II

. i TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

Von a contractés pendant ces guerres, si Ton avait, au début des hostilités, augmenté immédiatement les impôts dans la proportion où on l'a fait quelques années plus tard ; mais, pour conduire les opérations avec la vigueur et la prodigalité qu'on y a mises, il eût toujours fallu une certaine somme de ressources extraordinaires, c'est-àdire d'emprunts.

Rien n'est plus remarquable, d'ailleurs, que la facilité avec laquelle le rendement des impôts fut quadruplé en vingt ans. L'histoire ne présente, croyons-nous, aucun exemple d'un développement aussi considérable de la taxation dans une période aussi brève que celle de 1793 à 1813. Si les financiers de la Grande-Bretagne eussent recouru à ces accroissements d'impôts dès les premiers jours de la lutte, on peut croire que la dette anglaise serait aujourd'hui moitié moins grande qu'elle n'est.

Décrivons brièvement l'importance, les fluctuations et la composition de la dette publique anglaise aux principales époques de la longue période qui s'étend de 1688 à 1877, c'est-à-dire pendant près de deux siècles. Les calculs peuvent se faire en intérêts ou en capital. La méthode qui consiste à évaluer une dette publique d'après le poids de ses intérêts annuels nous paraît la meilleure (1): c'est elle que nous suivrons de préférence.

En 1688, lors de la Révolution, le capital de la dette publique anglaise, qui se composait d'engagements divers, était estimé à 1,054,925 liv. sterl. Nous ne savons pas quels étaient les intérêts annuels de cette somme, ils devaient sans doute êtreau taux de7 à 8 p. 100-

En 1691,1e capital de la dette montait à 3,130,000 liv,, se composant aussi d'engagements divers non consolidés et produisant un intérêt de 232,000 liv,, soit 7 et demi p. 100 environ.

C'est en 1694 que nous voyons apparaître la première fois la dette fondée, pour une somme en capital de 1,200,000 livres; ce chiffre reste fixe jusqu'en 1698, tandis que les engagements de la dette non fondée ou flottante augmentent considérablement. A la fin de 1697 le capital de la dette fondée est donc de 1,200,000 livres, celui de la dette non fondée s'élève à plus de 13,320,000 livres, soit ensemble 14,520,000 livres ou 362 millions de francs ; les intérêts de ces deux dettes à la même époque montaient à l,0H,1121ivres, soit 25 300,000 francs, ce qui représentait 7 p, 100 environ du capital; il y avait en outre 311,407 liv. sterl. de longues annuités, si bien que le total des charges annuelles de la dette publique était d'environ 33 millions de Irancg.

(1) Voir sur ce point le chapitre xiv de ce iivre.

A partir de 1698 jusqu'en 1706 la dette fondée resta au chiffre de 3,200,000 liv. sterl. en capital ; elle fut plus que doublée de 1706 à 1710; depuis lors elle prit un accroissement considérable: c'est, en effet, à partir de 1711 et surtout de 1712 que TAngleterre fait la plus grande partie de ses emprunts en dette fondée et non plus en dette flottante. En 1710, la dette flottante ou non fondée était encore double de Tautre ; celle-là s'élevait en capital à plus de 14 millions de liv. sterl., pendant que celle-ci n'était que de 7,200,000 liv.; les deux réunies représentaient une somme de 530 millions de francs environ; les intérêts, y compris 777,000 liv. sterl. d'annuités à long terme, dépassaient 2,064,000 liv. sterl. ou 50 millions de francs.

En 1714, année qui a suivi la paix d'Utrecht, le capital de la dette fondée ou non fondée était supérieur à 36 millions de liv. sterl. (900 millions de francs), et les intérêts y compris les annuités étaient de 3,063,000 livr. ou 77 millions de francs environ. C'était déjà une bien grosse somme, si Ton considère le peu de temps pendant lequel cette dette avait été contractée. Les revenus de T Angleterre étaient alors de 5,361,000 liv. sterl. (135 millions de francs) ; les charges de la dette représentaient donc près des trois cinquièmes du revenu public. La dette fondée était alors triple de la dette flottante.

En 1721 , à la fin de la guerre commencée en 1718 contre l'Espagne, la dette publique anglaise atteignit en capital le chiff'rede 54,405,108 liv. sterling., soit 1 milliard 360 millions de francs en chiffres ronds ; la dette fondée (49,800,000 liv. sterl.) formait à elle seule plus des neuf dixièmes de ce total, la dette flottante était réduite au chiffre relativement faible de 4,593,000 liv* On voit combien les habitudes financières du gouvernement s'étaient modifiées ; on ne contractait plus d'emprunts qu'en titres de la dette fondée, c'est-à-dire consolidée, suivant l'expression qui devint plus tard à la mode lorsque tous les fonds particuliers sur lesquels étaient assignés les intérêts de la dette publique furent réunis en un seul. Dans la même année le total des intérêts à payer pour la dette, y compris les annuités à long terme, s'élevait à 2,845,380 liv. sterl. ou 72 millions de francs environ. On remarquera que les annuités à long terme ne représentaient qu'une très faible partie de cette somme, soit 183,224 liv. Quelques années auparavant le chiffre des annuités était six fois plus considérable. Mais on avait transformé autant que possible, par la méthode des conversions, les annuités à long terme en titres de la dette fondée. C'est donc à cette époque que prévalut pour toujours le système des emprunts en rentes perpétuelles. En 1721, les revenus nets du trésor britannique montaient à 150 millions de francs en chiffres ronds (5,954,163 liv. sterl.) ; les intérêts de la dette égalaient

donc, OU peu s*en faut, la moitié du revenu public ; il y avait eu une i amélioration notable depuis 1714, le produit des impôts s'étant re- i levé dans cet intervalle et les intérêts de la dette ayant légèrement ^ diminué, quoique le capital en eût augmenté, ce qui venait de la décroissance des annuités à long terme et de l'accroissement de la dette fondée.

De 1721 jusqu'en 1738, pendant une période de paix, qui ne fut qu'un instant interrompue en 1724, la dette publique de l'Angleterre diminua tant en capital qu'en intérêts. La raison en était aux conversions, d'une part, et de l'autre, au fonctionnement de l'amortissement. En 1738, la dette soit fondée soit non fondée ne représentait en capital que 1 milliard 162 millions de francs environ (46,497,500 liv. sterl.); il y avait eu, dans les dix-sept années écoulées depuis 1721^ une réduction de près de 200 millions de francs ou de 16 p. 100 du capital de la dette britannique. Les intérêts, y compris les annuités à long terme, ne montaient plus qu'à 51 millions de francs environ (2,0^5,898 liv.) ; c'était une réduction de 21 millions de francs ou 30 p. 100 des intérêts annuels depuis 1721 ; le système des conversions avait contribué à cet allégement. L'Angleterre était alors dans une position très favorable ; ses revenus nets, légèrement moindres que dix-sept ans auparavant, montaient en 1738 à 144 millions de francs ; les intérêts de la dette ne prélevaient donc guère plus du tiers des ressources ordinaires, lesquelles auraient pu facilement être accrues. ij

Dix ans après, en 1748, lors du traité d'Aix-la-Gbapelle, la dette publique se trouvait accrue de 60 p. 100 en capital et de 55 p. 100 en intérêts. Le capital de la dette fondée ou non fondée était, en effets [ de 1 milliard 900 millions de francs (75^812, 132 livr. st.), et les intérêts, y compris les annuités à long terme, atteignaient le chiffre de \ 79 millions de francs (3,165,000 liv. st.) : la guerre avait été la cause ^ de cet endettement. Les revenus nets de la Grande-Bretagne montaient, en 1748, à 180 millions de francs, les intérêts de la dette prélevaient donc 44 p. 100 environ des ressources ordinaires du budget.

^ Nous pouvons noter une décroissance presque constante jusqu'en 4755, année qui précède la guerre de Sept ans. Le capital de la dette fondée ou non fondée est alors de 1 milliard 813 millions de francs (72,5U5,572 liv. sterl.), et les intérêts, y compris les annuités à long terme, ne montent plus qu'à 66,500,000 francs (2,650,041 liv.); il y avait donc eu dans ces années de paix une réduction de 4 et demi p. 100 environ sur le capital et de 16 pour 100 sur les intérêts de la «Ar^tte C'est encore aux conversions queTon doitceUe inégalité entre U

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réduction du capital et la réduction des intérêts. La dette non fondée était alors tombée à un chiffre singulièrement bas, elle n'atteignait pas 20 millions de francs en capital. Les revenus nets du Trésor en 1755 étaient de 175 millions de francs en chiffres ronds (6,937,537 ^iv. st.), soit un peu moins qu'en 1748: les intérêts de la dette préle- Taient ainsi 38 p. 100 seulement des ressources ordinaires du budget ; c'était une proportion plus favorable qu'en 1748.

A la paix de 1763 la dette publique se trouvait singulièrement accrue : le capital atteignait 3 milliards 320 millions de francs (132 ,716, 490 liv. st.), et les intérêts, y compris les annuités àlong terme, 126,000,000 de francs (5,032,733 liv. sterl.).Le capital et les intérêts avaient presque doublé par suite de la guerre de Sept ans : il s'en fallait que les revenus nets du Trésor eussent augmenté dans une pareille proportion ; ils montaient à 247 millions de francs, les intérêts de la dette prélevaient donc plus de la moitié aes ressources budgétaires.

De 1763 à 1775, années de paix, il y eut décroissance constante du capital et des intérêts de la dette ; celui-là s'élevait, en cette dernière année, à 3 milliards 172 millions de francs (126,842,811 liv. sterL), et ceux-ci à 118 millions de francs (4,703,515 liv. st.) ; la diminution est bien légère, elle n'est guère que de 7 p. 100 sur les intérêts et de 4 p. 100 sur le capital. Les revenus nets du Trésor montaient alors à 277 millions de francs environ ; les intérêts de la dette prélevaient donc 43 p. 100 des recettes ordinaires.

Les huit années delà guerre d'Amérique portèrent à un chiffre énorme pour le temps le capital et les intérêts de la dette. Le capital s'éleva, en effet, pendant Tannée 1783, à 5 milliards 800 millions de francs (231,843,631 liv. sterl.), et les intérêts à 227 millions de francs (9,065,585 liv. sterl.); c'était une augmentation de plus de 80 p. 100 relativement aux chiffres de 1775. Les revenus nets du Trésor en 1783 montaient à 317 millions de francs ; les intérêts delà dette prélevaient donc à peu près les trois quarts des recettes de l'État.

Contrairement à ce qui s'était vu jusqu'alors^ la période de paix de 1783 à 1793 n'amena aucune diminution de la dette publique : tout au contraire, elle s'accrut légèrement. En 1792, dernière année de paix, le capital de la dette fondée ou non fondée monte à 6 milliards de francs (239,663,421 liv. sterL), et les intérêts à 236 millions de francs (9,432,179 liv. sterl.) : il y a donc eu une augmentation de 3 p. 100 environ sur le capital et de 4 et demi p. 100 sur les intérêts. Pendant la même année, les revenus nets de la Grande-Bretagne étaient de 466 millions de francs; les intérêts de la dette prélèvent donc alors environ 50 p. 100 des ressources budgétaires.

On a vu combien la dette anglaise s'accrut de 1793 à 1802 : le re-

tard que l'on mit à augmenter les impôts dès le début des hostiliiéi fit contracter des emprunts énormes. En 1802, le capital de la dette Dfiontait à 13 milliards 500 millions de francs (537, 653, 008 liv. sterl.), tes intérêts y compris les annuités atteignaient le chiffre de 507 millions de francs ; pendant la même année les revenus publies s'él«vaientàun milliard de francs en chiffres ronds (39,086,000 liv. sterl.); 54 p. 100 environ des recettes budgétaires étaient donc consacrés au paiement des intérêts de la dette. Ces neuf années de guerre avaient plus que doublé le capital et les intérêts déjà considérables de la del te britannique.

L'éclaircie de la paix d'Amiens iut de si courte durée qu'elle ne put avoir aucune influence sur la dette publique. La pratique de l'endettement continua jusqu'en 1815, quoique d'une manière un peu moins intense que pendant la dernière décade du siècle précédent. En 1815, la dette britannique atteint le point culminant, soit un capital de 21 nalliards 525 millions de francs (861,039,049 liv. sterl.) et un chiffre d'intérêts, y compris les annuités à long terme, de 816 millions de francs (32,645,618 liv. sterl.) : c'était une augmentation d'environ 60 p. 100 sur les chiffres du capital et des intérêts de la dette en 1802. Pendant l'année 1815 les revenus ordinaires de l'État montaient à 2 milliards de francs en chitl'res ronds (79 millions de liv. sterl.) : les intérêts de la dette prélevaient donc 42 p. 100 environ des ressources budgétaires; la proportion était devenue plus faible qu'aux principales époques antérieures, parce que les impôts avaient été inliniment accrus.

De 18io à 1830 nous assistons à une réduction graduelle 3t presque constante, soit des intérêts, soit du capital de la dette britannique; à la dernière de ces années le capital de la dette ne monte plus qu'à 19 milliards 620 millions de francs (784,803,997 Uv. sterl.); c'est une réduction de 1 milliard 905 millions en quinze ans, soit de 127 millions par année; les intérêts s'élèvent, à la même époque, à 707 millions de francs (28,325,936 liv. sterl.), la réduction est ici proportionnellement plus grande que sur le capital; elle est, en effet, de 109 millions de francs en chiffres ronds, soit de 13 p. 100 du chiffre des intérêts en 1815; la pratique des conversions des dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé est une des causes de celte réduction plus rapide des intérêts que du capital ; d'un autre côté, si le capital de la dette a si considérablement diminué dans cette période, une des raisons principales, c'est la conversion facultative de titres perpétuels en annuités viagères ; en effet, le chiffre de ces annuités a augmenté de 35 millions de francs dans l'intervalle de 1815 à 1830. C'est donc moins à l'amortissement qu'à

LES ORlGIiNES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE ANGLAISE. oOû

ces deux procédés de conversions qu'est due pendant ce temps la réduction soit en capital, soit en intérêts, de la dette britaiTnique. En 1830, les revenus publics de la Grande-Bretagne montaient à 1 milliard 365 millions de francs (54,518,473 liv.). Lo seul paiement des intérêts de la dette prélevait ainsi 53 p. 100 des ressources du budget^ proportion plus défavorable qu'en 1815, mais due entièrement aux énormes réductions d'impôts faites depuis la guerre. Le capital do la dette publique avait été ramené, en 1830, à peu près aux mômes proportions qu'en 1813; les intérêts avaient lléchi au-dessous des chiffres de cette dernière année.

Pendant les onze années de paix qui suivirent 1830, contrairement à ce qu'on aurait pu attendre, le capital et les intérêts de la dette britannique augmentèrent par les déficits des budgets. En J841, le capital de la dette s'élevait à 19 milliards 805 millions (792,207,685 liv. sterl.), soit 200 millions de plus qu'en 1830; les intérêts de la dette, y compris les annuités, montaient à 737 millions de francs (29,462,030 liv. sterl.), soit 29 millions de plus que onze ans auparavant. Cette augmentation de la dette en pleine période de paix est une preuve de la mollesse et de l'imprévoyance du gouvernement d'alors. Les ressources ordinaires du budget n'atteignaient en 1840 que 1, 292 millions de francs (51,684,766 liv. sterl. ). Elles avaient donc diminué da 73 millions de francs depuis 1830 et de près de 700 millions de francs depuis 1815. Ces réductions excessives des impôts empêchaient tout amortissement sérieux et même contraignaient à des emprunts. Quoi qu'il en soit, les intérêts de la dette prélevaient en 1841 environ 57 p. 100 des ressources ordinaires du budget, proportion très défavorable.

De 18 42 à 1853 les finances anglaises furent conduites avec plus de sagesse et de fermeté ; la décroissance des intérêts de la dette fut continue, celle du capital fut moins constante, mais elle demeura encore assez sensible en définitive. A l'expiration de Tannée 1853 le capital de la dette ne montait plus qu'à 19 milliards 285 millions de francs (771,335,801 liv. sterl.); c'était une réduction de 520 millions de francs environ depuis 1841, soit de 44 millions par année. Les intérêts, y compris les annuités, s'élevaient en 1853 à 690 millions de francs, ce qui offre une réduction de 47 millions de francs par rapport aux chiffres de 1841. Il y avait donc eu dans cette période une amélioration très sérieuse. Les recettes normales et permanentes du Trésor pendant l'année 1853 atteignaientle chiffre de 1 milliard 477 millions de francs (59,096,667 liv. sterl.); les intérêts de la dette prélevaient par conséquent 46 p. 100 des ressources ordinaires de l'Etat.

Le capital et les intérêts de la dette se relevèrent naturellement

pendant la guerre de Crimée. En 1857 le capital en était de 20 m\U liards 200 millions (808,108,722 liv. sterl.), soit une augmentation, de plus de 900 millions de francs depuis 1853, les intérêts avec les annuités s'élevaient en 1857 à 714 millions de francs (28,550,039 liv/. sterl.), soit 24 millions de francs d'augmentation par rapport à Tan^* née qui précéda la guerre d'Orient. Néanmoins, la proportion du» chiffre des intérêts de la dette au chiffre des ressources normales du pays avait fléchi et n'était plus que de 39 p. 100, les impôts ayant été considérablement augmentés et les recettes ordinaires, en 1856-57, dépassant 1 milliard 823 millions de francs (72,893,312 liv. sterl.).

Depuis 1857, pendant la longue période de paix qui ne fut interrompue que par quelques guerres lointaines, celles de Chine, d'Abyssiuie et des Achantis, le capital de la dette britannique a subi une réduction constante; les intérêts aussi ont diminué, mais seulement pendant les premières années ; à partir de 1860, en effet, ils se sont légèrement relevés, ce qui doit tenir à une recrudescence de la méthode des conversions, des titres consolidés en rentes viagères. En 1S69, le capital de la dette anglaise ne montait plus qu'à 18 milliards 735 millions de fi ancs (749,314,132 liv. sterl.). C'était une diminution de 1 milliard 467 millions de francs depuis 1857, soit de 122 millions de francs par an. Ce capital de la dette anglaise était le plus bas que l'on eût vu depuis 1812. Quant aux intérêts et annuités, ils montaient en 1869 à 668 millions de francs (26,691,457 liv. sterl.) ; c'était une réduction de 46 millions de francs depuis 1857 ; mais pendant toutes les années antérieures, depuis 1800, le chiffre des intérêts et annuités avait été un peu moins considérable, ne s'élevant, en 1860, qu'à 650 millions de francs (26,024,657 liv. sterl.).

C'est à l'année 1869 que s'arrête le grand document parlementaire anglais auquel nous avons emprunté tous les renseignements qui précèdent : les Staiistical Abstracts nous fournissent des renseignements qui nous permettent de conduire cet exposé jusqu'au moment le plus proche de celui oti nous écrivons. En 1877, les intérêts de la dette publique fondée ou non fondée, les annuités et les frais d'administration de la dette {management) montaient à 693 millions de francs (27,700,000 liv. sterl.) (i). C'est un chiffre supérieur de vingt-cinq millions de francs à celui de 1869 ; mais il faut remarquer que les intérêts de la dette fondée n'ont cessé de diminuer, tandis que les annuités, soit viagères, soit à terme fixe, n'ont cessé d^augmenter, s'é-

(1) Il y a de très légers écarts entre les chiffres donnés par le Statistical Abstract pour la période antérieure à 1869 et les chiffres du document parlementaire : rien n'est plus fréquent que ce manque d'absolue concordance entre des publications offrcielLes faites à différentes époques.

LES ORIGINES ET LE DÉ VEf.OPPEM ENT DE LA DETTE ANGLAISE. r>01

levant en 1877 à 135 millions de francs, tandis qu'elles ne montaient en i862 qu'à 46 millions de francs. On voit combien la pratique des conversions de titres consolidés en rentes viagères a été active pen dant cet intervalle; or, c'est là un des modes d'amortissement de la dette publique. Eu 1887 le mouvement s'était encore accentué dans la même direction : le total des charges de la dette publique de toute nature, en y rattachant aussi bien les charges permanentes que les charges accessoires, s'élevait, à 27,958,023 liv. sterl., soit 698,950,000 francs, chiffre supérieur de 6 millions de francs à celui de 1877 et de 31 millions de francs à celui de 1869. Il y avait eu dans l'intervalle de nombreuses expéditions lointaines. Mais la dette consolidée n'avait cessé de tenir dans cet ensemble une place de moins en moins considérable. Les annuités terminahles s'élevaient à en^;iron 204 millions de francs (8,131,218 liv. sterl.), ayant augmenté de 69 millions depuis 1877 et de 158 millions depuis 1862 : l'intérêt de la dette con. golidée était tombé à 469,290,000 francs (18,771,838 liv- sterl.), le chiffre le plus bas auquel elle se fût trouvée depuis 1815; ç^a été un principe depuis trente ans en Angleterre de ne plus augmenter la dette consolidée. Les autres parties de la charge de la dette publique concernaient la dette flottante, quelques engagements divers et les frais d'administration.

La conversion de 1888 réduisit à 16,836,000 livres (424 millions de francs) Tintérét de la dette consolidée. Depuis la refonte en 1887 du nouveau fonds d'amortissement, établi en 1876, le service total de la dette anglaise a été fixé d'abord à 26 millions de liv. sterl. (655 millions de francs), puis après la conversion de 1888 à 25 millions sterl. (630 millionsde francs), Técart entre cette somme fixeet ce qu'exigent les engagements envers chaque catégorie de créanciers constituant l'amortissement annuel. En 1898-99, avant la guerre de l'Afrique du Sud, cette somme de 25 millions de liv. sterl. du service de la dette britannique se répartissait ainsi : 16,009,557 liv. sterl. (400 millions 1/4 de fr.) pour les intérêts de la dette consolidée ; 7,281,703 liv. (182 millions de fr.) pour les annuités terminables de toute nature; 139,254 liv. pour la dette non fondée {unfunded debt)^ soit 3 1/2 millions de francs; 175,027 liv. (environ 4 1/2 millions de francs), pour les frais d'administration; enfin 1,394,459 liv. (35,000,000 francs), pour l'amortissement, qui complétaient la somme de 25 millions sterl. fixée définitivement pour le service de la dette. Cette somme de 630 millions de francs, comprenant un fort amortissement, est inférieure de 63 millions à la charge de 1877 et de 38 millions de fr. à celle de 1869.

Quant au capital de la dette anglaise au 31 mars 1899, il figurait aux documents officiels pour 635,393,734 liv. sterl. (15 milliards

885 millions de francs) se réparlissant ainsi : 583,186,305 liv. sterl, (14,580 millions de francs) pour la dette consolidée, 36,702,267 liv. sterl. (920 millions de francs) pour la valeur des annuités terminables, 8,133,000 liv. sterl. (203 1/2 millions de francs) pour la dette non fondée, et 7,372,162 liv. sterl. pour de petits engagements spéciaux.

Nous avons suivi la conduite de la dette britannique jusqu'à la guerre de l'Afrique du Sud. On voit en combien peu de temps ont été formés la plupart des engagements qui la composent ; combien a été lente et faible la réduction du capital et des intérêts, dans ces 84 années de paix à peine interrompues par une courte tempête, celle de l'expédition de Grimée. Tandis que depuis 1688 jusqu'en 1815 les années de guerre avaient dépassé en nombre les années de paix, le XIX' siècle, sauf les trois premiers lustres, aura été pour la Grande- Bretagne une ère de profonde tranquillité. Il eût été naturel qu'elle profitâtde ce calme heureux pour racheter toute sa dette. Elle l'eût pu sans grands sacrifices. Le point culminant atteint parla dette britannique se trouve dans la dernière année de la guerre contre la France, le capital de cette dette était alors de 21 milliards 525 millions de francs ; au 31 mars- 1899, il montait à 15 milliards 885 millions de francs; ce n'est donc qu'une réduction de 5 milliards 640 millions de francs, soit de 26 p. 100 en 84 années de paix presque ininterrompue. Quant aux intérêts et annuités, ils s'élevaient, en 1815, à 816 millions de francs; ils ne montaient plus en 1877 qu'à 692 millions, et en 1898-99 à 582 millions 1/4, fonds d'amortissement déduit : il y a donc une diminution de 234 millions de francs environ, ou de 28 1/2 p. 100 depuis 18fo.

« Grâce à sa position insulaire et à la prudence de ses hommes d'État, l'Angleterre a pu échapper aux luttes terribles qui ont ébranlé dans le dernier demi-siècle toute l'Europe centrale et compromis les finances de plusieurs grandes nations; sa richesse afaitdespro grès énormes. Mais ces heureux effets de la politique et de l'activité britanniques n'excusent pas complètement la mollesse avec laquelle on a racheté la dette. On a préféré réduire constamment les taxes, si bien que, en 1841, les impôts étaient de 35 p. 100 moindres qu'en 1815 (2 milliards de francs en 1815 et 1,290 millions seulement en 1841) : les recettes normales du budget n'ont atteint de nouveau celles de 1815 que vers 1878. Ces dégrèvements étaient pour la plupart légitimes. La production en a reçu une impulsion considérable. Mais, sans gêner le travail et l'épargne, on eût pu avoir racheté à l'heure actuelle la moitié de la dette britannique. Ainsi, en 1815, V Income tax rapportait 368 millions de francs; on le réduisit d'abord d'un quart en 1816, puis on le supprima en 1817; n'aurait-on pu le conserver et en tirer jusqu'en 1840 environ 200 millions de francs par an et, à partir

de cette époque, 3 ou 400 millions, ce chiffre de 400 millions ayant été dépassé en 1856 avec des tarifs encore modérés? Cette seule modification dans le régime fiscal anglais eût eu pour efTet que la dette publique aurait disparu à l'heure actuelle.

c< Or combien serait favorable la situation d'un grand pays comme l'Angleterre s'il n'avait pas de dette publique ! Que de ressources seraient à sa disposition pour toutes les entreprises utiles, pour toutes les améliorations et les réformes sociales, pour tous les progrès matériels et moraux I Assurément, le développement de la richesse publique n'eut pas été entravé en Angleterre par le maintien à un tarif réduit de l'impôt sur le revenu en 1817 et par l'augmentation de cet impôt à partir de 18 42 : ces sortes d'impôts ne troublent paa le travail, ils n'empêchent pas l'épargne, quand ils sont à un taux modéré qui ne dépasse pas 3 ou 4 p. 100 (i).

<( Le gouvernement anglais doit, néanmoins, être loué d'avoir depuis un quart de siècle renoncé aux emprunts en consolidés et d'une manière générale aux emprunts à long terme. »

Ainsi parlions-nous dans la précédente édition de cet ouvrage. La guerre sud-africaine (1899-1902), malgré que l'on y ait recouru à de notables augmentations d'impôts (voir plus haut, p. 296), est venue soudain grossir considérablement la dette publique britannique: au 31 mars 1903, elle monte à 798,349,190 liv. sterL, soit, au pair de 25 fr. 22, une somme de 20 milliards 135 millions de francs; cette dette se décompose ainsi à cette date de fin mars 1903 : 640,085^726 liv. sterl. (16 milliards 142 millions de fr.) de dette consolidée, 53,560,036 liv. sterl. (1,400 millions de francs) de capital des annuités terminables, 75,133,000 liv. sterl. (1,895 millions de francs) de dette non fondée et 27,570,428 liv. sterl. (environ 700 millions de francs) d'engagements spéciaux. Ce subit enflement de la dette publique britannique, à la suite d'une guerre que personne ne prévoyait et dont nul en tout cas n'eût deviné les proportions, vient à l'appui des réflexions que nous faisions dans les précédentes éditions de cet ouvrage. Par contre, la seconde partie, effectuée en 1903, de la conversion décidée en 1888, du 3 p. 100 en 2 3/4 immédiatement et en 2 1/2 au bout de quinze ans, a procuré sur les intérêts une nouvelle économie de 35 millions de francs environ sur la dette existant en avril 1899.

Nous n'insisterons pas ici sur les trois modes qui ont simultanément ou successivement contribué à la réduction de la dette an-

(1) En France, toutes les personnes qui ont leur fortune en valeurs mobilières au porteur autres que les fonds publics français ou étrangers supportent, outre toutes les autres charges directes et indirectes, un impôt sur le reveuu de plus de 10 p. 100, par la combinaison de la taxe de transmission qui est perçue par abonnement et de la taxe de 4 p. 100 sur le revenu. Cet impôt nous semble, il est vrai, excessif.

glaise en capital ou en intérêts : l'amortissement proprement dit, la conversion de dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé, la conversion de titres consolidés en annuités à long terme. On en trouvera Texposé dans les précédents chapitres.

Il est un point sur lequel on doit féliciter la nation britannique et les hommes d'État qui ont été à sa tête depuis 1815 : c'est que, u lexception des sept années de la période 1837-1843, la dette n'a guère été augmentée par les déficits ou les découverts des budgets de paix, comme cela est arrivé d'une façon presque constante à une nation voisine. Parmi les quatre-vingt-trois années d'avril 1810 à mars 1899 il ne s'en trouve que vingt-neuf en déficit ; parmi ces 29 années déficitaires, deux sont les années 1816 et 1817, qui supportent la charge de la liquidation des grandes guerres précédentes : quatre autres, celles de 1854, 1855, 1856 et 1857, ont supporté les dépenses extraordinaires de Texpédition d'Orient; si Ton défalque ces six exercices, il reste soixante -dix-sept années de véritable paix, sauf de petites expéditions lointaines ; vingt-trois de ces années se soldent en déficit et cinquante-quatre en excédent : parmi ces vingt-trois années otiles recettes ordinaires n'ont pas atteint les dépenses, huit se suivent et forment une série, marquant une époque où l'imprévoyance était au pouvoir (1835-1842). C'est surtout depuis la guerre de Grimée que la gestion financière de l'Angleterre est devenue très exacte. Parmi les dix-neuf exercices qui vont du 1®' avril 1858 au 31 mars 1877 (l'année financière commence en Angleterre au 1er avril), il n'en est que quatre qui aient présenté un découvert, les quinze autres ont offert un excédent. La somme de ces quatre découverts ne monte qu'à 200 millions de francs : ce qui fait une moyenne de 50 millions par année où les recettes ont été insuffisantes. La somme des excédents des quinze autres années de la période s'élève à 845 millions de francs. Ainsi dans cette série des dix-neuf années de 1858 à 1877 les excédents budgétaires, aéfalcation faite des déficits, ont été de 645 millions de francs, soit de 33 millions de francs en moyenne par année- La dette publique britannique n'a donc pas pour origine l'insuffisance des recettes pendant les annéede paix. De 1878 à 1887, cependant, en Angleterre comme en France, la gestion des finances est devenue moins exacte, et soit par le fait des expéditions lointaines, soit par tout autre cause^ les déficits dans ^a période décennale de 1878-1887 sont plus nombreux et plus Importants que les excédents. Le déficit de 1878 est de 2,640,000 liv. (66 millions de fr.); celui de 1879 atteint 2,291,000 liv. (58 millions de fr.); celui de 1880 monte à 2,840,008 liv. (71 millions de fr.), celui de 1886 à 2,642,543 liv. sterl. (66 millions de fr.). Les excédents de

1881 et de 1882 sont, au contraire, très faibles ; 933,000 liv. (24 millions de fr.) pour le premier et 349,000 liv. (8,800,000 fr.) pour le second. Dans ces dix années les déficits atteignent 286 millions de fr , et les excédents 59 millions, laissant pour la période un déficit total de 227 millions de francs. De 1888 à 1898 on revient à la sagesse ; les excédents atteignent 345 millions de francs et Tunique déficit (année 1894) n'est que de 4,250,000 francs. En 1898-99, lexcédent avait beaucoup faibli (4,135,000 francs seulement).

Rappelons que l'Angleterre, dans ses émissions d'emprunts, a longtemps évité la faute de reconnaître à ses créanciers un capital plus considérable que celui qu'ils lui avaient réellement versé. Elle empruntait au pair, joignant à l'intérêt de 5, de 4 ou de 3 p. 100, quand cela était nécessaire, quelque avantage collatéral tel qu'un billet de loterie ou une annuité devant durer un espace de temps déterminé. De cette manière le capital de la dette perpétuelle n'était pas supérieur au capital dont TÉtat avait bénéficié.

Hamilton montre que, de 1755 à 1763, pour les besoins de la guerre de Sept Ans, le gouvernement anglais emprunta 53 millions de livres sterling effectifs et que cette série d'emprunts grossit de 54 millions 230,000 livres le capital de la dette. On voit combien était faible la différence entre le montant des sommes versées au Trésor et le montant des sommes reconnues aux rentiers. Encore doit-on dire que sur les treize emprunts de celte série, onze furent conclus strictement au pair. Deux seulement, en 1759 et en 1760, furent émis légèrement au-dessous du pair, ce qui explique cette différence presque insignifiante entre les versements effectifs et le capital nominal pour les opérations de cette époque.

De 1776 à 1780, pendant la première partie de la guerre d'Amérique, il fut fait toute une série d'emprunts, qui rapportèrent au Trésor 32 millions de livres sterling et qui grossirent de 32,150,000 livres le capitaf de la dette publique; ici, il y a une concordance presque complète (entre le chiffre de l'accroissement du capital de la dette et le chiffre des versements effectifs des prêteurs. Sur les cinq opérations de cette période, les quatre plus importantes furent conclues absolu- ! lient au pair; la première seule fait une exception presque insignilirinte, les rentiers ayant versé 2 millions de livres sterling, pour lesquels on leur reconnut un capital de 2 millions 150,000 livres. Ainsi des milliards de francs ont été empruntés au pair par l'Angleterre dans le courant du dix-huitième siècle.

C'est à partir de la seconde moitié de la guerre contre les États-Unis d'Amérique que les financiers de la Grande-Bretagne se mettent à recourir à des emprunts au-dessous du pair. De 1781 à 1785 il fut fait

€06 TRAITÉ DE LA SCIl£NGE DES FINANCES.

six grandes opérations de crédit qui procurèrent au Trésor 91 ,763,842 livres sterling effectives et qui grossirent de 115,^267,993 liv. le capital de la dette publique. Cette funeste coutume persista et s'aggrava encore pendant la guerre contre la France. Les emprunts contractés de 1793 à 1802 fournirent au Trésor 217 millions de livres sterling et accrurent de 329 millions de livres le capital nominal de la dette : les sommes versées ne représentaient donc plus que les deux tiers du capital reconnu aux créanciers. Il eût été facile d'éviter cet énorme inconvénient en empruntant en 5 p. 100 au lieu d'emprunter eu 3 p. 100, même en joignant au revenu fixe et perpétuel quelque avantage accessoire ou passager, comme les loteries et les annuités terminables. On eût ainsi singulièrement facilité la décroissance ultérieure de la dette publique par le jeu combiné des conversions et de Tamortissement. Si Ton eût suivi cette conduite, le capital et les intérêts de la dette anglaise seraient aujourd hui d'un tiers inférieurs aux chiffres actuels.

Quant aux variations du crédit britannique, Hamilton fournit les renseignements suivants pour la période de 1720 à 1813. Les plus bas cours du 3 p» 100 furent de 47 en juin 1797 et de 47 3/8 en janvier 1798 ; le plus haut cours du même fonds fut celui de 107 en juin 1739; le plus bas cours du 4 p. 100 fut de 59 1/2 en janvier 1798 et le pl us haut cours de 107 1 /4 en aoû t 1799 ; le plus bas cours du 5 p, 100 fut de 69 3/8 en janvier 1798, et le plus haut cours fut de 122 1/4, en août 1791. C'est donc en janvier 1798 et en juin 1797 que le crédit britannique fut le plus faible. Alors les cours des fonds furent notablement inférieurs à ceux de nos rentes françaises en 1870 et en 1871. Il s'écoula un siècle et demi avant que les consolidés anglais retrouvassent le cours de la première partie du xviii^ siècle, notamment de 1739. Pendant la seconde guerre contre la France (1802-1815), les 3 p. 100 consolidés oscillèrent de 50 1/4 en 1803 à 72 1/2 en 1814. De 1814 à 1880 les cours les plus élevés atteints par le 3 p. 100 britannique ont été ceux de 101 1/4 en 1844, 100 5/8 en 1845, 101 en 1847, 101 3/4 en 1852, 101 en 1853. Jusqu'en 1882, on ne revit plus ces cours. Le plus bas cours dans toute cette période, celui de 79 7/8, est en 1848. Il était rare que les consolidés 3 p. 100 tombassent audessous de 90 francs ; cela n'arrivait que dans le cas de guerre nationale, comme Texpédition d'Orient, ou de grandes catastrophes européennes, pleines d'imprévu, comme celle de 1870. Néanmoins, le crédit anglais, au dernier quartier du xix^ siècle, était moins élevé que sous Robert Walpole ; jusque vers 1888, il ne s'était présenté, depuis 1739, aucune occasion de conversion du 3 p. 100 en 2 1/2 ou même en 2 3/4. Après un premier essai, modiocromont réussi, de conversion

facultative desfondsS p. 100 en -2 8/4 ou 2 1/2 p. 100, par M. Ghilders, en 1884, M. Goschen a pu, en 1888, convertir tous les fonds 3 p. 100 en 2 3/4 jusqu'à 1903 et en 2 1/2 à partir de 1903, garantis contre toute conversion nouvelle jusqu'en 1923 ( Voir plus haut, p. 525 et 526), En juillet 1896 le 2 3/4 p. 100 britannique, prochain 2 1/2, cotait 114; la guerre sud-africaine le précipita au-dessous de 90, puis, la conversion du 23/4 en 21/2 ayant surpris une partie du public, quoique décidée, annoncée et acceptée^quinze ans auparavant, le cours des consolidés finchit à 86 7/8 en 1903 et tombe graduellement à 77 1/2 en 1911^

Avant la guerre sudrafricaine, les Consolidés anglais paraissaient, entre tous les titres du monde, les mieux assis. On vantait la solidité de la situation du pays, la prudente direction de sa politique intérieure et extérieure, sa situation insulaire, Tabondance des capitaux ; on signalait, en outre, que l'accès de la propriété foncière y étant difficile, Tune des formes de placement que recherchaient de préférence les hommes prudents ou inquiets n'est possible en Angleterre qu'au petit nombre. Les titres de la dette publique sont en quantités limitées, disait-on; non seulement ils ne s'accroissent pas, mais ils diminuent, par la conversion facultative et constante en rentes viagères. Enfin, les consolidés sont devenus une valeur qui dans les temps normaux n'est soumise k aucune variation sensible : c'est là un très grand attrait pour les placements temporaires. Au lieu de déposer dans une banque en compte courant les fonds dont on n'a la disponibilité que pour quelques mois, on peut les placer en consolidés et avoir la certitude presque absolue de les réaliser sans perte au jour voulu et en bénéficiant d'un intérêt assez notable; il n'en serait autrement que dans le cas de catastrophes.

Les grandes sociétés qui ont de larges capitaux à leur disposition, les banques, les compagnies d'assurances, même les sociétés de chemins de fer, dans l'intervalle du payement de leurs coupons, recherchaient de plus en plus ce placement. Les banques, par exemple, qui reçoivent des fonds en dépôt à 1 p. 100 d'intérêt par an faisaient encore un bénéfice notable en plaçant ces fonds d'une manière sûre à 2 3 /4 ou 2 1/2 p. 100 d'intérêt. Une forte partie de la dette publique anglaise finit par être détenue de cette façon par de grandes sociétés anonymes, le reste servant de placement temporaire pour les capitaux dont les particuliers n^ont la disposition que pendant un temps \ limité, ou bien encore de réserve pour les personnes prudentes voulant toujours avoir une certaine somme dont le capital ne varie guère et dont la réalisation soit aisée sans perte dans des circonstances imprévues. Quant aux vrais rentiers d'autrefois, ceux qui vivaient oisifs du seul produit de leurs fonds publics, qui ne possédaient en dehors de ces

608 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

fonds aucune valeur mobilière ou immobilière et qui n'avaient aucun autre gagne-pain, le nombre devait naturellement en décroître.

La guerre engagée contre de petites peuplades de quelques centaines de mille habitants au sud de l'Afrique, de 1899 à 1902, a suffi pour bouleverser toutes ces conditions. Gomme les consolidés, au iieu d'être placés dans le petit et vaste public, détenteur fidèle, étaient, en notable partie, concentrés à Tétat flottant dans de grandes maisons, ils ont d'autant plus fléchi.

Voici, d'après une publication officielle anglaise, quelle était à la date du 5 janvier 1876 la répartition des consolidés entre les dilTérentes classes de rentiers :

Nombre de rentiers.

Propriétaires de 125 fr. de rentes ou au-dessous. 35,771 125 à 250 fr. 16,526

au-dessus de

Nombre total des propriétaires de fonds publics en Angleterre. .. 108,392

D'après un nouveau relevé, présenté par M. Fowler à la Chambre des Communes, dans la séance du6 juin 1884, laBanque d'Angleterre, chargée de servir les arrérages des fonds publics, avait 180,430 comptes pour la totalité des rentes 3 p. 100. Il est vrai qu'un certain nombre de ces comptes sont multiples. On pourrait donc supposer que, depuis 1876, le nombre des rentiers s'est accru; mais il doit rester encore audessous de 200^000. Voici la décomposition de ces comptes :

Nombre des comptes.

Comptes de 0 à 10 liv. sterl 62,435

— 400 à r.OO — 2,450

— 4,000 et plus. — 216

Ce tableau montre que peu de personnes ont la totalité de leur forlune en consolidés anglais, puisque, en y comprenant toutes les institutions diverses, caisses d'épargne, banques, etc., il n'y a pas 1,500 comptes au-dessus de 25,000 francs de rentes, et qu'il ne s'en trouve que 541 au-dessus de 50,000 francs.

Lors de la conversion en 1888 des fonds 3 p. 100 de toute naturo.

en 2 3/4 p. 100, devant devenir du 2 1/2 en 1903, le ministre des finances a indiqué que les divers fonds 3 p. 100 britanniques ne comptaient pas moins de 104,500 comptes séparés inférieurs en capital à 1,000 liv. sterL, 13,000 comptes de 1,000 à 2,000 liv. sterL de capital et 10,500 entre 2,000 et 3,000 liv. sterl., soit 128,000 comptes dont les plus élevés donnaient 90 liv. sterl. ou 2,250 francs de revenu. (Voir le Bulletin de statistique, t. de 1888, p. 321.) Ainsi l'Angleterre ne compterait pas 200,000 personnes intéressées \ dans les fonds perpétuels de sa dette publique, tandis qu'en France le nombre des inscriptions de rentes dépasse 4 millions, ce qui laisse supposer chez nous au moins un million de personnes ayant quelques rentes sur TÉtat. Le tableau de la page 604 montre que l'Angleterre ne compte pas à vraiment parler de rentiers sur l'État au sens ancien du mot, puis- ) qu'il n'y apas 1 4,000personnes ayantplus de5,000fr. derentes. La plus l forte partie des titres de consolidés doivent être aux mains des 216 gros ) dé lenteurs, sans doute des sociétés anonymes, banques, chemins de fer, etc. Une loi du 7 septembre 1880 autorise les Caisses d'épargne à i servir d'intermédiaires aux déposants pour Tachât de titres de consoli- ) dés depuis lOliv. st. (250 fr.) de capital nominal jusqu'à3001iv. (7, 500 fr.). > On a attribué à cette mesure la hausse qui a commencé à se produire \ sur les consolidés en 1881 et qui les a portés au-dessus du pair.

La guerre de TAfrique du Sud a gravement modifié la situation financière britannique. On a vu plus haut, page 295, comment se répartissent entre emprunts et impôts les charges de cette lourde aventure pour la Grande-Bretagne. On avait fait judicieusement à Timpôt une part notable. Mais on supprima ou réduisit beaucoup trop rapidement, après la paix, les taxes ou surtaxes établies pendant la guerre. D'autre part, la concurrence avec TAllemagne pour les armements maritimes, puis les grandes entreprises sociales auxquelles se livra le chancelier de Téchiquier, M. Lloyd George (1), malgré d'énormes surcharges des contributions portant sur les classes opulentes ou aisées, réduisirent les excédents budgétaires à attribuer à Tamortissement.

En considérant les exercices 1899-1900 à 1908-09, le budget de Fexercice 1909-10 n'ayant été voté que très tardivement par suite du rejet qu'en fit la Chambre des lords, on voit que sur les dix exercices ci-dessus, six furent en déficit et quatre seulement en excédent.

(1) Notamment les retraites ouvrières à partir de l'âge de 70 ans, sans aucun versement des intéressés ni des patrons, ce qui aura coûté à l'État britannique en 1911 ' plus de 12 millions de livres sterling ou de 300 millions de francs. D'autres mesures ^ i sociales très onéreuses pour le Trésor sont projetées (en 1911), ainsi une assurance d'État contre la maladie et le chômage.