LE CONTROLE PRÉVENTIF

Tout considéré, la comptabilité par exercices, sous la réserve des modifications que nous avons indiquées, nous paraît préférable à la comptabilité par gestion ; elle est seule rationnelle.

Du CONTRÔLE DE LA GOUR DEg^COMPTES. Le CONTRÔLE PRÉVENTIF.

Tant dans les préce^^ënTes éditions de cet ouvrage que da]QS~ctê^nomhveuiL Rvtic\es ds VJË'conomiste français, nous avons signalé les lacunes du contrôle de la Cour des Comptes, le manque d'efficacité pratique de ses observations et les graves inconvénients financiers qui en résultent. M. le procureur général Renaut, dans un discours à une des séances solennelles de la Cour, se reportait à quelques^tines de nos réflexions à ce sujet.

La nécessité d'une réforme devient chaque jour plus évidente. Les faits que nous venons de reproduire sur les abus courants actuels en témoignent. De nouveaux griefs de la Cour des Comptes éclatent chaque jour. Au mois de juillet 1898, le premier président de ce grand corps, M. Boulanger, s'exprimait ainsi : « La Cour s'est trouvée en présence de plusieurs questions d'ordre général qui touchent au principe de sa juridiction et aux règles du droit financier, » et il déclarait que de justes et énergiques réclamations seraient faites à ce sujet.

Ce ne sont pas seulement les ordonnateurs qui échappent en fait à la juridiction de la Cour des Comptes ; ce sont les comptables eux-mêmes que, par une connivence coupable. Ton s'efforce parfois de soustraire aux conséquences de ses arrêts. Voici les cinq principaux griefs que formulait la Cour en 1898, le premier relatif aux comptables et les autres concernant des comptabilités qui lui sont soustraites qu'on ne lui présente que dépourvues des pièces nécessaires pour les reviser. Les motifs de plaintes se résument ainsi :

I. Le ministre des finances s'arroge le droit de faire, de sa propre autorité, remise des amendes infligées pour débet aux agents des finances par la Cour des Comptes. La Cour soutient qu'elle prononce des sentences qui sont définitives et irrévocables, qu'elle punit les actes irréguliers des comptables par des amendes que seul le Président de la République pourrait enlever par décret et après avis du Conseil des ministres. Certes, la Cour des Comptes est encore bien bonne d'admettre que le Président de la République puisse ainsi suspendre l'effet de ses arrêts. Quelles garanties ont alors les citoyens et l'État lui-même? Voilà des comptables qui, soit par concussion, soit tout au moins par négligence, dissipation ou par ignorance des lois, sont en c'est-à-dire, somme toute, en déficit, ne représentent

pas les sommes qu'ils devraient représenter ; la Cour des Comptes, juridiction souveraine, sauvegarde des deniers publics, leur inflige

des amendes et le ministre des finances s'arroge le droit de leur faire remise de ces amendes. C'est la protection donnée par le gouvernement aux dilapidateurs ou aux dissipateurs des deniers publics.

Non seulement le ministre des finances ne devrait pas avoir le droit d'annuler ainsi les arrêts de la Cour des Comptes; mais le Président de la République ne devrait pas posséder cette prérogative ; tout au moins faudrait-il exiger qu'on publiât, à VOfficiel, les décrets avec motifs à l'appui faisant remise aux comptables des amendes prononcées contre eux par la Cour des Comptes. Le public pourrait alors savoir combien il y a d'agents prévaricateurs, ou dissipateurs, ou n'appliquant pas les lois, et quels ils sont, et il pourrait remonter à la source de Tindulgence qu'on leur témoigne.

II. La Cour des Comptes déclare qu'il est nécessaire de modifier le mode des comptabilités coloniales et des pays de protectorat. La Cour déclare que. le désordre dans les comptes fournis par certaines colonies et par des pays qui leur sont annexés ne permet pas de s'y retrouver et que les sommes qui échappent, par ces comptabilités irrégulières et ténébreuses, à son examen, sont considérables. Elle conclut donc qu'il est nécessaire de réformer le mode de vérification des comptabilités coloniales et des pays de protectorat.

IIL La Cour demande qu'on organise une comptabilité pour les sommes engagées à la suite des conventions tendant à faire les travaux de chemins de fer, effectués avec les avances faites à l'État par les Compagnies. Il paraît que tous les comptes relatifs à ces travaux que l'État fait lui-même avec l'argent avancé par les Compagnies échappent à la Cour des Comptes.

IV. La haute assemblée ne peut pas davantage obtenir qu'on lui soumette des comptes où, par la nature des parties en présence et des entreprises à exécuter, il peut se glisser bien plus d'abus : ce sont les comptes des divers chemins de fer d'intérêt local, de tramways et de services d'automobiles subventionnés. La Cour opine que la situation financière des subventions et le détail des pertes subies par l'État du fait des garanties données à tant de Compagnies diverses, parfois de peu de consistance, doivent être soumis à ses vérifications, pour prévenir un gaspillage qui peut être important. Les ministres jusqu'ici se refusent à lui rien communiquer à ce sujet.

V. C'est ici un point très important et l'objet de beaucoup de débats dans le passé ; nous l'avons nous-même signalé dans les précédentes éditions de notre Tj^aité de la Science des finances : la Cour déclarequ'il est nécessaire de modifier complètement le mode de vérification des comptes matériels. Les nombreux effets qui s'entassent dans les garde-meubles, les arsenaux, les musées, les ministères^

LE CONTROLE PRi?^^

^-*xriiaîres, etc., ne sont l'objet d'aucune les bureaux de four^ni^i^^^^j^l^^ç^^^y^-j^^ conseillers passent toute

vérification s|^fger les dossiers y relatifs; mais ils ne peuvent vérifier ranijéênce des objets eux-mêmes et leur état; la Cour .^roit qu'il y a de regrettables disparitions et de continuels désordraSc

Voilà, certes, cinq catégories de griefs très graves contre les habitudes des administrations publiques et du gouvernement. Chacun rendra hommage à Tindépendance de la Cour des G^^mptes et t déplorera sa relative impuissance-

Il importe de faire droit aux demandes de la Cour et da lui soumettre absolument tout ce qui concerne la gestion de TÉtat et induit celui-ci en dépenses.

Mais une question beaucoup plus haute se pose ; la CoUi des Comptes est impuissante jvis-à-vis des ordonnateurs ; les ciédits ouverts par la Chambre peuvent être dépensés ou employét à des usages non légaux, sans que la Cour puisse faire autre chose que ide signaler ces abus, douze ou qiiin z^mois après la fin de Tannée î financière. Dans une démocratie notamment, plus sujette que tout autre régime politique à des entraînements, et au mépris des formalités légales, ces irrégularités, le plus souvent voulues et postérieurement couvertes par la complaisance d'amis politiques, peuvent avoir les inconvénients les plus considérables. Divers pays s'en^sgnt j)réoc- 3 u gé^^l^onJLjQrg^ Gour des Cojnptes.

En Belgique^ l'article 14 de la loi du 27 octobre 1846 sur la comptabilité publique s'exprime ainsi : « Aucune ordonnance de paiement n'est acquittée par le trésor qu'après avoir été munie du visa ile la Cour des Comptes. » La Cour des Comptes a une liberté d'aporéciation absolue. Dans la discussion de cette loi de 1846, on proposait de limiter les cas de refus du visa aux dépassements de crédits, ux imputations irrégulières, aux mandats fictifs, etc. Mais ces )ropositions furent rejetées et l'on préféra ne lier par aucun texte limitatif la liberté d'appréciation de la Cour. Celle-ci peut réclamer, r ant pour son visa que pour appuyer les observations qu'elle a le Iroit constitutionnel de transmettre aux Chambres, toutes les pièces justificatives.

Comme, toutefois, la Cour des Comptes ne peut empiéter surl'exéjutif ni arrêter la marche des affaires, voici ce qui arrive quand elle efuse le visa à une ordonnance : l'ordonnateur peut s'incliner devant e refus^î s'il croit, au contraire, la dépense légale et utile, le conseil ?es ministres en délibère; au cas où il décrète de passer outre, la (our des Comptes est obligée d'enregistrer l'ordonnance contestée.

mais avec résey^ves^ lesquelles réserv^^

avec laccompagnement des motifs. Cette p^i^"^,^^®^ Chambres lée par la loi du -11 octobre 1846, article 14 : « Lors?^!^ ^^^si formu^ croit pas devoir donner son visa, les motifs de son refus so/ilP.ui' ne nés au Conseil des ministres. Si les ministres jugent qu'il doit êfVo passé outre au paiement, sous leur responsabilité, la Cour vise avec réserves. Elle rend compte de ses motifs dans ses observations annuelles aux Chambres. »

Ce contrôle préventif, à coup sûr très doux, arrête^ en grande partie, la tendance au gaspillage et aux dépassements de crédits; en même temps il fortifie les ministres bien intentionnés dans leur résistanco aux soUiciteurs.

Depuis près de soixante ans, on le voit, ce système fonctionne avec succès en Belgique; on Ta introduit en Hollande, au Chili, au Japon, et également en Italie avec une variante qui l'accentue*

La loi italiiSJiiie du n février 1884 sur la comptabilité publique s'exprime ainsi : « Chaque ordonnance signée par le ministre ou son délégué est transmise à la Cour des Comptes qui Tenregistre et y appose son visa, après s'être assurée que cette ordonnance ne viole aucune loi et que la somme n'excède pas la limite du crédit y relatif... En aucun cas et sous la plus stricte responsabilité personnelle du trésorier central et de tous les trésoriers provinciaux, caissiers et percepteurs, il ne sera payé une somme quelconque dont les ordonnances n'auront pas été visées à la Cour des Comptes. »

Toutes les fois que le refus d'enregistrement de la Cour provient de l'insuffisance du crédit ou d'une imputation irrégulière, Tordonnauce est annulée, et il ne peut y avoir lieu à un enregistrement con réserva. Mais voici dans l'organisation italienne une stipulation bien plus importante, tout à fait capitale. Tous les décrets royaux quels qu'ils soient, tous les arrêtés ministériels, tous les actes gouvernementaux, qui peuvent engager les finances de l'État, tels que marchés, mises en adjudication, contrats de gré à gré, nominations d'employés, concessions de pensions, organisation de personnel, etc.^ sont, avant leur exécution, soumis à la Cour des Comptes qui doit en contrôler la conformité avec les lois. Après examen, la Cour enregistre et vise les actes ou refuse l'enregistrement et le visa. Dans ce dernier cas, elle énonce, dans une délibération motivée, transaiise au ministre compétent, les raisons de son refus. Si le ministre persiste à Kiaintenir sa décision, il doit en référer immédiatement au conseil des ministres, et si ce conseil adopte l'avis du ministre intéressé, la Cour des Comptes doit procéder à une nouvelle délibération, toutes sections réunies. Si cette seconde délibération maintient

LE CONTROLE PRÉVEiNTlF

l ropinion de la Cour dans la précédente, celle-ci est tenue, néan- I moins, d'enregistrer l'acte, mais avec réserves. Elle doit, en ce cas, dans les quinze jours, aux termes d'une loi du 15 août 1867, commu- 1 niquer aux présidents du Sénat et de la Chambre des députés ses considérants. Le Parlement est ainsi mis en état et en demeure de trancher le différend, et s'il apporte, comme on prétend qu'il le fait, de rindifférence devant ces observations et ces réserves de la Cour des Comptes, c^est lui qui est fautif.

L'utilité du contrôle préventif de la Cour des Comptes, tel qu'il existe en Belgique et à un plus haut degré en Itah'e, a été l'objet en i France de contestations. Certains lui reprochent d'être superfîcieL ) d'entraîner la Cour des Comptes dans le mouvement des passions j politiques, enfin de nuire au travail d'ensemble que la Cour fait à })Osteriori et qui serait plus de nature à frapper les esprits.

Telle n'est pas noire opinion ; enFrance le contrôle préventif des act^ des ordonnateurs est réduit à une appar^nr^p Thpy TmiiR^ les ordonnances des différents ministres doivent, il est vrai, être soumises au visa du ministr^des finances^qui doit se rendre compte de leur conformîîe~arvec^ législatives et les textes légaux ;

c'est, au ministère des finances, la direction générale des fonds qui est chargée de cette attribution importante et de haute confiance. Mais le ministre des finances en France n'a aucune autorité particulière sur ses collègues; il appartient à un groupe politique dont en général il n'est même pas le chef. Le direclmir--du--mouvemant géné^ral des^ fonds est un personnage administratif secondaire, révocable ou susceptible, plus doucement, d'être mis à la retraite. Les garanties manquent ici d'une façon quasi absolue.

En Angleterre, on s'est efforcé de créer un rouage qui assure avec efficacité le contrôle préventif. Il existe un haut fonctionuaire unique que l'on appelle le contrôleur-auditeur général, qui se trouve dans une situation particulièrement éminente. Nommé par la reine, payé sur le fonds consolidé, il ne peut être révoqué que sur les conclusions d'une adresse votée par les deux Chambres. Ily a loin de là à la situation subalterne et précaire de notre directeur du mouvement des fonds Aucune sortie de fonds de la Banque d'Angleterre, qui est le banquier du Trésor britannique, ne peut avoir lieu au nom de l'Échiquier, sans la signature du contrôleur-auditeur général. La trésorerie lui remet toutes ses réquisitions ; il les examine, vérifie leur conformité a.vec les votes du Parlement et, dans ce cas seul, les contresigne; s'il n'y a pas conformité, il refuse son visa.

On ne pourrait constituer en France un organe de ce genre. Il serait beaucoup plus pratique d'user de notre grand rouage de la

Cour des Comptes et de lui conférer les attributions qu'a la mêm^^ Cour, nous ne disons pas en Belgique, mais en Italie. Sans doute, ce ne serait pas là une panacée contre les irrégularités financières et les abus financiers; les gouvernements de parti et les Chambres de parti sont habitués à se soucier fort peu de la légalité ; en tout cas, le public serait éclairé à temps, et c'est un grand point.

Les démocraties modernes, particulièrement dans le domaine financier où elles montrent très peu de prévoyance, ont besoin de frein. Le contrôle préventif de la Cour des Comptes en est un; s'il n'est pas d^une efficacité absolue, il serait utile dans nombre de cas, et tout au moins il instruit le pays des infractions commises (1).

(1) L'Académie des sciences morales et politiques avait mis au concours, en 1894, le Contrôle des finances \ sur un rapport de M. Stourm, le prix a été décerné à M. Victor MarcB, auditeur à la Cour des Comptes, et une récompense de 1,500 fr. à M. Emmanuel Besson, qui a publié son étude sous le titre : Le contrôle des budgets en France et à Vétranger. Etude historique et critique sur le contrôle financier des principaux États depuis les temps les plus reculés jusqu'à nos jours, Paris, Maresq, 1899.

Depuis le début du xx® siècle, en face du débordement incessant des dépenses, il a été pris ou étudié en France certaines dispositions pour renforcer, ou plutôt créer, le contrôle préventif. La loi de finances du 26 décembre 1890 en avait bien établi le principe par son article 59, en ces termes : « Dans chaque ministère, il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées. Les résultats de cette comptabilité seront fournis mensuellement à la direction générale de la comptabilité publique (au ministère des finances). Un décret rendu sur la proposition du ministre des finances, déterminera les conditions d'application de la présente loi » . Le décret se fit attendre plus de deux ans et ne parut qu'en mars 1893. Les lois de finances du 28 décembre 1895, du 30 mars 1902 et du 31 mars 1903 vinrent en renforcer un peu les dispositions en stipulant notamment (article 53 de la loi du 31 mars 1903) que « le contrôleur des dépenses engagées dans chaque rainistère est nommé par décret contresigné par le ministre des finances et par le ministre intéressé ; il adresse ses avis directement et en double exemplaire au ministre des finances et au ministre dans les services duquel il exerce son contrôle » .

Dans la loi de finances de 1907, le Sénat inséra l'article suivant qui fut disjoint par la Chambre des députés : « Aucune mesure susceptible d'augmenter directement ou indirectement les charges de l'État ne peut être prise par un ministre qu'après avoir été communiquée au contrôleur des dépenses engagées. Si le ministre croit devoir passer outre à l'avis du contrôleur, celui-ci est tenu sous sa responsabilité d'en aviser immédiatement le ministre des finances : en ce cas, la décision ministérielle doit faire, avant l'exécution, l'objet d'une délibération du conseil des ministres, »

La Chambre des députés, dans le projet de loi de finances de 1911, encore en suspens devant le Sénat (juin 1911), inséra la disposition suivante : « Les contrôleurs des dépenses engdigées sont chargés, dans chaque département ministériel, de s'assurer de l'exactitude des évaluations de dépenses à engager, de la disponibilité des crédits, de la régularité de l'imputation proposée et de l'exécution du budget en conformité du vote du Parlement. Ils ont droit à la communication de toutes les pièces justificatives des engagements de dépenses et peuvent se faire présenter les états des restes à payer en fin d'exercice. Ils examinent en outre les conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les budgets d'autres départements ministériels. En cas de désaccord avec le département auquel il est attaché, le contrôleur en réfère au ministre des finances » . Le texte du Sénat, beaucoup plus bref, était plus décisif.