de jour par les chemins autorisés et en se présentant au bureau.

Dans le rayon frontière du côté de la mer il n'existe aucune mesure analogue aux précédentes; mais la surveillance de la douane s'étend sur un rayon de quatre lieues de mer à partir de la côte, les navires qui y stationnent sont assujettis à des règles particulières.

794 TRAi'iÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

Telles sont les restrictions apportées à la liberté des habitants dans le rayon frontière : disons maintenant quelques mots des formalités h remplir par \es marchandises allant à l'étranger ou bien en venant, taxées ou non. Les prescriptions sont sur ce point très compliquées : il y a des règles communes aux exportations et aux importations, d'autres particulières aux unes ou aux autres; les unes enfin propres aux exportations par terre, d'autres aux exportations par mer. Voici les règles générales. Toute marchandise entrant ou sortant par terre ou par mer doit être déclarée au premier bureau de douane, les objets exempts de droit aussi bien que les autres. La déclaration doit indiquer la qualité, le poids, la mesure, le nombre, la provenance, etc. Après la déclaration les marchandises sont visitées en présence des conducteurs ou des capitaines : les droits sont perçus, s'il y a lieu* Si la vérification constate un excédent de plus d'un vingtième pour les métaux et de plus d'un dixième pour les autres marchandises, cet excédent paie double droit. Tout excédent sur le nombre des ballots, balles, caisses, est saisi, et le déclarant subit en outre une amende de 100 francs. S'il y a désaccord entre la douane et le déclarant sur l'origine, l'espèce, la qualité ou la valeur des marchandises, on recourt pour l^s trois premières causes de contestations à l'arbitrage : trois commissaires experts sont institués auprès du ministère du commerce, il leur est adjoint dans chaque affaire deux négociants ou fabricants avec voix consultative. Si la déclaration est reconnue fausse, il y a lieu à confiscation et à amende. Quand le désaccord porte sur l'exactitude de la valeur déclarée, la marche est différente, la marchandise peut être retenue moyennant le paiement du prix déclaré et d'un dixième en plus : c'est ce que l'on appelle la préemption. Cette préemption s'exerçait jusqu'en 1848 au profit des employés de la douane ; depuis lors elle se pratique au profit de l'administration elle-même.

Il serait superflu d'énumérer ici les règles spéciales pour les importations par mer concernant les restrictions de tonnage et d'entrée, les manifestes des capitaines, les formalités de débarquement, etc. Certaines marchandises taxées ne peuvent entrer que par certains bureaux, dans l'intérêt du contrôle : d'autres ne peuvent entrer que par certains ports : d'autres ne peuvent être introduites par des navires ayant moins de 40 tonneaux.

Les îles situées sur les côtes de France ont été longtemps assujetties à un régime particulièrement sévère : toutes celles qui sont très près du littoral, étant suspectes de servir d'entrepôt à la contrebande, étaient interdites aux bâtiments venant de l'étranger, qui n'y pouvaient toucher qu'en cas de détresse. Seuls les bâtiments fran-

çais, venant de France, pouvaient faire le service de ces îles à un port de France. Même la Corse était soumise à ces restrictions. Ce régime exceptionnel, injurieux et préjudiciable, a été abandonné pour les îles d'Oléron et de Ré, plus tard pour la Corse, Belle-Ile et Noirmoutiers.

Un des autres inconvénients du régime des douanes, c'est qu'un petit nombre de bureaux seulement sont ouverts à l'entrée et à la sortie de toutes les marchandises. La cause de cette restriction si nuisible, qui oblige souvent à de longs détours et à des pertes de temps, c'est la complication du tarif, l'impossibilité d'avoir un grand nombre d'agents qui soient en état d'asseoir les droits et de constater les valeurs. M. Gliffe Leslie, dans une étude publiée par le Cobden Club, et dont nous avons déjà parlé (voir chapitre iv, pages 263 et suivantes), a montré combien ces entraves étaient nuisibles au développement d'une foule de localités qui sont douées d'avantages naturels. Le progrès consiste à rendre le tarif plus simple : c'est ce qu'avait fait le traité de 1860 qui a permis la réduction du nombre des agents de la douane. M. de Hock critique avec raison les formalités minutieuses prescrites par la douane pour l'emballage des colis.

Les quelques indications que nous venons de donner suffisent pour démontrer quels sont les considérables inconvénients de l'impôt des douanes. Même lorsque le tarif est très simple et très modéré, comme en Angleterre, ces inconvénients existent; mais ils sont considérables lorsque le tarif, comme le nôtre encore, comprend un nombre indéfini d'objets et notamment d'objets manufacturés. L'abaissement notable des droits sur ces articles, l'affranchissement définitif de toutes les marchandises qui ne donnent lieu qu'à des perceptions insignifiantes, rendraient aux habitants et aux commet çants de la frontière cette partie de leur liberté naturelle que l'administration des douanes a jusqu'ici confisquée.

Doit-on espérer que les droits de douane seront un jour complètement supprimés? On peut concevoir que ce progrès soit possible, on peut être certain que ce jour n'est pas prochain. Les droits de douane ne pourraient être abandonnés que si l'on renonçait aux contributions indirectes intérieures. Gomment pourrait-on percevoir un impôt sur le vin, sur l'eau-de-vie, sur le tabac, produits dans le pays, si on laissait entrer sans droits' le tabac, l'eau-de-vie, le vin provenant de l'étranger? Ce serait évidemment sacrifier la production indigène à la production étrangère. Tant que les impôts sur les consommations seront indispensables à nos budgets, le maintien de ces droits à l'intérieur rendra nécessaire le maintien de droits de douane correspondants sur les objets étrangers similaires qui vien-

dront sur le marché national. Ou bien, il faudrait supposeï que tous i les États du monde, au moins tous les États d'un continent, s'entendent pour avoir juste les mêmes droits de consommation à l'intérieur^ et à un taux identique, de manière à créer une sorte de confédération douanière, un Zollverein agrandi, où toutes les marchandises circuleraient en pleine liberté. Mais une foule d'obstacles, provenant de la situation politique des divers pays, de l'inégalité des exigences financières de chacun d'eux, des différences de mœurs et de goût, empêcheront longtemps les principaux peuples de former une confédération douanière. Tout au plus devrait-on penser maintenant à une union restreinte, comme Léon Faucher en avait eu l'idée pour les peuples latins : encore ce plan était-il mal conçu. On pourrait admettre que la France, par exemple, fît une union douanière avec la Belgique, la Hollande, la Suisse, l'Italie, l'Espagne; ce serait un bien grand progrès. Mais la France et Tltalie, ayant relativement beaucoup plus de charges financières que les autres pays, devront sans doute pendant longtemps avoir à l'intérieur des droits de consommation plus élevés, ce qui les contraindra à maintenir leurs lignes de douanes (l). Il est d'ailleurs probable qu'un très long temps s'écoulera avant qu'un projet aussi avantageux à la civilisation puisse se réaliser; il comporterait, d'ailleurs, une légère diminution de l'autonomie poillique des États participants.

Une dernière question, qui se rattache au régime des douanes, mérite d'être étudiée. Quand il est avéré que dans un pays Tagriculture et Tindustrie supportent de plus lourds impôts que dans les pays voisins, convient-il d'établir, à l'entrée des produits étrangers, des droits compensateurs? Beaucoup de personnes répondent par l'affirmative et cette solution est spécieuse : elle n'est cependant pas exacte.

Si un produit agricole ou un produit manufacturé est grevé à l'intérieur d'une taxe spéciale, si la laine, par exemple, est imposée à 1 franc ou à 50 centimes le kilogramme et le vin à 2 ou 3 fr. l'hectolitre, il n'y a aucun doute que les articles étrangers similaires doivent être soumis à un droit identique lorsqu'ils viennent dans le pays. Autrement on découragerait la production indigène et l'on accorderait des faveurs indirectes, une sorte de privilège, à la production étrangère. 11 en serait de même si une taxe spéciale et excessivement

(i) Ou peut prétendre que la différence dans le taux et la nature des impôts indirects intérieurs n'empêcherait pas complètement la suppression des douanes entre plusieu^^4 pays voisins. On arguerait des différences de Timpôt sur les boissons danîi les divers États de l'Empire d'Allemagne. Néanmoins nous regardons comme à pou près impossible la suppression des douanes entre plusieurs pays qui ont un régimo IrôB différent de contributions indirecte» intérieures.

DES DROITS DE DOUANE. 797 lourde, au lieu de porter directement sur les produits de consommation indigènes, était assise sur la terre qui les fournit, et que cette taxe eût d'ailleurs pour objet non pas d'atteindre les revenus du propriétaire, mais de faire contribuer le consommateur par une hausse du prix de la denrée. Supposons, par exemple, que l'on supprimât les impôts indirects sur le vin et qu'on les remplaçât en partie par une taxe spéciale de 50, de 100 ou de 150 fr. sur les hectares cultivés en vignes, taxe qui viendrait s'ajouter à l'impôt foncier ordinaire : il est bien évident que dans ce cas le législateur se proposant de frapper la consommation manquerait son but s'il ne grevait pas d'un droit compensateur le vin étranger entrant dans le pays. Gomme ce vin étranger ne paierait pas l'équivalent de la taxe spéciale et énorme sur la culture de la vigne, le propriétaire français, pour supporter la concurrence, ne pourrait pas hausser ses prix et devrait subir seul la taxe qui le ruinerait.

Le même raisonnement s'applique au cas d*un impôt spécial sur tel ou tel objet fabriqué, ou bien encore sur les matières premières qui entrent dans la fabrication de cet objet et les instruments qui servent à le produire. Il faut, pour qu'il y ait lieu à un droit compensateur, que la taxe soit à la fois spéciale et excessivement lourde.

Il en est tout autrement des impôts généraux sur la propriété, sur l'exercice des industries, sur les voies de transport et les moyens de communication. Ceux-là ne justifient l'établissement d'aucun droit compensateur sur les produits étrangers. Les impôts généraux sur la propriété, tels que l'impôt foncier, ont pour but d'atteindre le revenu du propriétaire et non pas de faire contribuer le consommateur : or, ce serait rejeter sur celui-ci tout le poids de l'impôt que de mettre un droit compensateur à l'entrée des produits agricoles de l'étranger. Si ces impôts généraux sont plus lourds dans un pays que dans un autre, cela peut tenir à deux raisons : ou bien à ce que ce pays a commis des fautes d'administration et de politique, ou bien à ce qu'il dépense plus en œuvres d^utilité publique, comme en chemins, en routes, en canaux. Dans l'un et l'autre cas, c'est le propriétaire qui doit supporter tout le poids de l'impôt direct.

Quant aux impôts qui frappent l'industrie directement, comme l'impôt des patentes, il est bien clair que le législateur les a établis avec l'intention qu'ils portassent sur Jes industriels et non sur les consommateurs. Dans la pratique l'incidence en est sans doute fort variable et dépend de circonstances diverses. Mais ces impôts directs ne sont jamais assez lourds et représentent une proportion trop faible de la valeur de chaque produit pour qu'il y ait lieu à l'établissement d'un droit compensateur sur les produits étrangers.

Nous sommes de la même opinion pour les impôts qui grèvent lf»s transports, les correspondances, les actes à l'intérieur du pays. En principe nous trouvons ces taxes fort mauvaises, mais nous n'admettons pas qu'elles justifient l'établissement de droits compensateurs sur les produits étrangers. Tous ces impôts, si gênants qu'ils soient, ne représentent jamais, nous le répétons, qu'une part presque infinitésimale de la valeur d'un produit industriel. Les articles venant de l'étranger les supportent en partie : ils subissent, par exemple, les droits sur les transports pour toute l'étendue du territoire qu'ils traversent depuis la frontière ; ils ne peuvent pas, non plus, échapper complètement aux taxes sur les correspondances ou sur les actes.

Tous les droits de douane, compensateurs ou autros, du moment qu'ils ne sont pas strictement nécessaires, ont les plus grands inconvénients : ils compliquent, ils renchérissent, ils retardent les opérations commerciales ; ils sont un obstacle au développement des industries qui sont situées aux échelons les plus élevés de la production.

Supposons que, pour compenser les charges que les filateurs et les tisseurs indigènes supportent du fait des patentes, des taxes sur les correspondances et sur les effets de commerce, on établisse des droits ou Ton élève les droits antérieurs sur les étoffes étrangères, on aura peut-être rendu service aux filateurs et aux tisseurs, mais on aura gêné et grevé davantage l'industrie des confectionneurs qui exportent, après avoir donné un supplément de main-d'œuvre, des tissus achetés à l'étranger. La démonstration serait encore plus frappante s'il s*agissait d'un produit élémentaire comme la fonte qui peut servir à toute une série d'élaborations ultérieures.

Ces droits compensateurs, pour être justes, devraient d'ailleurs porter sur tous les objets sans exception, sinon Ton favoriserait telle industrie et non telle autre. Or, des droits compensateurs établis sur tous les articles étrangers rendraient le tarif des douanes absolument inextricable. Les diverses industries ne ressentiraient pas non plus dans la même mesure l'effet présumé bienfaisant et équitable de ces taxes compensatrices. Les industries qui exportent la plus grande partie de leur production ne profiteraient guère des droits compensateurs sur les produits étrangers et supporteraient, sans récupération possible, tous les impôts intérieurs dont on prétend leur compenser le poids. Au contraire, les industries qui produisent surtout pour le marché intérieur se verraient restituer, grâce aux droits compensateurs et à la hausse des prix qu'ils amèneraient, tous les impôts généraux établis dans le pays sur les professions industrielles eteommerciales.

En résumé, il y a un intérêt de premier ordre à ne pas compliquer le régime des douanes, à laisser autant que possible entrer librement toutes les marchandises, surtout toutes les matières premières et tous les objets fabriqués qui sont susceptibles d'une élaboration ultérieure. Les droits compensateurs sont une gêne et une charge nouvelle pour les industries qui emploient les articles étrangers et leur donnent un supplément de main-d'œuvre. Us ne sont d'aucun secours aux industries qui exportent. Il est très malaisé de les calculer avec équité. On doifcdonc y renoncer, sauf quand on a grevé à l'intérieur d'une taxe spéciale et lourde tel produit agricole ou tel produit industriel déterminé. Mais l'on ne doit jamais mettre des droits sur les articles étrangers pour compenser les impôts généraux établis dans le pays soit sur la propriété, soit sur l'exercice de toutes les industries, soit sur les transports, sur le prix des correspondances ou sur les actes.

Les industries nationales bénéficient toujours d'une protection naturelle vis-à-vis des produits étrangers sur le marché intérieur ; cette protection consiste dans l'éloignement des pays concurrents. Nous sommes, d'ailleurs, un partisan déterminé de la suppression de tous les impôts sur le transport des marchandises et de la modération des taxes sur les correspondances ou sur les actes ; mais même là où ces droits sont élevés, ils doivent être supportés par les nationaux. Ce serait racheter un mal par un pire que d'établir àcause d'eux des droits dits compensateurs sur les articles étrangers.

La réforme inaugurée en 1860 a donné les meilleurs résultats économiques. Le commerce spécial de la France avec l'étranger a passé de 3,907 millions de francs en 1859 à 7,408 millions en 1875. De nouveaux débouchés se sont ouverts pour nos produits au dehors. Des industries jusque-là paralysées par les droits qui grevaient les objets étrangers dont elles avaient besoin comme instruments ou comme matières premières de leur travail ont pris un développement considérable. Certes, tous ces résultats ne sont pas dus uniquement à l'abaissement des droits de douane; les nouvelles voies de communication, les chemins de fer surtout y ont contribué. Mais il est incontestable que sans les traités de 1860 l'augmentation de la puissance productive de la France eût été plus lente.

Des tentatives ont été faites au lendemain de la guerre de 1870-71 pour rejeter la France en arrière et rétablir le système protectionniste rigoureux qui existait avant 1860. Elles ont une première fois échoué. Malheureusement, depuis 1882, elles ont fini par aboutir. Les traités de commerce avec toutes les nations ont été successivement dénoncés et remplacés par des tarifs dits autonomes en 1892,

avec des droits très élevés. C'est une mauvaise politique. Un rapport de M. Raoul Duval, au nom de la commission des textiles du Conseil supérieur du commerce, reconnaît que Técart entre les frais de production pour les cotonnades en France et en Angleterre ne dépasse pas 3 p. 100, et que cette différence est généralement couverte parle frais d'emballage, de transport, etc. Si les tendances protectionnistes qui se manifestent à l'heure actuelle dans plusieurs pays d'Europe venaient à triompher complètement, il en résulterait une véritable anarchie économique et un trouble profond dans la production du monde entier.

Un exemple choisi entre mille montrera combien les intérêts particuliers sont souvent opposés à l'intérêt général. Un instrument d'une utilité universelle, les machines à coudre, était, d'après les traités de commerce, taxé d'un droit de 6 francs les 100 kilogrammes. Or, il arrive qu'un industriel du Jura fabriquant par an un millier de macnines à coudre demande que le droit soit porté à 24 francs, c'està-dire qu'il soit quadruplé. La commission des industries diverses du Conseil supérieur du commerce, par l'organe de M. Gaston Bazille, reconnaissait ce que cette prétention avait d'inouï. Le fabricant en question livrait à la consommation 1,000 machines à coudre par an, la France tirait annuellement 100,000 machines de l'étranger. Ainsi, pour faire gagner 10,000 fr. à un industriel, on eût fait payer 1 million aux consommateurs, et généralement à des consommateurs pauvres. Néanmoins la commission ne recula pas devant cette énormité. Elle proposa d'élever le droit sur les machines à coudre. Cette commission, d'ailleurs, semblait prise de l'enthousiasme de renchérissement dont parlait jadis Benjamin Constant ; elle réclamait l'établissement de droits sur une foule d'objets jusque-là indemnes, les briques, l'iode, le brome, etc.

Il eût été désirable que la France fût préservée d'une législation aussi folle. Deux grands peuples ont montré par une expérience récente les mérites respectifs d'un système restrictif et d'un système libéral en matière de douanes, ce sont les États-Unis d'Amérique et la France. Tous deux ont été écrasés par des guerres terribles. Mais le premier a voulu chercher des ressources dans un tarif de douanes très élevé; le second est resté sous un régime relativement libéral. Le premier a été affligé par des crises intenses et fréquentes. Le second a étonné l'Europe par la solidité de son industrie et de son commerce.

L'abolition de toutes les entraves inutiles^ la suppression du droit de statistique et des derniers vestiges des droits d'exportation (1),

(1) Ces derniers reste* de droits d'exportation ont été supprimés on France depuit U publication de la seconde édition de cet ouvrage.

la réduction notable de tous les droits sur les articles qui ont Je caractère de matières premières — la houille, les peaux, les bois de constru<-tion et de teinture, les huiles, les céréales, etc., — Tatténuation graduelle des droits sur la fonte, le fer, les machines, les fîls, telles seraient les mesures les plus propres à donner une impulsion considérable au travail national. Quelques industries, comme la filature et la métallurgie, ayant à leur tête des hommes considérables, font entendre des plaintes que tous les gouvernements et toutes les assemblées prennent pour l'expression générale du commerce de la France. Mais à côté de ces quelques industries il y en a mille autres qui pâtissent des faveurs excessives que Ton fait aux premières. Malheureusement ces autres industries sont plus disséminées : elles n'ont pas à leur tête de grands et opulents manufacturiers ; elles n'ont pas un puissant organe et elles ne savent pas, d'ailleurs, élever la voix. La Providence qui a doué le peuple français de tant d'habileté de main, d'un goût si perfectionné, d'un esprit si ingénieux, l'a destiné à dépasser tous les autres peuples pour les ouvrages où ces qualités ont quelque importance.

La conclusion de ce chapitre, c'est que les douanes ne sauraient en France produire autant de revenu qu'en Angleterre ou en Allemagne ; c'est aussi que Tintérêt bien entendu du pays exige que les droits de douane portent principalement sur cinq ou six articles, de consommation générale, le café, le sucre, le cacao, etc., qu'ils ne dépassent pas 10 à 15 p. 100 sur les articles fabriqués et qu'en outre un grand nombre de ceux-ci soient affranchis de toute taxe : c'est enfin qu'il faut se défier des prétendus droits compensateurs. Dans les questions douanières l'intérêt du Trésor est souvent accessoire : des taxes fort peu productives coûtent quelquefois énormément au pays. Il faut des législateurs très éclairés et surtout très désintéressés pour établir un bon régime de douanes (1),

(1) Depuis la troisième édition de cet ouvrage, la réaction protectionniste s'est encore singulièrement accentuée, comme en témoignent le droit de 5 francs sur les céréales en France el les nouvelles taxes sur le bétail. Presque tous les pays sont entraînés dans le même courant. Nous attribuons en grande partie aux mesures protectionnistes adoptées par la plupart des pays du monde la crise commerciale si intense qui sévit depuis 1881. (Note de la 4© édition.)

Dani l'intervalle entre la 4» et la édition de cet ouvrage, le mouvement protec* tionniste s'est énormément développé en France. Tous les traités de commerce ont été dénoncés. La Chambre a voté en 1891 un système de double tarif, Tun dit maximum^ Vautre dit minimum, le premier devant être appliqué aux pays qui traiteraient mal les produits français et le second aux contrées qui les recevraient dans des condi* tiens acceptables; le tarif mmimwm, d'ailleurs, pourrait toujours être remanié suivant la volonté des Chambres françaises, et aucun engagement ne serait pris à l'égard des puissances étrangères pour la fixité, même pendant une courte durée, des tarifs insérés. Ce système, fort déraisonnable, ne laisse aucune garantie aux relations commerciales internationales. Les droits inscrits au tarif minimum sont^ en outre,

dans beaucoup de cas prohibitifs. Si ce système triomphait, on peut considérer qu'it en résulterait un énorme dommage pour la France. Le commerce extérieur de la France s'est élevé en 1890 à 8,143,376,000 francs, dont 4,423,255,000 à rimportatioi^ et 3,720,121,000 à i'exportation. A ne considérer que les objets fabriqués, l'exportation officiellement constatée, qui se grossit dune très forte exportation occulte dans l^s malles des voyageurs, pour les objets de luxe, s'est élevée à 1,915,458,000 frai tandis que Timportation des objets fabriqués n'a été que de 603,005,000.

Quand la France prétend se lancer, avec cette imprévoyance, dans ce système ic quasi-prohibition, il y a chez d'autres nations un mouvement marqué vers un relâchement du protectionnisme par la conclusion de sortes à Unions douanières, L^Allemagne est en train de conclure (1891) avec rAulriche un traité de commerce comportant de notables abaissements des droits réciproques ; elle cherche à faire entrer aussi dans ce système de douanes à droits réduits l'Italie, la Suisse et la Belgique. C'est un embryon d'Union douanière. De même les États-Unis ont conclu avec le Brésil et Cuba des conventions stipulant dés faveurs douanières réciproques, et ils cherchent à en conclure d'analogues avec tous les pays américains. Ces ébauches d'unions douanières devraient avertir la France du péril, non seulement économique, mais politique, qui résulterait de son isolement. (Note de la édition.)

Nous avons maintenu dans ces dernières pages le texte des éditions antérieur* BOUS recoanaissons qu'une protection agricole nK)dérée pouvait s'imposer depuis l(Ss ,, surtout comme un abri provisoii:e ; mais on a porté la protection à uu degré très exagéré et très préjudiciable. (JSute de la 6^ édition.)

Il ne serait pas étonnant qu avec ks progrès agricoles récents ou en cours el par l'effet de sa population stationuaire, la France arrivât à avoir régulièrement des recetlcî* suf lisantes de céréales et de vin, sauf dans de très rares années de disette ; le produit des douanes françaises s'en trouverait alors atteint. (Note de la 7 ^ édition.)

L\^nornie aufrmentation du produit des droits de douane sur les blés en l'j et encore plus en l^Jll, à la suite de lu mauvaise récolte de 1910, la charge en est résultée pour l'ensemble de la population française, font penser qu'i aurait un grand intérêt à réduire de 7 francs par quintal à 4 francs, siuv>ii même à 3 francs, le droit sur Je blé ; nos agriculteurs bénéficieraient encore ainsi d'une {vroiectiou nol:^ble et l'ensemble de la population ne serait pas écrasé dans les années, d'ailleurs rares, de mauvaise récolte. On peut se reporter, sur ce point, au tableau de la pa^^re 785 et aux commentaires dont nous Tavons accompagné. (Note de la 8^ édition 1912.)