CHAPITRE XVI

CONCLUSION

'L'avenir financier de la France. — Les ressources et les dangers. — Les causes accidentelles qui ont sauvé les finances des peuples du continent européeu. — Les plus-values d'impôts n'ont pas été aussi considérables dans tous les temps. — Elles n'existaient pas au xviii* siècle. — Les impôts y rétrogradaient souvent pendant des périodes de 40 ou de 60 ans. — Faiblesse des plus-values jusqu'en 1850. — Influence de la transformation économique des sociétés. — La dépréciation et Y appréciation de lo)\ — Dangers de l'imprévoyance pour les finances françaises.

Nous sommes parvenu au terme de cette longue étude sur les principaux phénomènes financiers: domaine public, impôts, budget, crédit public. Quelques personnes jugeront peut-être que d'autres sujets encore eussent pu se rattacher à cet ensemble de recherches, ou bien eussent mérité un examen plus minutieux ; les moyens de perception, les procédés de comptabilité, la trésorerie ; mais ce sont là des faits contingents, variables, qui sont, suivant les pays et les temps, susceptibles de solutions diverses et que nous n'eussions pu approfondir sans entrer dans un détail infini. Ce sont des questions d'application plutôt que de science ; tel mode de trésorerie qui pourra être excellent en Angleterre sera mauvais ou médiocre en France. Quant à la monnaie, à l'organisation des banques, ce sont là de grands sujets, mais plus spéciaux, qui méritent des monographies ou plutôt qui doivent faire la matière d'ouvrages à part. L'objet de ce livre, c'était de rechercher les moyens qu'ont les Etats et les localités de se procurer des ressources, les ménagements qu'ils doivent y apporter pour ne pas épuiser le corps social ou n'en point arrêter le développement ; les précautions qu'ils doivent prendre pour ne pas se laisser entraîner dans la voie de dépenses inconsidérées et pour ne se point charger de dettes écrasantes.

Nous avons intitulé ces deux volumes : Traité de la science des finances, nous eussions pu leur donner un autre titre : Traité de Vabus des finances publiques. Ce qui frappe, en effet, l'homme attentif, c'est l'abus que les peuples modernes ont fait de l'impôt, comme de l'emprunt ; ce sont les expédients multipliés, souvent inextricables, auxquels ils ont recouru ; vrais prodigues, que ni les règles les plus prévoyantes de la législation budgétaire, ni le frein des parlements n'ont pu retenir dans l'entraînement de dépenses inconsidérées. Notre

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siècle a obéi à deux passions simultanées, Tune et l'autre épuisantes quand elles sont poussées à l'excès, Tune susceptible d'œuvres grandes et fécondes, l'autre naturellement dévastatrice : la passion des travaux publics et celle des armements militaires à outrance. Ce sont ces deux passions qui ont si terriblement enflé les budgets, qui ont créé des dettes si énormes et qui ont jeté la moitié du monde civilisé dans le cours forcé. Il y avait apparence que ces dépenses sans limites devaient plonger la plupart des nations modernes dans la ruine et infliger à plusieurs la banqueroute. Cependant les nations vraiment civilisées ont évité cette extrémité. Quelques pays seulement ou barbares ou dénués de bonne administration ou de loyauté* les Etats musulmans de la Méditerranée, le Pérou, l'Espagne, en sont arrivés à ce comble de maux et de désastres. D'autres beaucoup mieux administrés et plus dignes d'estime, l'Autricbe, l'Italie, ont dû mettre sur leurs fonds publics des impôts tellement élevés qu'ils équivalent presque à une banqueroute partielle.

Le mal eût été infiniment plus grand et plus général, les catastrophes financières eussent été presque universelles et irréparables sans deux grands faits économiques qui sont venus au secours des Etats en détresse, qui ont diminué le poids de leurs charges et augmenté leurs ressources : ces deux grands faits, c'est l'application de la vapeur , comme force motrice et, d'autre part, la découverte des abondantes mines d'or de la Californie et de l'Australie. Nous n'éprouvons aucune hésitation à dire que, sans ces heureux auxiliaires, la France et, d'une manière plus générale, les Etats de l'Europe continentale, ceux aussi des deux Amériques n'eussent pu supporter, comme ils l'ont fait, avec aisance le poids de tant de fautes politiques et économiques, de tant de folies et d'entraînements. C'est l'application de la vapeur à la locomotion et à la production qui a multiplié les produits par la diminution du prix de revient et par l'ouverture de nouveaux marchés, qui a ainsi accru larichesse socialer et par conséquent relevé le rendement des nombreux impôts qui: portent sur la consommation, sur les affaires ou sur la circulation. En second lieu, c'est la découverte des mines d'or et d'argent de la Californie et de l'Australie, ainsi que l'emploi déplus en plus fréquent des billets de banque, des chèques et des paiements par compensation, qui, par la dépréciation du numéraire, ont diminué le poids de tous les anciens engagements de l'Etat, ont réduit en réalité, si ce n'est en apparence, la charge de toutes les anciennes dettes. C'est à ces deux causes que la France et que la plupart des pays du monde doivent d'avoir évité la banqueroute, qui eût été, en d'autres tempsf la Conséquence naturelle et nécessaire d'une conduite politique et

économique pleine d'imprévoyance. Le peuplement du monde, le développement de contrées jusque-là sans industrie et sans commerce, comme les deux Amériques et quelques colonies anglaises, rabaissement des barrières douanières et les facilités données au commerce international, ont eu une action dans le même sens. De ces causes exceptionnelles, absolument propres à notre siècle, ou plutôt au dernier tiers de siècle, sont venues, en grande partie, les plusvalues constantes des impôts dans les pays d'une haute civilisation. On s'est habitué à regarder ces plus-values comme un phénomène qui a toujours existé ; on a cru qu'elles étaient dues seulement à l'épargne normale, à l'accumulation régulière des capitaux par l'économie, c'est là une erreur considérable. La plus grande part de ces plusvalues et du développement de la richesse sociale ne doit pas être attribuée à l'action lente de l'épargne qui n'eût pas eu la puissance de transformer en aussi peu de temps la fortune publique: c'est aux applications industrielles nouvelles, aux mines d'or et à la dépréciation du numéraire, enfin à l'expansion du commerce international, que sont dus ces résultats merveilleux. Aussi peut-on, pour tous les pays en général et pour la France en particulier, fixer une date précise où commencent l'essor rapide de la richesse sociale et les énormes plus-values des impôts. Gette date, c'est l'année 1850, qui est celle de la découverte des mines dlor d'Australie et de Californie, et qui est celle en même temps où les métiers mécaniques viennent d'être introduits dans la plupart des manufactures, et où les principales lignes de chemin de fer sont livrées à la circulation ou bien sont en construction dans la plupart des pays civilisés.

En France, de 1826 à 1846, la valeur en capital des successions constatées annuellement par le fisc a bien augmenté, mais dans des proportions légères: de 1,337 millions de francs elle a passé à 1,700 millions, ce qui n'est pas tout à fait une plus-value de 30 p. 100, ou une augmentation de 1 1/2 p. 100 par année. De 1849, au contraire, à 1869 la valeur des successions a presque doublé, montant de 1,889 millions à 3,636 millions, ce qui est une plus-value de près de 5 p. 100 par an (1). Le même phénomène se manifeste en Angleterre. De 1843 (année où il fut rétabli) jusqu'à 1853 inclusivement la valeur des revenus imposés à l' Income-tax est restée presque stationnaire, passant de 251 millions de livres à 262 millions, ce qui n'est qu'une plus-value de 1/3 p. 100 par année. De 1853, au contraire, à 1863, cette valeur s'est accrue de près de 30 p. 100, montant de 262 à 335 millions de livres, soit une plus-value de près de 3 p. 100 par année ; de 1863

(1) En 1885 la valeur des snccessions était de 5 milliards 406 millions; elle a décliné depuis lors et n'est que de 5,058 millions en 1889 (voir plus haut, page 188).

CONCLUSION. TOI

à 1868 l'augmentation a été encore plus grande, les revenus imposés dans cette dernière année s'élevant à 404 millions de livres, ce qui est un accroissement supérieur à 4 p. 100 par an (1). C'est que cette dernière période est celle où se font le plus sentir les effets des nouvelles applications industrielles, de la dépréciation des métaux précieux et de l'extension du commerce international.

C'est donc à des causes exceptionnelles et en grande partie fortuites que les États du monde civilisé doivent d'avoir pu supporter facilement le poids de leurs fautes politiques et économiques. Dans les siècles précédents il s'en fallait que la richesse publique se développât dans des proportions analogues, que les plus-values des impôts eussent relativement une importance aussi grande. C'est là l'explication des cruels embarras qu'éprouvaient les gouvernements de l'ancien régime, et des sinistres prédictions que faisaient, môme en Angleterre, les économistes et les philosophes. Chez nous les produits des impôts indirects augmentent à l'heure actuelle d'environ 2 1/2 ou 3 p. 100 par année; dans les temps passés ils étaient souvent stationnâmes ; quelquefois même ils rétrogradaient. Voici, par exemple, d'après les recherches de M. Glamageran, quels ont été à la fin du dix- septième et au commencement du dix-huitième siècle en France les produits de la ferme générale, ramenés au même type d'unité monétaire: en 1683, 124 millions de francs; en 1690, 117 millions de francs ; en 1716, 80 millions de francs ; en 1726, 81 millions et demi de francs (2). C'est que le royaume était appauvri par des guerres et par une mauvaise administration, mais c'est aussi que la richesse publique n'avait pas eu pour l'augmenter, en réalité ou en apparence, de merveilleuses découvertes industrielles, la dépréciation des métaux précieux et l'ouverture de débouchés nouveaux au delà des mers. Il en était de même alors en Angleterre. De 1720 à 1740, par exemple, dans une période de pleine paix, les revenus publics de la Grande-Bretagne sont restés absolument stationnaires. Ils étaient de 6,323,341 livres sterling en 1720, ils furent de 6,244,000 livres en 1741. On voit certains revenus qui comptent parmi les plus élastiques de notre système d'impôt, ceux de la poste notamment, rester dans la Grande-Bretagne absolument au même chiffre pendant près d'un demi-siècle: en 1720 les produits postaux étaient de

1) Voir le Report ofthe commis sioner s of Inîand Revenue, 1870, tome II, page 196. Les chiffres donnés dans le texte ne concernent que l'Angleterre et l'Écosse, parce que l'impôt sur le revenu n'a été appliqué à l'Irlande qu'à partir de 1853 : nous avons donc mis de côté ce dernier pays pour avoir des résultats comparables pendant toute la période de 1843 à 1868. En 1889 les déclarations à YIncome-tax pour l'Angleterre ei l'Écosse furent de 607 millions de liv. sterl., soit plus de 15 milliards de francs (2) Clama gérait, Histoire de l'impôt en France, t. Ilf, p. 242.

95,046 livres sterl. ; en 1762 ils ne montent qu'à 98,796 livres (1).

La merveilleuse élasticité des ressources des États modernes est donc un fait récent : c'est un phénomène propre, non pas tant à notre siècle tout entier, qu'aux trente dernières années. Avant l'afflux de i'or californien et australien, avant aussi la construction des chemins de fer, les États éprouvaient des difficultés beaucoup plus grandes pour faire face à des dépenses nouvelles et pour combler des déficits chroniques. C'est ainsi que de 1835 à 1843 l'Angleterre se trouva dans de graves embarras financiers qui provenaient principalement de ce que ses recettes restaient stationnaires : en 1834, elles étaient de 50 millions et demi de livres sterling, en 1842 elles montaient à 51,122,000 livres, ce qui ne représentait pour huit ans qu'une plus-value totale de 1 p. 100 : il est vrai que quelques impôts, notamment les droits de poste, avaient été réduits dans cet intervalle: mais eussent-ils été maintenus que la plus-value de cette période eût ^encore été très faible comparativement à celles que nous voyons se produire partout depuis trente ans.

Les mêmes phénomènes économiques, qui sont venus d'une manière si opportune et si imprévue au secours de nos budgets des recettes dans le dernier quart de siècle, ont contribué à rendre imprévoyants et prodigues les législateurs de la plupart des pays. Voyant naître d'une manière presque régulière chaque année des plus-values notables du produit des impôts, ils se sont laissé entraîner à les escompter et à multiplier les dépenses. Ils ont eu moins de défiance et d'éloignement pour les emprunts, moins de penchant à diminuer des taxes que le pays semblait supporter avec tant d'aisance, plus d'inclination à augmenter les crédits de tous les ministères. La prospérité ininterrompue rend entreprenant et confiant, surtout une prospérité qui vient d'événements inattendus et qui s'annonce comme étant en voie de croissance continue. Il n'est guère de pays qui ne se soit jeté avec ardeur dans les travaux publics, dans les dépenses dites reproductives et dans celles dites de luxe. L'argent levé par l'impôt ou même par l'emprunt pour des travaux publics bien conçus est parfois à la lettre le meilleur des placements. Mais il est rare qu'un État qui en entreprend trop à la fois, qui prétend être le guide de l'épargne nationale, qui croit avoir mission d'employer tous les capitaux nouveaux se formant dans le pays, ne se laisse pas entraîner à beaucoup de gaspillage, qu'il ne fasse pas chèrement ce qui pourrait l'être économiquement, qu'il proportionne toujours le capital dépensé au profit espéré. Ce sont surtout les pays

1) Voir Public Incarne and Expenditure, 1688-1 SG9, t. I, p. 62, 82 et 146.

CONCLUSION

neufs qui ont attiré sur eux des crises par la précipitation à commencer prématurément trop de travaux publics : ces entreprises désordonnées, et les emprunts extérieurs qui y pourvurent, sont la cause du cours forcé qui règne dans la plupart des États de l'Amérique du Sud, et de la banqueroute où plusieurs de ces pays ont été précipités. Sur le continent même de l'Europe, on peut se demander, au point de vue économique, si l'Autriche, la Russie et l'Italie n'eussent pas eu intérêt, non pas à retarder indéfiniment leurs grands travaux publics, mais à les faire avec plus de mesure. Ils y eussent gagné une assiette financière plus solide, et ils fussent sans doute dès longtemps sortis du cours forcé.

Nous ne parlons pas ici des dépenses énormes des ministères militaires qui dans la plupart des pays se partagent avec les intérêts de la dette les trois quarts ou les quatre cinquièmes des ressources budgétaires : ces dépenses sont faites par des considérations qui ne sont pas d'ordre économique. Mais il y a dans nos sociétés modernes et démocratiques, en France surtout, une cause particulière qui tend à faire hausser chaque année les dépenses diverses que l'on peut appeler facultatives, c'est la dépendance où se trouvent les membres du parlement d'une foule d'intérêts particuliers ou locaux. En principe, le régime parlementaire est regardé comme un frein aux dépenses excessives ; c'est là, en effet, ce qu'il devrait être : nous ne pouvons dire qu'il le soit. Il a, certes, de très grands mérites, qui le rendent cher aux peuples civilisés; mais il a précisément le défaut contraire à l'une des qualités qu'on lui attribue : dans une société démocratique comme la France et avec le suffrage universel, le régime parlementaire tend plutôt à augmenter qu'à restreindre les dépenses publiques. De toutes parts nos députés fondent sur le budget comme sur une proie ; chacun s'efforce d'en arracher un lambeau pour le distribuer à ses commettants : pour des subventions à des entreprises locales, pour des faveurs à des industries particulières, pour l'augmentation des traitements des fonctionnaires moyens ou petits qui ont une influence électorale, pour l'accroissement indéfini de tous les services publics ou pour la transformation en services publics de services jusque-là locaux ou privés, il y a dans le parlement des propositions nombreuses, persistantes, qui heureusement sont impossibles à satisfaire toutes ensemble et qui, grâce au ciel, se neutralisent parfois en se disputant la priorité. Il arrive aujourd'hui fréquemment que les crédits supplémentaires soient proposés, non par les ministres, mais par les membres du parlement : si l'on chicane le gouvernement sur quelques crédits minuscules, on veut lui forcer la main pour obtenir des dépenses beaucoup plus considérables. On

lui rogne quelques milliers de francs qu'il réclame, et on prétend lui faire dépenser des millions qu'il n'a pas.

La tendance habituelle à l'esprit démocratique, qui voit dans la commune et dans l'État les réparateurs naturels de tous les maux sociaux, les agents impartiaux et efficaces de tous les progrès, ne reste pas sans influence sur nos budgets : peut-être dans l'avenir en aurat-elle une beaucoup plus grande encore que dans le passé. On veut tout confier à l'État, on prétend rendre gratuits tous les services qui, exigeant un personnel et un matériel, doivent naturellement être rémunérés par quelqu'un, ou directement par ceux qui s'en servent, ou indirectement par tout le monde y compris ceux qui ne s'en servent pas. On veut l'instruction gratuite h presque tous les degrés, la médecine gratuite dans les campagnes, la justice gratuite aussi, les chemins de fer presque gratuits; par contre, on prétend que les armateurs doivent recevoir des subventions de l'État; on veut salarier toutes les fonctions temporaires que l'on regardait autrefois comme des charges honorifiques ; si quelque entreprise, fondée ou dirigée par des spéculateurs, fait de mauvaises affaires, si elle perd son capital ou si les administrateurs le dilapident, on réclame que TÉtat vienne à son secours et fasse payer à tous les erreurs ou les vols de quelques-uns : comme les votes que l'on émet sur ces divers points et sur beaucoup d'autres sont des votes isolés, fractionnaires, on ne se rend pas compte de la charge énorme qu'ils finissent par ajouter à nos gros budgets. Un ministre des finances, M. Léon Say, faisait remarquer, il y a quelques années, à la tribune (1) que les centimes additionnels départementaux à nos contributions directes s'élevaient en 1838 à 60 millions seulement, et les centimes communaux à 32 millions; qu'en 1875, au contraire, les premiers montaient à 144 millions et les seconds à 143. Les centimes départementaux avaient donc augmenté de 140 p. 100 en moins de quarante ans, et dans la même période les centimes communaux avaient plus que quadruplé. En 1890, les centimes additionnels locaux tant départementaux que communaux figurent au budget pour 388 millions de fr., soit une augmentation de 321 p. 100 depuis l'année 1838, en cin quante-deux ans, et de 35 p. 100 depuis 1875 (2). Que des dépenses utiles correspondent à cet accroissement des charges locales, cela est incontestable; mais les dépenses superflues y eurent aussi une part sensible; et depuis 1875 le revenu de la propriété foncière qui est de plus en plus chargé a diminué. Cette manie qui se répand de plus en plus de vouloir rejeter sur la commune ou sur l'État beau-

(1) Séance de la Chambre des députées du 20 février 1877.

(2) Voir le 1er volume de cet ouvrage, page 74G.

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coup de services, auxquels les particuliers pourvoyaient jadis, n'est pas l'un des moindres points noirs de nos finances.

On doit combattre également la théorie qui veut que l'État prenne la direction de toute l'épargne nationale, qu'il en surveille et en dirige l'emploi, qu'il en garantisse la conservation et les intérêts. A la tribune cette théorie a fait depuis quelque temps déjà son apparition, et elle s'étale chaque jour dans la presse, séduisant les esprits simples, soutenue d'ailleurs par beaucoup de financiers qui cherchent des bénéfices personnels aux dépens de l'État. L'épargne française, se consacrant aux valeurs mobilières, est, assure-t-on, de quinze cents millions par an (1) : d'où les apôtres de cette doctrine concluent que l'État, les départements ou les villes doivent faire annuellement pour quinze cents millions de travaux. Si l'on écoutait ces apologistes à outrance des travaux publics entrepris par l'État, il est clair que des sommes énormes seraient gaspillées en œuvres ou prématurées, ou excessives ou trop coûteuses. Un plan de travaux publics ne doit pas être trop gigantesque, sinon le coulage, l'imprévoyance s'y mêlent comme dans toutes les grandes affaires. Le public, le gros des contribuables, serait appelé à payer par des garanties d'intérêts des sommes énormes : de mauvais impôts seraient ainsi maintenus pour payer de mauvais travaux, c'est-à-dire des travaux trop fastueux, conçus avec légèreté, exécutés avec prodigalité. Un autre défaut de cette méthode, c'est que quand l'État prétend ainsi se faire le directeur et le garant de l'épargne nationale, il fait à l'industrie privée, à l'initiative individuelle, une concurrence que celles-ci ne peuvent soutenir. Les capitalistes habitués à placer leurs épargnes avec la garantie de l'État se détournent de toutes les entreprises qui ne leur semblent pas offrir le même degré de sécurité : or, toutes les entreprises privées sont dans ce cas. Peu à peu le ressort individuel se relâche, l'esprit bureaucratique avec tous ses défauts s'empare victorieusement de tout le champ de l'activité humaine : voilà le nouveau genre de socialisme qui nous menace.

Un des traits les plus remarquables et les plus déplorables des mœurs financières et administratives de la France, c'est le manque absolu de respect et de considération que l'on a chez nous pour le contribuable. Venir à son secours, le soulager, ou plutôt lui rendre ce qui lui est dû, en ne maintenant jamais un seul impôt qui ne soit absolument nécessaire, c'est une pensée qui ne rencontre pas d'écho

(1) La totalité de l'épargne française peut être évaluée à 2 milliards ou 2 milliards et demi par an, mais il faut tenir compte des améliorations faites aux fonds de terre ou aux bâtiments, et de tous les emplois individuels en dehors de toute intervention de valeurs mobilières.